El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 27 de noviembre de 2008, ha aprobado Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2006 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, dando traslado de la Declaración al Gobierno.

El texto dictado por el tribunal se resume en el primer párrafo del Informe:

Teniendo en cuenta el resultado obtenido en el examen realizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y disposiciones concordantes, el Pleno del Tribunal de Cuentas, oído el Ministerio Fiscal, DECLARA que la representatividad de la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2006 está afectada por las limitaciones y salvedades que de modo sucinto se exponen a continuación y que aparecen desarrolladas en los sucesivos epígrafes de este Informe, referidas tanto a la elaboración y rendición de la Cuenta como a los resultados presupuestarios y económico-patrimoniales y a la situación financiera y patrimonial del Sector público estatal.

Las tres Cuentas Generales que conforman la Cuenta General del Estado se han obtenido mediante la agregación de los estados contables de las entidades que, formando parte del Sector público estatal, estaban sometidas, respectivamente, a los principios y normas de contabilidad del Plan General de Contabilidad Pública, del Plan General de Contabilidad de la empresa española y de su adaptación a las entidades sin fines lucrativos.

El Tribunal entiende que las Cuentas Generales que conforman la Cuenta General del Estado del ejercicio 2006 “se han confeccionado de forma incompleta”. Así, en la Cuenta General del Sector público administrativo no están agregadas las cuentas anuales de 9 Organismos públicos. En la Cuenta General del Sector público empresarial faltan las cuentas de 20 entidades y de 8 sociedades mercantiles estatales que, aunque forman parte de un Grupo asegurador, no tienen el carácter de aseguradoras, por lo que sus cuentas deberían haberse agregado a la Cuenta General del Sector público empresarial. Y en la Cuenta General del Sector público fundacional, han sido 14 las entidades cuyas cuentas no han sido agregadas.

En cuanto a la homogeneidad de los estados contables que componen la Cuenta General del Sector público administrativo, el Tribunal “sigue observando diferencias en los criterios utilizados para la elaboración de los correspondientes a distintas entidades, lo que, en algunos casos, ha repercutido negativamente en su representatividad”. No obstante, entiende que las cuentas anuales rendidas por las entidades incluidas en la Cuenta son internamente consistentes y se ajustan a lo dispuesto en la normativa aplicable, con algunas excepciones significativas que se describen en el correspondiente epígrafe.

Al igual que en la del ejercicio 2005, la representatividad de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2006 ha mejorado respecto a la de ejercicios precedentes al haberse utilizado en su elaboración las cuentas consolidadas de la mayoría de los grupos empresariales que han rendido este tipo de cuentas, recogiendo aquélla, en consecuencia, los ajustes y eliminaciones realizados por los grupos en la formación de sus cuentas respectivas, lo que ha contribuido a reducir duplicidades y, por tanto, sobrevaloraciones en el balance y cuenta de pérdidas y ganancias agregados.

La agregación de la Cuenta General del Sector público fundacional efectuada por la Intervención General de la Administración del Estado coincide con la suma de las cuentas individuales rendidas al Tribunal por cada una de las 41 Fundaciones consideradas en la misma.

Algunas consideraciones

Por otra parte, el Tribunal destaca la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio cuantificadas en 1.282 millones de euros por lo que se refiere a las operaciones de gastos y en 1.869 millones en operaciones de ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores.

Respecto al análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, dado que su determinación se efectúa en términos de contabilidad nacional y ante la carencia de información sobre esta materia en la liquidación presupuestaria presentada con la Cuenta General, el Tribunal solicitó a la Intervención General de la Administración del Estado el informe que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, había de elevar al Gobierno sobre su cumplimiento, así como información sobre las modificaciones por ella incorporadas al superávit o déficit deducido de la liquidación presupuestaria hasta obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. En el citado informe de la Intervención General de la Administración del Estado se concluye que el resultado del ejercicio en términos de contabilidad nacional, por lo que se refiere al ámbito de la Cuenta General del Estado, presenta un superávit de 18.886 millones de euros, lo que equivale a un 1,9% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación positiva respecto al objetivo fijado del 1,6% del PIB, cumpliéndose, en consecuencia, el objetivo de superávit previsto. Este resultado es consecuencia de la agregación del superávit de 6.200 millones (el 0,6% del PIB) de la Administración General del Estado, Organismos autónomos y demás Entes públicos, y del superávit de 12.686 millones (el 1,3%) de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social.

