El Tribunal de Cuentas acaba de hacer público el informe de fiscalización de las Universidades Públicas, correspondiente al ejercicio 2012. Se trata de una auditoría horizontal, solicitada por las Cortes Generales cuya Comisión Mixta de relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su reunión de 29 de noviembre de 2009, instó su elaboración, con carácter general cada cinco años. El anterior informe, que ya reseñamos aquí (¡como pasa el tiempo!) giró sobre el ejercicio 2003 y dejó muchas recomendaciones, en un momento de grandes recortes presupuestarios.

Se trata de un informe esperado, dirigido por el Consejero Ángel Algarra, que debió coordinar el trabajo de los 12 órganos de Control Externo que se sumaron a la iniciativa y que abarca 47 Universidades Públicas de carácter presencial, completado con las no presenciales -UNED y UOC- y las especiales UIMP y UNIA.

En definitiva, una fiscalización compleja y extensa (250 páginas de chicha– 1120 con anexos) que exige ( y culmina) un buen conocimiento del sector, del que destacamos las conclusiones más relevantes:

• El número de centros declarados por las UP asciende a 3.600 en 2012, con una variación global en el periodo que hay que reputarla estable, al significar un crecimiento conjunto de sólo el 3%.
• En cuanto a los Órganos de Gobierno y representación, el tiempo transcurrido desde la promulgación de la LOU ha hecho que exista una necesidad de cambios dirigidos a una simplificación y reducción de los órganos colegiados, una profesionalización y especialización en la toma de decisiones, cambios en el proceso electivo que evite corporativismos y una mayor transparencia en la gestión, su control y rendición de cuentas.
• En cuanto a la participación observada en los distintos órganos, y teniendo de referencia la Disposición Adicional primera de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, hay que concluir que no satisface el equilibrio requerido “de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento”.
• La composición y designación de los miembros del Consejo Social se considera acertada respecto de la pretendida participación de la sociedad en la universidad, pero tanto los medios, órganos de apoyo y propia finalidad de sus reuniones hace que se observe una necesidad de modificación legal de manera que el control atribuido a este órgano se residencie en un órgano con capacidades técnicas que aglutine a componentes tanto de la vida académica como de participación de la sociedad en la universidad.

Entidades dependientes:

