La Sindicatura de Cuentas de Cataluña emitió el mes pasado un informe de fiscalización relativo al “control interno en municipios de entre 20.000 y 100.000 habitantes” que abarca los cincuenta y cuatro principales municipios de esa Comunidad. El objeto del trabajo ha sido verificar el cumplimiento de determinados aspectos de la normativa legal relativos a la función interventora y analizar y sintetizar el resultado de carencias y puntos de mejora con relación a la función de control interno.  A nivel nacional, el trabajo viene a complementar otro  reciente informe de la Sindicatura Valenciana sobre el control interno de los grandes ayuntamientos del levante, trasladando ambos una imagen preocupante de las debilidades del control interno local.

Para ello se elaboraron varios cuestionarios que abarcaron los diferentes componentes de la función de control interno en las entidades locales y que fueron formalizados por quienes ocupaba esa importante responsabilidad local (la respuesta exigía el visto bueno del presidente de la corporación). En los 53 ayuntamientos que han respondido al cuestionario, se analizó la cobertura de la Intervención en los ejercicios 2007 a 2011. Como media, el tiempo en que la plaza ha sido cubierta por el sistema normal de provisión-el concurso de méritos- fue de casi tres años y tres meses, es decir, sólo un 64% del total del tiempo.

El informe detalla como los aspectos más relevantes puestos de manifiesto en la revisión realizada, los siguientes:

1) Independencia en el ejercicio de las funciones de control interno

La normativa vigente establece que los funcionarios que tienen a su cargo las funciones de control interno se ejercerán con plena independencia. La Sindicatura entiende que dependencia orgánica de la Intervención de los órganos de gobierno de las corporaciones locales, que se da en la realidad, puede condicionar sustancialmente el ejercicio de las funciones de control interno.

2) Segregación de funciones

La legislación vigente, para el tramo de población analizado, asigna al puesto de trabajo de la Intervención, además de las funciones de control interno, la responsabilidad administrativa de la función de contabilidad, tanto presupuestaria como financiera. Por tanto, en el marco global de un sistema de control interno, la normativa no considera uno de los aspectos más importantes para su eficacia, como es una adecuada segregación en la atribución de las funciones de contabilidad y de control interno.

3) Cobertura de la plaza de la Intervención

La Sindicatura advierte del alto porcentaje de plazas reservadas a funcionarios con habilitación de carácter estatal que se mantienen vacantes y se cubren mediante formas de provisión previstas por la normativa con carácter excepcional con profesionales que no tienen esta categoría, como son los nombramientos accidentales -en que se nombra un funcionario de la misma entidad local suficientemente capacitado- o bien, con nombramientos interinos en el que las corporaciones locales proponen una persona que esté en posesión de la titulación exigida para el acceso a la subescala a la que pertenece el lugar.

4) Falta de normalización de los procedimientos

Además, la Sindicatura llama la atención sobre la ausencia -casi generalizada- de manuales de procedimientos y normas de organización y funcionamiento de los servicios responsables de la gestión de las corporaciones como intervención, tesorería, contabilidad, contratación, subvenciones, personal, ingresos o patrimonio. Esta falta de procedimientos normalizados supone no prever la realización de controles que sometan estas tareas a sistemas de supervisión y revisión permanentes.

5) Falta de realización del informe de fiscalización plena posterior de los gastos

En el caso de que el Pleno de la corporación local apruebe un régimen de fiscalización previa limitada, la normativa establece de forma expresa la necesidad de realizar fiscalizaciones plenas posteriores sobre una muestra significativa y documentarlo en un informe escrito en el que consten las observaciones y conclusiones de la actuación, con remisión al Pleno de la Corporación junto con las alegaciones de los órganos gestores afectados. De los ocho ayuntamientos analizados que han optado por esta forma de control, no se ha realizado la fiscalización plena posterior en cinco casos, lo que implica un importante incumplimiento de la función interventora.

6) Falta de realización de actuaciones comprobatorias posteriores en la fiscalización de los ingresos

El Pleno de cada entidad local puede acordar la sustitución de la fiscalización previa de los derechos por una inicial toma de razón en contabilidad y la realización de actuaciones comprobatorias posteriores mediante la utilización de técnicas de auditoría. De la muestra analizada, once ayuntamientos han optado por este régimen de fiscalización previa limitada de los derechos, aunque cinco de estas corporaciones locales no han realizado las preceptivas comprobaciones posteriores con detrimento de la función interventora.

