Transparencia, legalidad y motivación

Colaboración de Rafael Iturriaga.
Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.

Una de las exigencias mas comunes sobre la actividad de los poderes públicos consiste en que su actuación sea «transparente». Los órganos de control externo dependientes de los distintos parlamentos debemos velar por ello y utilizar nuestras facultades de fiscalización para conseguirlo. La transparencia es un requisito del control y el control es un requisito de la democracia.
Proclamar que todo lo que se hace con dinero público debe estar a disposición del escrutinio de los ciudadanos es declarar un gran principio, pero decir muy poco. ¿Cuál es la información relevante que debe ser suministrada a cada instancia de control del poder?… ¿Cómo ha de servirse dicha información?… ¿Con qué grado de elaboración?… ¿De qué sirve a un agobiado parlamentario de la oposición o a un concejal un inmenso listado de asientos contables sobre la ejecución presupuestaria del gobierno?… ¿De qué sirve emitir en los medios de comunicación de masas anuncios de autobombo como los que con tanta frecuencia contemplamos?

Aún así, tampoco es necesario que todo sea accesible. Conviene desconfiar tanto del secretismo como del exhibicionismo demagógico. Con cierta frecuencia los responsables públicos sucumben a la tentación de ofrecer sobreinformación farragosa e irrelevante o, lo que es aún peor, mera publicidad, cuando se trata de informar.

Por regla general todo el ámbito de la acción pública debe ser transparente, es decir, accesible. Sin embargo, dentro de la fase que podríamos denominar «determinación estratégica» hay algunos aspectos que, excepcionalmente, resulta mas valioso mantener en secreto en la medida en que ello permita a las personas intervinientes la expresión libre de sus verdaderas opiniones, amparándolas ante posibles presiones de los interesados en el asunto.

Pero señalado el campo concretísimo de la excepción, lo que no debe ocurrir es que algo tan importante como las razones por las que los poderes públicos actúan, lo que explica que unos recursos públicos siempre escasos vayan a parar a este o a aquel destino queden las más de las veces en el nebuloso mundo de unas decisiones políticas que, como mucho, se proclaman «legales». ¿Basta entonces con que, en el mejor de los casos, una actuación administrativa sea legal para que la consideremos correcta?

Por cierto… ¿qué es lo «legal»? El concepto de lo legal se extiende desde lo «no expresamente prohibido» hasta lo «expresamente ordenado», lo que deja entre ambos hitos un ámbito excesivamente amplio como para ser cubierto con la sola justificación de una supuesta voluntad política. Si hablamos de la Administración, el concepto de legalidad debe ser mucho más radical de lo que habitualmente se supone.

En efecto, los ciudadanos y entidades privadas operamos bajo un principio de libertad: todo aquello que no está prohibido está permitido. En nuestra esfera privada no debemos explicaciones a nadie, siempre y cuando cumplamos con nuestras obligaciones (lo ordenado) y no causemos daño a terceros (lo prohibido).

Para la Administración las cosas no son así. El sector público no puede conformarse con no hacer nada prohibido ¡faltaría más! si no que, como proclama el artículo 103 de la Constitución de 1978, actúa «con pleno sometimiento a la ley y al derecho» lo que en resumidas cuentas indica que la Administración Pública para hacer algo deberá, además ser competente, seguir unos determinados procedimientos, disponer de la necesaria habilitación presupuestaria, etc.

Como vemos, pues, se trata de un cumplimiento mucho mas estricto que lo que puede exigirse a un ciudadano particular. Es lógico tratándose nada menos que del poderoso aparato administrativo. Llama la atención, sin embargo, la frecuencia con la que muchos responsables políticos y comentaristas hablan del sector público como si se tratara de una empresa cualquiera señalando, por ejemplo, que se halla… «sujeto a las leyes del mercado…» Si, a las del mercado… ¡y a otras muchas! Pero… démosle una vuelta más de tuerca al asunto. ¿Puede la administración, aún dentro de «lo legal», hacer, sin mas, lo que quiera? ¿O debe justificar por qué quiere lo que quiere y por qué hace lo que hace?

