Ayer, viernes 10 de julio, defendí mi tesis doctoral en la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca. Muchos de vosotros, lectores habituales de esta bitácora, ya habíais detectado que llevaba unos meses al ralentí. Hé aquí la razón; se titula «La gerencia de la Universidad Pública española. Aspectos financieros y áreas de riesgo en la actividad docente e investigadora». Os incorporo, a continuación, unas notas que sirvieron de base para la citada exposición ante un Tribunal presidido por el Director del área de doctorado así como director del Master Estado de Derecho y Gobernanza global de esta Universidad, Nicolás Rodríguez García, el catedrático leonés Enrique López González y la letrada del Tribunal de Cuentas, Pilar Jiménez Ríus.

Antes de comenzar, resultan obligadas algunas referencias a personas e instituciones a quienes este doctorando debe manifestar agradecimiento. Primeramente, a la Universidad de Salamanca donde me incorporé durante el Rectorado de Ignacio Berdugo, al que agradezco su presencia hoy aquí y donde trabajé cinco fructíferos años, pertenecí como Gerente a su Consejo de Gobierno y al Consejo Social y donde ahora quiero engrosar su claustro de doctores, en la esperanza de que mis modestas aportaciones académicas lo merezcan. Accedí y crecí como técnico en la Universidad de Oviedo, donde lo académico pronto me cautivó, así que afronté mi primera publicación en 1995, descubriendo que uno no sabe de algo hasta que escribe sobre ello.

En el programa de doctorado sobre aspectos jurídicos y económicos de la corrupción, a principios de la década pasada, tomé contacto con un grupo académico, encabezados por el hoy presidente del tribunal juzgador de esta tesis, que marcó mi futuro profesional: los profesores Rivero Ortega actual decano de la facultad que nos acoge, así como el codirector de esta tesis, el profesor Nevado-Batalla, presidente del Consejo Consultivo de Extremadura, contribuyeron a recordarme con regularidad que debería cerrar la esta etapa con mi tesis. Y a eso me dispongo, con la ayuda del otro codirector, mi joven maestro, el Dr. Fernández Llera.

Presento un trabajo que, debo reconocer antes de nada, es deudor de muchas aportaciones de los juristas universitarios no docentes, agrupados desde hace más de una década en torno a la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN) cuya mejor personificación la encarna el magistrado José Ramón Chaves, que me hace el honor de estar presente en este acto; o la Asociación de Economía de la Educación (AEDE) y , en especial de Juan Hernández Armenteros, con sus periódicos estudios junto a José Antonio Pérez García sobre financiación y gestión universitaria, todo lo cual me hace recordar al filosofo y jurista contemporáneo de Unamuno, Rudolf Stammler cuando afirmaba que la economía y el derecho tienen la misma relación que la materia y la forma.

Origen del tema y motivos

Así, he intentado integrar en este trabajo todas las fuentes documentales: las aportaciones doctrinales de nuestros estudiosos (académicos administrativistas, gestores profesionales, letrados universitarios) con los análisis críticos de nuestros auditores, en sus informes o en sus artículos. No me atrevería a señalar cual de estos dos grupos es más cáustico en su evaluación de la organización y gestión universitaria. Es conocida la alta capacidad autocrítica de nuestros académicos, incluso para decir, como concluyó Tomás y Valiente en su discurso por el doctorado Honoris Causa hace más de veinte años en nuestro paraninfo, que la Universidad “debe seguir siendo profundamente sospechosa y algo inútil”. 

En el análisis de los aspectos organizativos universitarios, tiene un relieve especial la autonomía universitaria, tanto en su vertiente exterior, en defensa de un servicio público libre de interferencias (protegiendo su libertad académica) como en nuestro modelo colegial, que deja en manos de los académicos las principales decisiones, como decía el profesor García de Enterría en los años 80: “no por autosuficiencia sino en razón de su eficacia real, de los altos e imprescindibles fines que han de cumplir las universidades en la sociedad de nuestro tiempo”. Por ello, este trabajo estudia el sistema de gobierno, sus límites y documentos de reforma, cuyas últimas propuestas se mueven en la frontera de la autonomía universitaria.