• En los trabajos de fiscalización se ha detectado la existencia en el año 2012 de al menos 574 entidades dependientes de las Universidades Públicas o con algún tipo de vinculación o participación de las mismas, de las que 522 están participadas por una sola UP junto con otras entidades públicas o privadas, y 52 están participadas por varias UP y otras entidades públicas o privadas. De las 522 antes señaladas se estima que al menos 160 dependen mayoritariamente de las UP, ya sea por ostentar éstas la mayoría del capital social o de la dotación fundacional, mientras que en al menos 17 tenían un control efectivo sobre las mismas por controlar la mayoría de sus órganos de gobierno. Por otra parte, al menos 291 entidades de las 522 han sido clasificadas dentro del sector público por la IGAE, lo que implica que pertenecen mayoritariamente a varias Administraciones o entidades públicas. No obstante, se ha detectado que en 2012 existían al menos otras 56 entidades que estaban participadas mayoritariamente por las universidades o eran controladas efectivamente por las mismas, aunque no habían sido todavía clasificadas por la IGAE como públicas.
• En resumen, existen al menos 382 entidades dependientes o vinculadas a las UP que han de considerarse de carácter público, bien por estar participadas o controladas mayoritariamente por una UP (177), bien por estar participadas por una UP y otras Administraciones o entidades Públicas (170) o bien por estar participadas por varias UP (35), las cuales pueden estar participadas además por otras entidades públicas.
• Se ha constatado que en la mayoría de los casos las UP no tienen un inventario actualizado de los entes en los que participan con la documentación acreditativa adecuada de las aportaciones económicas o de los representantes de la universidad en los órganos de gobierno de dichos entes. En el caso de las empresas de base tecnológica, conocer su situación resulta absolutamente ineludible para una adecuada gestión por parte de las UP, por cuanto la universidad debe velar por los retornos económicos producidos en los contratos de transferencia.
• En cuanto a los cambios producidos en la dotación fundacional de las fundaciones, se observan en ocasiones casos mediante los cuales se pretende alterar mediante donaciones por parte de empresas privadas la dotación fundacional inicial, de manera que la universidad perdería en principio la participación mayoritaria en la misma, y como consecuencia de ello no figuraría catalogada como fundación pública autonómica, sustrayéndose al control público correspondiente. Como se viene señalando en distintos Informes de fiscalización de este Tribunal de Cuentas a este respecto, no resulta coherente ni posible que la universidad intente al mismo tiempo invocar el pretendido carácter privado derivado de la composición de la dotación fundacional en cada momento, que no constituye la base de sus recursos, para evitar sujetarse a los requisitos de elaboración de sus presupuestos, ejecución de sus gastos y presentación de cuentas e informes previstos en la ley para las entidades que forman parte del sector público autonómico, ya que ello la excluiría también de la posibilidad de llevar a cabo determinadas actividades que son propias de la Universidad, como la realización de actividades docentes relativas a titulaciones propias no oficiales de la Universidad, en las cuales fija los precios públicos correspondientes y finalmente otorga el título impartido, o la gestión de los proyectos de investigación del art. 83 de la LOU, en ocasiones incluso en su totalidad.
• La creación de una entidad dependiente por parte de una Universidad debe responder a la búsqueda de una mayor eficacia en la gestión, a la agilización de procedimientos o a la participación ciudadana en la gestión. Sin embargo, la creación de entidades instrumentales no siempre ha respondido a nuevas necesidades que deban atenderse a la racionalización de la gestión, sino en ocasiones a la deliberada huida de los controles internos o del control presupuestario y de gestión y a la búsqueda de un campo de actuación menos reglado en el que poder incrementar el margen de discrecionalidad de las decisiones que afectan a la gestión del personal, contratación y ejecución de inversiones y prestación de servicios públicos.
• Si bien tras la Ley de Estabilidad Presupuestaria, las nuevas Leyes de Haciendas Locales, y la Ley de Contratos del Sector Público y la propia disciplina contable impuesta desde las normas que rigen la elaboración de la Contabilidad nacional, se ha reducido la utilidad de la huida del derecho administrativo, consistente en eludir las formas tradicionales de gestión pública, sin embargo en el ámbito del control se observan importantes deficiencias en estos entes instrumentales. En este sentido, teniendo en cuenta que los sistemas de control interno en las propias UP no se han desarrollado de manera equivalente al de la intervención en las administraciones públicas, a pesar de la importancia de los recursos públicos que se manejan, todos estos entes instrumentales quedan exentos en la mayoría de los supuestos de cualquier control ejercido por las UP, siendo, en el mejor de los casos objeto de un informe de auditoría de cuentas cuando su importancia económica es más relevante.
• En muchas ocasiones y como consecuencia de la consideración de las entidades dependientes como privadas, se excluye al Consejo Social de su participación en la aprobación de los presupuestos de las mismas y de sus cuentas, a pesar de su dependencia mayoritaria de las UP y de lo establecido en las leyes y los propios Estatutos, o bien dicha aprobación se produce con mucho retraso. También se observa que las cuentas de varias de esas entidades no son rendidas adecuadamente a los órganos de control externo, a pesar de lo establecido en el art. 84 de la LOU.
• Muchas de estas entidades participadas por varias entidades de una misma Comunidad Autónoma (CA) no siempre rinden sus cuentas a pesar de su carácter público. Dicha falta de rendición se generaliza en el caso de que se trate de entidades participadas por distintas administraciones públicas y las UP, por ejemplo el Estado, la CA y los Ayuntamiento y Diputaciones, así como en las participadas por varias UP, y en mayor medida en los casos en que la participación pública en el fondo dotacional no es mayoritaria si bien el control de la gestión si corresponde mayoritariamente al ámbito público. Todas esas situaciones no están contempladas adecuadamente en la legislación a los efectos del establecimiento de su control interno y externo.