Cuando el citado artículo 103 de la Constitución señala que la Administración sirve «con objetividad los intereses generales» está remitiendo a un concepto ideal que se ha de procurar en cada caso escogiendo entre los muchos intereses particulares (todos lo son, en principio) aquéllos merecedores de la especial protección de los poderes públicos. No basta con que algo sea producto de la Administración para que se considere automáticamente «Bien Común ». Lo que haga el sector público satisfará los intereses generales cuando previamente haya existido un proceso de elaboración estratégica racional, no determinado por instancias ajenas a la libre determinación política, construido dentro de los límites positivos y negativos del derecho y enfocado de un modo constatable hacia el logro de los grandes principios del ordenamiento jurídico: la libertad, la igualdad, el pluralismo, la equidad, la búsqueda del bienestar colectivo, etc.

Si los razonamientos político-administrativos no existen o se orientan hacia la satisfacción de intereses espurios la motivación de la acción pública será reprochable (desviación de poder… prevaricación…) pero, para que pueda ser reprochada tendrá que haber sido de antemano controlada lo que implica que, a su vez, deberá ser accesible, es decir, transparente. Por tanto, la cuestión de la transparencia de la motivación de la acción del sector público no es una cuestión menor como podría parecer. No basta con la escueta legalidad negativa (lo no prohibido). La motivación es, además de un requisito lógico, un elemento imprescindible para el control público (político, parlamentario, jurisdiccional y social) del poder.

Desgraciadamente, la motivación suele ser unas veces rutinaria y litúrgica (se actúa de una determinada manera por inercia administrativa y se señala una razón tan fosilizada y obsoleta como la propia rutina) o por el contrario, pura propaganda afectada por todos los desenfoques de la realidad propios del género publicitario.

Quienes de una u otra manera intervenimos en la tarea del control del sector público (funcionarios, políticos, periodistas, analistas, profesores, etc.) debemos, pues, perder todo escrúpulo a la hora de preguntar los porqués y exigir que ese porqué exista y pueda ponerse de manifiesto oficialmente, es decir sea real, verdadero y coherente.

A los órganos de Control Externo no nos corresponderá, bien es cierto, dar otros pasos más allá. Criticar la oportunidad política o el acierto de los motivos aducidos es competencia del sistema parlamentario, no de los órganos de control y fiscalización, pero a lo que si estaremos obligados es a procurar que se pongan a disposición de los miembros del Parlamento y de la ciudadanía de manera clara y detallada las razones por las que el Sector Público hace lo que hace, además de opinar sobre si se han hecho las cosas con respeto a la ley y de un modo razonablemente eficiente.

Tampoco sería mala cosa que a partir de ello políticos y medios de comunicación, en vez de encogerse de hombros con resignación o limitarse a esperar su turno para ocupar el poder, sometieran al moderno y despótico Leviathan a la pregunta clave, que no trata de la contabilidad ni de la legalidad pelada, si no que consiste en inquirir: Y esto… ¿por qué?

0 comentarios en “Transparencia, legalidad y motivación

  1. FRANCISCO SOCORRO

    Además del interés general y de la necesidad de motivar las decisiones de gasto público, creo que debe hacerse un esfuerzo por exigir mayores grados de eficiencia en la gestión del presupuesto. En los tiempos actuales donde los casos de corrupción afloran por todo el estado español, habría que plantearse si el ejército de empleados públicos,´dedicados al ejercicio de funciones de control de la actividad economico presupuestaria, tanto en el ámbito interno como en el externo, han fracasado en la tarea. Centrarse, exclusivamente, en el control de la regularidad de los papeles y las cuentas públicas, es la mejor forma de facilitar el camino a los responsables políticos corruptos, que se dedican a defender intereses particulares frente a los generales.
    Es el momento de empezar a evaluar si las politicas y servicios públicos satisfacen con eficacia y eficiencia las necesidades de los ciudadanos. Para ello, habría que presupuestar de otraforma, establecer premios y sanciones para los gestores que acierten o fracasen, liberar recursos humanos de la tarea de control estricto de la legalidad, para dedicarlo a la evaluación del gasto público.

