Sospechosos habituales

VIII reunión de fundaciones universitarias

Hoy participo en el VIII Encuentro de Fundaciones Universitarias, en Zaragoza. Se trata del periódico seminario organizado por la Asociación Española de Fundaciones (ver ponencias de la anterior edición) que tiene entre sus alicientes, la brillante coincidencia con la EXPO.

Comparto ponencia con la letrada de la Universidad de Burgos, Ana Caro para hablar de Fiscalización de Fundaciones Universitarias. Resultados, conclusiones y recomendaciones. En este sentido, podemos concluir que la mayoría de los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas (CCAA) mantienen grandes reticencias hacia la proliferación de fundaciones públicas, en general, y muy particularmente hacia las universitarias. 

Esta es la razón del título de esta entrada. Unos ejemplos de esta desconfianza nos servirán de muestra. La primera, la encontramos en los informes del Consello de Contas de Galicia que, con ocasión de la auditoría de las universidades públicas, se manifestó así:

La Institución no debe acudir a sociedades y fundaciones instrumentales para la realización de los servicios que corresponden a los órganos administrativos, evitando utilizarlas como simples intermediarias en la externalización de trabajos (Informe de Fiscalización de la Universidad de Vigo-2003, epígrafe 5.4).

Sospechosos habitualesEl Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en el informe correspondiente a la Universidad Pública de los ejercicios 2000-01, nos presenta otro ejemplo al afirmar que “se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la misma”. En el informe de la UPV de los ejercicios 98-99 había afirmado que su actividad “debe restringirse a los mínimos indispensables”.

Fundaciones públicas

Bajo cierta perspectiva, toda fundación siempre es pública, pues la normativa la sustrae a los lazos privados (vg: el “protectorado”). La normativa, en general, confunde titularidad con iniciativa, calificando de pública aquella fundación que se constituya con dotación mayoritaria pública. Sin embargo, quedan muchos cabos sueltos que debería anudar la normativa autonómica.

Miguel Ángel Consuegra, en un brillante artículo de nuestra revista Auditoría Pública, hace un análisis de la normativa de las CCAA que sustenta la constitución de este tipo de Entidades Instrumentales, concluyendo que habrá de existir en cada caso, “la necesaria previsión normativa en el ámbito organizatorio autonómico para que se pueda utilizar la figura de la fundación para gestionar servicios de su competencia”.

El artículo 46 de la Ley 50/2002 de Fundaciones trata tres cuestiones que, sin ser de aplicación directa a las fundaciones públicas de las CCAA, se consideran como criterios generales de buena gestión pública. El citado artículo dice que la selección del personal deberá realizarse con sujeción a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria; que su contratación se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad; y que los mismos principios se tendrán en cuenta cuando la actividad exclusiva de la fundación sea la disposición dineraria de fondos que provengan del sector público estatal.

Tras la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, el artículo 3 amplía el ámbito subjetivo de aplicación de esa Ley, pues considera que forman parte del sector público (letra f) … las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

Con estas normas, la huida del derecho administrativo se va limitando en la gran mayoría de los ámbitos de actividad.

Fundaciones universitarias

El Tribunal de Cuentas de España, en el macro-informe sobre la Universidad española, que ya hemos comentado con ocasión de su aprobación, recordaba que el objeto social de muchos de los entes dependientes no se corresponde estrictamente con los fines universitarios. Sin embargo, reconoce que el uso de la figura de la fundación permite “desarrollar tareas encomendadas a la universidad de una forma externa a la misma, lo que, si bien permite escapar a las rigideces de la institución universitaria, lleva aparejado una pérdida de control y de la información” (pág. 65).

La mitad de los entes dependientes directamente adoptan la forma de fundación, para la realización de funciones básicas de la universidad, como la investigación o la cooperación con empresas para la integración en el mercado de trabajo de nuevos titulados. Sin embargo, entiende (pág. 65) que ello implica una cierta “externalización” de los fines básicos de la universidad con la consecuente pérdida de control:

Se observa que muchas de las fundaciones tienen su domicilio social en la universidad utilizando sus servicios y suministros sin contrapartida económica alguna. Asimismo, aunque en la dotación fundacional no figure la universidad, es habitual la realización de transferencias desde ésta al ente vinculado.

La Cámara de Comptos de Navarra, en el Informe sobre la Fundación Universidad-Sociedad 2005 censura la no aprobación de las Cuentas Anuales por el Consejo Social, revisando los procedimientos de acceso del personal, según merito, capacidad y publicidad. También analiza el Contrato-programa que liga Universidad y Fundación, la estructura del mismo, la indefinición de algunos de sus objetivos e indicadores, así como la inaplicación de mecanismos de seguimiento y control con exigencias de ciertos requisitos formales.

¿Qué ocurre con aquellas fundaciones cuya participación universitaria no es mayoritaria?

La escasa regulación en la LOU, sólo hace referencia a las fundaciones en su art. 84, en los términos siguientes:

“Para la promoción y desarrollo de sus fines, las universidades, con la aprobación del Consejo Social podrán crear, por sí solas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, empresas, fundaciones u otras personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable.

La dotación funcional o la aportación al capital social y cualesquiera otras aportaciones a las entidades que prevé el párrafo anterior, con cargo a los presupuestos de la universidad, quedarán sometidas a las normas que, a tal fin, establezca la Comunidad Autónoma.

