Protegiendo el núcleo duro de la gestión pública

Chicos nirando tras la valla

La venerable Cámara de Comptos de Navarra es la institución de control más antigua de España y una de las más vanguardistas en sus planteamientos. Goza de un amplio respaldo institucional, que hace al Parlamento Foral solicitar su opinión en multitud de asuntos.

El informe que hoy presentamos ha sido realizado a iniciativa de la propia Cámara de Comptos, que preside Asunción Olaechea desde hace dos meses. El objetivo era cuantificar los gastos relacionados directamente con la informática en la Administración Foral para el periodo 2011-2015, analizar las adjudicaciones de esa contratación -o los encargos a entes instrumentales- así como su correcta justificación, contabilización y pago en un plazo medio inferior a 30 días.

Se trata de un informe que podemos considerar rutinario pero donde los auditores han añadido a ese control de regularidad y de gestión, una reflexión que quiero destacar hoy en la bitácora por su importancia, pues reabre abre un interesante debate conceptual, quizás sin solución: el papel y alcance de las externalizaciones en aspectos esenciales en la Administración.

CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE LA INFORMÁTICA EN LA ADMINISTRACIÓN. FORALConcluye el informe (página 21) que, durante las últimas décadas el incremento de necesidades relacionadas con la informática ha obligado a la Administración a recurrir -cada vez más- a contratos con empresas externas y a encargos con entes instrumentales, sin incrementar el personal propio dedicado estas tareas. Esto ha motivado que el conocimiento sobre la mayor parte de los productos informáticos utilizados en la Administración lo tengan estas empresas, “existiendo dependencia de ellos y de sus productos para el desarrollo de la gestión habitual de la actividad”.

Ante el aumento de actividad y la baja tasa legal de reposición de las plantillas, las Administraciones encargaron dicho control a los entes instrumentales. Algo que para los auditores “está suponiendo una pérdida de conocimiento técnico, especialmente en el caso de las contrataciones, sobre la mayor parte de las aplicaciones utilizadas y una cierta descapitalización del factor humano en este ámbito tan relevante para la gestión.”

Esto no ha hecho más que empezar. La entrada en vigor este otoño de las leyes 39 y 40 de procedimiento administrativo y del sector público respectivamente, hará que la tramitación electrónica constituya la manera habitual de actuación la Administración. Todo será electrónico y casi todo será encargado a los grandes contratistas. Un claro riesgo pero una tendencia tan inevitable como eficiente.

La Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) en un interesante y reciente documento titulado “Gobierno corporativo y sistemas de información” recuerda el carácter estratégico para las organizaciones de esa gestión tecnológica hasta el punto de recomendar la inclusión de consejeros independientes con experiencia en sistemas de información. Pero la elevada especialización y dinamismo del sector impide a las Instituciones contar con especialistas propios en multitud de áreas de gestión informática, que además utilizan plataformas exclusivas.

Así, los auditores navarros encontraron 3.200 productos informáticos recogidos en el catálogo de la Administración Foral de los cuales 2.408 son sistemas de información y 792 son software estándar. De todos ellos, algunos productos son muy relevantes y animan este debate pues afectan a servicios como el propio portal de transparencia, la historia clínica, la receta electrónica, la gestión ayudas PAC o la gestión de inscripción en Agencias de Empleo.

Aviso final para navegantes (de bandera negra)

El informe se refiere también a la auditoría realizada por Microsoft, que mostró una importante diferencia entre los productos contratados (6.200) y los efectivamente utilizados (12.000). La regularización de esa situación por el Gobierno de Navarra requirió adquirir en propiedad las licencias, lo que originó un gasto de más de 4 millones de euros.

Situación actual de la gestión patrimonial de las administraciones públicas

 La administración regular y eficiente del patrimonio público supone uno de los principales retos de la gestión pública. Respecto al primer aspecto, la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas establece en su artículo 32.1 (básico para todas las AAPP) la obligación de formar inventario patrimonial:

“Las Administraciones Públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente detalle, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados”.

