Respeto institucional

El diario El Correo publica hoy un breve artículo que, por su interés para los órganos de fiscalización, reproducimos a continuación. Mandamos un abrazo a su autor, Rafael Iturriaga, ex-presidente del Tribunal Vasco de Cuentas y uno de los mejores comunicadores entre los miembros de Instituciones de control externo de España.

Rafael Iturriaga Nieva
Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

El respeto, se ha dicho innumerables veces, es un valor fundamental para hacer posible la convivencia. Antaño, un concepto del mismo más próximo a la sumisión y a la obediencia, era el dominante. La emergencia de otros valores como la libertad, los derechos de la persona, la autonomía individual, etc. han podido traer como consecuencia un cierto decaimiento del valor del respeto, no sólo frente al poder, lo que no deja de resultar incluso higiénico, sino, lo que es muy triste, entre las personas, algo que atenta contra esos valores propios de la democracia que son la igualdad y la solidaridad.

Este poco explicable comportamiento tiene lugar también, curiosamente, en el ámbito institucional. Sin embargo, las instituciones no tienen vida ni voluntad propia. Las instituciones son, por así decirlo, personificaciones jurídicas de una voluntad política. Son creaciones del legislador para cumplir unas determinadas funciones, dotadas de unos recursos humanos y materiales y de unas características definidas, entre ellas, muy significativamente, una específica posición en el entramado jurídico-institucional.

Ningún sistema político está preparado para enfrentarse al hecho de que una institución falte al respeto a otra. Resulta algo absurdo y monstruoso, una patología jurídica y política muy seria.

El responsable público sabe, por tanto, que debe disciplinar su voluntad para que la institución que lidera ajuste su comportamiento al principio de legalidad del mismo modo en que corresponde al conductor de un automóvil hacer que su máquina circule por el carril adecuado y con sujeción a la normativa de tráfico, sea cual sea la opinión subjetiva que pueda albergar sobre lo acertado o erróneo de la misma.

Es evidente, por otra parte, que la posición jerárquica de una institución puede llevar a sus titulares, humanos al fin y al cabo, a una identificación personal de tipo emocional, ensorbeciéndose quienes ocupen puestos de una mayor relevancia institucional o desarrollando envidias o rencores en caso contrario. Es comprensible pero es un error. Como afirmaba una brillante sentencia “no estamos aquí por ser los mejores sino que somos (figuradamente) los mejores, porque estamos aquí”.

Todo lo dicho viene a cuento de la costumbre cada vez más extendida de minusvalorar los informes del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de un modo que, en mi modesta opinión, implica una falta de respeto institucional en toda regla. Se trata de atribuir a los informes de fiscalización del Tribunal el carácter de “mera opinión” o”criterio” frente al que se esgrime la opinión o criterio discrepante del fiscalizado, todo ello desde un aparente plano de igualdad.

Espigaré (omitiendo los nombres propios) algunos ejemplos recientes de lo que digo:

La Diputación Foral (…) discrepa del informe; aclaró ayer a través de un comunicado que lo que hace ese organismo es emitir opiniones” (El Correo, 05/02/08)…”El Consejero (…) atribuyó las irregularidades a una disparidad de criterios con el Tribunal de Cuentas” (El País, 02/02/08)…”La Diputada (…) señaló que lo que sé es que hay una diferencia contable entre el Tribunal Vasco de Cuentas y el museo(…)” (El País, 01/02/08)

¿Y bien? ¿Podemos interpretar que la constatación de la discrepancia da por zanjada la cuestión?

El recientemente detenido delincuente Jaime Jiménez Arbe, más conocido por “El Solitario”, ha declarado ante los jueces que sus fechorías no son robos sino actos de expropiación solidaria. Es de suponer que éstos, aún aceptando el principio democrático de libertad de expresión, no darán carta de naturaleza a semejante posicionamiento haciendo prevalecer “su” propia opinión y criterio. ¿Por qué?…Porque no todas las opiniones son del mismo valor. Ni más ni menos, Y esa diferencia de valor, en nuestro caso, no deriva como decía de una intrínseca sabiduría que hubiere de corresponder a los miembros del T.V.C.P. sino sencillamente de la Ley. De la Ley que decide como se dirimen en los Estados de Derecho las controversias, siempre posibles, entre las personas, entre éstas y la administración, o entre distintas instituciones.

