Mas transparencia en Energía y Telecomunicaciones

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El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado el 26 de noviembre pasado el Informe de Fiscalización de la contratación en el ámbito local de servicios y suministros de energía y telecomunicaciones, correspondiente a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria.

En el mercado de las telecomunicaciones y de la energía, las Corporaciones Locales constituyen un tipo de cliente con un importante volumen de demanda que ha venido experimentando un notable crecimiento en sus consumos y, con ellos, de los gastos presupuestados para financiarlos.

Para el Tribunal de Cuentas, estas circunstancias exigen, por sí solas, asegurar que la contratación pública garantice unas condiciones de competencia y concurrencia “que permitan aprovechar las ventajas que proporcionan los mercados liberalizados, a efectos de conseguir mejores condiciones económicas en estos suministros y servicios, mayor eficacia en la asignación de los recursos y, finalmente una mayor transparencia en la formación de los precios en interés de las administraciones y de la ciudadanía en general”.

El establecimiento de estos mercados liberalizados ha sido una constante en el ámbito comunitario, donde desde hace bastante tiempo se ha venido propugnando a través de diversas Directivas incorporadas a nuestro ordenamiento interno, que se ha concretado en:

a) Sector Telecomunicaciones

Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

b) Sector Eléctrico

Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico (modificada por Ley 17/2007, de 4 de julio, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad).

c) Sector de Hidrocarburos.

Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

Así, las Entidades locales debieron proceder a la contratación de estos servicios y suministros, durante el periodo fiscalizado, conforme a los procedimientos y formas de adjudicación establecidos en la legislación de contratos públicos.

En el caso concreto del sector eléctrico, la liberalización del suministro y el incremento de la competencia desarrollada a partir de 1997, ha llevado consigo la introducción en el mercado de la figura de los consumidores cualificados, en función del volumen de sus consumos, capacitados para negociar con los distribuidores libremente el precio de sus productos.

Alcance de la fiscalización

Constituye el objetivo del informe el análisis de la contratación, en todas sus fases, de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones en el ámbito de la Administración local, la incidencia que en esta contratación ha tenido la paulatina liberalización de estos servicios y el examen del grado de cumplimiento de la normativa de contratación aplicable.

El examen se realizó  sobre una muestra de la contratación realizada por los Ayuntamientos españoles con población superior a 50.000 habitantes.

Se solicitó información a 66 Entidades locales respecto de los procedimientos y forma de adjudicación de los contratos vigentes en esas administraciones municipales y sus organismos autónomos, para la percepción de esos servicios y suministros, así como la remisión de la documentación de los respectivos expedientes de contratación, vigentes en el año 2005, con independencia de su fecha de adjudicación.

Tribunal de Cuentas de España

Conclusiones

De las comunicaciones y documentación recibida cabe señalar las siguientes incidencias en relación con la contratación de los servicios y suministros indicados:

4 Ayuntamientos de Lérida, Torrejón de Ardoz, Marbella y Móstoles (mencionamos a los incomplidores) no han efectuado comunicación alguna sobre procedimientos licitatorios, proveedores y origen de la relación que les vincula con los proveedores de los servicios y suministros de la entidad local y/o sus organismos autónomos de la fiscalización.

20 Ayuntamientos (la quinta  parte de la muestra) comunican expresamente la no realización de procedimientos licitatorios durante los ejercicios objeto de fiscalización.

Los restantes Ayuntamientos, en número de 42, han comunicado la realización de procedimientos licitatorios:

Tan sólo 3 Ayuntamientos (meniconamos a los triunfadores: Madrid, Valencia y Logroño, que suponen el 4,5% de la muestra) han tramitado procedimientos licitatorios en relación con la totalidad de los servicios y suministros de telecomunicaciones, energía eléctrica y carburantes y combustibles.

Los procedimientos licitatorios seguidos por las restantes 39 Entidades resultan ser:

i. El suministro de combustible para calefacción y vehículos o para uno sólo de esos objetos, ha sido objeto de licitación por 35 entidades.

ii. La contratación del servicios de telecomunicaciones, en cualquiera de sus manifestaciones, ha sido licitada por 23 entidades.

iii. El suministro de energía eléctrica, tan solo fue licitada por 7 entidades.

