Reintegro de subvenciones

8 comentarios

 

Una de los causas de reintegro que contempla el articulo 37.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, es el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

Hoy traemos a la bitácora una interesante Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso) de 17 de mayo de 2010 que respalda el comportamiento “de buena fe” del beneficiario que había venido justificando una subvención plurianual con diligencia, sin reparo y dentro del margen de unas amplias y ambiguas bases de concesión. Luego vinieron los auditores y, en el marco del control financiero de un Plan Anual de fiscalización, concluyeron la necesaria “corrección financiera” pidiendo al gestor que exigiese el correspondiente reintegro. 

El asunto encaja dentro de lo que, en su día denominamos “regalos envenenados” porque el Ministerio intentaba (con una subvención directa) evitar la devolución de Fondos Europeos por falta de aplicación en plazo. Como es habitual, salvado el escollo inicial, los problemas vendrán después, convenientemente multiplicados.

También encontraremos en los hechos algo muy peculiar del mundo universitario: en investigación científica puede encajar casi todo.

Antecedentes

En la Sentencia (ver) se desestima una resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, que acordó el reintegro de la cantidad de 356.189,03 € respecto de una subvención recibida por la Universidad de Zaragoza, con cargo a los fondos FEDER para la ejecución de la obra “Sede de los Departamentos físicos del ICMA”, por un importe de 2.088.517,07 €, lo que suponía una inversión elegible de 4.177.034,13 €, habiendo la universidad justificado mediante certificaciones periódicas un gasto elegible de 4.217.660,55 €.

Como consecuencia de una auditoría de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) se promueve por la Dirección General de Investigación del MEC el citado expediente de reintegro que termina impugnado en la Audiencia Nacional.

Estas ayudas Feder (objetivo 2) tienen como finalidad, entre otras, la creación de centros públicos de investigación en aquellas áreas que se consideren adecuadas para fortalecer el desarrollo regional, dentro de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de I+D+I, incluyendo las construcciones de reposición o de nueva planta de edificios vinculados exclusivamente a la investigación científica y técnica en Universidades, Centros Públicos de Investigación y Centros Tecnológicos. Los auditores reconocen que los documentos que contienen la solicitud y concesión de las ayudas no reflejan con detalle la naturaleza de las actuaciones a llevar a cabo en el Instituto de Ciencia de Materiales de Aragón (ICMA), centro mixto del Consejo Superior de Investigaciones Científicas y de la Universidad de Zaragoza en el que desarrollan su labor cerca de 250 investigadores.

En relación con la ayuda objeto de control se reconoce en el mentado informe que no ha habido una previa Orden de convocatoria del Ministerio de Ciencia y Tecnología, y que su objeto básico venía constituido por la reforma de la sede del ICMA, remarcándose que la concesión de Fondos FEDER sólo especificaba el importe máximo de la inversión financiable, sin detallar los proyectos o actuaciones concretas. La auditoría reconoce que todos los gastos de inversión se hallan justificados por certificaciones de obra y/o facturas procedentes de la ejecución de los contratos de obra, suministro o servicios concertados para el desarrollo del proyecto, correctamente emitidas, dentro del período elegible y referidas a infraestructuras y equipamientos destinados exclusivamente a la investigación. Sin embargo, propone el reintegro de la cantidad de 356.186,03 €, por las siguientes causas.

Ausencia de convocatoria pública

Como resultaba imposible realizar una primera selección de proyectos a través de una convocatoria pública (“dado que los plazos habrían impedido resolver a tiempo para poder certificar gastos que evitaran una pérdida de fondos europeos”) el Ministerio optó por recabar solicitudes mediante un procedimiento de invitación a los potenciales beneficiarios.