El inventario debe documentar los derechos que se mantienen sobre esos bienes, la descripción de sus características físicas y funcionales con su valoración, que es el principal inconveniente a la hora de elaborar un inventario. Como ya hemos comentado en la bitácora, los problemas del inventario son tan habituales que suponen la limitación más frecuente de los informes de auditoría pública.  Recordemos que existen “limitaciones al alcance” cuando el equipo fiscalizador, por causas ajenas, no puede aplicar los procedimientos de auditoría requeridos, con el alcance previsto, para obtener la evidencia suficiente que permita emitir un juicio crítico sobre las actuaciones, procedimientos o cuentas, de modo que impide concluir respecto de alguno de los objetivos de la fiscalización.

El Tribunal de Cuentas, en su reciente informe de Seguimiento recomendaciones en el Área de Administración Económica del Estado dejó claro desde la página 7:

En particular, resultan recurrentes las recomendaciones realizadas a distintos organismos autónomos sobre la necesidad de realizar o completar el inventario de sus inmovilizados para que estos recojan información suficiente”.

He aquí el ranking de incidencias:

Salvedades OOAA Estado

El trabajo de los auditores en el área de bienes muebles consiste en:

  1. Analizar de los procedimientos administrativos y de gestión establecidos para la elaboración de los inventarios.
  2. Determinar los procesos para la captura de datos y los sistemas de control establecidos para asegurar que las altas y bajas han quedado debidamente registradas.
  3. Realizar las pruebas de cumplimiento necesarias para constatar la integridad de los inventarios disponibles.

En este último apartado encontramos la prueba clásica de auditoría:  por un lado, seleccionar del listado una serie de elementos para su inspección/comprobación en las dependencias en que se deben encontrar situados y, por otro, que esa realidad física se encuentra inventariada, es decir, comprobar que una muestra de bienes de las dependencias están en los listados del inventario.

Muchos gestores consideran que el coste de valorar y “etiquetar” los activos es mucho mayor que el beneficio proporcionado por la información obtenida, considerándose una incómoda carga legal. Esa excesiva carga administrativa de los procedimientos de inventario propicia la desactualización y el no reflejo de la imagen fiel así como posibles fraudes. Es una suerte contar con buena tecnología para su mantenimiento.

En los últimos años presenciamos un renovado interés por el inventario. Intervengo la próxima semana, en Madrid, dentro del seminario sobre gestión patrimonial que organiza Bonser. El atractivo del tema ha hecho que se necesite otra edición para octubre para dar respuesta a las solicitudes, lo que nos muestra como está cambiando en la percepción del inventario por nuestros gestores públicos. Así lo reconoció hace años la Cámara de Cuentas de Andalucía en su informe de fiscalización de la Gestión del Inventario General de Bienes y Derechos de la Comunidad Autónoma (pág. 2) en relación con con los bienes inmuebles que bien puede ser extrapolado a todo tipo de bienes:

“En definitiva, se pretende que el objeto del Inventario sea la gestión integral del Patrimonio, no sólo controlando las unidades físicas y las características administrativas de los bienes, sino apoyando la toma de decisiones referentes a asuntos tales como: adquisiciones y arrendamientos de inmuebles, reparaciones y conservación, infrautilización de edificios, determinación del coste de los programas o servicios”.

Arrobas de sabiduría

Fueyo

El artista asturiano Fernando Fueyo expone, durante el mes de mayo, una cincuentena de sus trabajos en un local de la ovetense calle Fruela, frente al Parlamento asturiano. Fernando es uno de esos sabios desconocidos del público asturiano y uno de los mejores ilustradores europeos cuyas obras han recorrido innumerables museos y galerías. Con frecuencia, sus acuarelas retratan la naturaleza, los árboles, las culturas indígenas donde logra plasmar su esencia. Por eso, Juan Luis Arsuaga, pionero en las investigaciones de Atapuerca, pidió su colaboración para ilustrar la publicación de sus avances científicos.

En las paredes de la sala de exposiciones cuelgan algunos dibujos donde el artista explica la evolución del conocimiento humano desde las primeras inscripciones o anotaciones encontradas en las cuevas; el caballo de Candamo, pero también unas barras registrando el número de cabezas del rebaño ¿Nació el arte en la misma gruta que la burocracia? Le escucho: “Antonio, todo lo que se pueda dibujar hoy en un papel ya ha sido hecho en alguna civilización”. Lo que no está dibujado no existe.

