El urbanismo como área de riesgo

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Hace ya tres años que los Presidentes de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas fijaron, en la Declaración de Pamplona, los principales criterios de sus programas de fiscalización:

… creemos recomendable priorizar las áreas más importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o educación, sin olvidar otras relacionadas con el bienestar social y, por supuesto, prestando especial atención a las consideradas “áreas de riesgo”, como subvenciones, contratación pública o urbanismo.

Los representantes de las Instituciones de control del Estado Español declaraban la necesidad de potenciar las auditorías urbanísticas en el marco del análisis del sector local: “Dicho objetivo, no obstante, exige una adecuada formación de los auditores públicos teniendo en cuenta que el riesgo en este tipo de auditorías está principalmente en lo que queda fuera de la documentación y las cuentas analizadas”. Concluían, en fin, que estas nuevas facetas de la fiscalización exijan la “incorporación de profesionales que no sean auditores financieros” como(arquitectos, ingenieros, técnicos medioambientales, urbanistas, etc.

Después, dentro de las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditoría Pública se reconoció que “ las auditorías urbanísticas constituyen una herramienta eficaz para garantizar tanto el cumplimiento de legalidad como la transparencia de la gestión urbanística”, recomendando muy especialmente fiscalizar los convenios urbanísticos. Así, la Cámara de Comptos de Navarra acaba de publicar una auditoría de los Convenios urbanísticos en la comarca de Pamplona (2005-2008) que ya fue comentada en esta bitácora y con alguna frecuencia en la Revista Auditoría Pública.

Los aspectos contables del urbanismo también fueron tratados en esta bitácora con ocasión del informe “horizontal” del TCu sobre el Patrimonio Municipal del Suelo y en la correspondiente para los informes de Andalucía y la Comunidad valenciana. Mientras se va haciendo este camino, los auditores van incluyendo en sus programas anuales de fiscalización muchos aspectos relacionados con el urbanismo.

Galicia: pocos medios, pero haberlos haylos

En Galicia, el Consello de Contas aprobó el año pasado un informe sobre la capacidad, la organización y las actividades que a las Entidades Locales les asigna la legislación sobre disciplina urbanística (ejercicios 2005 y 2006) y que evidenciaba el gran número de municipios sin un plan general de Ordenación adaptado Ley gallega (del año 2002) o la insuficiencia de medios personales para el procesamiento y el seguimiento de las licencias solicitadas y concedidas.

En un interesante repaso a las responsabilidades urbanísticas de los ayuntamientos gallegos, el Consello de Contas constató que, por ejemplo, sólo en dos de los 56 ayuntamientos estudiados se cumplía la obligación de regular mediante Ordenanza, el deber de inspección periódica de los edificios y estructuras para determinar su estado de conservación.

Y, respecto a la protección de la legalidad urbanística y sus sanciones, echaba en falta personal con formación específica (técnica y jurídica) que pueden realizar las correspondientes tareas de información y asesoramiento a los funcionarios municipales para instruir los expedientes por infracciones administrativas.

Andalucía y la adaptación de los PGOU

En este escenario, la Cámara de Cuentas de Andalucía había incluido en sus planes de trabajo un informe sobre la FISCALIZACIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LOS PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE LOS MUNICIPIOS DE MÁS DE 50.000 HABITANTES A LA LEY 7/2002 (LOUA), que fue aprobado durante el pasado mes de noviembre.

Su objetivo era analizar el cumplimiento de las previsiones de la citada Ley andaluza 7/2002 de Ordenación Urbanística, que establecía un plazo de cuatro años para que los planes generales de urbanismo, vigentes en el momento de su promulgación, se adaptasen a sus determinaciones. Una vez transcurrido ese plazo (es decir, el 20 de enero de 2007), los que no se hayan adaptado conservarán su vigencia y ejecutividad, pero no podrán modificarse en aspectos que afecten a la ordenación estructural o a las dotaciones o equipamientos. Además intentaría, en la medida de lo posible, determinar el coste que para los ayuntamientos conlleva este proceso de adaptación.