Dentro del carácter instrumental de la autonomía universitaria destaca la autonomía financiera, cada vez más cercana a una entelequia. Aunque el art. 79 de la Ley Orgánica de Universidades determina que se garantizará a las universidades disponer “de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad” presenciamos la cotidiana asfixia presupuestaria en que vive inmersa la Universidad –incluso antes de esta crisis financiera- que dificulta afrontar el servicio público de la educación superior. Así por ejemplo, la USAL, con recortes de personal del 14% en el periodo 2008-2012 (según el observatorio de la CRUE 2014) y la Investigación científica y técnica, donde los fondos públicos para investigar cayeron un 28% entre 2010 y 2013, como puso de manifiesto hace unos días la Encuesta de Investigación y Transferencia de Conocimiento de la CRUE. La reducción en la financiación pública, junto a los cambios normativos introducidos en 2012 sobre la reposición de efectivos y el régimen de dedicación del profesorado, ha determinado que las universidades públicas hayan perdido, en el periodo 2010 a 2013, un total de 5.000 profesores equivalentes a tiempo completo y 3.476 PAS.

Para evitar la improvisación y dotar de transparencia y objetividad la aportación de fondos desde la Administración educativa a las universidades, la legislación universitaria se apoya en un trípode técnico con relevancia jurídica: la programación plurianual, los contratos-programa y los modelos de financiación cuyas características y experiencia autonómica analizo, en el marco del proceso presupuestario y los órganos que toman las principales decisiones económicas institucionales, cada día con menor margen de maniobra como consecuencia de la legislación de estabilidad presupuestaria común a todas las AAPP y adaptada en 2012 a la hacienda universitaria al incorporar el límite de gasto y diversas previsiones en materia de cuentas anuales y plantillas, denunciada por sus rectores y gerentes como anquilosante.

Control interno

Este trabajo gira en torno a la organización universitaria y la Gerencia, sobre todo como garante de su control interno, en el marco de las denominadas tres líneas de defensa y del Modelo COSO, reconocido en todo el mundo (público y privado) como la referencia más importante para su diseño y evaluación -independientemente del tamaño o del sector económico- y cuya más reciente versión del año 2013 lo configura como un componente integrado y continuo de procesos diseñados para proporcionar un grado de seguridad razonable (en términos de relación coste-beneficio) en tres categorías de objetivos: de operaciones, de información (financiera o no) y de cumplimiento. Como nos ha dicho Dorta Velázquez, principal académico estudioso del tema en las finanzas universitarias: un sistema de control interno eficaz no supone que no existan riesgos, sino que los riesgos están identificados y mantenidos sin que impidan lograr razonablemente los objetivos. Una noción que nos recuerda que vivimos en eso que denominó acertadamente, hace ya treinta años el sociólogo Ulrich Beck, la Sociedad del riesgo.

Y eso deben hacer las gerencias y, me atrevo a decir que todos los directivos: convivir con los riesgos, convenientemente estudiados y evaluados en una gestión universitaria que se caracteriza por su complejidad, la desconcentración o la participación, en un entramado sin jerarquías claras. Los profesores, los investigadores y los estudiantes son interlocutores cercanos e influyentes (clientes internos como se llegan a denominar buscando polémica con los administrativistas) pues coinciden con el cuerpo electoral, consecuencia interna de nuestra autonomía constitucional. Esta característica es considerada por muchos auditores una debilidad, que puede someter a las gerencias a una presión insoportable.

Henry Mintzberg, el padre de la moderna teoría de las organizaciones, decía que admiraba las burocracias profesionales, aparentemente vueltas del revés, donde los trabajadores parecen dirigir a los jefes. Por eso, la resolución de los problemas de gestión ordinaria va a exigir de los equipos rectorales unas herramientas donde la gerencia universitaria cobra un papel central, por imperativo legal, en las materias económicas (patrimonio, presupuesto, rendición de cuentas, auditoría externa), la gestión de recursos humanos (relaciones de puestos de trabajo, jerarquía y coordinación orgánica) o tecnológicas (vinculadas a la contratación, la contabilidad o la transparencia) o, en fin, del control interno, donde sus responsabilidades se acrecientan y son presentadas en este trabajo.

En ese sentido, he estudiado dos elementos fundamentales añadidos a ese control interno promovido por los gestores. Por una parte, el papel del Consejo Social, como su supervisor legal, junto a la existencia de un departamento con atribuciones específicas, llámese órgano de control interno, interventor o auditor interno. Aquí agradezco la presencia de mi buen amigo Jesús Graña, que realiza esa labor en la Universidad de Vigo. Las Instituciones fiscalizadoras han sido muy críticas con ambos por la escasa implicación de los primeros y las bajas dotaciones de recursos de los segundos, y a los dos se exige en los informes de auditoría que avancen hacia una vinculación más fuerte. Así, se destaca la necesidad de implantar comités de auditoría en el seno del Consejo Social dando apoyo al órgano de control interno. En este punto debo traer a colación el mal llamado caso de los ERE en Andalucía, los escritos de imputación que el magistrado instructor del Tribunal Supremo, Alberto Jorge Barreiro ha comunicado a los expresidentes andaluces que concluye con una pertinente reflexión: “Sólo nos queda plantearnos el interrogante de si un sistema de intervención puede alcanzar el grado necesario de eficacia cuando el que hace la labor de interventor general tiene que controlar la actuación de quienes lo nombran discrecionalmente para ejercerla. Es decir, si el interventor puede realizar un control eficaz cuando es nombrado discrecionalmente por el intervenido”.