    Francisco Socorro. Islas Canarias.

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  2. Totalmente de acuerdo con Francisco Socorro. Y lo ha dicho tan bien que me da miedo que cualquier cosa que pueda añadir venga a estropearlo.

    Pero me parece evidente que hay que pasar de los controles formales, cuya inutilidad está sobradamente demostrada, a la evaluación de las políticas.

    Y también estoy de acuerdo, por supuesto, con la motivación de las acciones públicas, pero metidos ya en el siglo XXI, a los ciudadanos, a lo mejor, además de contarles los porqués, hay que darles cierta participación en los qués y en los cómos, más allá de votar regularmente cada ciertos años.

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  3. Helio Saul Mileski

    Caro amigo Rafael:

    Con tu inteligencia y perspicacia de aprehensión de los temas actuales para debate, en tu artículo colocas en discusión el diseño del Estado del tercer milenio. El novo tipo de Estado que se está consolidando es un Estado de Derecho, con democracia pluralista, en que todos, no sólo la mayoría, posee el derecho de reivindicar e influir en la implantación y ejecución de políticas públicas.
    Por esta razón, tanto la Constitución Brasileña como la Española aseguran medios de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida Administrativa del país. Con todo, para que sea posible está participación es de vital importancia la aplicación de determinados principios, en el sentido de ser operativa esta participación popular.
    El primer principio que debe ser obedecido, de forma intransigente, por los gobiernos actuales, es el principio de Transparencia. Como bien dice Norberto Bobbio “democracia hoy es el Gobierno del Poder Público en público” o como advierte Miguel Sánchez Morón “Administración en democracia significa Administración transparente”.
    Por lo tanto, uno d e los presupuestos de la participaicón popular y la democratización de la Administración pública y de sus relaciones con la sociedad. La participación popular depende de los grados de transparencia, desde el acceso a la información, que proporciona el mínimo de participación, a un mayor arsenal de abertura a la participación y de sus medios. El instituto participativo altera el perfil de la gestión del interés público por la Administración Pública, volviéndolo más abierto y democrático y menos imperial e autoritario. Otro factor de relevancia da transparencia es el estímulo al ejercicio del control social, con el ciudadano influyendo en las decisiones de políticas públicas y fiscalizando la correcta actuación del Gestor Público en la implantación y ejecución de esas políticas.
    De esa forma, la transparencia de la acción gubernamental motiva a las autoridades públicas para un comportamiento de mayor responsabilidad para los actos de gobierno, resultando la adopción de políticas públicas y fiscales más confiables, reduciendo la posibilidad de ocurrencia de crisis o de gravedad de las crisis. Se vuelve factor relevante para la participación popular, pues el ciudadano solamente podrá influir en la acción del Poder Público, exigiendo la aplicación de políticas públicas que atiendan a los intereses colectivos, si tuviera pleno conocimiento del planeamiento, ejecución y resultado de las políticas públicas idealizadas o implementadas.
    Por eso, aliado a todos esos aspectos reguladores del control social, entiendo que la más moderna exigencia de control sobre los actos de la Administración Pública, se da por intermedio de la transparencia, especialmente la transparencia fiscal, por ser este un factor relevante para el establecimiento de una buena gobernanza, en la medida en que posibilita un conocimiento público de los elementos idealizadores de la política fiscalizadora y de sus resultados, proporcionando una participación popular que amplia el control sobre los gobiernos en lo que respecta a la elaboración y la ejecución de esa política fiscalizadora.
    Por tanto, en la actualidad, en el Estado Democrático de Derecho es posible la práctica del control social sobre los actos de la Administración Pública, dirigiéndose también a los aspectos de política fiscalizadora, siendo la transparencia y la participación popular elementos fundamentales para o su ejercicio, toda vez que incluye el principio legal que proporciona al ciudadano en general condiciones efectivas de participaicón y fiscalización en el proceso presupuestario, dándole condiciones para proponer, acompañar, evaluar y controlar la acción de los Gestores Públicos.

    Um abraço desde Porto Alegre, RS, Brasil.