En el caso que nos ocupa, es la Ley del Tribunal Vasco de Cuentas (BOPV de 3 de Marzo de 1988) la que en su artículo 1 proclama que este organismo tiene el carácter de “supremo órgano fiscalizador de las actividades económico-financieras y contables del Sector Público Vasco…”

Dicho de otro modo, su opinión no es una opinión más, es la que debe prevalecer, la que debe ser acatada en el presente y cumplida en lo sucesivo.

¿Considera, por contra, el legislador que al día de hoy una institución de esta naturaleza es innecesaria?… ¡Suprímase! ¿Entiende que su actual diseño y organización no resulta adecuada para los tiempos que corren?… ¡Refórmese! ¿Se piensa, tal vez, que somos las personas que conformamos el Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas quienes adolecemos de alguna falta de probidad o competencia que hace desmerecer nuestros informes?… ¡Sustitúyasenos! Pero lo que no puede soportar el sistema institucional sin padecer un enorme quebranto es la banalización de la función fiscalizadora, algo que nos sitúa, no nos engañemos, en la antesala del incumplimiento de sus observaciones, tal y como desgraciadamente viene ocurriendo.

14 comentarios en “Respeto institucional

  1. Juan María Moreno Urbano

    Me parece el artículo lúcido en cuanto al fondo, y también muy bien redactado. Lo comparto.

    No obstante, desde el máximo respeto hacia la Institución a que se refiere el artículo, y desde luego hacia todos los OCEX, sí querría poner sobre el tapete una cuestión; algunas veces en los informes de fiscalización externa se pone negro sobre blanco el “incumplimiento” por parte de alguna institución fiscalizada de criterios o recomendaciones que no tienen carácter normativo, y que por tanto no son ni vinculantes ni tampoco -entiendo- deben ser objeto de crítica.

    En casos como ése, tiendo a utilizar el mismo tipo de razonamientos que el autor del artículo….¡Si se considera que determinados criterios o recomendaciones son tan importantes…! Conviértanse en normas de general y obligatoria aplicación para todos.

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  2. Un artículo sumamente interesante, que enfrenta no solamente el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas sino probablemente la generalidad de las instituciones de fiscalización. Y apelo al concepto de Institución, porque la fiscalización se ha investido del carácter institucional, y ciertamente no se debe permitir la banalización de la fiscalización. Pero lo banal, es lo trivial, lo insustancial, y si se dan señalamientos de ésta forma, son reprobables. Pero si los cuestionamientos y las críticas están relacionadas con la sustancia y lo esencial de la fiscalización, resulta común que los funcionarios de la fiscalización se sientan aludidos por la falta de competencia o probidad, o remitan el problema al diseño institucional u organizacional, o argumenten que es una falta de respeto. Señores Funcionarios de los órganos de control, dénse cuenta que actualmente, la institución de fiscalización se encuentra en el ojo del huracán. Revisen los medios de comunicación de cualquier país, y detectarán las severas críticas y sospechas sobre los órganos de control, y lo que no han asimilado los responsables de la fiscalización, es que día con día, su institución pierde el carácter sagrado que ha promovido la concepción de “su opinión debe ante todo prevalecer”, un acatamiento que obedece al principio de autoridad, pero no a la demostración de sus afirmaciones. Un tema que convulsiona a las sociedades, y que seguramente se convertirá en estudio prioritario, porque: La auditoría pública, se encuentra bajo sospecha. A los compañeros que siguen con interés la bitácora de Antonio Arias, esta es mi opinión que no pretende prevalecer sino simplemente se deriva de mi experiencia y de una modesta reflexión que intenta reorientar el sentido de la fiscalización.

