El órgano de control interno de las organizaciones, desde el punto de vista funcional, presenta dos grandes variantes, no incompatibles entre si: auditor interno e interventor. Poniendo el énfasis en el control de legalidad, las Administraciones Públicas de tradición napoleónica se inclinan por este último sistema.
La función interventora es nuestra tradicional forma de control interno y la más extendida de todas nuestras Administraciones Públicas. Simplificando los términos legales, hace referencia a la necesidad de fiscalizar todos los actos que den lugar a reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como los cobros y pagos que de ellos se deriven.
El acto fiscalizador se plasma en un informe, que contiene una declaración preceptiva de juicio, que tiene como peculiaridad el carácter independiente, interno y preventivo, así como ser escrita, gradual y continuada. No parece ser recurrible directamente por los interesados, lo que otorga una cierta prevalencia a los actos de intervención sobre los actos fiscalizados.
En la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella, tras el saqueo producido durante el gobierno gilista, el Tribunal de Cuentas criticó seriamente la labor de los funcionarios con habilitación nacional de la corporación, pues su tolerancia en este asunto permitió degradar la situación administrativa hasta límites insospechados:
“La ausencia de controles económicos y financieros ha facilitado una gestión apartada de la legalidad que ha determinado la ausencia de garantías sobre si la aplicación de los fondos públicos manejados por los responsables municipales era concordante con los principios de legalidad, eficiencia y economía, ocasionando esta ausencia graves perjuicios a los intereses municipales”.
Más adelante, el informe dice que «la fiscalización que debió haber realizado el interventor debió haber sido crítica y previa«. El tribunal también lamenta que el interventor no llevara un archivo completo y sistemático de sus informes y reparos.
Fiscalización limitada
La realidad ha llevado a que un amplio elenco de gastos de las Administraciones Públicas sólo sean objeto de fiscalización limitada (competencia del órgano y crédito presupuestario) y la utilización de técnicas de muestreo, para flexibilizar, agilizar y abaratar la función interventora. En el ámbito local, la implantación de la fiscalización limitada debe ser aprobada por el pleno municipal, lo que no siempre se cumple, dicho sea de paso.
Por el contrario, las actuaciones del auditor interno, de tradición anglosajona, obedecen a un «plan de auditoría» predeterminado, escrito y aprobado por la autoridad de la que dependa. Esta planificación busca limitar el riesgo de auditoría a niveles aceptables y permite dirigir los esfuerzos sobre aquellas áreas consideradas como de mayor probabilidad de errores. Para su ejecución utiliza las técnicas y normas de auditoría y emite informes, concretados en recomendaciones.
La experiencia de la Unión Europea
Este sistema de intervención fue zarandeado, en 1999, por un comité de investigación, nombrado por el Parlamento Europeo, con la conformidad de la Comisión, en dos conocidos informes: Comité d’experts indépendants, Premier Rapport sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne, Bruselas, 15 de marzo de 1999; y Second Rapport sur la réforme de la Commission. Analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude, Bruselas, 10 de septiembre de 1999.
En el primer informe, el Comité comprueba que el control previo, ejercido por la DG XX, es un procedimiento que funciona muy mal dado que “la mayor parte de las irregularidades constatadas se habían beneficiado de un visado favorable de la intervención”. Por ello, sugiere en su Segundo Informe nada menos que la supresión del visado previo y el establecimiento expreso de un Sistema de Auditoría Interna profesional, independiente y responsable únicamente ante el Presidente de la Comisión.
El Tribunal de Cuentas Europeo venía criticando, desde 1981, este sistema en el que el interventor autorizaba por una parte el gasto y por otra realizaba una comprobación de estas decisiones ex post. El Tribunal, destacaba el conflicto latente entre estos dos aspectos de las funciones del interventor y opinaba que el planteamiento del visado previo centralizado era contrario a la gestión eficaz de los sistemas de organización financiera comunitarios, cada vez más complejos y cambiantes.
De una manera muy detallada y contundente el Comité afirma que:
En el mundo de la gestión financiera internacional, el sistema de control ex ante de las instituciones de la Comunidad es algo antediluviano y corresponde a una visión superada de un control que ofrece una doble seguridad, que concede poca importancia al sentido de la responsabilidad personal del «gestor», y pone el acento en los aspectos formales de las operaciones de modo que, en realidad, no puede ser efectivo más que en un entorno en el que se procese un número relativamente limitado de propuestas financieras. (Segundo informe, op. cit., punto 4.6.4, pág. 117).