Situación económico-financiera

En el análisis efectuado sobre las distintas rúbricas que integran el balance de situación del Estado, el Tribunal observa que, en ocasiones, hay la falta de concordancia interna en el registro de operaciones recíprocas entre distintas Administraciones y la necesidad de proceder a la regularización o corrección de diferentes saldos, en función del grado de realización o exigibilidad de las operaciones de activo o pasivo que los sustentan.

Respecto al activo del balance, el análisis del inmovilizado de la Administración General del Estado ha puesto de manifiesto diversas deficiencias, algunas de ellas señaladas repetidamente en anteriores Declaraciones. En este sentido, se ha constatado que se continúa careciendo de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los diferentes elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la Memoria sobre el inmovilizado no financiero.

En el caso del inmovilizado de los Organismos autónomos y otros Organismos públicos, se han detectado deficiencias en las dotaciones a la amortización, la carencia de inventarios completos y adecuadamente actualizados, la indebida activación de algunos gastos y la falta de registro o la inadecuada valoración de determinados bienes.

En las Entidades del Sistema de la Seguridad Social, el inventario de bienes inmuebles elaborado por la Tesorería General de la Seguridad Social continúa sin incluir datos de naturaleza contable; y los balances del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina siguen incluyendo, en la cuenta de Construcciones, los inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas y los edificios adscritos a diferentes Fundaciones Hospital, actuación que, si bien es conforme con lo previsto en la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, no se ajusta a lo que establece el propio Plan General de Contabilidad Pública, según el cual los bienes entregados en adscripción deben minorar el patrimonio de la entidad transmitente, por lo que la contabilización de estos inmuebles traspasados produciría una disminución del activo de estas entidades. Por otra parte, las deficiencias detectadas en la elaboración de los inventarios, de las cuentas de Terrenos y bienes naturales y de Construcciones, en la Tesorería General, relacionadas, fundamentalmente, con la falta de registro separado de las sucesivas ampliaciones y mejoras que incrementan sus respectivos valores, así como con la fecha en que las mismas se efectúan, han impedido opinar sobre la veracidad del saldo de dichas cuentas, así como sobre el importe de la dotación a la amortización de los inmuebles y de su correspondiente amortización acumulada.

Por otro lado, las Mutuas siguen teniendo indebidamente contabilizadas en la rúbrica “Otras inversiones y créditos a largo plazo” sus participaciones en los Centros Mancomunados carentes de personalidad jurídica propia que estaban en proceso de liquidación.

Destaca el incremento de las inversiones financieras permanentes de la Seguridad Social, debido, fundamentalmente, a la materialización del Fondo de Reserva, para el que se sugiere la revisión del tratamiento contable de sus rendimientos implícitos.

Por lo que se refiere a la cartera de valores a largo plazo de la Administración General del Estado, las aportaciones efectuadas para la suscripción de las ampliaciones de capital realizadas por diversas sociedades fueron acompañadas, en el mismo ejercicio, de reducciones de capital, lo que pone de manifiesto, como se ha indicado en Declaraciones precedentes, que se trata de partidas destinadas no a la consolidación de inversiones financieras sino a la cobertura de gastos derivados de algunas celebraciones y conmemoraciones que constituyen el objeto social de las sociedades.

En cuanto a los préstamos concedidos al Consorcio de Compensación de Seguros para la financiación de la gestión por cuenta del Estado del Seguro de Crédito a la Exportación, realizada por la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, se mantiene el tratamiento contable dado a las operaciones del Seguro de Crédito a la Exportación en las cuentas del Estado, limitado en esencia a reflejar el movimiento de los fondos entregados al Consorcio de Compensación de Seguros y recibidos de él en cuentas de inversiones financieras. El Tribunal de Cuentas reitera, un ejercicio más, la necesidad de modificar el procedimiento de registro de estas operaciones en la Cuenta de la Administración General del Estado y de recoger en ella la información de los estados contables elaborados por la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación por cuenta del Estado.

En el análisis del activo circulante cabe destacar que la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha aplicado adecuadamente, en términos generales, la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 14 de diciembre de 1999 en lo relativo a la dotación a la provisión para insolvencias. Por el contrario, diversos Organismos que presentan saldos de deudores de ejercicios cerrados y otros en aplazamiento, fraccionamiento o moratoria no han dotado provisión para insolvencias. Se observan, asimismo, deficiencias en el registro de determinados deudores y la falta de conciliación de saldos entre distintas entidades o Administraciones públicas, así como la necesidad de potenciar el seguimiento de ciertas deudas, cuya exigibilidad debería analizarse y, en su caso, depurarse.