La Universidad de Zaragoza solicitó la financiación y vino ejecutando las obras, sin que en ningún momento por parte de la Administración del Estado se opusiera objeción o reparo alguno a sus justificaciones en relación con la condición de elegibles de los gastos que se estaban haciendo y que en los mismos se especificaban, por lo que invoca los principios de buena fe y confianza legítima al existir fundadas razones para entender la Universidad que las obras se estaban realizando conforme a los términos en que se había concedido la subvención litigiosa.

Así, la subvención no reflejaba con detalle la naturaleza de las actuaciones a llevar a cabo, especificando tan solo el importe máximo de la inversión financiable, sin detallar los proyectos o actuaciones concretas, pero cuyo objeto básico era la reforma de la sede de los departamentos del ICMA en la Facultad de Ciencias de la Universidad de Zaragoza, financiado con los Fondos FEDER asignados en el DOCUP de Aragón, en cuyos ejes prioritarios figura la medida 3.5 que tiene por objetivo la creación de centros públicos de investigación en aquellas áreas que se consideren adecuadas para fortalecer el desarrollo regional, incluyéndose en esta medida las construcciones de reposición o de nueva planta de edificios vinculados exclusivamente a la investigación científica y técnica en Universidades, Centros Públicos de Investigación y Centros Tecnológicos.

Todo es investigación

Esta vinculación exclusiva a la investigación científica y técnica, en el que pone especial énfasis el auditor de la IGAE admite una interpretación no rígida en función de las propias fichas técnicas de los ejes y medidas del DOCUP. Es verdad que muchas universidades has resuelto necesidades docentes con cargo a subvenciones europeas de I+D+i, y los auditores lo saben.

Ante la ausencia de un procedimiento reglado de convocatoria pública, con unas bases reguladoras precisas a que ajustarse, “hemos de atenernos a los términos de la concesión de la subvención, cuyos términos son tan amplios que requieren ser integrados con la solicitud de la subvención, que tampoco detallaba -cual reconoce el informe de auditoría- las actuaciones pormenorizadas a llevar a cabo”.

Pues bien, ante la ausencia de una convocatoria con sus correspondientes bases reguladoras y el abierto de los términos en que se concedió la subvención que después fue sometida al riguroso control financiero por parte de la IGAE, el Tribunal sentencia:

no parece razonable -a la hora de verificar si se cumplieron o no los términos de la concesión de la subvención- que la laxitud que presidió el acto de concesión se torne en extremo rigor al controlar financieramente el carácter elegible de ciertos gastos puestos de manifiesto en los informes periódicos de ejecución de las obras y que no merecieron entonces ninguna objeción por parte de la Administración, cuyo silencio bien pudo reafirmar a la Universidad en la convicción de que estaba actuando dentro de las condiciones en que fue otorgada la subvención de referencia”.

Los auditores pedían la corrección de la ayuda concedida en relación con el carácter no elegible de ciertos gastos por no tener una relación exclusiva con la actividad investigadora. La Audiencia Nacional respalda el comportamiento de la Universidad de Zaragoza, pues ”todas estas partidas corresponden a gastos de los que se dio oportunamente cuenta en los reiterados informes remitidos al Ministerio en la fase de ejecución de las obras, siendo así que no se opuso reparo alguno”.

Además, durante el proceso se acredita que los gastos correspondientes a tales partidas:

tienen una relación más o menos directa y con intensidad variable -según los casos- con la mejora de las infraestructuras precisas para el desarrollo de la actividad de investigación, sin que en función de las condiciones propias de la concesión de la subvención litigiosa pueda afirmase que alguno de tales gastos esté totalmente desvinculado del objeto de la subvención o resulte enteramente ajeno a la mejora de las infraestructuras precisas para el desarrollo de la investigación, de donde que en tales circunstancias malamente pueda aceptarse la calificación de no elegibles de tales gastos, por lo que el recurso ha de estimarse en relación con los mismos”.