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  3. Pedro Herrero

    Pese a no poder apreciarlo en toda su profundidad por carecer del nivel (en diversos sentidos) necesario, felicidades por el artículo. Me quedo con este parrafo.

    “Es evidente, por otra parte, que la posición jerárquica de una institución puede llevar a sus titulares, humanos al fin y al cabo, a una identificación personal de tipo emocional, ensorbeciéndose quienes ocupen puestos de una mayor relevancia institucional o desarrollando envidias o rencores en caso contrario. Es comprensible pero es un error.”

    Es triste comprobar como las instituciones acabán convirtiendose en extensiones personalísimas de los individuos que las dirigen, convirtiendose en herramientas con las que dirimir enfrentamientos particulares más que conflictos legítimos derivados de su labor institucional.

    Un saludo.

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  4. Como siempre, Rafael Iturriaga da en la diana. Podemos compartir sus juicios de valor o no, pero no se le puede negar el acierto a la hora de enfocar los temas.

    Hablando de respeto institucional, podríamos poner muchos ejemplos. El del TVCP es uno. Pero también son habituales las “peleas” entre el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional. O entre el Tribunal de Cuentas y algunos OCEX autonómicos. O entre los gobiernos autonómicos y el Gobierno de España. Las instituciones, efectivamente, no son personas físicas con sentimientos. Por eso tienden a ser el reflejo de quienes las dirigen, representan o controlan. Muchas veces hace más una buena intención, una cara amable o una llamada telefónica a tiempo que todas las leyes, reglamentos, órdenes o instrucciones.

    En el ámbito de la fiscalización del Sector Público, cuando se manejan tantos asuntos y tan polémicos, precisamente por afectar a toda la ciudadanía, la lealtad y el respeto deben ser normas de conducta ineludibles. Pero también la discreción (que no el oscurantismo) y la cintura o “mano izquierda” (en el sentido de habilidad y astucia para resolver situaciones difíciles).

    En cuanto a las recomendaciones de los OCEX, deberíamos exigir dos cosas. Al propio OCEX la máxima agilidad y el rigor necesario. Al ente fiscalizado un poco de capacidad para reconocer algunos errores e incorporar ciertas sugerencias en la gestión.

    Cosa distinta es que las recomendaciones deban ser de obligado cumplimiento. Por ejemplo: los OCEX suelen preferir la subasta al concurso, pero los gobiernos suelen contestar que ambas opciones son validas desde el punto de vista legal. Cierto es, pero tampoco olvidemos que hay otros principios en la Constitución Española que a menudo se olvidan: eficacia, eficiencia y economía.

    Un saludo a toda la comunidad fiscalizadora. Y un abrazo a Rafa Iturriaga.

    R.

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  5. Juan María Moreno Urbano

    A Roberto F. Llera.

    Coincido totalmente con lo que dices de que se debe exigir a los OCEX “la máxima agilidad y el rigor necesario. Al ente fiscalizado un poco de capacidad para reconocer algunos errores e incorporar ciertas sugerencias en la gestión”.

    También coincido con lo que indicas en el sentido de no olvidar en las fiscalizaciones los controles de eficacia, eficiencia y economía.

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  6. Rafael Iturriaga

    Estimados amigos lectores.

    Quiero agradeceros el seguimiento crítico (he ahí la gracia del asunto) y vuestro interés por el artículo de El Correo.

    Tengo que reconocer que resulta un poco “local”, aunque alguno de vosotros considere amablemente extrapolable lo que se comenta, espero que así sea.

    En realidad siempre y en todas partes vamos a encontrar una relación dialéctica entre fiscalizado/controlado y controlador. Siempre viviremos esa tensión por mucho que en los actos inaugurales de mandato o similares los oradores se deshagan en elogios sobre nuestra función, su importancia y lo mucho que nuestras directrices guían sus pasos. Es, desde luego, mentira o, por mejor decir, cortesía, hipocresía…ese homenaje que el vicio rinde a la virtud. Pero es bueno que así se exprese, siquiera sea porque deja en el aire el mensaje eminentemente político de que la separación de poderes aún existe y de que, a pesar del enorme poder de los Gobiernos, de la cultura política (mal) americanizada que aquí estamos desarrollando, etc. el Parlamento sigue siendo el que ostenta la soberanía y ejerce la representación, el mandato, la legislación y el control.

