El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 26 de noviembre de 2009 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2007, integrada por la Cuenta General del Sector público administrativo, la Cuenta General del Sector público empresarial y la Cuenta General del Sector público fundacional. El texto manifiesta que tal cuenta “está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que de modo sucinto se exponen a continuación y que figuran desarrolladas en los sucesivos epígrafes de este Informe”. Presentamos a continuación un resumen del citado informe.

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1.- ELABORACIÓN Y RENDICIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO

La Cuenta General del Sector público administrativo se ha elaborado por primera vez mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del Sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo.

La Cuenta General del Sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances y de las cuentas de pérdidas y ganancias de las entidades del Sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al igual que en ejercicios anteriores, la información contable contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, con la novedad en el ejercicio 2007 de que se han eliminado los saldos de una serie de sociedades en cuyo capital social participaba más de una entidad estatal, para evitar duplicidades en su registro.

Por último, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos. Estas Cuentas Generales se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente Sector público, según se detalla en siguientes epígrafes. A este respecto se señala que, con independencia de que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establezca que la falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para formar la Cuenta General del Estado y de la mayor o menor relevancia de los saldos no integrados, la no inclusión de las cuentas individuales debería ser una situación excepcional y sólo justificada por causas extraordinarias, circunstancia que no es la que se viene presentando.

La Cuenta General del Estado del ejercicio 2007 se recibió en el Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2008, dentro del plazo legalmente establecido.

2.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO

La Cuenta General del Sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen, por una parte, estados con información presupuestaria agregada, que amplían la contenida en el estado consolidado, en los que se presentan desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; y, por otra, información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados y resultado de operaciones comerciales.

Por lo que se refiere al cumplimiento de la obligación de rendir las cuentas anuales individuales de las distintas entidades públicas estatales del Sector público administrativo, han cumplido con dicha obligación: la Administración General del Estado, las 29 entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social, los 71 Organismos autónomos, las 2 agencias estatales, los 15 Organismos públicos que debían rendir cuentas e integrarse en la Cuenta General del Sector público administrativo, 8 de los 10 Consorcios que forman parte del mencionado Sector público y 5 de los 6 fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se ha efectuado mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

Respecto al cumplimiento del plazo de remisión de las cuentas, de las 131 entidades que han rendido sus cuentas, 90 las remitieron al Tribunal dentro del plazo establecido.

En cuanto a la homogeneidad de los estados contables que componen la Cuenta General del Sector público administrativo se siguen observando diferencias en los criterios utilizados para la elaboración de los correspondientes a distintas entidades, lo que, en algunos casos, ha repercutido negativamente en su representatividad.

En relación con los Organismos autónomos, todas las cuentas de los que están incluidos en la Cuenta General del Sector público administrativo se encuentran acompañadas del preceptivo informe de auditoría. La opinión es favorable con salvedades en 28 Organismos; consta opinión desfavorable para la Confederación Hidrográfica del Segura y para el Parque de Maquinaria; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance de la auditoría, para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, sobre la que, en el ejercicio anterior, también se denegó opinión, aunque en el informe de auditoría se hace constar una opinión favorable con salvedades en relación con el estado de liquidación del presupuesto.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos se han observado diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario incluido en la Cuenta General del Sector público administrativo debería aumentarse en 30 millones de euros y, en consecuencia, el resultado presupuestario sería también positivo y por importe de 20.290 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2007. Agregando a este importe la variación neta de pasivos financieros, que ha sido negativa por importe de 9.080 millones, resultaría un saldo presupuestario del ejercicio, de signo positivo, por importe de 11.210 millones.

Por otra parte, y atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio, cuantificadas en 1.187 millones de euros por lo que se refiere a las operaciones de gastos y en 2.532 millones en operaciones de ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores. En relación con los gastos, hay que señalar, por una parte, que al menos 230 millones de euros en la Administración General del Estado, y 2 millones en la Seguridad Social, tuvieron la correspondiente cobertura crediticia para su imputación a los presupuestos del ejercicio 2008 y consiguiente regularización, y, por otra, que 694 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo

En concordancia con el marco financiero y presupuestario introducido por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, al igual que en ejercicios precedentes se ha efectuado un seguimiento sobre el grado de cumplimiento del límite máximo de gasto no financiero del presupuesto del Estado y del objetivo de estabilidad presupuestaria, así como de la posible incidencia en el mismo de las diferentes observaciones puestas de manifiesto por el Tribunal en el análisis efectuado sobre la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 142.927 millones de euros, importe que superó, si bien en una cuantía irrelevante (1 millón de euros), el límite máximo fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de junio de 2004. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 1.256 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 144.183 millones; no obstante, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 139.822 millones, importe que no supera el límite fijado en el Acuerdo.