Pues bien, para un control interno eficaz se presentan en este trabajo otros dos conceptos de reciente regulación: la transparencia y la “buena administración” todo en el marco del principio de responsabilidad de los gestores públicos, cuyo principal protagonista, en el ámbito universitario, vuelve a ser el Gerente -como responsable inmediato de los servicios económicos y administrativos- pero bajo la responsabilidad mediata del Rector, como máxima autoridad de la Institución. Después vendrá toda la estructura desconcentrada de la gerencia, que apoya al personal docente e investigador en sus misiones.

En este punto surge el principio de buena administración, una de cuyas vertientes ha permitido apuntalar imprescindibles conceptos que debemos trasladar al “buen control interno”: procedimientos claros, ágiles y transparentes con determinación de responsables, con cierta adoración de la reducción de cargas administrativas y la hostilidad hacia las duplicaciones como principales manifestaciones. En el ámbito de la contratación la encontramos también en la correcta planificación de las licitaciones que permita la máxima transparencia, con publicidad y concurrencia frente a la formalidad de “las tres ofertas” -que pudieran cumplir estrictamente la legalidad pero la buena administración va más allá de la simple legalidad– o a los fraccionamientos indebidos de la contratación que puede dar lugar a prevaricación. En este ámbito, debemos mencionar el avance producido en el sector privado con los programas de cumpliance merced a las modificaciones del Código Penal, uno de cuyos principales referentes entró en vigor la semana pasada y está al margen de este trabajo, pero ya nos sugiere toda una línea futura de investigación en el ámbito público y el universitario en particular.

Nos dice Rivero Ortega, al que agradezco el honor de estar presente en este acto, que el uso de los medios electrónicos es ya una de las características de la buena administración, con su reducción de tiempos de respuesta o las modernas cartas de servicios y la transparencia que permite. En este sentido, la informática universitaria ha estado durante la década pasada en la vanguardia de la gestión con costes muy razonables (sobre todo si los comparamos con otras AAPP) y aquí agradezco la presencia del Dr. Santos Pavón, director de la sociedad pública Cooperación Universitaria artífice de esa ventaja en muchas áreas, no sólo financieras y, digamos desde ahora, que el empeño de las gerencias universitarias no debe cejar como nos alerta el débil resultado de los últimos estudios de transparencia entre universidades que se mencionan en el trabajo que hoy defiendo. Quizás tenga algo que ver en esta acomodación algunas políticas rectorales que entregan a los intereses electorales la designación del Gerente, obviando la posibilidad de reclutar directivos de otras administraciones o universidades. Debo mencionar el ejemplo de la Universidad de Salamanca, ninguno de cuyos rectores cayeron en esa trampa –no por notorio debemos obviar el elogio- pues desde la recuperación de la autonomía universitaria los gerentes han sido buscados con criterios profesionales en otras AAPP. Destaco aquí la difícil labor del Dr. Antonio Alonso Sánchez, Gerente de esta Institución durante 13 años y pionero en la gobernanza universitaria.

La principal razón de ello es que los rectores pronto fueron conscientes de la responsabilidad subsidiaria que contraían “in eligendo et vigilando” a su principal directivo. El Tribunal de Cuentas tuvo ocasión de ponerlo de relieve en alguna reciente sentencia, como el conocido desfalco del Ayuntamiento de San Fernando o la recepción de obras del Ayuntamiento de Cangas de Narcea -ambas apeladas en la Sala de Justicia- donde habla de “funciones racionales no mecánicas de comprobación y decisión” de las autoridades administrativas. Agradezco en este punto la presencia del Fiscal Olayo González que ejerció durante una década como miembro del Pleno del Tribunal de Cuentas de España exigiendo esas responsabilidades.

Pues bien, el órgano unipersonal de supervisión del control interno de las universidades puede optar por el clásico modelo de interventor o bien la tendencia moderna de Auditor Interno. El primero fiscalizando los actos de contenido económico con el principio de reparo escrito y solidaridad en los quebrantos producidos y no advertidos. El segundo determinando y analizando las diversas áreas de riesgo en un enfoque más parecido a un consultor que apoya a la gerencia.