    No creo que debamos olvidar que los órganos de fiscalización no son otra cosa que emanaciones de este poder representativo y que su función no es, como a veces se piensa, “ejercer” el control, no, sino colaborar, coadyuvar, a que el Parlamento (es decir, el pobre parlamentario pelao sobre el que llueven toneladas de información desinformante, sesgada, equívoca, irrelevante, insuficiente, etc.) pueda ejercer el control del poder ejecutivo y de la administración en nombre de la sociedad.

    El problema gordo, pero bien gordo, es que no sabemos exactamente que es la fiscalización, cuales son sus perfiles y su alcance. Si no sabemos que es la fiscalización, menos aún sabremos que es lo que representa el título de “Supremo Órgano Fiscalizador del Sector Público”. ¿Qué debe hacer el fiscalizado ante nuestros informes?… ¿Atenderlos?… ¿Hasta que punto?

    La cuestión que a mí me importa más es… ¿Qué puede/debe hacer el Parlamento que es, al fin y al cabo, el destinatario principal de los mismos?

    El órgano fiscalizador no tiene capacidad alguna para “hacer cumplir lo ordenado”. No nos queda sino esperar que a la vista del mismo el Parlamento exija explicaciones o infiera mandatos a la Administración. Pero el Parlamento es (en todas partes) en su mayoría afín al Gobierno (más que afín, es esclavo) y hace tiempo que tiene atrofiada su capacidad crítica. Aún más, lejos de la crítica, actúa voluntariamente en contra de su función natural de control, la minimiza. En este estado de cosas, el desinterés hace que nuestra actuación cobre, curiosamente, una cierta autonomía a cambio de perder importancia política.

    Antonio habla de elefantes moribundos. Tampoco está lejos la figura del anciano indio, pleno de sabiduría ineficaz para conducir la guerra moderna contra los “rostros pálidos” del 7º de caballería gubernamental, que por las noches, al amor de las hogueras, da una considerable tabarra a la nueva generación de guerreros.

    Como los viejos de la tribu, no exigimos siquiera que se nos haga mucho caso, pero sí que se mantengan las formas. Nuestra opinión no es “una más”…es “la suprema”…sirva ello para lo que sirva.

    Un fuerte abrazo a toda la peña.

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  7. Alegoría a la Fiscalización

    En el mar de la auditoría pública, a partir de la Declaración de Lima han pasado treinta años, sigue cautivando a los nuevos navegantes el canto de las sirenas llamado “Fiscalización de la eficacia”, no obstante que continuamente se han ido a pique o naufragado los informes u opiniones de las entidades de fiscalización.

    Nunca como ahora su función ha despertado suspicacias y provocado tempestades que ha enfrentado a la vida institucional y al poder. Pero tal parece una herejía dudar de los principios basados en la efectividad cuando debiera prevalecer la validez, y considerarlos no como punto de partida sino como punto de llegada. Entonces, la palabra del latín hereticus, que significa opción, recobraría su sentido original.

    Nunca como ahora los pescadores pueden encontrar en la red “Auditoría pública, bajo sospecha”, y avizorar nuevas rutas que enfilen a puerto seguro, a la fiscalización.

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  8. Paul Lafargue

    Espléndido artículo. Sólo en una cosa no estoy de acuerdo con Rafael Iturriaga, en que se trata de un tema “local”. No sólo no lo es, sino que me parece –visto con la debida perspectiva- uno de los asuntos más relevantes de la vida pública y aun privada de nuestro país (casi, casi, el “tema de nuestro tiempo”): la desaparición del respeto personal, familiar, social, docente e institucional, respeto que no es sino la consideración a la que mutuamente están obligadas las personas, familias o instituciones, cada una en su ámbito, hoy extinguida o en trance de extinción (vid. el demoledor artículo de Pedro Luis Llera en “La Nueva España” de hoy: “Los males de la educación en España: los padres”).