    Helio Saul Mileski

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  4. El amigo Mileski se ha puesto un poco doctrinal.
    En la práctica, este asunto de la transparencia y los órganos externos de fiscalización podremos verlo en el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido la normativa de Estabilidad Presupuestaria, en relación con los presupuestos del Sector público que se realiza sobre el ejercicio 2006.

    El Consejero y presidente de la Sección de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, D. Manuel Nuñez, decía en la clausura del VI Simposium de fiscalización, en Mérida-2006, que ese trabajo buscaba “el análisis de la transparencia en un ámbito de tanta relevancia como es la elaboración de los Presupuestos anuales, en la que se tratará de evaluar que la información tramitada en dicho proceso y los procedimientos seguidos se corresponden con lo previsto en la correspondiente normativa reguladora, sin inmiscuirse en absoluto en el ejercicio de las competencias que en la aprobación de los presupuestos corresponden a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o Plenos de las Corporaciones Locales”.

    La prensa española publicó en los últimos meses el conflicto entre el Tribunal de Cuentas y el Ministerio de Economía, que le niega una serie de documentos que necesita para ese informe. Pedro Solbes justifica su negativa en un informe de la Abogacía del Estado donde se asegura que la entidad fiscalizadora no tiene competencia para examinar la preparación del proyecto, sino sólo su ejecución, y que por tanto el Ministerio de Economía no está obligado a atender sus peticiones. También relacionado con la transparencia, tenemos estos dias la negativa de facilitar información por parte de las instituciones encargadas de la supervisión del sistema financiero.

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  5. Carmen Fuentes

    Rafael, gracias por tu articulo que nos recuerda a los del control interno y externo que debemos utilizar nuestras facultades de fiscalización para conseguir que las actuaciones de los gestores sean transparentes, además de legales y de estar motivadas.
    Pero yo en este artículo añadiría un mensaje a los responsables públicos al hablar del principio de legalidad, no solo basta con cumplir la ley, con lo de no hacer lo prohibido o con la invención sobre el papel de distintos motivos que nadie cree y que el papel no protesta porque lo aguanta todo, no basta con eso, hay que igualar el principio de legalidad con los principios éticos que han de regir toda convivencia en sociedad y toda la toma de decisiones públicas. Si estos principios éticos se aplicaran en estos tiempos que estamos viviendo de numerosos casos de corrupción todos los días, los empleados públicos que nos dedicamos al control, no tendriamos la sensación de fracaso en nuestras tareas de fiscalización. Todo sería mucho más fácil para unos y otros.

    Carmen Fuentes. Funcionaria de Administración Local con habilitación nacional.

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  6. Pingback: Antonio Arias Rodríguez » Blog Archive » La gestión de la sociedad civil

  7. En este momento me interesó estudiar un poco más sobre la transparencia en la contrataciòn pública y en especial en los procesos de licitaciòn. mi pregunta: si una entidad pública pone en venta a una de sus empresas mediante licitacón, su objeto es que quienes esten interesados puedan a licitar, pero (negrillas), si despues de publicar el pliego de condiciones y a medida que van pasan los días lo voy modificando presumiblemente para que queden dentro de todo ese proceso uno o dos oferentes, SERA POSIBLE QUE EN ESE PROCESO DE LICITACION PUBLICA SE ESTÉ ATENTANDO CONTRA EL PRINCIPIO DE TRASPARENCIA?
    GRACIAS.
    Naticami – Colombia

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  8. Emilio

    Jose Armando, contra lo que se esta atentando cuando se alteran las condiciones establecidas en un pliego de cláusulas (ley del contrato), que sienta las bases de la licitación, es contra el principio de seguridad juridica que debe presidir las relaciones contractuales, con mayor motivo si una de las partes contratantes es pública(Administración pública).Los pliegos de clausulas/condiciones, que han debido ser aprobados antes de que se anuncie la licitación(periodico, diario oficial, boletin oficial…etc), han de permanecer INALTERABLEs hasta que se produzca la adjudicación del contrato.Si se quieren cambiar las clausulas/condiciones, la Administración Pública deberá anular la licitación en curso y proceder, una vez aprobado el nuevo pliego, a una nueva licitación.

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