Unidad de Control Interno

• De las 47 UP existentes en el ejercicio 2012, 39 universidades contaban con unidades operativas de control interno. Esto supone un claro avance respecto de la situación analizada en el anterior Informe de 2003, donde eran 34 las universidades que disponían de UCI o similar. En cuanto a la dependencia funcional, éste órgano debe incardinarse respecto de quien le permita a la unidad actuar con independencia, preferiblemente el Consejo Social, siendo descartable la dependencia funcional de otros órganos vinculados con la gestión ordinaria, como la gerencia o similar. En este sentido cabe señalar que se ha producido una mejora respecto de la situación descrita en el informe de 2003, medida por un tímido avance en la vinculación de esta unidad con el Consejo Social, al pasar de una universidad a cuatro, y en la reducción de la dependencia funcional con la gerencia o similar, de trece a once. Esta mejora, no obstante, debe completarse de manera de que se asegure a la UCI de una mayor autonomía en el ejercicio de sus funciones.
• En las diversas actuaciones realizadas por los OCEX y el Tribunal de Cuentas se pone de manifiesto que los recursos humanos que se destinan son insuficientes y la cualificación de las mismas no siempre resulta la apropiada para el desarrollo por parte de las UCI de las funciones que les son propias. Esta incidencia resulta aún más gravosa si se considera la complejidad de la actividad realizada por las entidades dependientes a ella y los requisitos de su control atribuidos en la normativa de universidades.
• Presupuesto: aprobación, modificaciones y ejecución
• En muchos casos la necesaria publicidad a través de la publicación en el Diario o Boletín oficial autonómico es sustituido por la publicación en la página web o en el boletín universitario, lo que se considera contrario a la normativa aplicable.
• La publicación en el Diario o Boletín oficial autonómico se limita a un mero resumen de los estados de ingresos y gastos de la clasificación económica, con el monto de los créditos presupuestarios únicamente de cada capítulo, lo que no satisface lo dispuesto en el art. 81.2 de la LOU. Tampoco se cumplió con lo dispuesto en el art. 81.4 de la LOU, que señala que “Al estado de gastos corrientes, se acompañará la relación de puestos de trabajo del personal de todas las categorías de la Universidad especificando la totalidad de los costes de la misma e incluyendo un anexo en el que figuren los puestos de nuevo ingreso que se proponen”, información relevante que sin embargo sí se acompaña en los anteproyectos de presupuestos. El Tribunal de Cuentas entiende que este requisito de publicidad debe abarcar a estos extremos, dada su importancia, con la extensión que reglamentariamente se considere oportuno.
• Con la promulgación de la LOEPSF y del Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo en el entorno de las UP, resulta necesaria la adopción de técnicas presupuestarias adecuadas que posibiliten una mejora en la presupuestación que coadyuve al cumplimiento del límite máximo de gasto de carácter anual que no puede rebasarse. Además, se observa una tradicional operatoria de muchas UP en las que se dan normas presupuestarias que se apartan de las disposiciones legales imperantes para el resto del sector público autonómico, así como disposiciones restrictivas en la ejecución presupuestaria dirigidas a la consolidación fiscal y que no son atendidas por las UP, al entender que quedan al margen de las mismas. Se estima que convendría dotar de seguridad jurídica a ésta materia, regulando por parte de las CCAA aquellas especialidades reconocidas a las UP que se aparten del resto de su sector público, en atención a sus peculiaridades.
• Las principales incidencias en relación con el remanente de tesorería se dan en aquellas universidades que no calculan el remanente afectado, errores en la operatoria, y recientemente, universidades con remanentes negativos. En relación a estos remanentes de tesorería negativos se ha observado casos en los que la universidad no ha adoptado ninguno de los acuerdos señalados en la normativa, y otros en los que no obstante adoptar la universidad los ajustes necesarios, la previsión de ingresos para el ejercicio 2013 y siguientes, y los gastos imprescindibles para asegurar la actividad de la universidad, hacen imposible, en opinión de la universidad, incorporar al presupuesto la cantidad de los remanentes de tesorería negativo resultante de la liquidación del ejercicio 2012, lo que obliga a presentar un Plan de déficit de manera separada al presupuesto del 2013.
• De la evolución de las obligaciones reconocidas en las UP en los cinco años se puede apreciar que la verdadera reducción se ha producido básicamente en los ejercicios 2011 y 2012, sobre todo por las reducciones acordadas en los gastos de personal tras producirse aumentos hasta 2010.
• En cuanto al cumplimiento del principio del devengo en el registro de estas obligaciones, la evolución de obligaciones pendientes de imputar a presupuesto muestra una tendencia creciente aunque discontinua en los ejercicios analizados, con un punto de inflexión acaecido en el 2011, ejercicio en el que se produce un máximo de obligaciones no registradas, por importe total de 70.462,12 miles de euros, de los que 19.349,93 miles de euros no estaban recogidos ni en la contabilidad patrimonial. En 2012 se inicia una mejora en la disciplina presupuestaria con un regreso a niveles anteriores a 2009, si bien el incumplimiento derivado de la falta absoluta de registro contable se ha incrementado casi un 60%, lo que denota una situación aún muy alejada desde el punto de vista de los principios presupuestarios públicos.