    Nada tiene de sorprendente que los fiscalizados desconfíen del fiscalizador, le regateen los medios indispensables para cumplir su función o se hagan los remolones a la hora de remitir las cuentas, pero el siguiente paso, y ya se ha dado, consiste en relativizar sus conclusiones, que pasan a ser, en expresión habitual en boca de los responsables públicos, “meras irregularidades contables”, “que ya se han subsanado”. Traducido al español de antes de la guerra, lo que quiere transmitir ese responsable político cuando le lanzan a la cara el informe del órgano fiscalizador es que él lo ha hecho todo bien y, si el OCEX le pone “pegas”, es para justificar su existencia misma o por pura manía de los Consejeros, pero que en definitiva ninguna importancia ha de dársele. Esta perversión del discurso no se limita a los OCEX ni a la actividad fiscalizadora, sino a cualquiera que reme en sentido contrario a los vientos políticos de cada hora, sea el Defensor del Pueblo o alguna Administración independiente (si es que existe semejante cosa entre nosotros).

    El caso de los Tribunales de Justicia merece capítulo aparte. Como quiera que a ellos se les encomienda el control último y definitivo, hay que precaverse incluso antes de su actuación, anticipando el resultado eventual del pleito y añadiendo: “si no nos dan la razón, iremos a Estrasburgo, a Luxemburgo y a Friburgo” (los políticos suelen confundirse con las ciudades acabadas en –burgo). Dicho en más sencillos términos, el poder público no sólo se resiste a ser controlado, sino que convierte en baza política ese control, tomándolo o dejándolo según convenga, Todo esto no es nuevo, pero sí lo es, como señala el articulista, la pérdida de las formas, id est: el definitivo triunfo en el debate público de la mala educación.

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  9. Helio Saul Mileski

    Rafael Iturriaga con su habitual perspicacia y agudêz de raciocinio, bajo el título de “respeto institucional”, enfoca uno de los problemas más sensibles en la relación fiscalizador/fiscalizado y a quien pertenece el poder decisivo sobre la regularidad de los actos gubernamentales de gestión, al Legislativo o al Tribunal de Cuentas. Aunque sea cuestión que diga respeto a los órganos de fiscalización de un modo general, se trata de enfrentamiento de hecho que ocurre en el ámbito del Estado Español, circunstancia que me hace adoptar una posición de respeto y cautela en el análisis del problema.

    Por esto, y teniendo en cuenta la importancia del tema abordado por el Rafael Iturriaga, no voy a dejar de dar mi opinión, pero fijándome conforme los problemas que ocurren en el ámbito del sistema de fiscalización brasileño.En ese sentido, suelo decir que nadie gusta de fiscal ni de ser fiscalizado, mucho menos autoridad pública. Así, como la fiscalización ejercida por el Tribunal de Cuentas tiene reflejos en órbita extremadamente sensible -órbita política- envolviendo el análisis de los actos practicados con el poder del Estado, debe la fiscalización actuar de manera firme, sin embargo equilibrada y respetuosa; en los términos de la ley, pero de forma justa; imparcial y en búsqueda de la atención del interés público, pero, jamás con postura de arrogancia y prepotencia.

    Por lo tanto, en el desempeño de sus tareas fiscalizadoras, el órgano de control externo deberá mantener una postura de independencia, firmeza de actuación, serenidad e imparcialidad, sin jamás descuidar la postura educada y respetuosa, especialmente de las autoridades fiscalizadas, independientemente del grado de Poder o entidad federada.

    Respetabilidad, credibilidad y consideración es un proceso de conquista no de imposición.