Adaptación

La adaptación a la Ley de Ordenación Urbanística puede efectuarse de manera total o parcial. En el primer caso (total) se debe revisar el plan general y sustituirlo por uno nuevo (por ello, se suele denominar revisión-adaptación). El procedimiento es análogo al de la formulación de plan y conlleva el cumplimiento de distintos trámites que se dilatan bastante en el tiempo: acuerdo inicial, avance, aprobación inicial, aprobación provisional y, por último, aprobación definitiva por el titular de la Consejería de la Junta de Andalucía con competencias en urbanismo.

En el segundo caso (parcial) es suficiente con que la adaptación incida sobre las determinaciones que configuran la ordenación estructural del municipio. Con la intención de facilitar esta adaptación parcial, así como obtener suelo para atender a las necesidades de viviendas protegidas, la Junta de Andalucía ha dictado el Decreto 11/2008, de 22 de enero, que regula un procedimiento que simplifica y agiliza los trámites y, además, otorga a los ayuntamientos la competencia para su aprobación definitiva.

I. Tramitación administrativa de la adaptación

De los 28 municipios auditados de más de 50.000 habitantes, 16 tienen su planeamiento adaptado de manera total o parcial a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. Los 12 restantes han iniciado el procedimiento de adaptación; bien mediante su revisión-adaptación o bien de manera parcial.

En todo caso, se debe tener en cuenta que el procedimiento de revisión-adaptación es complejo y laborioso, y el cumplimiento de todos los trámites previstos en la normativa urbanística y sectorial conlleva que se prolongue excesivamente en el tiempo. Así, el tiempo medio que transcurre desde que se aprueba un plan general de urbanismo hasta que se revisa y se sustituye por uno nuevo se sitúa, como mínimo, en 12 años, de manera que los planes están más tiempo redactándose y revisándose que en ejecución.

Por eso, la Cámara de Cuentas recomienda a los ayuntamientos que inicien con la suficiente antelación el procedimiento de revisión de sus planes generales de urbanismo para evitar, en la medida de lo posible, el excesivo retraso en su aprobación.

Por otro lado, también sugiere reformar las legislaciones sectoriales con la finalidad de intentar que los informes preceptivos, así como los vinculantes, que deben emitir otras Administraciones Públicas (medioambiente, carreteras, costas, patrimonio histórico…) no dilaten en exceso el procedimiento de revisión.

Todas estas circunstancias conlleva que los planes generales de urbanismo de los municipios de Andalucía sean bastante antiguos. El 27% de los instrumentos de planeamiento general tenían más de 18 años, el 50% entre 18 y 9 años y el 23% restante, menos de esa cifra.

Esa excesiva antigüedad supone que, en muchos aspectos, el planeamiento quede obsoleto  y que, para seguir urbanizando el municipio, las propias Corporaciones se vean en la necesidad de suscribir convenios urbanísticos para facilitar la modificación puntual del plan antiguo.

Coste de la adaptación y fuentes de financiación

Se ha intentado conocer el coste que supone para las Corporaciones locales la adaptación de su planeamiento general a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. No obstante, la información obtenida no es comparable, pues en unos supuestos se han computado los gastos contabilizados por la Entidad y en otros, solo los correspondientes a los contratos suscritos con empresas externas. Así, por ejemplo, Sevilla constituyó una oficina técnica para la revisión-adaptación cuyo coste ha ascendido a 7.431.997€ y, por el contrario, los gastos reconocidos por el ayuntamiento de Linares se sitúan en 275.000€, correspondientes al importe del contrato suscrito con una empresa externa para la revisión-adaptación.

Esta situación se produce porque, sólo 3 ayuntamientos han creado un proyecto de gasto específico para controlar los imputados a la revisión-adaptación, mientras que otro ha incluido en la información facilitada tanto los costes directos como indirectos.

Para la Cámara de Cuentas, las Entidades locales deben establecer sistemas contables que les permitan conocer, en cada momento, el coste real que supone la revisión de sus planeamiento general, creando proyectos de gasto que garanticen el control y seguimiento de los mismos.

Los gastos asumidos por los ayuntamientos para la revisión del planeamiento se han financiado, en principio, con recursos propios de la Entidades locales respectivas. Dos han recurrido a operaciones de crédito para financiar los trabajos necesarios para la adaptación del planeamiento general.