Respecto al análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, dado que su determinación se efectúa en términos de contabilidad nacional y ante la carencia de información sobre esta materia en la liquidación presupuestaria presentada en la Cuenta General, se solicitó a la Intervención General de la Administración del Estado el informe que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, había de elevar al Gobierno sobre su cumplimiento, así como información sobre las modificaciones por ella incorporadas al superávit o déficit deducido de la liquidación presupuestaria hasta obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. En el informe de la Intervención General de la Administración del Estado se concluye que el resultado del ejercicio en términos de contabilidad nacional, por lo que se refiere al ámbito de la Cuenta General del Estado, presenta un superávit de 27.392 millones de euros, lo que equivale a un 2,6% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación positiva respecto al objetivo fijado del 1,7% del PIB, cumpliéndose, en consecuencia, el objetivo de superávit previsto. Este resultado es consecuencia de la agregación del superávit de 13.675 millones (el 1,3% del PIB) de la Administración General del Estado, Organismos autónomos y demás Entes públicos, y del superávit de 13.717 millones (el 1,3%) de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social.

La Intervención General de la Administración del Estado, como responsable de la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que conforman el Sector de las Administraciones públicas estatales, ha realizado determinados ajustes sobre el resultado presupuestario por operaciones no financieras del ejercicio 2007 de la Administración General del Estado, de los Organismos autónomos estatales y de otros entes, y de las entidades del Sistema de la Seguridad Social para obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional y de acuerdo con los principios establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95). El Tribunal ha analizado el alcance y fundamento de los ajustes realizados a partir de la información contenida en las cuentas rendidas y de la documentación complementaria remitida por la Intervención General de la Administración del Estado, habiéndose constatado que dichos ajustes se corresponden con las salvedades puestas de manifiesto por el Tribunal en diversos epígrafes de este Informe, mientras que otros ajustes se basan total o parcialmente en la información extracontable aportada directamente por determinadas entidades y asumida en sus propios términos por la Intervención General de la Administración del Estado.

Análisis de los estados financieros

Respecto al activo, el análisis del inmovilizado de la Administración General del Estado y sus Organismos autónomos ha puesto de manifiesto diversas deficiencias, algunas de ellas señaladas reiteradamente en Declaraciones de ejercicios anteriores; habiéndose constatado, en este sentido, que se continúa careciendo de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

En relación con las inversiones financieras permanentes hay que destacar que el Museo Nacional del Prado recoge, en la cuenta 208 Inversiones destinadas al uso general, la valoración de las obras de arte adscritas o de titularidad del Museo, por importe de 152 millones de euros. Este saldo, al igual que en ejercicios anteriores, no refleja el valor de los fondos museísticos, debido, fundamentalmente, a la dificultad de atribuir una valoración económica a un gran número de obras.

En el activo circulante, en la rúbrica de otros deudores figuran, entre otros, pagos pendientes de aplicación por 5.919 millones de euros, con un incremento de 1.712 millones respecto al ejercicio anterior, entre los que se incluyen los anticipos a las Comunidades Autónomas a cuenta de la liquidación definitiva de los tributos cedidos, de acuerdo con el Real Decreto-ley 12/2005, de 16 de septiembre, en el que se indica que estos anticipos deberán aplicarse al presupuesto en el ejercicio en que se practique la liquidación definitiva. Aunque este procedimiento tiene respaldo legal, desde un plano técnico-contable y teniendo en cuenta que tales anticipos no representan créditos sino gastos del Estado, cuya imputación como tales, por el retraso en la liquidación definitiva, se está desplazando a ejercicios posteriores, ello afecta a la representatividad de la contabilidad presupuestaria y económico-patrimonial.

En el análisis del activo circulante cabe destacar que aunque la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha aplicado, en términos generales, la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado, de 14 de diciembre de 1999, en lo relativo a la dotación a la provisión para insolvencias, el cálculo de la minoración por créditos garantizados en relación con el criterio de deudores en situación concursal presentaba ciertas deficiencias.

Asimismo, el Tribunal entiende conveniente que la IGAE, solvente las diferencias de interpretación sobre el contenido de la Resolución de 14 de diciembre de 1999, en relación con el criterio para la dotación a la provisión de los deudores en vía ejecutiva para los que se realiza un seguimiento individualizado pero no ha transcurrido el plazo de un año desde que se iniciara el período ejecutivo de cobro, que se han podido apreciar entre las diversas entidades públicas.

Por otra parte, algunas entidades del Sector público administrativo mantienen excedentes de tesorería muy elevados respecto a las obligaciones a satisfacer a corto plazo, situación que, con independencia de la escasa rentabilidad que en algunos casos se ha obtenido de los recursos excedentarios, debería tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los correspondientes presupuestos.

Los fondos propios de las entidades del sistema de la Seguridad Social resultaron positivos por sexto ejercicio consecutivo, hasta alcanzar a 31 de diciembre de 2007 un importe de 52.554 millones de euros, con un incremento del 39,1% respecto al ejercicio anterior.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2007 alcanzaba la suma de 338.238 millones de euros, con una disminución del 1,1% respecto al del ejercicio anterior, correspondiendo un 93% a deuda pública. No obstante, continúa sin incluirse el importe de la deuda no vencida a 31 de diciembre de 2007 que el Ministerio de Defensa mantenía con la empresa Navantia, S.A., por 11.594 millones, el de las deudas del Estado con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, por 225 millones, y con Renfe-Operadora por 81 millones. Tampoco se incluye la deuda con la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, por 257 millones.