Ambas opciones forman parte de la capacidad de autoorganziación de la Universidad, por mucho que el legislador urgente del 2012 haya regulado algunas obligaciones del interventor en caso de liquidación presupuestaria con déficit. Las universidades, tal como muestran los estudios disponibles, han optado muy rara vez por la figura del Interventor, apartándose de la estela que deja el resto del sector público.

Docencia e investigación

He subtitulado el trabajo Principales áreas de riesgo en la actividad docente e investigadora. A la hora de delimitarlas, a efectos metodológicos, he escogido los dos principales outputs universitarios: la docencia y la investigación, siempre desde su vertiente organizativa, con las herramientas jurídicas que conlleva. Podíamos haber optado por una visión más contable y basada en inputs que cuentan con muchos y variados análisis de las ICEX, analizando el patrimonio, la tesorería o el endeudamiento o incluso por tipos de gasto (contratación, anticipos de caja fija, nominas) o de ingreso (precios públicos, subvenciones) que han propiciado extraordinarios diagnósticos en las universidades. Sin embargo, por imperativos de novedad, nos hemos centrado en aspectos organizativos y procedimentales, cercanos a la gobernanza universitaria y esenciales para el estudio de la gerencia universitaria desde el derecho administrativo y el derecho financiero: presupuestos, plantillas, reposición de efectivos y relaciones de puestos de trabajo, fundamentales en la gestión de la actividad docente. El gran interés y conocimiento que suscita en todas las universidades hermanas de Latinoamérica de la evolución y problemas de nuestra gobernanza universitaria pude comprobarlo en una reciente invitación para debatir con los directivos de la Universidad de Antioquia, en Medellín (Colombia) promovida Director de la Escuela de Gobierno y políticas públicas, John Cardona, al que agradezco su presencia en este acto.

Respecto a la gestión de los proyectos de investigación, se analizan los principales instrumentos con que cuentan nuestros científicos para llevar a cabo su misión: el contrato de investigación ―ya pacíficamente de naturaleza privada― los costes indirectos (cuya recuperación es una difícil tarea) así como las estructuras de gestión, tanto directa como indirecta pues las fundaciones universitarias permiten un marco normativo mucho más flexible pero que ha sido cuestionado por las ICEx, en una suerte de sospechosos habituales. El trébol, permítanme la expresión, de la misión universitaria se consigue cuando se produce la transferencia de conocimiento y se alumbran las empresas de base tecnológica, cuya promoción conforma hoy día una verdadera obligación institucional más. No constituyen, en mi opinión, una huida del derecho administrativo sino que, tras las últimas modificaciones legislativas y, en particular la Ley de la Ciencia de 2011, son uno de sus objetivos institucionales. He de confesar aquí la tristeza que me produce escuchar ese generalizado lema que tanto se repite en algunas manifestaciones estudiantiles: “fuera las empresas de la universidad”.

Es un hecho la continua mercantilización de muchos servicios académicos e investigadores. Como recuerda Sosa Wagner: “la Universidad irrentable ha sido una de las llaves del progreso” pero durante las últimas décadas se ha generalizado la cultura del mercado y permítaseme enumerar algunas de sus manifestaciones: los patrocinios privados (el Banco Santander ha sido pionero en esta área), la venta de merchandising universitario o el alquiler de servicios o equipamientos a tarifas de mercado que ya forman parte de casi toda nuestra actividad. Así, hablamos de los nuevos mercados docentes e investigadores (trasfronterizos) y aquí quiero destacar, entre muchas, la aportación de las universidades de Salamanca y Coimbra en la constitución del Centro de Estudos Ibéricos en Guarda (Portugal) verdadero ejemplo de esta cultura transfronteriza.

En fin, nos hemos habituado al uso de técnicas de marketing interno y externo, a los prestamos en lugar de las becas o ayudas a los proyectos de investigación e incluso a las dobles titulaciones (de materia o de Instituciones) que no son otra cosa que nuevos productos para captar estudiantes frente a otras universidades y regiones. Unos modelos que han acabado por afectar a toda la gestión universitaria en una suerte de gerencialismo reproducido sin demasiadas adaptaciones en la organización administrativa, cuando el sector privado carece de los condicionantes formales de la organización pública, pero que nos deja conceptos como la innovación, la calidad, la excelencia o la productividad procedentes del sector privado. Una polémica que no es nueva y que ya nos avanzaba Galbraith hace cuarenta años en El nuevo Estado Industrial, mostrando las vehementes discusiones académicas sobre el exceso de investigación industrial, la ciencia pura concluyendo que frente al voto de pobreza académica “alguien tiene que pagar las facturas”. Gracias. Quedo a su disposición.