Transparencia, autonomía y estabilidad presupuestaria

El profesor de Hacienda Pública, Roberto Fernández Llera, durante el II curso sobre Estabilidad presupuestaria y contabilidad pública, que se clausuró ayer en la Universidad de Salamanca (foto) presentó una ponencia titulada «Transparencia, autonomía y estabilidad presupuestaria: geometría del triángulo«.

A continuación se resumen sus principales conclusiones.

En los casi tres decenios de andadura de las Comunidades Autónomas (CCAA) se han producido importantes cambios en los sistemas presupuestarios de las Administraciones Públicas en España.

El principio de autonomía financiera, reconocido en la Constitución Española, junto al de estabilidad presupuestaria y el de transparencia, han conformado un imaginario triángulo que en ningún momento ha sido equilátero, porque tampoco nunca se ha realzado de igual modo la importancia de cada uno de estos tres principios.

Continuando la analogía, podría decirse que el área encerrada por ese triangulo sería una aproximación a la importancia financiera de las CCAA en el conjunto del Sector Público español.

En un primer momento, tras la aprobación de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA, estas comenzaban a desplegar su autonomía financiera, no tanto por el lado de los ingresos tributarios como por el lado del gasto, asumiendo competencias transferidas desde la Administración General del Estado pero financiándolas mayoritariamente con transferencias y subvenciones intergubernamentales.

En este periodo, que abarcaría con matices hasta el año 2001, el área que encerraba el triángulo era bastante reducida, aunque fue aumentando de forma paulatina ano tras año, en virtud sobre todo de una mejora del autogobierno de las CCAA, pero con escasa atención al control del endeudamiento –muy bajo en los primeros años- y aún menor interés por el fomento de la transparencia informativa y al control coordinado. Sólo la influencia externa de las restricciones europeas al déficit y la deuda lograron activar en este periodo algunos mecanismos limitadores, caso de los ECP, aunque con defectos de diseño muy notables.

El año 2001 marcó una inflexión total en el proceso autonómico y en el control del endeudamiento público. En vísperas de comenzar su andadura un nuevo modelo de financiación de las CCAA de régimen común y un nuevo Concierto Económico con el País Vasco, culminadas también las principales transferencias de gasto –fundamentalmente la sanidad- y con un déficit público que precisaba ser moderado por las exigencias derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, fue aprobada la Normativa de Estabilidad Presupuestaria (NEP), reconociendo por primera vez en un texto de rango legal el principio de estabilidad presupuestaria y también el de transparencia como uno de los que estarían al servicio del primero.

Sin embargo, la definición restrictiva de un concepto de equilibrio presupuestario anual supuso la pérdida de autonomía financiera para las CCAA y, peor aún, estimuló el nacimiento de un Sector Público empresarial autonómico muy importante como medio para situar endeudamiento fuera del “perímetro de consolidación”, burlando las exigencias formales y pudiendo mantener un elevado nivel de inversión y gasto corriente. El triángulo inicial se había roto o, en términos más precisos, había mutado hacia la figura del cuadrilátero, cuyos lados serían los tres conocidos, al que se iba a añadir un cuarto para medir el tamaño del sector público empresarial.

La tercera etapa de esta geometría histórica del triángulo comenzaría en el año 2006, tras la aprobación de la RNEP como respuesta a los fallos detectados en la NEP, pero también llevada a cabo por efecto de motivaciones externas (la reforma del PEC en la Unión Europea) e internas (cambio político en el Gobierno de España). Esta nueva regulación mantiene la exigencia de la estabilidad presupuestaria, definida ahora a lo largo del ciclo económico y con mayores posibilidades de autonomía financiera para las CCAA. Además, permite completar de nuevo el triángulo inicial, reforzando los mecanismos de transparencia en su múltiple cometido de elaboración y suministro de información, coordinación multilateral y orientación de la gestión pública a objetivos plurianuales.