El endeudamiento de las entidades del Sistema de la Seguridad Social ascendía, a 31 de diciembre de 2007, a 33.627 millones de euros, con un descenso del 3,1% respecto al del ejercicio anterior. De dicho saldo, 17.209 millones corresponden a deudas a largo plazo, siendo las partidas más significativas, al igual que en ejercicios anteriores, las correspondientes a once préstamos concedidos por la Administración General del Estado a la Seguridad Social por importe de 17.169 millones, partidas que permanecen invariables, dado que la Seguridad Social no ha efectuado amortización alguna de estos préstamos.

La cuenta consolidada del resultado económico-patrimonial del Sector público administrativo presentó un resultado positivo imputable al ejercicio de 43.342 millones de euros que, teniendo en cuenta las observaciones puestas de manifiesto en este Informe, pasaría a ser de 41.115 millones. El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 9.015 millones el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2007, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores. Hay que señalar, no obstante, que entre los gastos pendientes de regularizar, 119 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo.

Las memorias de la Cuenta General del Sector público administrativo y de la Cuenta General de la Seguridad Social correspondientes al ejercicio 2007 siguen sin aportar la información necesaria que complete y amplíe el contenido de los balances, cuentas del resultado económico-patrimonial y estados de liquidación del presupuesto. Al respecto hay que señalar que en la Moción sobre los procedimientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación, considerando su viabilidad práctica, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 28 de abril de 2005, se recogía el contenido mínimo de la memoria. En relación con dicho contenido mínimo en la memoria se observan múltiples deficiencias, que se detallan en el correspondiente epígrafe de este Informe.

3.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

Según el contenido de la memoria de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, en ésta se han agregado las cuentas anuales de 264 entidades (217 sociedades mercantiles, 13 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público de las previstas en el artículo 2.1.g) de la LGP y un consorcio de los previstos en la letra h) de ese artículo). Por el contrario, no figuran agregadas las cuentas anuales de 24 entidades, por los siguientes motivos: 14 por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General, 7 por presentar defectos en las cuentas y 3 por no haber aprobado cuentas anuales en 2007 debido a su falta de actividad.

En relación con la obligación de rendición de cuentas al Tribunal por las entidades del Sector público empresarial, no han rendido sus cuentas anuales 18 entidades. Tampoco han rendido sus cuentas anuales 3 sociedades y 2 consorcios participados de modo paritario por el Sector público estatal y por otros sectores públicos.

En relación con la representatividad de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007 hay que indicar que ha mejorado respecto a ejercicios anteriores, al haberse utilizado en su elaboración en mayor número las cuentas consolidadas de los grupos empresariales. No obstante, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas se han agregado. Esta circunstancia, unida a otras deficiencias menos relevantes que se relacionan en el Informe, ha dificultado que la Cuenta refleje más adecuadamente la realidad económico-financiera y los resultados de la actividad empresarial del Sector público estatal.

La Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, al igual que las de ejercicios anteriores, no proporciona información alguna en materia de planificación de la actividad económico-financiera del Sector público empresarial y de la ejecución y liquidación de los presupuestos de las entidades que lo integran. Esta carencia, ya puesta de manifiesto en anteriores Declaraciones de este Tribunal, supone el incumplimiento de lo establecido en el artículo 130.2 de la Ley General Presupuestaria, en el que se establece que la Cuenta General del Estado y, en consecuencia, la Cuenta General del Sector público empresarial como parte integrante de ella, suministrará información sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos.

Del examen de la información remitida por la IGAE y de la documentación aportada al Tribunal se ha deducido, en general, la falta de información sobre determinados aspectos, resultando particularmente insuficiente la información suministrada sobre las desviaciones presupuestarias y sus causas, desviaciones por otra parte muy numerosas y en algunos casos de cuantía relevante, lo que pone de manifiesto, como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en Declaraciones anteriores, que las previsiones formuladas son en muchos casos referencias meramente orientativas, muy alejadas de la realidad, a lo que contribuye de modo particular el desfase temporal y la gran antelación con la que se realizan y su falta de actualización.

4.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO FUNDACIONAL

La Cuenta General del Sector público fundacional comprende el balance agregado y la cuenta de pérdidas y ganancias agregada, acompañados de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria. Según su memoria, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la agregación de las cuentas de 45 de las 57 fundaciones pertenecientes al Sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 12 fundaciones.

Respecto a la representatividad, la Cuenta General del Sector público fundacional es internamente consistente, coincide con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la Orden que regula su elaboración. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas.

Respecto a la obligación de rendición de cuentas, no la han cumplido 7 fundaciones estatales, habiendo reclamado el Tribunal esta rendición por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado.

En cuanto al activo del balance, algunas fundaciones que disponen de inmuebles u otros bienes cedidos por sus patronos no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, los reconocen como inmovilizado inmaterial. A pesar de que esta situación no incide sobre los resultados de las entidades, la representatividad del balance aconseja reflejar tal situación.