Viéndolo con ojo de contable pienso en la cultura inca, cuya expansión andina tuvo mucho que ver no sólo con su red de caminos sino con el quipú, una forma de anudar una cuerda de lana o algodón a modo de rudimentaria contabilidad, imprescindible para el comercio o la administración del imperio. Una cuerda principal, sin nudos, de la que penden otras anudadas con diversos colores, formas y tamaños, eran los ancestros de nuestros asientos contables. Sobreviven en los museos andinos unos 750 quipús, verdaderas joyas (algunos con mil cuerdas) aun por descifrar totalmente, aunque sabemos que conocían el cero, que en esa época aun no utilizaban los romanos.

Imagino a los funcionarios quechuas rindiendo las cuentas a algún jerarca y pienso lo poco que ha cambiado el mundo. No puedo evitar evocar a Cervantes, contemporáneo de aquellos últimos incas independientes, que justificó mal la recaudación ante los Contadores de Hacienda de Felipe II y dio con sus huesos en prisión. Se le daba mejor el arte que la contabilidad o la burocracia. Sin embargo, no falta quien sugiere que gracias a su estancia en la cárcel de Sevilla se engendró El Quijote.

En esa misma época se usaba la arroba (simbolizado en las cuentas así: @) como unidad de medida de capacidad: la cuarta parte de un quintal o 30 libras castellanas. La trajeron los árabes al mediterráneo y duró hasta el siglo XIX cuando se implantó oficialmente el sistema métrico decimal. Sin embargo, aún es posible encontrar las arrobas en el lenguaje castizo, siendo sinónimo de abundante como en el título de esta tribuna. Para recordarlo, Fernando Fueyo concluye su muestra con unas referencias a la @, metáfora de la modernidad y la fluidez de las comunicaciones, cuyo desuso fue aprovechado en 1971 por el informático estadounidense -y Premio Príncipe de Asturias- Ray Tomlinson para la dirección del correo electrónico como carácter que se encontraba en todos los teclados sin formar parte de los nombres de las personas.

Este símbolo, reciclado sin saberlo del viejo mercadeo, representa hoy el nuevo comercio electrónico: aquellas pesadas alforjas y garrafas hoy viajan en esos contenedores ultramarinos que disuelven las industrias y manufacturas locales y se van por la misma alcantarilla que sus aportaciones tributarias sostenedoras de nuestro Estado de Bienestar. No todo es luz y progreso en las transacciones internacionales, como ha quedado en evidencia con los denominados Papeles de Panamá. Con tanto escaqueo, difícil lo tendría hoy Cervantes para recaudar las arrobas de trigo de Écija destinadas a la Armada Invencible.

Por eso, visitar la exposición de Fernando ha sido un gratificante viaje por el mundo a través de sus acuarelas y plumillas. El “espíritu de las cosas” es una esmerada representación de sus viajes, sus experiencias y observaciones en el Tibet o Japón, con sus amigos nómadas del desierto africano, con los quebrantahuesos de San Esteban de Cuñaba, en plenos Picos de Europa o la carbayera del Tragamón. Cabe todo esto en una simple y diminuta letra dentro de un círculo. Y parte de la recaudación de la muestra irá destinada a los refugiados de Siria, demostrando que sabiduría y generosidad van de la mano.

Publicado en La Nueva España el 19 de mayo de 2016.

¿Cuanto gana el conserje?

jgpa

La Ley 19/2013 de Transparencia y Buen Gobierno (LTBG) supuso un gran avance para que la sociedad civil ejerza con plenitud los derechos de acceso a la información pública así como para regular las obligaciones de publicidad activa de las instituciones. La aplicación de esta norma básica, junto a sus variantes autonómicas, ha venido determinando la agenda política de gobiernos y parlamentos.

La semana pasada comparecí en la Junta General del Principado, donde la Comisión de Hacienda solicitaba la opinión de una serie de especialistas en diversos campos con ocasión de la Proposición de Ley sobre Cuentas Abiertas que se tramitaba. La futura norma aspira, básicamente, a divulgar los pagos de todas las entidades públicas, incluyendo una serie de datos como el nombre del perceptor y la cuantía de la transferencia bancaria.