Análisis de la situación económico–financiera

• 38. Existen dos universidades, U. de Córdoba y la Pública del País Vasco, que no disponen aún de contabilidad financiera o patrimonial, por lo que dada la importancia de esta limitación, deberían adoptarse a la mayor brevedad posible las medidas pertinentes para solventar esta situación descrita.
• En estrecha relación con la evolución de los resultados de las UP y su remanente de tesorería, debe hacerse notar la reducción paulatina de los excedentes de tesorería mantenidos en entidades de crédito junto con las Inversiones financieras temporales en que se han materializado puntas de tesorería, con decrecimientos en el periodo cercanos al 50%. En sentido inverso al antes expresado, destaca el incremento de la rúbrica de deudores, compuesta en su mayor parte por los derechos presupuestarios pendientes de cobro, los cuales reflejan un retraso creciente en la percepción del cobro de la financiación debida por parte de su respectiva CA.
• En relación con la tesorería, se observa una importante reducción del número de cuentas gestionadas por Centros o Departamentos. En relación con las disponibilidades mantenidas en entidades financieras hay que señalar que en distintas CCAA se han establecido normas a fin de declarar no disponibles las transferencias corrientes o de capital destinadas a las entidades integrantes del sector público autonómico cuando, como consecuencia de la existencia de suficientes disponibilidades líquidas, pudieran no resultar necesarias para el ejercicio de la actividad presupuestada. Por lo tanto, la necesidad de contar con un procedimiento de gestión de tesorería no solo resulta conveniente desde el punto de vista de la eficiencia y racionalidad de las UP, sino de obligado cumplimiento a fin de satisfacer las previsiones legales señaladas.
• El endeudamiento total del sector universitario analizado asciende a un total de 620.124 miles de euros, sobre el que existe la limitación establecida en el art. 81 de la LOU de que debe “ser compensado para la consecución del necesario equilibrio presupuestario de la Comunidad Autónoma, la cual, en todo caso, deberá autorizar cualquier operación de endeudamiento”.
• De la evolución agregada de las cuentas del Resultado Económico-Patrimonial del conjunto de UP se observa que el ejercicio 2011 se sitúa como un punto de inflexión en el que si bien en los ejercicios anteriores el ahorro logrado se mostraba decreciente, pero positivo, en este y en el siguiente se vuelven claramente negativos.

Personal

• En uso de su autonomía financiera, algunas UP aprobaron Planes de Incentivación de la jubilación voluntaria anticipada del profesorado de los cuerpos docentes universitarios –funcionarios y laborales-, que consistían en el abono de las cantidades que complementaban la pensión cobrada hasta el importe de lo que se recibiría en la Universidad si se siguiera en activo, desde el momento en que se producía la jubilación anticipada y hasta los 70 años. Dichos planes se han aplicado en al menos 36 UP y en la UNED, y a ellos se han acogido al menos 3.828 empleados. A partir de 2012 se han acogido 318 empleados, según los datos aportados por las universidades. Los pagos realizados como consecuencia de dichos planes han ascendido en los años 2008 a 2012 en al menos a 182.965,22 miles de euros (54.111,01 miles de euros de ellos por obligaciones reconocidas en 2012), siendo la proyección de gastos a reconocer en el futuro, según estimaciones actuariales, de un total de 237.725,16 miles de euros.
• Dada la falta de una norma legal que habilite a las UP para disponer en esta materia de jubilación voluntaria anticipada distinta al marco general establecido, se señala que no existe amparo legal para el abono de estos incentivos cuando se ha extinguido la relación de servicios con la Universidad. Para los casos en que se ha utilizado la figura de profesor emérito, el Tribunal de Cuentas tiene reconocido en Informes aprobados que “se ha adulterado el significado de la figura del profesor emérito y, en realidad, se ha procedido a la creación de una nueva que cabe catalogar como de profesor emérito a los solos efectos del PDI jubilado en el contexto que se viene analizando. Esta figura, a juicio del Tribunal de Cuentas, no tiene cobertura legal, se aparta de la figura del profesor emérito previsto en la normativa legal y estatutaria de las universidades y, a la postre, supone una utilización instrumental de la misma con la que se pretende amparar la fijación de unos incentivos a la jubilación voluntaria que no encuentran, a su vez, cobertura legal”.
• La práctica totalidad de UP ha regulado el régimen retributivo y las condiciones de trabajo del PAS y del PDI laboral a través de los correspondientes Convenios colectivos y demás Acuerdos Reguladores de las condiciones de trabajo o instrumentos similares. En el plano sustantivo y material, se ha detectado que en determinados casos se ha observado confusión e inseguridad jurídica respecto del ámbito y eficacia de las normas autonómicas dictadas respecto de los funcionarios autonómicos en general, y en particular a los funcionarios docentes definidos con mayor o menor concreción, y la autonomía universitaria, en el sentido de que determinadas restricciones dictadas por la respectiva CA con el objetivo de reducir gastos a consecuencia de la consolidación fiscal, estas medidas no han sido secundadas por los órganos rectores de las UP.
• Se ha observado la falta de una RPT completa que abarque también al PDI en 10 universidades, por lo que deben adoptarse por parte de los órganos competentes de las UP afectadas las medidas pertinentes a fin de dar exacto cumplimiento a la normativa aplicable en relación con la RPT de este colectivo.
• Al finalizar el ejercicio 2012, el sistema de control de presencia y del cumplimiento del horario fijado por la práctica generalidad de UP para el PDI consiste en un mero control de firmas o similar para la docencia, lo que impide un exacto cumplimiento de la normativa aplicable con carácter general en la administración que exige que la diferencia en cómputo mensual entre la jornada reglamentaria de trabajo y la efectivamente realizada por los empleados públicos, siempre y cuando no resulte justificada, comporta la deducción proporcional de retribuciones.

