Interés público y gasto necesario

Los días 1 y 2 de julio se celebraron en formato virtual las IV Jornadas sobre el Sector Local organizadas por la Fundación FIASEP con la Universidad de Salamanca.

El seminario fuer clausurado por María José de la Fuente y de la Calle, Presidenta del Tribunal de Cuentas de España que destacó al personal de la Institución. Una plantilla integrada por profesionales altamente cualificados que han accedido al Tribunal por los procedimientos de ingreso en la función pública previstos en las leyes.

Una reflexión oportuna, en mi opinión, tras la tormenta política de la que está siendo objeto la institución y que les ha obligado a hacer pública una nota de prensa en defensa de su independencia. Soy consciente de que estamos ante un tema donde hay demasiada tierra quemada, demasiadas trincheras. Uno de los problemas más graves de nuestra historia constitucional. Intentaré presentar mi opinión sobre los fundamentos de la fiscalización y posterior enjuiciamiento contable de la manera más objetiva que sepa.

En primer lugar, es preciso recordar la neutralidad política de los funcionarios que sirven al Tribunal de Cuentas. Son imparciales por imperativo legal y por el deber ético de realizar su función profesional sin mirar el color político de los implicados. Se olvida que las instituciones son personas, que allí trabajan 712 empleados públicos de los cuales más de la mitad son letrados o auditores pertenecientes a los grupos A1 y A2 que dejan un claro rastro en sus análisis, con controles de calidad y propuestas para evitar tentaciones manipuladoras; de ellos, un centenar se dedican específicamente a la función de enjuiciamiento que tanta actualidad tiene estos días y que de acuerdo con la memoria del año 2020 tramitó 535 asuntos del más variado pelaje, poniendo al frente de cada instrucción a un funcionario público.

El informe de fiscalización

Todo comienza en diciembre de 2017 tras el encargo por las Cortes Generales de una auditoría de la ejecución de las políticas de Acción Exterior de la Comunidad Autónoma de Cataluña desde el año 2011 al 2017. El Tribunal de Cuentas emite en 2019 un voluminoso informe de 465 páginas (con las correspondientes alegaciones llega a 722) que acaba en la sección de enjuiciamiento y determina el inminente embargo preventivo y solidario de bienes a decenas de responsables políticos y administrativos en algunas actividades relacionadas con el movimiento soberanista catalán. En estos casos, los interventores siempre acaban salpicadosUn elevado montante –más de cinco millones de euros imposibles de afrontar o avalar- que los afectados consideran una persecución política.

El informe detecta “actividades que interfieren, perturban y condicionan la dirección por el Gobierno de la política exterior del Reino de España … desarrolladas para la promoción del proceso de independencia con la intención de obtener respaldo y reconocimiento internacionales”. Una cuestión que entienden “no tiene encaje en el seno de las competencias autonómicas de acción exterior” y que no se relaciona con la proyección de los intereses del conjunto sino vinculados al proceso soberanista.

En definitiva, concluyen los auditores que “se realizaron y financiaron todo tipo de actividades o gastos (..) sin que se haya producido la justificación de la necesidad de las actividades desarrolladas”. Así, por ejemplo, en el epígrafe III.5.1 de las conclusiones, sobre viajes al extranjero del Presidente y de los consejeros, el tribunal reconoce que:

Por expreso mandato del texto constitucional, el destino de los fondos públicos se encuentra en la satisfacción de las necesidades públicas que son de la competencia del órgano administrativo actuante, quedando fuera el destino a actividades ajenas a esos intereses y necesidades públicas”.

En sus alegaciones la Generalitat defiende que la competencia asumida en el ámbito de la acción exterior “le permite ejercer un amplio haz de facultades y de actividades siempre que guarden relación con los intereses propios de Cataluña” que en este caso, “han sido realizadas en todo momento de manera pública y notoria”. Argumenta que “debatir sobre el proceso soberanista permite difundir cómo piensa una parte considerable de la sociedad catalana”. Entiende necesario sufragar esas actividades “debido a la negativa del Gobierno español de establecer un dialogo político como se ha pedido de forma reiterada .. una vía para generar presión en Madrid y forzarlos a negociar”. Por último, el abogado del expresidente Puigdemont contesta que éste se ofrece a declarar siempre que sea en su domicilio de Waterloo.

