La Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional, en una reciente sentencia, ha tenido ocasión de estudiar el contenido y alcance de la obligación del sometimiento a los controles financieros por parte del beneficiario de una subvención. Superar los controles del Ente que otorga la subvención no es suficiente, pues nada impide a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) proponer más adelante su reintegro. Además, ésta puede realizar una revisión completa de los registros contables del beneficiario. En definitiva, que los auditores pueden verlo todo, si lo consideran necesario. 

La sentencia de la Audiencia Nacional, de 19 de septiembre de 2012, declara ajustada a derecho una resolución del Instituto Nacional de la Juventud de fecha 27 de marzo de 2003, por la que exigía el reintegro de una subvención a la Asociación ANDE Juventud (el retraso del fallo se justifica ante la suspensión por una prejudicialidad penal).

Resulta que el Director General del Instituto de la Juventud había acordado el reintegro de 143.371,12 euros (122.366,06 euros de principal, más 21.005,05 euros de intereses) al estimar que se ha producido incumplimiento por el recurrente de la obligación de someterse al control financiero de la Intervención General de la Administración del Estado, al negarse a facilitar a esta sus registros contables completos, en relación con las subvenciones percibidas de dicho organismo los años 1997, 1998 y 1999.

En eso llegó la IGAE …

El problema es que inicialmente el Instituto Nacional de la Juventud había estimado justificados los gastos efectuados –esos años- respecto a los programas objeto de la subvención pero luego llegó la IGAE a enmendarle la plana.

La cuestión a dilucidar por la sentencia es interesante. Primero si existe obligación de facilitar a la IGAE todos los archivos contables, cuestión que analiza con extensión y profundidad en el fundamento quinto de la sentencia. Segundo, si hay contradicción entre los actos del gestor/concesionario de la subvención (Instituto de la Juventud) y del Auditor (IGAE) y quién tiene la última palabra.

El artículo 81.4. del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria vigente en aquel momento ya incorporaba como obligaciones del beneficiario de una subvención:

c) “El sometimiento a las actuaciones de comprobación, (…), y a las de control financiero que corresponden a la Intervención General de la Administración del Estado, en relación con las subvenciones y ayudas concedidas y a las previstas en la legislación del Tribunal de Cuentas.                                            

d) Comunicar a la entidad concedente o, en su caso, a la entidad colaboradora o a las Comunidades Autónomas, la obtención de subvenciones o ayudas para la misma finalidad, procedente de cualesquiera Administraciones o entes públicos nacionales o internacionales”.

Tú y cuántos más …

Entiende el Tribunal que, en materia de subvenciones, existe un doble control de ayudas, justificado porque las mismas derivan de fondos públicos, no bastando con el realizado por el organismo gestor de la subvención, que puede tener un criterio determinado a la hora de controlar el cumplimiento de las obligaciones del beneficiario, sino que en el ejercicio de sus competencias sobre control financiero, la Intervención General del Estado (Real Decreto 2188/1995 de 28 de diciembre) puede elaborar un informe de actuación del que resulte una discrepancia o disconformidad con el informe del órgano gestor. Además, recuerda la Sala que el organismo en bloque y por el ejercicio correspondiente, se somete al control del Tribunal de Cuentas, con lo que, en realidad, el control es triple.

Esta dualidad de actuaciones, realizada por dos órganos diferentes, en este caso, por el Instituto Nacional de la Juventud, Organismo Autónomo, y por la Intervención General del Estado, órgano del Ministerio de Economía, no significa dualidad de procedimientos, sino que el doble control ya resulta de la norma básica por la que estas subvenciones se rigen. Las bases reguladoras siempre exigen que el beneficiario vendrá obligado a «someterse a las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección de la aplicación de la subvención, así como al control financiero que corresponde a la IGAE».

Además, el órgano gestor, en este caso el Instituto de la Juventud, es a su vez, fiscalizado por otro órgano, la IGAE, de acuerdo con la Ley, y sus propios criterios pueden ser objeto de rectificación en los términos vistos, y ello aunque tenga opinión diferente, en algunos apartados del informe de control, “sin que el interesado pueda invocar indefensión, en ningún caso, porque aún cuando el órgano gestor, entendiera que no procede exigir el reintegro de cantidad alguna, por no haber habido incumplimientos, la IGAE podría, de acuerdo con sus competencias, comunicarlo al Consejo de Ministros a los efectos oportunos», dice la sentencia.

En resumen, que entre las obligaciones del beneficiario de la subvención de justificar los gastos efectuados con cargo a la subvención percibida y acreditar la aplicación de los importes concedidos a los programas subvencionales, se encuentra la obligación del beneficio de someterse al control financiero que corresponde a la Intervención General del Estado.

Hasta la cocina …

Otra cuestión básica es si existía o no en el derecho vigente la obligación del subvencionado de mostrar a la IGAE todos sus registros contables y, muy en particular, la sumisión del beneficiario al control financiero de la IGAE. No cabe duda que la cuestión esencial es si puede exigirse al recurrente la documentación necesaria para poder llevar a cabo esa actuación de control por la IGAE y la consecuencia del rechazo a esta exigencia. El asunto parece encaminado a buscar duplicidad de subvenciones para financiar una misma actividad …

A la Sala no le ofrecen dudas que el fin a cumplir por toda subvención requiere el estricto cumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, entre las que se encuentra la justificación del destino dado a la subvención otorgada, lo que conlleva la obligación de facilitar la contabilidad a los órganos encargados de la inspección y control de dichos fondos, conforme a lo dispuesto en el RDL 1091/1988, de 23 de septiembre, que era aplicable al caso, y cuyo Texto Refundido prevé el reintegro de la subvención por incumplimiento del deber de justificación.

Por eso, la Audiencia Nacional rechaza la argumentación del apelante basada en la inviabilidad de que la IGAE recabe cuanta documentación estime necesaria y en concreto los registros contables, ya que tal exigencia es conforme a derecho, como con toda claridad se deduce del Real Decreto Legislativo 1091/1988, aplicable al caso: –Someterse a las actuaciones de comprobación, seguimiento e inspección de la aplicación de la subvención, así como al control financiero que corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado-.

En fin, que la Sala procede a la desestimación del recurso de apelación y concluye:

“Por ello, como del hecho de sustraer del conocimiento del IGAE esta documentación ha devenido la imposibilidad por parte de la Intervención de comprobar el cumplimiento de las obligaciones de control a las que está sometido el beneficiario, atendida la naturaleza jurídica de la misma, control que está obligado a propiciar, se está en el caso de rechazar la oposición sustentada sobre el particular, por haber concurrido en un incumplimiento sustancial sin justificación alguna, debiendo con ello rechazarse el argumento de que la Administración le obliga a reintegrar en base a un mero juicio de sospecha, así como la llamada a una presunción invocada por la actora que está establecida para una materia ajena a la subvención, y extraña a la singular naturaleza de ésta”.