Cazando mariposas (I)

Por Rafael Iturriaga Nieva
Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas

La preciosa Universidad de Alicante, caso único que yo conozca de centro académico amplio, ordenado y limpio (ni una sola pintada ni un cartel pegado fuera de su lugar) cuenta, además de la presencia emérita de nuestro Ramón Martín Mateo, con alguna que otra iniciativa digna de excelencia académica y del placer del encuentro y el debate como el Master Eurolatinoamericano de Ciencia Política impartido bajo la dirección del siempre inquieto catedrático José Manuel Canales.

Tuvo el profesor Canales la idea de ofrecer a sus alumnos en las postrimerías del de curso una especie de “traca final” en forma de Mesa Redonda sobre el “Presente y el Futuro de la Fiscalización de la Gestión y el Gasto Público” (oportunamente convocada como tal traca pues se celebró la víspera de la mismísima “Nit del Foc” alicantina).

La mesa estuvo compuesta, además de por el catedrático convocante, por Rafael Medina, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias; Antonio Arias, Síndico, miembro de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias; Antonio Mira, Síndico de la de Valencia; Ramón Muñoz, Consejero Emérito del Tribunal de Cuentas de España y yo mismo, consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

La cuestión planteada (nada menos que el presente y el futuro de la fiscalización) era lo suficientemente abierta como para que los enfoques de los distintos ponentes fuesen variados y para que los alumnos que participaron en el vivo debate posterior sacaran por lo menos la impresión de que la fiscalización del sector público es todo menos sencilla y pacífica, aún a pesar de la imagen algo ceremoniosa que se suele tener de nuestra tarea.

Cuando hablamos de “lo público” estamos refiriéndonos, sin nombrarlo, al poder, al poder político, unas veces encorsetado, camuflado otras y adornado siempre con un ropaje jurídico y técnico que muda con vertiginosa velocidad de formidable armadura a mísero taparrabos.

He ahí el primer reto. Navegar sin embarrancar en los bajíos y los arenales de la monumental escollera normativa que rodea la actividad del sector público.

Para fiscalizar hace falta la sensibilidad de percibir la tensión que bulle tras el grisáceo papel de los boletines oficiales. Intentar no ya fiscalizar sino simplemente comprender la gestión pública estudiando tan solo sus efectos es un esfuerzo tan vano como pretender deducir de la contemplación de un huevo la naturaleza del animal que lo puso.

Cualquier resolución, cualquier acto administrativo, es la resultante de una tensión, del impulso que resuelve un conflicto político, es decir, de una pluralidad de pretensiones alternativas que compiten por unos recursos siempre escasos.

Siendo, pues, los problemas siempre complejos, las soluciones no pueden ser únicas. No existe “la solución”, lo que existe en el mundo real es siempre “una solución”. Pocas cosas, por no decir ninguna, pueden predicarse causa única de una decisión política, presupuestaria o de gestión. Nada determina nada pero todo tiene que ver con todo. El componente cierto, la técnica, es menos influyente de lo que nos gustaría creer.

Por otro lado, fiscalizar la gestión del poder público es, como cabe imaginarse, una tarea no apta para pesimistas. Del mismo modo que el médico vocacional sabe que tiene perdida la guerra definitiva con la muerte pero lucha para ganar las cotidianas batallas por la salud, quien afronta la tarea de fiscalizar el sector público sabe que el poder, político o burocrático, no se va a someter dócilmente a su escrutinio. No importa. Lo importante es no dar nunca por perdida la batalla.

Solo el poder controla al poder. Los fiscalizadores no son, pues, otra cosa que servidores de un poder político (el representativo, el legislativo) que actúan para facilitar el control del Gobierno y la Administración. No son independientes de todo poder y esclavos únicamente de la ley como los jueces. Son, simplemente, auxiliares técnicos y veraces del Parlamento, independientes en el ejercicio de sus funciones para evitar sesgos o coacciones que menoscaben la valía de sus informes.