Plural: 8 comentarios en “Reintegro de subvenciones”

  1. Cuando no es la Universidad como institución sino un investigador a título particular el que se ve en una de éstas la cosa se vuelve enormemente desagradable. Y es que hay cosas muy sorprendenetes que nos llevan a pensar que “estos auditores no entienden lo que es la investigación” (lugar común donde los haya).

    Yo tuve hace unos años un problema serio porque una parte importante de la inversión en equipamiento se había realizado en el último tercio del proyecto. El que durante los dos tercios primeros se hubiese utilizado equipamiento preexistente o que los resultados científicos globales fueran buenos no era excusa: si ese equipamiento se había comprado tan tarde es que no era necesario y por tanto había que devolverlo… aunque en la convocatoria no decía nada respecto del momento de ejecutar los gastos. Tras varias cartas y conversaciones evitamos los tribunales, pero lo pasé fatal.

    El mejor caso que conozco de esto hace referencia a un rotulador. Un rotulador para marcar material de vidrio para meter en hornos y que ha de aguantar 500C y que se vende como equipamiento de laboratorio (en un establecimiento especializado)… Pero como es un rotulador, los auditores no se bajaron de su objeción, eso no es equipamiento de laboratorio sino material de oficina para el que no hay partida en el proyecto. Como el importe era de 12,5 euros la investigadora lo acabó pagando de su bolsillo. A ella no será fácil convencerla de que la incomprensión de “la investigación” por parte de los auditores es una generalización excesiva.

    Gracias por proporcionarnos información tan puntual y detallada sobre temas interesantes que, los profanos (aunque sufridores a veces), solo comentamos como anécdotas.

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  2. En general, estoy de acuerdo con la sentencia. No puede ser que una actuación irregular de la Administración concedente (ausencia de bases e inconcreción del proyecto subvencionado y de los gastos admitidos como justificación) se convierta, a través de un procedimiento de auditoría, en una exigencia de reintegro al beneficiario.
    Creo que la actuación del órgano fiscalizador también es correcta en principio, pero apuntó mal en su disparo final: lo que tenía que haber propuesto era la exigencia de responsabilidad (e, incluso, el reintegro) a los responsables y/o informantes del órgano administrativo que concedió la subvención omitiendo los trámites de publicidad y concurrencia y sin concretar el objeto subvencionado.

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  3. La concesión de subvenciones sin convocatoria previa ni bases que lo ampare, es una forma de adjudicación excepcional pero permitida para determinados supuestos concretos en la normativa de subvenciones. En estos supuestos, al no existir norma que regula la subvención, es precisamente la resolución de concesión la sede donde deben concretarse todos los derechos y obligaciones del beneficiario. Desgraciadamente no siempre se dictan resoluciones con la complejidad necesaria para estos casos huérfanos de normativa, dejando al albur de la Administración concedente (en el mejor de los casos, en otros, se deja en manos de una comisión paritaria) la decisión sobre aspectos tan básicos como son el objeto de la subvención, los gastos elegibles, al ámbito temporal, la posibilidad de subcontratación, el contenido de la documentación justificativa y otros, entre los que curiosamente nunca se encuentra la previsión concreta y concisa de la forma de pago, que consta claramente que será anticipada y con exclusión de aval, en muchos casos Los órganos de control externos, Tribunal de Cuentas y OCEX, manifiestan reiteradamente la falta de precisión en las resoluciones de concesión pero ellos no son más que una parte de la orquesta. Los órganos concedentes y gestores de las subvenciones, los órganos de control interno a través de la Intervención e incluso el beneficiario que muchas veces favorece esta componenda, deben asumir su carga de responsabilidad en la deficiente gestión del gasto público. Hoy la leña ha sido para unos y mañana será para otros si esto no se arregla.

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  4. Hola,
    Estoy tratando de acceder a la sentencia pero no me es posible. Por otro lado en el buscador jurídico necesito algun dato adicional (Nº Sentencia, Ponente…..).
    Me interesa bastante, podría darme algun dato adicional para tratar de conseguirla. Gracias.
    Saludos

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