La Tesorería General de la Seguridad Social y las Mutuas no tenían registrados como deudores presupuestarios frente a la AGE, entre otros, las insuficiencias de financiación de la Seguridad Social, así como las deudas en vía voluntaria y en vía ejecutiva pendientes de cargar en las Unidades de Recaudación Ejecutiva. Por otra parte, muchas entidades del Sector público administrativo mantienen excedentes de tesorería muy elevados respecto a las obligaciones a satisfacer a corto plazo, situación que, con independencia de la escasa rentabilidad que en algunos casos se ha obtenido de los recursos líquidos, debería tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los correspondientes presupuestos.

En el examen del pasivo del balance se ha observado, respecto a la rúbrica de Patrimonio de la Administración General del Estado y en relación a los bienes entregados en gestión, adscripción y cesión, que no se indica el ente al que se entrega el bien y que en algunos casos no coincide el saldo ni las variaciones en el ejercicio que figuran en la Memoria de la cuenta de la Administración General del Estado con los correlativos datos que presentan la cuentas de los organismos a quienes fueron adscritos los bienes.

Los Fondos propios del Sistema de la Seguridad Social resultaron positivos por quinto año consecutivo hasta alcanzar el importe de 37.780 millones de euros, favorecido por los resultados positivos obtenidos en el ejercicio, por importe de 11.624 millones, fundamentalmente por las Entidades Gestoras y la Tesorería General. No obstante, el Tribunal de Cuentas reitera que las cuentas de Fondos propios continúan sin recoger la constitución del Fondo de Reserva, limitándose la Tesorería General, como en ejercicios anteriores, a reflejar la materialización financiera de la dotación acumulada del Fondo, que a final de ejercicio ascendía a 35.369 millones, distribuidos en activos financieros y en la cuenta corriente del Banco de España abierta para este fin. Por el contrario, las aportaciones al Fondo de Reserva realizadas por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en la Ley General de la Seguridad Social, figuraban adecuadamente contabilizadas dentro de los fondos propios de la Tesorería General. En cuanto al saldo del epígrafe de Reservas, se han detectado diversas incidencias en las Mutuas en relación con la propuesta de distribución de resultados y la materialización de las reservas constituidas.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a final de ejercicio alcanzaba la suma de 342.034 millones de euros, con una disminución del 0,76% respecto del saldo del ejercicio anterior, correspondiendo un 94% del importe total a deuda pública. No obstante, continúan sin incluirse determinados importes, como la deuda contraída por el Grupo Barcelona Holding Olímpico, S.A., por 189 millones, el de la deuda no vencida a 31 de diciembre de 2006 que el Ministerio de Defensa mantenía con la empresa Navantia, S.A., por 995 millones, y el de las deudas del Estado con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (por 225 millones) y con RENFE-Operadora, por 81 millones.

El endeudamiento de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social ascendía a 34.719 millones de euros, con un ligero descenso (del 0,9%) respecto al del ejercicio anterior. El hecho de que la mayor parte de esta deuda se haya contraído fundamentalmente con la Administración General del Estado y de que la Cuenta General del Estado se haya elaborado como una mera agregación, no consolidación, de los estados contables individuales, origina que la mayor parte de las operaciones que conforman este endeudamiento figuren también formando parte del activo del balance de la Cuenta General.

Del endeudamiento total de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social, 18.210 millones de euros correspondían a deudas a largo plazo, siendo las partidas más significativas, al igual que en ejercicios precedentes, las correspondientes a once préstamos concedidos por la Administración General del Estado a la Seguridad Social, por importe de 17.169 millones, que han permanecido sin variación durante el ejercicio. Dentro de estas partidas se incluye la deuda por la disposición de dos pólizas de crédito por 1.539 millones, concedidas por el Banco de España a la Tesorería General de la Seguridad Social en 1990 y 1991. En cuanto a las deudas a corto plazo, se ha observado, entre otras incidencias, que la cuenta de acreedores no presupuestarios no incluye determinados saldos.

La cuenta agregada del resultado económico-patrimonial del Sector público administrativo presentó un resultado positivo imputable al ejercicio de 36.307 millones de euros que, teniendo en cuenta las observaciones puestas de manifiesto en este Informe, pasaría a ser de 35.053 millones. El Tribunal de Cuentas cuantifica, por otra parte, en 6.750 millones el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, en consecuencia, deberá ser soportado por la cuenta del resultado económico-patrimonial de ejercicios futuros, a la que habrá de imputarse, asimismo, la regularización de la parte no recuperable de deudores o la dotación de las provisiones correspondientes, así como la afloración contable de las deudas y pendientes de contabilizar, en la medida en que deban regularizarse con cargo al resultado económico?patrimonial.

