Algunos informes del Tribunal de Cuentas de España presentan interesante doctrina sobre aspectos relevantes de la gestión pública, más que una censura individual de la institución objeto de fiscalización. Una lectura recomendada para los lluviosos sábados asturianos. Es el caso del Informe de Fiscalización de la contratación celebrada durante el ejercicio 2008 por las Entidades del Sector Público Estatal sometidas a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, aprobado el 31 de mayo pasado y que resume las incidencias detectadas en los 3.104 expedientes que se remitieron durante el ejercicio al Tribunal.

Con frecuencia encontramos en estos informes referencias a la vinculación del criterio al objeto del contrato o su valoración objetiva. En el hoy analizado nos topamos con otro de los “amigos habituales” de la gestión de la contratación: las mejoras. 

Reduciendo la discrecionalidad

La legislación y la jurisprudencia de las últimas décadas fueron poniendo coto a la subjetividad en las actuaciones contractuales. Sin embargo, la mala práctica administrativa ha encontrado en las mejoras el único resquicio de arbitrariedad. Así el informe citado critica severamente la utilización inadecuada, como criterio de adjudicación, de las mejoras que pudieran ofertar los licitadores, “sin determinación previa de su posible contenido y de su extensión, o falta de precisión previa, en los PCAP, del método de valoración y de ponderación de cada criterio de adjudicación, lo que disminuye la exigible objetividad y constituye un riesgo para la transparencia de la adjudicación”.

Recordemos que el artículo 147 del TRLCSP admite variantes o mejoras cuando en la adjudicación hayan de tenerse en cuenta criterios distintos del precio, siempre que el pliego de cláusulas administrativas particulares haya previsto expresamente tal posibilidad y se indique en el anuncio de licitación del contrato “precisando sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación”.

Mejoras indeterminadas

En la conclusión IV. 2. Tercera del informe mencionado, el Tribunal critica, entre un habitual y variado catálogo de errores (como la insuficiente concreción de los criterios objetivos de adjudicación y su “falta de precisión, tanto en su contenido como en las fórmulas o métodos de valoración y ponderación”) censurando que algunos pliegos señalen, entre estos criterios, las “mejoras” presentadas por los licitadores, sin precisar su contenido, lo que exige que la Mesa de Contratación tenga que pronunciarse en un momento posterior a la apertura de las proposiciones de los licitadores.

Así, en la AEAT de dos expedientes incluyen en el PCAP, como criterio de adjudicación, las mejoras presentadas por los licitadores, sin precisar sobre qué elementos y en qué condiciones quedaba autorizada su presentación, lo que implica la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración. La inclusión de mejoras indeterminadas sin que vayan acompañadas de una adecuada ponderación, vulnera los principios de igualdad, concurrencia, transparencia y.

Otra licitación del Ministerio de Trabajo incluyó como criterio de adjudicación la valoración de las mejoras ofertadas por los licitadores con una ponderación máxima de hasta 50 puntos, sin especificar los criterios de distribución de dichos puntos máximos. Fue en el informe de valoración de las ofertas presentadas por los licitadores, elaborado por la propia Mesa de Contratación, en el que se detalló, tanto la fórmula de valoración del criterio económico como la forma de valoración y distribución de puntos de las mejoras, lo que, a juicio del Tribunal, supuso una actuación en exceso discrecional por parte de la Mesa de Contratación, que no resultó acorde con la transparencia y objetividad exigible del proceso de licitación.

En el Ministerio de Industria, los PCAP de tres expedientes incluían las “mejoras” presentadas por los licitadores, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, indicando únicamente que se entenderá por mejora toda propuesta no incluida en los requisitos del presente pliego. Para el Tribunal, la ausencia de determinación del contenido de las mejoras y en qué condiciones queda autorizada su presentación supone la introducción de elementos subjetivos y discrecionales de valoración y priva a los licitadores de la información necesaria y suficiente, sobre las posibles mejoras que pueden proponer y, en su caso, cuales serían las más valoradas.

En el Ministerio de Cultura, un contrato fiscalizado presentaba unos criterios consistentes en la valoración de las mejoras ofrecidas por los licitadores “que deberán representar un incremento notable de la calidad del servicio. De entre estas mejoras una habrá de ser un paquete de horas sin coste añadido para uso protocolario puesto a disposición del Museo”. En esa definición no se precisan ni los elementos ni las condiciones en que quedaba autorizada la presentación de las mejoras, lo que introduce un elemento de posible discriminación en la valoración de las ofertas.

En el Ministerio de Defensa, un contrato que incluía el criterio de adjudicación “Otras mejoras” se subdivide en el PCAP en criterios que se valoran en el informe. No obstante, en la valoración del primer subcriterio, “Retirada de residuos”, atribuye mayor puntuación a las mejoras que valoran económicamente esta retirada, cuando en el PCAP no se menciona que las ofertas deban contener tal valoración. Otro subcriterio, “Otras mejoras voluntarias libremente ofrecidas que redunden en beneficio de este Ministerio”, resulta definido de manera tan amplia e imprecisa que en el informe estas mejoras se valoran por el número de éstas que se ofertan y no en atención a su calidad o importancia. Todo lo anterior, determina para el Tribunal el incumplimiento de los principios de transparencia, economía y eficiencia que deben presidir la contratación pública.

En el Instituto Cervantes, y terminamos el repaso, los PCAP de dos expedientes prevén las “mejoras” presentadas por los licitadores, entre los criterios que han de servir de base para la adjudicación, sin precisar su contenido y en qué condiciones queda autorizada su presentación. Son, por el contrario, los PPT de uno de estos expedientes, los que, sin precisar su contenido, exigen que sean valoradas económicamente por los licitadores. Esta falta de determinación no resulta acorde con los principios de publicidad y transparencia, al privar a las empresas de la información suficiente sobre las posibles mejoras que pudieran proponer y, en su caso, cuáles de ellas serían las más valoradas por el órgano de contratación.