Por su parte, la Consejera del Tribunal, Dolores Genaro Moya, formula un Voto Particular donde expresa que le resulta muy difícil votar a favor ante tanta urgencia por aprobar el Proyecto de Informe, teniendo en cuenta su extensión y complejidad. Además, se ampara en que:

No se halla debidamente sustentada (..) con los datos del Informe (..) una extralimitación de la acción exterior ejercida por la Generalitat de Cataluña en relación con el ámbito competencial que le corresponde (..) motivo por el cual calificar como ilegal la totalidad de la acción parece excesivo”.

En el informe se recogen, al menos, 52 actividades que, en su opinión, “si bien guardan relación con el ámbito del proceso de independencia, constituyen meras declaraciones políticas o ideológicas y expresión de opiniones, sin ningún tipo de transcendencia económica o contable”.  Este será el eje de la defensa, sin duda.

Promover en el extranjero la independencia no es ilegal y es perfectamente constitucional. Así es la democracia, pero hacerlo con cargo al presupuesto plantea la espinosa cuestión del interés público y la necesidad del gasto. Nuestra legislación financiera está plagada de referencias a esos conceptos jurídicos indeterminados. Su confirmación no es una tarea sencilla y sólo podemos precisar en cada caso concreto lo que “no es necesario” o “no es de interés público”.

La propia Memoria de la Fiscalía General del Estado 2019 especifica (pág. 469) que “la situación de perjuicio concurre cuando el gestor adquiere bienes que no son necesarios para el fin legalmente asignado a la Administración pública”.

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En la actualidad, la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público señala en su artículo 28.1 que no se podrán celebrar otros contratos que “aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales“. Hasta en la contratación menor la LCSP (art. 118.2) exige “justificar de manera motivada su necesidad”. Este fundamento afecta a todo el gasto público y su ausencia constituye un quebranto de los fondos, por muy correcta que fuese la tramitación del expediente administrativo, dando lugar a la exigencia de responsabilidad contable.

¿Podía costear la Generalitat acciones exteriores con fines soberanistas? A pesar de ser las relaciones internacionales y la dirección de la política exterior una competencia exclusiva del Estado (149.1.3 CE) su ilegalidad no ha sido declarada por la jurisdicción ordinaria. Sin embargo, ¿es “gasto necesario” con “interés público? Ahí puede entrar el Tribunal, que mantiene desde hace años una interpretación muy restrictiva sobre estos conceptos y parece concluir que no puede. Será una tarea peliaguda demostrar ante la sección de enjuiciamiento que la acción exterior de la Generalitat cumplía estos requisitos, pero no debemos descartarlo habiendo retórica de abogados por el medio y un Tribunal Constitucional. El principal argumento de los Altos Cargos afectados será que los ciudadanos al elegir a sus representantes parlamentarios les dan un amplio margen para determinar las políticas públicas a desarrollar y, consecuentemente, a financiar.

En cuestiones de responsabilidad contable, cuando alguien resulta condenado a un reintegro, a diferencia de la jurisdicción penal, no cabe indulto al haber perjuicio de terceros.

Recordemos  en estos tiempos de Eurocopa, a titulo de ejemplo entre muchos, que el Tribunal de Cuentas ya hizo reintegrar a la Federación Española de Fútbol una millonaria ayuda pública para el Mundial de Corea/Japón por haberla justificado con los pagos a jugadores y técnicos por ceder sus derechos de imagen para publicidad, que luego rentabilizaba. Entendió que no había interés público en tales desembolsos, como pusimos de manifiesto hace 14 años.

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