    De otro lado, de igual manera y en la misma proporción, los organismos públicos fiscalizados deben comportarse con el mismo grado de respeto y educación, recogiendo cumplir con las deliberaciones e informes del órgano de control, de vez que este, en nombre del Estado y de la sociedad, consonante reglas constitucionales y legales expresas, posee el poder de verificar la regularidad de los actos de gestión de la ejecución presupuestaria y determinar el cumplimiento de la ley, en razón del interés público.

    De cualquier manera, aún hay problemas que, no raro, son motivos de conflicto y dicen respeto a quien detenta el poder de fiscalización – el Poder Legislativo o el Tribunal de Cuentas – y lo tarde que el Tribunal de Cuentas logra emitir sus decisiones e informes: en la mayoría de las veces 2,3, 4 o 5 años para decidir o expedir uno informe – retira la credibilidad de la acción controladora. Es la negación del control.

    En el caso brasileño, el sistema de control está asentado en la dualidad de control, el control interno y el control externo, con el control externo estando a cargo del Poder Legislativo, pero con un organismo encargado por la ejecución del control externo, el Tribunal de Cuentas, siéndole destinadas cualificaciones constitucionales propias, exclusivas y indelegables, con poderes de acción fiscalizadora sobre los tres Poderes del Estado, envolviendo los órganos de la administración directa e indirecta. Aunque estén definidas y delimitadas las atribuciones controladoras, no es raro que surgan discusiones sobre quienes tiene el poder final de fiscalización.

    En Brasil esta es una queja general, a tarda retira la seguridad del actuar de la Administración. Por esto, en Rio Grande do Sul, como una medida innovadora, pionera en Brasil, fue cambiado el sistema de auditoría la posteriori para auditoría de acompañamiento de la ejecución presupuestaria, factor que permite sustar, de inmediato, acto irregular constatado y posibilitando el juicio de las cuentas en el ejercicio imediamente siguiente al concluido. Los resultados advenidos del nuevo modelo de fiscalización han sido excelentes, modificando la opinión sobre el control ejercido por el Tribunal de Cuentas.

    De esa forma, el tema abordado por el Rafael Iturriaga, “del país Vasco”, es muy importante para que podamos no sólo rearfimar la importancia del control externo de la Administración Pública ejercido por el Tribunal de Cuentas, pero también para que volvamos el sistema utilizado, en el sentido de que recojamos realizar los ajustes y los perfeccionamientos necesarios al ejercicio de un control externo moderno, ágil y eficiente, como exige la sociedad del siglo XXI.

    Um grande abraço aos colegas de controle externo da Espanha desde Porto Alegre, RS, Brasil.

    Helio Saul Mileski

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  10. El maestro Hegel decía “a una búsqueda azarosa corresponde resultados azarosos”. Y, cómo los órganos de fiscalización pretenden alcanzar resultados ciertos si los principios se encuentran inciertos. Acertadamente Rafael Iturriaga ha expuesto que el problema principal se encuentra en no saber, qué es la fiscalización. Sino se sabe cuál es su objeto mucho menos el método. Porque en la ciencia es aceptado que el método depende del objeto, y no confundamos los objetivos con el objeto, el objeto se refiere a su realidad, al campo de estudio, en su doble vertiente, como ontología y epistemología. Y entonces tendremos que pensar que la auditoría es mucho más que una técnica, porque se entronca con la realidad social y también es una forma de conocer. Se habla de respeto institucional, se desgarran las vestiduras, y apelan a ‘manejar las formas dado que su opinión es la suprema’. Pero resulta que ha sido común la falta de respeto a la ciudadanía, derivado de informes maquillados, de auditorías que son incapaces de probar un sinnúmero de ilícitos, y sobre todo, de la falta de una verdadera rendición de cuentas por parte de las instituciones de fiscalización. El problema no debe ser circunscrito a una cuestión local, inclusive, ni nacional, la evaluación y vigilancia de los fondos públicos involucra a todas las sociedades, y la disciplina encargada de ello, debería de estar definida y determinada, como condición sine qua non. Por esto me permito exhortar a los compañeros de la fiscalización del mundo ha iniciar el estudio y debate sobre los problemas fundamentales de la fiscalización. Un saludo desde México.

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