A pesar del escaso tiempo transcurrido todavía, existen positivos indicios que invitan a pensar en que la transparencia no será una mera declaración de intenciones, sino un auténtico principio inspirador de la actuación política y administrativa a todos los niveles. Con todo, el principal riesgo asociado de la RNEP es el derivado de la vuelta al bilateralismo a la hora de negociar los objetivos de estabilidad presupuestaria, acrecentado por un mecanismo corrector escasamente definido y por la total incertidumbre que existe sobre los regímenes forales de Navarra y País Vasco.

El futuro del triángulo que encierran la autonomía financiera, la estabilidad presupuestaria y la transparencia está por verificar a partir de este momento. Probablemente nunca alcance a ser un triángulo equilátero, lo cual vendría a significar una importancia semejante para cada uno de los tres principios enunciados. Un escenario razonable podría ser el de un triángulo isósceles, con dos lados iguales y de longitud amplia, probablemente los dos citados en primer lugar, quedando la transparencia como el principal “sacrificado” en caso de tener que realizar algún tipo de ajuste adicional.

Sería lo más probable, dado que la estabilidad presupuestaria se ha instalado como un principio aceptado universalmente para la gestión de las finanzas públicas y la autonomía financiera, salvo situaciones de extrema gravedad, reviste una imposibilidad práctica para ser recortado o siquiera reducido de forma discrecional y unilateral por parte del gobierno central. O quizás el futuro depare una tercera hipótesis, la del triángulo escaleno, la más repetida hasta el momento, donde cada uno de los principios enunciados tendrá una relevancia diferente en función de la coyuntura económica y presupuestaria o de las preferencias políticas en cada momento.

Lo que sí parece claro es que el excesivo refuerzo de uno solo de los principios a costa de los otros dos podría deparar resultados indeseados (la ruptura del triángulo). Uno ya se produjo tras la entrada en vigor de la NEP, con la proliferación de un Sector Público empresarial poco transparente, con objeto de acumular deuda no consolidable. Pero si se decidiese reforzar en exceso la autonomía financiera de las CCAA –por ejemplo, con un escenario de bilateralismo absoluto sin coordinación alguna- se debilitarían la estabilidad presupuestaria o la transparencia, circunstancias ambas que no parecen muy deseables en el contexto español.

Finalmente, si por pretender un grado máximo de transparencia se despliega una normativa excesivamente intervencionista, se pondría en cuestión la autonomía financiera de las CCAA e incluso se podrían violentar determinadas restricciones relativas al secreto estadístico o al derecho fundamental a la intimidad de las personas.

El hecho previsible que aparece con un mayor grado de certeza es el que hace referencia al área del triángulo, es decir, a la importancia financiera de las CCAA.

Desde hace unos años las CCAA son ya el principal agente de gasto público en España y previsiblemente todavía vayan a mejorar esta posición relativa en el marco del desarrollo de los Estatutos de Autonomía “de segunda generación”. En buena lógica de corresponsabilidad fiscal, lo mismo parece que podrá ocurrir con los ingresos tributarios, toda vez que se amplíen los espacios fiscales propios de las CCAA con nuevos impuestos cedidos, mayores porcentajes de cesión y una capacidad normativa más amplia.

Como consecuencia de todo ello, el déficit y la deuda de las CCAA también van a ir adquiriendo una mayor relevancia sobre el total correspondiente al conjunto de las Administraciones Públicas. En definitiva, el área del triángulo no presenta visos razonables de que vaya a ser reducida y, por tanto, la atención deberá localizarse en las cambiantes longitudes de los tres lados que la encierran.

Foto de ponentes a la puerta de la Hospedería Fonseca de Salamanca. De izquierda a derecha: Roberto Fernández, Antonio Arias, Enrique López (Catedrático de contabilidad de la Universidad de León), Rafael Medina (Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias) y O. Eduardo González (Fiscal jefe del Tribunal de Cuentas).