Por lo que se refiere al suministro de principales fuentes de energía, el 10,6% de los Ayuntamientos de la muestra ha incoado estos procedimientos para contratar el suministro de energía eléctrica; el 28% ha utilizado estos procedimientos para contratar el suministro de combustible de calefacción, y el 42% lo ha utilizado para contratar el suministro de carburantes para los vehículos municipales.

Por lo que se refiere a la contratación mediante pública concurrencia del servicio de telecomunicaciones, han tramitado procedimientos con este objeto 23 Entidades, lo que supone el 35% de los Ayuntamientos de la muestra. De ellos 14, el 20,6 de las Entidades, han licitado el servicio de telefonía fija; 18 Ayuntamientos, el 25%, han licitado el servicio de telefonía móvil; y, finalmente, 19 Ayuntamientos, el 29%, han desarrollado procedimientos licitatorios vinculados a Internet u otros.

Ausencia de procedimiento licitatorio

La mayoría de las Entidades locales que no han efectuado procedimientos licitatorios tampoco han aportado razones justificativas para mantener en la inercia dicha situación. No obstante, el Tribunal deduce de la información inicialmente remitida que las causas que llevan a la misma han sido las siguientes:

Consideración de que el anterior proveedor es el único existente en el ámbito territorial, lo que les convierte en mercados cautivos a las condiciones y precios que éstos establezcan, constriñendo la libertad de mercado en perjuicio no sólo de otros proveedores sino también de los propios intereses municipales al no poder valorar otras posibles ofertas en mejores condiciones técnicas y económicas.

Mantenimiento de la relación de servicio/suministro con el anterior proveedor monopolístico como consecuencia del desconocimiento de las características del servicio o suministro demandado o de las de las instalaciones utilizadas, así como su régimen jurídico de propiedad o alquiler por parte de la Administración, por lo que ante la dificultad de aclarar la situación existente y proceder a una convocatoria pública, se tiende al mantenimiento de aquella relación.

Para el Tribunal, esta práctica de prorrogar sine die los acuerdos, convenios o cualquier otro sistema o fórmula, en su día efectuados con los operadores monopolísticos y que conforme al artículo 2 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 podían considerarse excluidos de la misma, supone en la actualidad una infracción de la normativa de liberalización de los mercados y de las normas de contratación aplicable a estos servicios y suministros tras la Ley 11/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, y más concretamente del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, quedando automáticamente sujetos a los procedimientos y régimen jurídico en ella regulado, a sus limitaciones temporales, y a todas las reglas y principios de los contratos administrativos, entre ellos el de publicidad, igualdad de condiciones en el acceso al mercado y libre concurrencia.

Otra de las circunstancias que pueden mantener la conservación de esas relaciones se encuentra en el haberse acogido la Entidad a ofertas mayoristas a favor de la Administración en virtud de acuerdos o convenios con el anterior proveedor monopolístico, con base en que el servicio o suministro se efectúa a través de redes desplegadas por éste con anterioridad a la liberalización del sector y que actualmente se consideran redes corporativas de la Administración demandante. En este sentido, y en el ámbito específico de telecomunicaciones, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones señala la improcedencia de acudir de manera unívoca al anterior operador monopolítico para que éste proceda a desarrollar y colaborar en la evolución de la red corporativa e incluso a la innecesaria creación de estas redes corporativas propias para atender a sus necesidades cuando puede acudir a redes y servicios que suministran los distintos operadores del mercado.

También se ha defendido la necesidad de mantener un periodo transitorio de vigencia de la prestación en su día acordada con el proveedor monopolístico, hasta que se estabilice el mercado -respecto a ofertas y variedad de proveedores- y se clarifique la situación correspondiente al contrato vigente -características técnicas de la prestación y titularidad de los equipos e infraestructuras-. Para el Tribunal, la necesidad de tal periodo transitorio resulta comprensible durante un plazo prudencial desde que comienza la liberalización del mercado, “pero a fecha vigente, muy superado tal ámbito temporal no pueden considerarse tales motivos como causa justificativa de la continuidad con el anterior proveedor monopolístico”.