El balance agregado de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2006, que ascendió a un total de 90.188 millones de euros, se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la suma aritmética de los saldos de las cuentas consolidadas de los grupos que han rendido este tipo de cuentas y de las cuentas individuales rendidas por las entidades que no forman parte de grupo empresarial alguno o que, formando parte de un determinado grupo, éste no ha rendido cuentas consolidadas, tras llevar a cabo algunas comprobaciones y reclasificaciones para homogeneizar la estructura de estas cuentas con la de la Cuenta General. No obstante no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre las entidades, lo que afecta negativamente a su representatividad; aunque la Intervención General de la Administración del Estado ha elaborado un balance parcialmente consolidado del ejercicio 2006, que figura incluido en el punto 6 de la Memoria, en el que se han eliminado algunas transacciones internas realizadas entre las entidades integradas en la Cuenta General.

La agrupación más importante del activo es el Inmovilizado, que equivale al 67,6% del total del balance agregado; y dentro de él destacan las Inmovilizaciones materiales, de cuyo análisis se ha puesto de manifiesto que el inmovilizado material del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y de la Entidad Pública Empresarial RENFE-Operadora está infravalorado, al no haberse contabilizado diversos terrenos.

En relación con el pasivo, los Fondos propios representan el 36,3% del total y se desglosan, teniendo en cuenta el signo de los saldos de cada una de las entidades, en fondos propios positivos y fondos propios negativos. La práctica totalidad de los fondos propios negativos corresponde al Grupo Radio Televisión Española. Las agrupaciones de Acreedores representan el 41,4% del total del pasivo y su importe se concentra en los grupos Radio Televisión Española, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y en la entidad pública Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.

La cuenta de pérdidas y ganancias agregada se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado siguiendo el mismo proceso que para el balance agregado. La Intervención ha elaborado además una cuenta de pérdidas y ganancias parcialmente consolidada, que también figura incluida en el punto 6 de la Memoria, en la que se han eliminado algunas transacciones internas realizadas entre las entidades integradas en la Cuenta General. La utilización en la elaboración de la Cuenta General de las cuentas consolidadas de determinados grupos empresariales que han rendido este tipo de cuentas ha dado lugar a la eliminación de las operaciones internas realizadas entre entidades integrantes de cada grupo, con la consiguiente mejora de la representatividad del “Resultado del ejercicio atribuido a la Sociedad Dominante (Beneficio)”, que ascendió a 1.073 millones de euros tras minorar los 1.124 millones del «Resultado consolidado del ejercicio (Beneficio)» en los 51 millones correspondientes al “Resultado atribuido a socios externos (Beneficio)”.

En cuanto a las diferentes partidas que integran el resultado del ejercicio cabe destacar que, al igual que en ejercicios anteriores, los consumos y los ingresos de explotación están infravalorados, debido a la reclasificación realizada por la Intervención General de la Administración del Estado de los aumentos de existencias de productos terminados y en curso de fabricación, considerándolos como menores gastos de explotación en lugar de como mayores ingresos, que es como figuran en las cuentas individuales de determinadas entidades y que el Tribunal considera más acorde con el objetivo de imagen fiel contemplado en la normativa contable y en la legislación mercantil.

El balance agregado de la Cuenta General del Sector público fundacional del ejercicio 2006 ascendió a 1.001 millones de euros. Por lo que respecta a la cuenta de resultados agregada, ésta presentó un excedente negativo del ejercicio de 21 millones, como consecuencia de unos resultados de explotación negativos de 27 millones, unos resultados financieros positivos de 9 millones y resultados extraordinarios negativos de 3 millones.

En cuanto al activo del balance, con carácter general, las Fundaciones del Sector público estatal presentan excedentes de tesorería, debido, en unos casos, a una disposición anticipada de los fondos utilizados en su actividad propia y, en otros, al hecho de recibir una financiación superior a la necesaria, al no desarrollarse en su totalidad las actividades previstas. En cuanto al pasivo, ninguna entidad presentaba fondos propios negativos, pero los fondos propios eran inferiores a la dotación fundacional en cinco entidades.

Respecto a la cuenta de resultados, cabe destacar que nueve de las diecisiete entidades que realizaron actividades sin fines de lucro y otras de carácter mercantil no incluyeron en la Memoria de sus cuentas anuales un apartado específico referido a los “Elementos patrimoniales afectos a la actividad mercantil”.