Por esa razón, recuerda David Ordóñez, (“El Control Financiero Interno de los Fondos Estructurales Europeos en la España de las Autonomías” Ministerio de Hacienda, 2000, pág. 13.) que el propio Comité de Expertos propuso una reorganización del control interno, haciéndolo descansar fundamentalmente en un control ex post o de auditoría interna. El Reglamento 1605/2002, de 25 de junio de 2002, aprueba un nuevo Reglamento Financiero aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas, suprime la fiscalización previa y al interventor, dotando de competencias y responsabilidades al auditor interno:
La responsabilidad de los ordenadores será total en todas las operaciones de ingresos y gastos efectuadas bajo su autoridad, operaciones de las que deben rendir cuentas, incluso, si ha lugar, con arreglo a procedimientos disciplinarios. En consecuencia, habrá que reforzar la responsabilidad de los ordenadores mediante la supresión de los controles previos centralizados y, en especial, del visado previo de las operaciones de ingresos y gastos por el interventor, de una parte, y la verificación por parte del contable del recibo liberatorio, por otra.
Ese auditor interno, que no podrá ser ni ordenador ni contable, será nombrado por la institución, responsabilizándose ante ésta de la verificación del buen funcionamiento de los sistemas y procedimientos de ejecución del presupuesto.
Evolución
Los controles formales y exhaustivos están dejando paso en todo el mundo a controles basados en riesgos. Ya hemos comentado en esta bitácora cómo la función del órgano de control interno está cambiando desde su papel de “perro guardián”, que vigila la gestión para asegurar el cumplimiento, al de un “compañero” de la dirección, que ayuda al gestor.
En EE.UU., uno de los ejes de la National Performance Review de la Administración Clinton era reinventar la fiscalización interna haciendo que en todas los Departamentos y Agencias, los Inspectores Generales (nuestros interventores generales) trasladasen su énfasis del cumplimiento a la evaluación de sistemas de control de gestión y se volviesen más colaboradores que adversarios del gestor. Se pretendía que una estricta verificación disuadiera de cualquier actitud innovadora y arriesgada por parte de los gestores. Al día de hoy, las auditorías operativas de los inspectores han ganado mucho terreno frente a las financieras o de cumplimiento y se ha institucionalizado el seguimiento de recomendaciones.
¿Hacia dónde vamos?
Ximena Lazo Vitoria, en su reciente libro “El control interno del gasto público estatal” (Tecnos, 2008 y 25€: ver datos) tras analizar de manera rigurosa las principales características de nuestro modelo de control interno avanza (pág. 204 y ss) su posible evolución.
Entiende la Dra. Lazo que con toda probabilidad, el camino iniciado con la reforma de la LGP en 2003 concluirá finalmente con la eliminación de todo control preventivo, pasando a ser desarrolladas estas funciones con carácter ex post.
Recuerda la autora que en el sistema británico el Ministerio de Economía retiene aún la fiscalización previa de ciertas categorías de actuaciones con repercusiones financieras y que el cambio hacia un modelo de control de auditoría integral ex-post solo se ha producido en aquellos organismos que acreditan su capacidad de autocontrol y un buen manejo de fondos públicos.
Con ello entiende que el desplazamiento hacia modelos alternativos de control debe hacerse con extrema cautela: «allí donde se quieran efectuar cambios deberán satisfacerse previamente ciertos requisitos, de otro modo, se corre el peligro de dejar prácticamente desprotegido el principio de legalidad, que condiciona estrictamente la actuación administrativa en la búsqueda de la satisfacción con objetividad de los intereses generales».
Desde esta perspectiva, el control cumple una función garantizadora. No es una mera declaración general carente de consecuencias prácticas. La existencia de un órgano de control interno independiente, permite evitar la producción de actuaciones irregulares y manejos fraudulentos de los recursos públicos.
En este contexto la autora entiende que la evolución del control preventivo de legalidad podría dirigirse, en primer término, a poner de manifiesto expresamente y de forma sistematizada -en su propia Memoria de Actuaciones o a través de alguna instancia formal- todas las disfunciones normativas que el ejercicio de sus funciones vaya poniendo de manifiesto.
Además parece imprescindible que los resultados de dicho control sean contrastados con los que derivan de otros controles a posteriori y que puedan servir para afinar aún más su ámbito de aplicación. Entiendo que debería articularse alguna comunicación oficial y rápida de los reparos hacia las Sindicaturas de Cuentas (como en los contratos de cierta cuantía) lo que aliviaría mucho la presión sobre el Interventor.
Pero de reparos, hablaremos en la siguiente entrada …
Fiscalizacion.es 
Me ha gustado mucho la amplia exposición de Antonio Arias sobre la naturaleza y las formas de la función de control de la actividad económico-financiera y de legalidad de las organizaciones públicas.
Con pocas reservas, siempre que la legislación lo permita y mientras no se ponga de manifiesto que la organización pueda necesitar lo contrario, me adhiero al sistema de control ex-post (mediante auditoria) para la mayor parte de las operaciones, relegando al sistema ex–ante a un reducido número de ellas que, bien por su cuantía relevante bien por su naturaleza o antecedentes problemáticos, aconsejen de una especial tutela desde el inicio.
