El día 16 de enero presentamos en el Club de Prensa Asturiana el libro Contratos administrativos: Dirección de obras públicas (Aranzadi, 2006) del que es autor Emilio Menéndez Gómez.

Le acompañamos en el acto Ignacio García-Arango, Ingeniero-jefe de la demarcación de carreteras del Estado y David Ordóñez, magistrado de lo contencioso-administrtivo. (en la foto, en el uso de la palabra).

He tenido el honor de prologar el libro. Os dejo aquí el texto:

Conozco a Emilio Menéndez Gómez desde hace treinta años. Él era entonces un joven y entusiasta Interventor que ejercía por las tardes como profesor ayudante en la recién creada Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Oviedo. Sorprendía por su cercanía a los alumnos. Recuerdo que durante las clases insistía generosamente en que su biblioteca personal en la Delegación de Hacienda estaba a disposición de quienes quisieran ampliar algún tema o consultar más casos prácticos. Aunque los tiempos estaban cambiando, esta comunicación no era frecuente en la universidad provinciana de los años setenta. Yo fui uno de aquellos estudiantes a quien atendió en su despacho y orientó académica y profesionalmente siempre que se lo pedí.

Tiempo después, a final de los años ochenta, tuve ocasión de trabajar en su equipo directivo, siendo él Gerente de la Universidad de Oviedo y yo jefe del Servicio de Gestión Económica. Sitúese el lector ante mis dificultades porque yo era el responsable inmediato de la contratación, el tema de este libro. Dicen las modernas teorías del management que, hoy, un líder no resuelve problemas sino que los crea. Ese es Emilio Menéndez: siempre dispuesto a mejorar los procedimientos, acortar los plazos o garantizar la transparencia y regularidad de los expedientes. Y esto es un reto constante para sus colaboradores.

Conocedor como pocos de la gestión financiera y la contratación administrativa, dotado de una fuerte personalidad, Emilio, nacido en la apartada Cangas del Narcea del Occidente asturiano, siempre ha sido un torbellino de ideas y un trabajador infatigable. Finaliza sus estudios en la Universidad Complutense de Madrid (Facultad de CC. Económicas) licenciándose brillantemente e ingresando, en el prestigioso Cuerpo de Intervención y Contabilidad del Ministerio de Hacienda, hoy Cuerpo de Interventores y Auditores del Estado. Culminará su carrera administrativa primero, como Interventor Regional y después como Delegado Especial de Economía y Hacienda en Asturias, entre los años 1992 y 2004.

Por lo tanto, el autor ha formado parte de las mesas de contratación de infinidad de obras públicas, ha fiscalizado su ejecución e incluso las ha auditado, dentro del Plan Anual de Auditorías que la Intervención General de la Administración del Estado lleva a cabo sobre la justificación de las inversiones y transferencias de capital procedentes del Estado o de los fondos comunitarios de la Unión Europea.

En 1992, el autor había publicado, en esta misma editorial, el tratado: «Contratos del Estado: dirección de obras», que ahora actualiza, guiando al lector por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y su Reglamento de desarrollo, entresacando las sentencias y dictámenes consultivos más clarificadores sobre la vida e incidencias de la obra pública. Sigue una sistemática expositiva paralela a la ejecución del contrato, partiendo del proyecto y concluyendo con la liquidación, desde la doble perspectiva administrativa y financiera y tomando como referente al director facultativo de las obras. El lector encontrará muchas reflexiones del autor, fruto de su propia experiencia.

La importancia del tema tratado hace que el Tribunal de Cuentas y los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas consideren éste un área de elevado riesgo y, por tanto, analicen con detalle la ejecución de la obra pública. Especial atención se presta a la proliferación de modificaciones de los contratos, que la legislación autoriza, con carácter excepcional y restrictivo, siendo obligatoria para el contratista dentro del 20% del precio del contrato. También fiscalizan, con especial cuidado, la ejecución de obras complementarias contratadas por circunstancias imprevistas que no figuren en el proyecto. Estas circunstancias añaden importantes desviaciones de costes y de plazos que, en su mayoría, podrían evitarse mediante una elaboración más completa (y una supervisión más rigurosa) de los proyectos, así como mediante un replanteo efectivo e in situ de las obras proyectadas antes de su aprobación.

Por lo general, esas modificaciones en los contratos de obras se justifican por causas técnicas imprevistas, nuevas necesidades o defectos en el proyecto que, en principio, podrían comportar responsabilidades para sus autores y supervisores (por ejemplo, ver el Informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía sobre «Fiscalización de los contratos de la Consejería de Educación y Ciencia,1994/1995.» pág. 38).

El Tribunal de Cuentas de España (www.tcu.es), en su informe nº 700, sobre la «contratación celebrada durante el ejercicio 2003 por las entidades del Sector público estatal», ha dejado en evidencia (conclusión décima, pág. 268) que, en esas modificaciones contractuales, el gestor no suele acreditar debidamente la concurrencia de necesidades nuevas o causas imprevistas. Además, en los expedientes de obras analizados, constata la frecuencia de retrasos en su inicio, o de suspensiones durante su ejecución, por incidencias, «que debieron ser tenidas en cuenta al tramitar el expediente» (conclusión decimosexta, pág. 269).

Por último, el propio Tribunal de Cuentas, en su Moción de 20 de julio de 2006, sobre el “control interno, gestión de personal y contratación en las Entidades Locales” (informe 722) llama la atención, dentro del análisis de los contratos de obras (pág. 21), sobre la “generalizada vulneración del principio de expedición mensual de las certificaciones” , o la viciosa práctica de acreditar como ejecutadas partidas que desaparecen en certificaciones posteriores para encubrir “alteraciones realizadas por vía de hecho sobre el proyecto”. No duda en criticar la frecuencia con que la liquidación de las obras se desvirtúa de su concepción, esto es como saldo resultante de la medición final de la obra realmente ejecutada, pues “de forma generalizada incluye partidas nuevas cuya ejecución no se acreditó en certificación alguna”. Como se puede advertir, son unas circunstancias que todo gestor debe cuidar con celo si no quiere verse censurado con severidad.

Estamos en un terreno que exige a sus responsables mucho rigor técnico y jurídico, por la multitud, variedad e importancia de los intereses en juego. El autor de este libro, Emilio Menéndez, da prueba, una vez más, de su gran generosidad (porque enseñar es ser generoso) y nos ofrece un libro plagado de referencias normativas, doctrinales, jurisprudenciales y prácticas, donde el funcionario, el gobernante o el contratista encontrarán una herramienta de consulta precisa y valiosa.