En un momento de la jornada, se suscitó el debate sobre la publicidad de los pagos producto de la nómina mensual. El artículo 15 de la LTBG contiene una referencia a la Ley Orgánica 15/1999 de Protección de Datos (LOPD) en lo que respecta a la divulgación aquellos datos de carácter personal con algún tipo de protección que hace necesario aplicar un criterio, suficientemente razonado, de ponderación del interés público en cuestión.

El asunto, lo traemos hoy a la bitácora para dar a conocer una interesante dictamen conjunto de 23 de marzo de 2015 de la presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Esther Arizmendi Gutiérrez) y del director de la Agencia Española de Protección de Datos (Jose Luis Rodríguez Álvarez), en respuesta a la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA) que solicitaba la adopción de criterios uniformes sobre la posibilidad de admitir y conceder el acceso a la información en aquellas solicitudes que tengan por objeto la retribución de un determinado puesto de trabajo, la RPT de los distintos órganos administrativos así como la identidad de la persona que los desempeña y la productividad que ha percibido cada empleado público de manera individualizada.

Con independencia de lo inhabitual de este tipo de resoluciones conjuntas de dos órganos tan importantes, debemos felicitarnos por la existencia de una respuesta tan fundada incluso aunque discrepemos de unos criterios tan restrictivos para la transparencia. Aunque el razonamiento expuesto se refiere exclusivamente al ejercicio del derecho de acceso a la información pública mediante solicitud y no es directamente extrapolable al supuesto de publicidad activa de la información, dado que en ese caso, los criterios de ponderación aplicados podrían diferir, habida cuenta de la generalización que conlleva, entiendo que, como mínimo, serán los expresado en el dictamen.

Diferencia entre transparencia y cotilleo

La sesión del Parlamento asturiano duró más de seis horas, con aportaciones sucesivas de interventores (Fernando Urruiticoechea y Francisco Jurado, en primera fila de la foto), académicos (Ignacio Villaverde, Santiago Álvarez y Javier Junceda), Sindicatura de Cuentas y Consjería de Hacienda. Muchos de los testimonios acabaron girando sobre las zonas grises de los intereses en juego (transparencia vs. Intimidad personal) en la divulgación de información.

El dictamen conjunto intenta resolver este dilema con la siguiente regla: con carácter general, habrá́ que entender que existe un interés público prevalente sobre los derechos a la protección de datos y a la intimidad si la información contribuye a un mejor conocimiento de los criterios de organización y funcionamiento de las instituciones o a la asignación de los recursos. Por el contrario, cuando esa información no contribuya al mayor conocimiento de la organización y funcionamiento de las instituciones o de la asignación de los recursos públicos, prevalecerá el respeto a los derechos a la protección de datos o la intimidad.

Por tanto, la información referente a los puestos de trabajo de mayor nivel de responsabilidad y mayor autonomía en la toma de decisiones o a aquellos cuya provisión se realice con un cierto grado de discrecionalidad o se justifique en la existencia de una especial relación de confianza prevalecerá, como regla general el interés público sobre la protección de datos y la intimidad.

Así , el dictamen establece distintas categorías de empleados públicos, en orden decreciente, cuya divulgación de identidad y retribuciones encontraría justificada: los directivos (SDG en el Estado), el personal eventual (con funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial) y el personal funcionario de libre designación, siendo el nivel del puesto un criterio de gran relevancia para la ponderación.

Los restantes empleados públicos, que han obtenido su puesto de trabajo a través de los procedimientos ordinarios, con carácter general, son de escasa relevancia para el logro de los objetivos que justifican el derecho de acceso a la información pública, por lo cual debería considerarse que el objetivo de transparencia resulta insuficiente y debería, con carácter general, denegarse de la información. Entendemos que también como publicidad activa.

Por el contrario, en las RPTs no encuentra argumentos para negar la información, al igual que con el complemento de productividad que ha percibido cada empleado público de manera individualizada, aunque “deberá tenerse en cuenta los niveles de responsabilidad, confianza y participación en el proceso de toma de decisiones” .