En todo caso, independientemente del modelo de control adoptado por la organización, resultante de una acertada (¡) combinación entre sistemas ex–ante y ex–post, considero de especial interés poner énfasis en la actitud real de las personas a las que se encomiende esta importante función; pues lo que nunca debiera asumirse, como por desgracia ocurre a veces, es que el correspondiente órgano de control, por el motivo que sea, devenga intransigente con lo débil en tanto que servicial con lo fuerte, de igual manera que inflexible con el aspecto formal de las operaciones mientras que permisivo o genuflexo con el fondo de las mismas.
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Muy buen artículo. Una vez más Antonio «mete el dedo en la llaga» de los problemas del control. No sé cuál es la solución… lo cierto es que lo que tenemos ahora no funciona… ¡Veáse Marbella y otros cuántos ejemplos!.
No sé, a ver si esta crisis, no sirve para reflexionar un poco más en serio sobre este y otros temas. ¿Ha pensado alguien lo mucho que podrían ayudar los órganos responsables del control interno y del control externo en superar esta crisis?. Y, ¿se ha pensado que si estas Instituciones (y alguna otra) cumplieran su misión como es debido…. quizá tendríamos hasta menos crisis.
¿Por qué nada funciona en el mundo del control?. Está bien planteamientos como el del artículo… no sé… hay que abrir la mente… No sé cuál es la solución correcta para un mayor y mejor CONTROL de los fondos y sector público pero el de ahora está claro que está en CRISIS.
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Querido Antonio:
Escribo este comentario como una misiva para que todo el que lo lea pueda imaginarlo como aquellas cartas que escribían nuestros padres o abuelos a familiares que se encontraban en lugares lejanos en las que referían hechos muy cercanos al escribiente y absolutamente ajenos al acontecer habitual del receptor.
En los lugares que yo frecuento (y que tú bien conoces) es habitual que las labores de control sean entusiásticamente requeridas y escasamente remuneradas. Obviamente, me refiero al control «ex ante» ya que la implantación de un sistema de control «ex post», en opinión de los responsables de dichos lugares, no garantiza suficientemente el necesario control de los fondos públicos.
Como tú bien sabes, de cuando paseabamos juntos por los mismos parajes, toda esa demostración de golpes de pecho va acompañada, generalmente, de un absoluto abandono en cuanto a la dotación de medios y de una absoluta falta de consideración hacia la profesionalidad o el trabajo desarrollado por el/la sufriente controlador/a.
En todo caso, debido a que la edad ha disminuido mucho mi capacidad de análisis, no soy capaz de distinguir si la entusiástica adhesión provocada por el control «ex ante» se basa en la poco edificante posibilidad de que haya alguien que sea, en su caso, el responsable de los actos que realice quien toma las decisiones (véase al TdeC criticando la labor del Interventor de Marbella sin detallar si el mismo tenía la suficiente libertad y los suficientes medios para realizar correctamente su trabajo); otra opción que se me ocurre es que otros funcionarios que deberían velar por una correcta utilización de los caudales públicos mantienen una cómoda postura de «no intervención» ya que existe «el interventor» o, tal vez pueda ser una tercera opción, que la existencia de un sistema de actuación prácticamente invariable durante más de cien años ha permitido que las formas de sortear dicho sistema estén tan extendidas que sólo falta que alguien las «cuelgue» en Internet para que sean de dominio público y, sin embargo, la utilización de sistemas «ex post» no permite la aplicación de obvias recetas para sortear el sistema.
Como ya conoces que tengo un cierto apego a redactar epístolas excesivas, en cuanto a su tamaño, y tu tiempo es limitado, debo interrumpir estas reflexiones hasta una nueva ocasión.
Tuyo affmo
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Totalmente de acuerdo con javier lopez carreto.
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Estimados compañeros:
Tengo un caso de un cliente, concejal de un municipio, que ha sido imputado penalmente por autorizar un gasto determinado. El te maes el siguiente: mi cliente forma parte de la Junta de Gobierno Local. Como sabéis, en estas Juntas se aprueban un gran número de asuntos, entre ellos los de índole económica. El gasto en cuestión se autorizó sin problemas, ya que no existía informe ni reparo alguno al respecto por parte del intereventor municipal. De hecho, éste se encontraba presente cuando el gasto se autorizó y ni siquiere «in voce» dijo palabra alguna en la Junta. Veinte días después, el interventor hizo un informe poniendo reparos, informe que envió tan sólo al alcalde y del que no tuvieron conocimiento ninguno de los integrantes de la Junta de Gobierno hasta que años después fueron a declarar como imputados.