¿De qué serviría una opinión fiscalizadora que, soportada en criterios políticos, no sería sino una más que añadir al coro de las voces partidarias? ¿Qué legitima nuestra voz hasta elevarla a la categoría de “Supremo Órgano de Fiscalización del Sector Público”? Sin lugar a dudas, la independencia de influencias espurias y el rigor técnico y jurídico de sus afirmaciones. Sin esto, no hay nada. Puro adorno, ritual, teatro. Ficción de seguridad que solo se sostiene… ¡mientras no se ponga a prueba!

El caso es que hablando del Presente y del Futuro de la Fiscalización Pública tengo que reconocer una impresión crítica respecto del presente y no demasiado optimista a corto y medio plazo sobre el futuro.

El problema del presente (y perdónenme el retruécano) es el pasado.

Sabemos que todo presente es un instante crítico y fugaz, casi inexistente, el punto de inflexión entre pasado y futuro. Cualquier comentario sobre la actualidad no es en realidad sino un análisis del inmediato pasado y una prospectiva sobre el cercano futuro. El presente es crítico en el sentido Gramsciano del término “lo viejo no acaba de morir y lo nuevo no acaba de nacer” aunque, tal vez, lo más correcto sería decir que todo, lo nuevo y lo viejo, está naciendo y muriendo a la vez.

De cualquier modo, entenderemos que las cosas no van del todo mal cuando las altas nuevas vayan reemplazando razonablemente a las bajas caducas y el censo mantenga un cierto equilibrio, sea lo que sea de lo que estemos hablando.

Si nos centramos en el mundo de la Fiscalización del Sector Público, mi opinión es que el censo está desajustado. No hay un equilibrio entre altas y bajas ni de instituciones, ni de métodos, ni de objetivos ni de normas ni, por descontado, de personas.

En el campo de la fiscalización lo viejo no muere. Más aún. Curiosamente, con variaciones genéticas tan insignificantes que ponen de manifiesto por si mismas la falta de sexo (entiéndase de contacto con la realidad) “lo viejo”, lejos de morir, se reproduce.

El presente de los órganos de fiscalización se asemeja a un ejército tan vetusto, noble, imponente e inofensivo como los formidables batallones de terracota hueca del emperador Chin su Huan.

Como muertos vivientes institucionales los órganos de control externo seguimos alentando solamente porque existe una indestructible inercia institucional, legal, presupuestaria y política.

Somos “zombies” que han sustituido sus mortajas harapientas por togas. Solo nos falta ponernos la peluca empolvada o el bicornio que remata el uniforme de levita y entorchados que puede contemplarse en una especie de pequeño museo existente en el caserón de la calle Fuencarral, traje que, me arriesgaría a asegurar, todavía será oficial puesto que nadie se habrá molestado en derogar la “Real Orden” que en su día lo impusiera.

Esta consideración (tal vez un tanto truculenta) de zombies institucionales es útil a la hora de explicar lo siguiente. Del mismo modo que estar vivo no consiste simplemente en realizar las funciones fisiológicas básicas (hoy la ciencia médica puede mantener cadáveres vegetativamente animados sin grandes dificultades) sino en poder desarrollar nuestros objetivos vitales (desde los más generales hasta los más íntimos) también las instituciones son creadas para llevar adelante unos determinados objetivos que el sistema político considera valiosos.

La conexión entre objetivos y función es lo que da sentido a la vida, máxime a la de un ente instrumental como lo es una institución pública. Si esta conexión deja de producirse, bien porque los antiguos objetivos sean sustituidos por otros, porque la herramienta sea incapaz de satisfacerlos o, como ocurrirá con más frecuencia, por una mezcla de ambas cosas, la institución debe morir y el sistema regenerarse, evolucionar. Los organismos jurídicos necesitan también una saludable apoptosis.