Para la Cámara, es significativo que sólo 4 de los 28 municipios auditados hayan obtenido ayudas de la Comunidad Autónoma para la revisión de su planeamiento general. En todo caso, esta situación ha cambiado con la última Orden de 8 de julio de 2008, pues de los 23 municipios de más de 50.000 habitantes que, en ese momento, todavía no se había adaptado, 11 han solicitado subvenciones.

Por último, se debe reseñar que la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, tras su reforma de 11 de noviembre de 2005, ha establecido que las cantidades anticipadas que se obtengan como consecuencia de un convenio urbanístico de planeamiento, deben ser consideradas como depósitos constituidos ante la caja de la Administración, sin que se pueda disponer de ellas hasta que se apruebe el correspondiente instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución (art. 30.3.3ª LOUA).

Desde la entrada en vigor de la reforma, han obtenido cantidades anticipadas por convenios urbanísticos, al menos cinco municipios. Estas cantidades deben contabilizarse como operaciones no presupuestarias y sólo, una vez aprobado el instrumento de planeamiento o delimitada la unidad de ejecución, se podrán imputar al correspondiente presupuesto.

En tal sentido, se recomienda a las entidades locales que incorporen en las Bases de Ejecución del presupuesto los límites previstos en la legislación urbanística y especifiquen la cuenta o cuentas no presupuestarias en las que se deberán contabilizar estas operaciones (por ejemplo, “depósitos de convenios urbanísticos” u otra similar), así como la obligación de depositar las cantidades recibidas en cuentas diferenciadas, que no se podrán utilizar hasta que se apruebe el instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución.

Plural: 5 comentarios en “El urbanismo como área de riesgo”

  1. Estimado sr;
    ¿conoce usted si existe un informe similar al de la Cámara de Cuentas Andaluza, pero de la Comunidad Valenciana?
    Le agradecería mucho esa información. También sobre cualquier otra Comunidad.

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  2. El Tribunal Supremo califica de “desastrosa” la vigilancia del urbanismo en España

    – El alto tribunal confirma los cuatro años de cárcel para el ex alcalde de Andratx por construir un chalé ilegal

    – La sentencia legitima la vía penal para luchar contra la ‘corrupción del ladrillo’

    Eugenio Hidalgo, ex alcalde de Andratx pasó este lunes su primera noche en prisión, tras confirmar el Tribunal Supremo la condena de cuatro años de cárcel que le impuso la Audiencia Provincial de Mallorca por construirse un chalé en una zona agrícola en 2002.

    La relevancia de esta sentencia trasciende al caso concreto de Hidalgo, porque disipa dudas sobre la legitimidad de perseguir la denominada ‘corrupción del ladrillo’ por la vía penal y, además, hace una radiografía de la ordenación del territorio en España que deja en mal lugar tanto a los legisladores como a los representantes de las administraciones autonómica y local, encargados de la disciplina urbanística.

    El fallo, que se notificó hoy a las partes, califica en dos ocasiones de “desastrosa” la vigilancia del planeamiento en todo el país, “incluida la destrucción paisajística” y tilda de “inoperante” la vía administrativa. Una situación que, según consta en el texto, justifica que se acuda al derecho penal como “último ratio”.

    El alto tribunal rechaza todos los argumentos esgrimidos por la defensa de Hidalgo y que han sido utilizadas en casos similares como que sí se podía construir en la zona de acuerdo con la normativa urbanística vigente, aunque se debió tratar de una edificación destinada a uso agrícola y no de un chalé.

    Los abogados del ex primer edil también reprocharon a la Audiencia de Mallorca que no tuviera en cuenta la “realidad urbanística” de la zona así como otras circunstancias como la proximidad del chalé al núcleo urbano, la “nula protección paisajística” de la parcela y la existencia de “altos y poco estéticos” edificios colindantes. Un razonamiento que les llevó a concluir en su recurso que la actuación de Hidalgo no supuso una lesión del bien jurídico que le hiciera merecer “reproche penal”.

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  3. La fiscalización del urbanismo se debe integrar como una más de las áreas a revisar en auditoría pública. Y no sólo cuando se auditan Aytos o sociedades públicas urbanisticas, también cuando se audita la Cu8enta General de la Comunidad Autónoma. La fiscalización de este área se debe unir también con la de medidas medioambientales.

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