7) Inexistencia de un plan anual de auditorías y de actuaciones de control financiero

El informe constata que en la mayoría de corporaciones locales no se fija anualmente un plan de auditorías y de actuaciones de control financiero. Recuerda que el Pleno de la Corporación debería establecer y aprobar ese plan, definiendo los objetivos, el alcance, la metodología y los medios asignados para la ejecución del control financiero previsto respecto a los servicios de las entidades locales, de sus organismos autónomos, de las entidades públicas empresariales y de las sociedades mercantiles dependientes.

8) Falta de supervisión de la Intervención en los trabajos de colaboración con auditores privados

La función de control financiero incluye, entre otros, verificar que las cuentas anuales expresen de manera adecuada el resultado de la gestión y la realidad patrimonial. El ejercicio de esta función está reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal, aunque se puede recurrir a la colaboración de una empresa privada en casos de insuficiencia de medios. En un alto porcentaje, las entidades locales analizadas han contratado auditores externos para la realización de auditorías financieras de las sociedades municipales, ya fueran obligatorias o no. La Sindicatura entiende que, en la mayoría de entes locales en los que ha habido esta colaboración privada no ha existido la necesaria supervisión por parte del titular del órgano de control interno de la corporación local.

9) Falta de ejercicio del control de eficacia, de eficiencia y de economía

Para la Sindicatura, una de las notas características de la gestión realizada por los medianos y grandes ayuntamientos catalanes es la mayoritaria falta de planificación y de definición de objetivos claros y precisos a alcanzar, coherentes con las competencias y recursos de los municipios, así como su evaluación posterior. La falta de formalización y consiguiente seguimiento de objetivos de los entes locales provoca que no se ejerza el control de eficacia y eficiencia. Asimismo, en la mayoría de casos no se ha implementado un sistema de contabilidad analítica que posibilite la obtención de resultados analíticos que pongan de manifiesto el coste y rendimiento de los servicios.

RECOMENDACIONES

Para alcanzar una mejora en el desempeño de las funciones de control interno de las corporaciones locales, la Sindicatura entiende que sería recomendable considerar las siguientes cuestiones:

1) Desarrollo normativo de la función de control interno

El control interno se regula únicamente en diez artículos del TRLRHL y cada uno de los entes locales es quien desarrolla estas funciones de control según sus facultades de autorregulación. Dado que la falta de reglamentación no favorece el desarrollo del ejercicio del control interno, sería necesario desarrollar normativamente la función de control interno en su triple acepción: función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia. Algunos de los aspectos que se deberían considerar son los siguientes:

– Prever que, como mínimo, se debe elaborar un informe de control financiero anual referido a la Cuenta general del ente local.

– Regular el sector público local la práctica del control financiero permanente.

– Establecer explícitamente la obligatoriedad de llevar un sistema de contabilidad analítica, así como establecer unos criterios de contenido mínimo de las dos memorias obligatorias para los municipios de más de 50.000 habitantes relativas al cumplimiento de los objetivos programados y los costes y rendimientos de los servicios.

2) Modificación del régimen estatutario de los funcionarios con habilitación de carácter estatal

Además la Sindicatura catalana pide a los poderes públicos «desarrollar un régimen estatutario de los funcionarios con habilitación de carácter estatal que facilitara el ejercicio de las funciones de control y fiscalización con independencia plena respecto al ente que sea objeto del control». Vista la falta de segregación de funciones, deberían hacer las modificaciones adecuadas para que los funcionarios con habilitación de carácter estatal no tuvieran asignadas tareas de gestión del ente fiscalizado y se dedicaran exclusivamente a la función de control.

3) Confección de guías y procedimientos estándares de control interno

Entiende el informe que es imprescindible desarrollar modelos y procedimientos de fiscalización estándar que, por una parte, homogeneicen el ejercicio de la función interventora y, por otra, faciliten el análisis y seguimiento de las advertencias tanto por parte de los órganos de control interno como de los externos. Recomienda establecer unas normas técnicas y guías de ejecución del control financiero homogéneas que definieran programas estándar de trabajo por áreas, metodología de aplicación y criterios de actuación, que faciliten el ejercicio de la función de control en la Intervención de los entes locales. Para ello propone que se desarrollen programas informáticos estándar para ejercer esa función de control interno en su triple acepción: función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia, de eficiencia y de economía.