Este proceso de destrucción y creación es absolutamente natural y no incorpora juicio moral o profesional de ningún tipo. No hay “culpa” por parte de los profesionales que ponen todo su empeño en la elaboración de los distintos informes de fiscalización. No se trata de una fórmula ritual de cortesía que pretenda exorcizar de antemano las posibles reacciones ante lo que pueda ser percibido como una crítica “pasada” de acidez. En absoluto. No cabe ninguna duda de que el trabajo que se lleva a cabo en los órganos fiscalizadores, comenzando por el propio Tribunal de Cuentas, es técnicamente magnífico, del mismo modo que los Cliper fueron posiblemente los barcos de vela mejor construidos, inmediatamente antes de su desaparición sustituidos por los que, también sin lugar a dudas, eran los “peores” barcos de vapor o que las locomotoras Santa Fe alcanzaron sus más elevados niveles de velocidad y confort justo en vísperas del definitivo arrumbamiento del ferrocarril a vapor provocado por el desarrollo de la electrificación, los motores diesel y la primitiva aviación comercial. Simplemente, la vida es así.

Si, por el contrario, echamos un vistazo a la página web del Tribunal de Cuentas (a cuya imagen y semejanza han sido creados, sin diferencias sustanciales, los distintos órganos fiscalizadores de las Comunidades Autónomas) podemos advertir una continuidad histórica realmente llamativa desde las Ordenanzas para los Contadores Mayores de Cuentas dictadas por Juan II de Castilla el 2 de julio de 1437 y la actualidad. Bueno, la actualidad un tanto limitada pues después de 7 páginas de normativa que comienzan por las mencionadas Ordenanzas de 1437 y terminan por la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas se echa en falta una referencia a la vigente Constitución Española de 1978, omitida de modo inexplicable, máxime cuando la misma efectúa una especial mención re-creadora del órgano fiscalizador en su artículo 136.

No. No podemos decir que la culpa de la escasa utilidad de los órganos fiscalizadores sea nuestra, de sus miembros.

Sin embargo me pregunto si no nos ocurre lo mismo que al joven Gunter Grass (como confiesa en sus muy recomendables memorias “Pelando la cebolla”) cuando reconoce que, aún no sintiéndose culpable directo en sentido estricto de las atrocidades nazis, tampoco puede olvidar la molesta sensación de ser consciente de que no alzó su voz, no preguntó nada… Miró, como todos, para otro lado.

Salvando las dramáticas distancias, creo que somos víctimas de un proceso similar.

Pensamos que hace falta mucha vanidad, o mucha inocencia, para creer que somos los únicos que observan la evidente desnudez del emperador. Y si los demás ven, como nosotros vemos, y callan. Si todo el sistema político, desde el Parlamento, el Gobierno, la Judicatura, la Prensa, etc., sigue dejando al margen de todo análisis crítico el papel de los organismos fiscalizadores… ¿Quién demonios es uno (que, para más “inri” forma parte del oficio) para llamar la atención sobre la escandalosa obsolescencia de la institución?

¿Somos, de verdad, ineficaces o resulta que, tal vez, estamos cumpliendo satisfactoriamente una función (extraoficial) que nos justifica?

Yo lo creo así. El ciudadano, incluso el que a través de una decisión democrática adquiere el rango de parlamentario, es incapaz de hacerse una idea cabal de lo que el poder hace y deshace con el dinero de sus impuestos y ha asumido erróneamente el principio de que esa falta de conocimiento y control es debida, seguramente, a su escasa inteligencia, preparación o esfuerzo y no a la poca vergüenza de los gestores.

Desde el poder se urden trampas semánticas y galimatías jurídico-técnicos cuya principal función no es otra que ocultar realidades simplicísimas, eternas, como la avaricia o el ansia de dominación, el descontrol, el nepotismo, el cohecho, el privilegio, etc. “Nihil novum sub sole”.

(Continúa el jueves 13 de septiembre)

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