Las entidades en las que las universidades tengan participación mayoritaria en su capital o fondo patrimonial equivalente quedan sometidas a la obligación de rendir cuentas en los mismos plazos y procedimiento que las propias universidades”.

De la lectura del artículo se colige que la condición de dependencia estricta reduciría los entes dependientes a aquellos en los que la universidad ejerce una posición dominante, entendida ésta como la participación en más del 50 % en el capital o dotación fundacional.

Sin embargo, el Tribunal de Cuentas amplia el análisis del citado informe a aquellos Entes en los que la posición dominante la ejerce la universidad mediante el control en la toma de decisiones a través de mayoría en el número de patronos, votos, etc.

La doctrina del sector privado, contenida en las Normas Internacionales de Información Financiera incluye dentro del perímetro de consolidación las entidades con control o influencia significativa. Son las Leyes autonómicas de creación de OCEX quienes pueden ampliar el ámbito subjetivo de fiscalización. Un ejemplo aislado lo tenemos en Asturias, cuya Ley 3/2003 de Sindicatura de Cuentas incluye las entidades: “con participación mayoritaria o dominio efectivo, directo o indirecto”.

Recomendación final

La dificultad de afrontar estas fiscalizaciones hace que el Tribunal de Cuentas incluya entre sus recomendaciones del informe sobre la Fundación CNIO (Fundación Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas Carlos III) correspondiente a los ejercicios 98-99-00 (Pág. 62) :

A juicio de este Tribunal de Cuentas, el Gobierno debería adoptar las medidas legales oportunas para que la calificación de una fundación como estatal, dependiera no sólo de la participación mayoritaria en su dotación fundacional, sino que se contemplaran alternativamente otros parámetros fundamentales tales como la composición de su Patronato o que la financiación de su actividad se realice de forma mayoritaria con cargo a fondos públicos.

Sospechosos habituales

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Antonio Arias Rodriguez

Síndico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

8 thoughts on “Sospechosos habituales”

  1. Nuevamente Antonio nos invita a reflexionar sobre un asunto de gran actualidad.
    Por completar lo indicado en su nota y, aunque existe una enorme diversidad en el mundo de las fundaciones universitarias, apunto algunas ideas más:
    – ¿estamos seguros que todas las fundaciones de universidades públicas existentes han tenido como motivación principal la de alcanzar una flexibilidad imposible de alcanzar en el marco legal universitario existente? Mi opinión es que es posible hacer más cosas de las que creemos en el marco de la universidad pública y que en muchos casos se ha acudido a la fundación – o la SL etc. – sin analizar a fondo todas las opciones existentes; entre otras ultilizar fundaciones o sociedades universitarias ya existentes.
    – se han valorado las disfuncionalidades generadas por la creación de estructuras paralelas
    – si esto fuese así, ¿no convendría modificar el marco legal para que no fuese preciso acudir a la crecaión de estructuras parelelas, por otra parte sujetas a muchas de las limitaciones de las propias administraciones públicas principales
    – ¿tiene sentido crear o mantener fundaciones – u otras estructuras “operativas” similares – practicamente sin actividad?

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  2. Otro aspecto importante a considerar en la creación, gestión y, como acertadamente apunta Xavier, “mantenimiento” de una fundación (u otro tipo de entidad con personalidad jurídica propia) es la identificación y correcta cuantificación de los “recursos” (bienes o servicios) consumidos por aquélla/s cuya titularidad jurídico-formal sigue correspondiendo a la universidad que la promueve, y, por consiguiente, la oportuna determinación de los “precios internos” que debieran regir tal relación a efectos jurídico-contables y presupuestarios (y, en su caso, fiscales).

    Resulta obvio que, en muchas ocasiones, aun sin corriente financiera (monetaria), se utilizan bienes (muebles o inmuebles), servicios (limpieza, seguridad, energía eléctrica, teléfono, agua, gas, asesorías, mantenimientos, etc.; e incluso out-puts de los propios funcionarios) que deberían ser repercutidos por la universidad a la fundación y/o entidad de manera que el COSTE (REAL) DE LAS ACTIVIDADES REALIZADAS por éstas tuviese en cuenta tales elementos.

    La contabilidad de la fundación u entidad registraría dichos gastos (sin pago) a la vez que reflejaría como ingreso una subvención (sin cobro), mientras que la universidad registraría un ingreso por arrendamiento, prestación de servicios u otros (sin cobro) a la vez que un gasto por subvención (sin pago).

    Saludos cordiales.

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  3. Va el asunto de velos….De levantarlos…

    Cuando se crea un ente instrumental para hacer algo que la propia entidad pública matriz puede -o debe- hacer directamente, suelen concurrir de forma aislada o acumulativa alguna de las siguientes circunstancias:

    -Se quiere esquivar la normativa de contratación pública,
    -Se quieren esquivar los procedimientos de selección de personal de la Admón. Pública,
    -Se pretende dar un cargo a alguien,
    -Se pretende separar una parte de la gestión del todo para encomendársela a alguien (por ejemplo a un socio de gobierno),
    -Se pretende tener un CIF “limpio”, sin deudas con Hacienda y/o la Seguridad Social…cuando el ente matriz es deudor,
    -Se pretende evitar la fiscalización previa,
    -Se quiere dar cabida o participación en la gestión pública a entes o personas que no forman parte de la Admón Pública.

    En la inmensa mayoría de los casos no es necesario….

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