Actividad docente

• En el ejercicio 2012 se ha producido la modificación del art. 68 de la LOU, lo que supone un cambio importante en el régimen de la dedicación docente. En consonancia con lo señalado en el apartado Introducción de este informe, la falta de una actualización del régimen jurídico aplicable al régimen de dedicación provoca disfunciones a la hora de establecer el necesario marco único aplicable a todas las UP, sin perjuicio de su propia autonomía. De esta manera se observa la falta de una regulación expresa respecto de la capacidad docente en cada uno de los ciclos en que se estructuran las enseñanzas universitarias oficiales, especialmente en máster y en doctorado. Por otro lado, sería deseable que en la actualización de esta normativa se tenga en cuenta que la excelencia aplicable a la investigación no se realice en detrimento de la excelencia docente, al otorgar una mayor carga docente a los que no acreditan una actividad investigadora reconocida, de manera que se module en lo posible dicho criterio.
• Del examen de los créditos impartidos por profesor equivalente a tiempo completo correspondientes al curso 2012/13, se aprecia en muchas de las ramas una carga docente inferior de media a los 24 créditos anuales, poniendo de manifiesto un cierto sobredimensionamiento del profesorado en relación con el número de alumnos existentes en esas ramas. Teniendo en cuenta la fecha de la modificación legal antes señalada, y que el sentido de la misma no ha sido pacífico, los efectos de la reforma habrá que analizarlos en los cursos posteriores al analizado.

Financiación y Costes de la Universidad

• La práctica totalidad de las CCAA ha regulado la estructura del modelo de financiación universitaria. A pesar de la gran diversidad de los Convenios de financiación existentes, cabe señalar como incidencias más destacables puestas de manifiesto la falta de imbricación de este modelo de financiación con la existencia y adecuación de los Planes estratégicos de las UP; deficiencias en la concreción anual de la financiación de cada ejercicio, que como se ha visto provoca dilaciones en la aprobación de los presupuestos por parte de las universidades; falta de seguimiento de los mismos, existiendo casos en los que no ha existido ninguna reunión de las Comisiones antes señaladas.
• Se observa que en el periodo analizado ha existido un importante incremento en los ingresos correspondientes al Capítulo 3, que en su conjunto presenta un incremento del 12,18%, contrarrestado por la disminución de los ingresos por transferencias corrientes, fundamentalmente procedente de las CCAA. Las transferencias de capital experimentan una disminución aún más intensa, de un 24,10% en el periodo. El incremento en los precios públicos se da con más intensidad a partir del ejercicio 2010, siendo notable el incremento experimentado en 2012. De sus componentes, hay que destacar el incremento de las matrículas ordinarias, así como la disminución de otras partidas ordinarias propias de la actividad de las UP, como las derivadas de los contratos y convenios.

Costes de la Universidad

• Ninguna de las universidades fiscalizadas había implantado un sistema de contabilidad analítica en el ejercicio 2012, existiendo únicamente, con mayor o menor grado de desarrollo, estudios preliminares tendentes a su futura concreción. Esta situación cobra especial relevancia por cuanto la implantación de un sistema de contabilidad analítica resulta imprescindible para cumplir con la obligación establecida por el RD-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo, con un plazo que no debe superar el curso universitario 2015/2016, estableciendo la necesidad de relacionar los ingresos por los precios públicos con los costes de la prestación del servicio.