Mi pregunta es la siguiente: la ausencia de informe o de reparos por parte del Interventor, ¿implica tácitamente que, según su entender, el gasto a realizar es completamente legal?
Os agradecería que me expresarais vuestra opinión.
Saludos
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Hola,
Eva, lo que comentas del concejal, no conozco los detalles, pero tengo entendido (y no soy un experto en la materia) que la falta de informe no exime de responsabilidad a quien aprueba el expediente. En todo caso, al único que libera de responsabilidades es a los/las funcionarios/as que debían informar (y que posiblemente no lo hicieron porque desconocían que existía dicho expediente). Quien aprobó el expediente debió requerir el informe, si no lo hizo, entonces asume enteramente la responsabilidad. Otra cosa diferente es que exista un informe técnico que diga «todo ok», en esta situación parece razonable decir eso de «yo no soy técnico, hice lo que me dijeron» ;-).
Un saludo.
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Hola Eva,
es muy interesante la cuestión que planteas y me parece que Juan José Auzmendi te da una buena contestación. Creo que para valorar el supuesto concreto en su justa medida deberíamos tener presente todos los detalles y todas las circunstancias. A continuación te doy mi punto de vista:
Tal como lo planteas puede dar la impresión de que la responsabilidad es del Interventor municipal, pues en el ejercicio de sus funciones (recordemos que en el ámbito del gasto público local el criterio general suele ser la fiscalización previa y plena) no advirtió sobre la ilegalidad de dicho acuerdo.
Ahora bien, determinados detalles o circunstancias pueden variar totalmente el diagnóstico. Por ejemplo, se me ocurre dos situaciones en las que al Interventor no cabría exigirle responsabilidad alguna:
A) Una primera situación: que el Interventor haya tenido conocimiento por primera vez del acuerdo que se adopta el mismo día que se celebra la Junta de Gobierno Local (o incluso, que se entere durante la celebración de la mism). Esto no debería pasar nunca (es un mal funcionamiento de la Administración)… pero, en ocasiones, sucede (en unas Entidades Locales más que en otras; afortunadamente, también hay Corporaciones Locales que funcionan razonablemente bien, y esto no pasa). Está claro que al Interventor no se le puede exigir que haga su trabajo «ipso facto», que fiscalice «el mismo día» que se le presenta un expediente. La normativa otorga un plazo (suelen ser de diez o quince días) para que el expediente sea fiscalizado. Además, pensemos que la complejidad de algunos asuntos requiere que el tema sea estudiado y madurado.
Eva, si se da esta situación, no veo responsabilidad del Interventor por ninguna parte. La fiscalización se hizo a posteriori pero no por culpa del interventor, si no porque la organización ha funcionado mediante «hechos consumados»: era materialmente imposible hacer una fiscalización previa de forma adecuada. Y, además, en este caso, siento ser un poco duro, pero creo que a la organización (no sé quién, no particularizo pues habría que estudiar el caso concreto) se le podría llegar a exigir una doble responsabilidad:
1.- responsabilidad por aprobar un gasto que no cumplía con la norma.
2.- Y, en su caso, responsabilidad por llevar un asunto económico directamente a la Junta de Gobierno Local, sin pasar antes por la Intervención (o sin que ésta tuviera tiempo para ejercer el control de legalidad, económico, y financiero).
B) Una segunda situación: que para dicho gasto concreto no se siga la fiscalización (control de legalidad) previa. Esta posibilidad puede estar prevista en las Bases de Ejecución del Presupuesto Municipal. Es decir, la Entidad Local puede haber adoptado (en la forma legalmente establecida) el criterio de que para determinados gastos el control se haga «a posteriori» (y que, en consecuencia, no se sometan al criterio genérico de la fiscalización previa).
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Hola Juan José y JAB,
Ante todo, daros mil gracias por haber contestado a mis dudas. A medida que voy leyendo las diligencias, la cosa se complica más y más. En cualquier caso, os pido «egoístamente» que de vez en cuando echéis un vistazo a esta web, ya que me temo que mis dudas se vayan a acrecentar paulatinamente y el hecho de poder contar con vuestra opinión me es de una gran ayuda, pues vuestros comentarios me han resultado de gran utilidad.
De nuevo quiero expresaros mi sincero agradecimiento.
Saludos a ambos.
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Eva, no se merecen las gracias. Y cuenta con que siga, de vez en cuando, echando un vistazo a esta web 🙂
Un saludo
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(Prensa de hoy) Levante de la Comunitat Valenciana: «La alcaldesa de Alicante destituye al interventor y lo rebaja a tesorero» http://www.levante-emv.com/comunitat-valenciana/2012/12/30/alcaldesa-alicante-destituye-interventor-rebaja-tesorero/963425.html
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