En todo caso, “estas conductas resultan contrarias a la libre competencia e incluso a la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, sin que existan razones que justifiquen hurtar al régimen de contratación pública estos servicios y suministros ni considerar habilitadas a las Administraciones locales para conceder derechos preferentes a determinadas empresas que les sitúen en ventajas competitivas respecto de otros operadores en el mismo mercado”.

Tramitación de procedimiento licitatorio con lagunas de información o irregulares criterios de valoración de las ofertas

El Tribunal entiende que, en algunos pliegos licitatorios se producen carencias de información necesaria, indeterminación del objeto del contrato, inclusión de criterios de valoración con insuficiencias de precisión o falta de objetividad y sistemas de determinación de los precios, a efectos de presentar las ofertas económicas, complejos o indeterminados. Tales circunstancias no sólo impiden la homogeneidad de las ofertas, con la consecuente dificultad en el momento de su valoración, sino que, además, la complejidad o desinformación supone un obstáculo para la participación de los posibles licitadores, lo que conlleva la restricción material de la concurrencia.

Formas especiales de provisión

Alguna de las Entidades obtiene estos servicios y suministros mediante fórmulas ajenas a las que persiguen la concurrencia directa ante la entidad de las empresas suministradoras.

Constitución de Empresas Municipales.

Critica el Tribunal que, en ocasiones, una empresa municipal es la encargada de llevar a cabo la ejecución material de políticas municipales relativas a nuevas tecnologías, desarrollando labores de sistemas o telecomunicaciones “sin que conste que esa encomienda venga precedida del correspondiente procedimiento de contratación en régimen de concurrencia”. La prestación de estos servicios a entidades ajenas al Ayuntamiento, convierten de facto a esta empresa en un operador de telecomunicaciones, “sin que conste en la comunicación aportada que se haya adquirido tal condición de conformidad con lo previsto en el artículo 7 y 8 de la Ley 32/2003, de 4 de noviembre, General de Telecomunicaciones”.

– Adhesión a los servicios centralizados de las CCAA correspondientes.

En algún caso, se ha comunicado la intención futura de adhesión del Ayuntamiento a los servicios centralizados que ya tiene contratados la Comunidad Autónoma respectiva sin que consten efectuados estudios de costes y consumo que justifiquen la conveniencia de esta adhesión frente a la posibilidad de acudir independientemente al mercado liberalizado, para la contratación de tales prestaciones para el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos.

Recomendaciones

El Tribunal de Cuentas considera necesario formular las siguientes recomendaciones dirigidas a mejorar la gestión en esos sectores:

Instar de las Entidades locales la incoación de procedimientos contractuales que promuevan la concurrencia de ofertas respecto de la totalidad de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones.

Recabar, de aquellas entidades que tienen encomendada o han asumido la asistencia técnica a las Ayuntamientos -Diputaciones provinciales, asociaciones de Entidades locales u Órganos Autonómicos o Estatales-, la redacción de protocolos de actuación que faciliten el análisis de necesidades y la elaboración de pliegos tipo para la contratación de estos servicios y suministros, permitiendo minorar los costes y mejorar la calidad de los procedimientos -incluso en la determinación de sistemas de fijación de precios, haciendo homogéneas y comparables las ofertas económicas-, promoviendo con ello su contratación, en régimen de concurrencia por la totalidad de las Entidades locales.

Incorporar los sistemas de control y limitación de consumos al elenco de criterios de valoración de ofertas utilizables en los procedimientos de contratación de telecomunicaciones.

Implantar ordenanzas municipales de alumbrado público, el de mayor importancia respecto del consumo de energía eléctrica, que dotarían a los Ayuntamientos de un marco más exacto para la elaboración de las prescripciones técnicas de la contratación al precisar las intensidades lumínicas adecuadas a los fines perseguidos por el servicio. A estos efectos, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) elaboró en el año 2002 un Modelo de Ordenanza Municipal de Alumbrado Exterior para la Protección del Medio Ambiente mediante la mejora de la eficiencia energética.

Establecer en los pliegos sistemas periódicos de control y verificación de los suministros percibidos y de sus instrumentos de medición.

Un resúmen de este artículo fue publicado en el newsletter Legaltoday.

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