El ilustrativo caso del convenio sin consignación presupuestaria

Hoy traemos una joya a nuestra bitácora. Se trata de la recientísima Sentencia del Tribunal Supremo, STS 2.075 de 22-12-2017 (Ponente: D. Ángel Ramón Arozamena Laso), que resuelve el incumplimiento por parte del Ministerio de Fomento de los compromisos adquiridos con el Gobierno de Canarias en un Convenio de Colaboración en materia de Carreteras (2006-2017). Su doctrina es importante en relación con los acuerdos plurianuales que precisan consignación en las futuras leyes presupuestarias.

Vamos a los hechos:

El recurso del Gobierno de Canarias, tras ser desestimado en 2014 por la Audiencia Nacional, prosperará en casación ante el Supremo, reclamando 138.460.000 euros correspondiente a la anualidad de 2012 pactada, resultante de detraer de la cantidad comprometida para ese ejercicio (207.000.000 euros), la cantidad efectivamente abonada (68.540.000 euros).

El convenio comprometía las obras de infraestructura de interés general cuya financiación corresponde a la Administración General del Estado hasta un límite máximo pactado, y a tal fin dotaba las cantidades correspondientes en el periodo 2006 a 2017. En concreto, para el ejercicio 2012 se preveía un importe total de 207 millones de euros. Además, el apartado 4.b) del convenio especificaba “El Estado dotará, en los capítulos VI y VII de su presupuesto de gastos en el Ministerio de Fomento, las cantidades expresadas en el cuadro en el período 2006 a 2017 para financiar las obras”. Las aportaciones sólo se efectuarían previa justificación del gasto, mediante las certificaciones correspondientes por parte del Gobierno de Canarias.

En julio de 2012, se celebra la reunión de la Comisión de seguimiento del Convenio y la Administración del Estado puso de manifiesto que “en la Ley de Presupuestos para el año 2012 solo figura la cantidad de 68.540.000 euros para financiar obras y expropiaciones con cargo al Convenio” y esta fue la suma transferida.

La Abogacía del Estado se escudó en las previsiones del artículo 20 de la Ley General Presupuestaria (LGP) para condicionar la ejecución del gasto público al principio de legalidad presupuestaria. Sin embargo, nuestro Tribunal Supremo razona que “precisamente porque pueden ser fuente de obligaciones de pago a cargo de la Hacienda Pública, la propia LGP establece en su artículo 74.5 , inciso final; que con carácter previo a la suscripción de cualquier convenio, […] se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir, y en el caso de que se trate de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución por anualidades […]”.

Esta importante Sentencia matiza “jurídicamente son cosas distintas el compromiso contraído y la existencia de crédito (..) Ahora bien, y es la posición de esta Sala, debe interpretarse que las cláusulas obligan directamente al Estado a dotar el presupuesto del Ministerio en la forma pactada en el propio convenio”. He aquí la adre de todas las afirmaciones jurisdiccionales.

La segunda alegación del Abogado del Estado trae a colación la clausula Rebus sic stantibus pues la crisis económica había llegado al presupuesto con recortes del nuevo gobierno en todos los capítulos y fundamentalmente en las inversiones.

Nuestro Derecho admite que el principio «pacta sunt servanda» quede contrarrestado con la cláusula «rebus sic stantibus», que se entiende implícita en los acuerdos de ejecución sucesiva y larga duración. Su efecto es la modificación o incluso la extinción de las obligaciones convencionales cuando, por circunstancias sobrevenidas ajenas a la voluntad de las partes, para una de éstas resulta excesivamente oneroso cumplir la prestación pactada.

Se argumentaba que circunstancias sobrevenidas (¡la crisis!) impidieron consignar en la Ley de Presupuestos las cantidades pactadas en el convenio.

El Tribunal Supremo nos da aquí otra indicación muy clara en relación con los desequilibrios sobrevenidos: el Ministerio podría reclamar ante la Comisión Bilateral del convenio (y eventualmente ante los Tribunales) su modificación por aplicación de dicha cláusula: “Esta, sin duda, parecía la solución mas adecuada, pero no el puro y simple incumplimiento del Convenio”.

Esta doctrina completa la aportada en 2013 en relación con el cumplimiento del plan de inversiones de las Universidades de la Comunidad de Madrid, cuyos recortes presupuestarios dieron al traste con los convenios pactados con ellas y que obligó al Tribunal Supremo en dos conocidas sentencias a dar un tirón de orejas al Gobierno madrileño para que abonase las cantidades convenidas. La STS 1945/2013 de 2-4-2013 (Ponente D. Segundo Menéndez Pérez) entendió que “el Plan no es una mera previsión de gasto que en la intención de las partes quedara supeditada a lo que establecieran las Leyes de Presupuestos correspondientes”, pues establece una obligación para el Gobierno en términos imperativos, sin traslucir “que quedara condicionada a la disponibilidad de unos fondos que ya se cuantificaban y con los que ya se dotaba al Plan”. Para nuestro Tribunal Supremo es relevante que ese Plan surja tras una negociación y hable, repetidamente, de “acuerdo”. Con unos meses de anterioridad, el mismo ponente había calificado (STS 120/2013 de 3-1-2013) el Plan de Inversiones en las universidades de la Comunidad de Madrid como un verdadero convenio entre administraciones públicas y no una previsión que no autoriza el gasto, ni acto previo de planificación a la espera de las leyes anuales de presupuestos. Por lo tanto, la Comunidad debió abonar a la universidad las cantidades pactadas.

   En el caso de los convenios plurianuales de la Administración del Estado, la nueva Ley 40/2015, LRJSP, el art. 50.2-d ha tenido la precaución de “condicionar” sus anualidades futuras “a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos”. No ha querido el legislador nacional hacer básico este artículo para no invadir competencias autonómicas. Sin embargo ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del los gobiernos canario y catalán. Entendemos que el contencioso hoy presentado tendrá algo que ver en la impugnación. Además, tal condición permite al gobierno de la nación en minoría parlamentaria aumentar la presión en su búsqueda de votos parlamentarios para aprobar los Presupuestos Generales del Estado.

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