El pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el 24 de octubre pasado una interesante moción, que dará mucho que hablar, sobre la aplicación de principios y normas contables uniformes en el sector público. El Tribunal recomendaba la elaboración de un único Plan General de Contabilidad Pública para todas las entidades del sector público administrativo, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (CCAA). El texto se ha discutido en la Comisión Mixta de las Cortes Generales del 24 de abril que ha aprobado por unanimidad la citada moción que habia sido presentada por el presidente del Tribunal de Cuentas en la sesión del 20 de marzo.

La ausencia de una norma “general”

Desde la aprobación de la Constitución de 1978, el sector público español distingue, desde el punto de vista territorial, los subsectores estatal, autonómico y local. A su vez, cada uno de ellos puede subdivirse en otros tres: administrativo, empresarial y fundacional. Mientras que el primero tiene como referencia el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) de 1994, los dos últimos, utilizan el respectivo plan general de contabilidad del sector privado: empresas e Instituciones sin fines de lucro.

Pues bien, el proceso de normalización contable no ha tenido los mismos efectos y amplitud en los dos ámbitos ya que, frente a la unidad de los principios y normas contables aplicables a las empresas privadas (y, por tanto a las entidades de todo el sector público empresarial) no sucede lo mismo con los principios y normas relativas a la contabilidad pública.
En el ámbito presupuestario no hay disposición alguna, relativa a la contabilidad pública, con intención de generalidad, mas allá del deber de rendir cuentas y del establecimiento de algunos principios de gestión financiera como el de transparencia o el de estabilidad presupuestaria, cuyo cumplimiento se mide de acuerdo con las normas del Sistema Europeo de Cuentas (SEC–95).

En efecto, la Ley General Presupuestaria, a pesar del pomposo calificativo, sólo es aplicable al sector público estatal y no es básica en ninguno de sus preceptos. Las comunidades autónomas ejercen sus competencias reguladoras en materia contable a través de sus leyes de hacienda respectivas, sin sujetarse a un marco común y
también han aprobado sus propios planes contables.

La crítica del Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas entiende que esta situación ha permitido una gran dispersión normativa de la regulación contable que afecta a la comparabilidad de la información de los entes públicos según su pertenencia, estatal, autonómica o local. No tardarán en llegar los defensores de la esencia del Estado autonómico para criticar esta declaración del Tribunal. Pero, en el análisis de la normativa contable aplicable al sector público, sus auditores han venido detectando incoherencias, deficiencias e insuficiencias que el tribunal estima necesario subsanar para poder interpretar de forma inmediata e uniforme, las cuentas de las distintas entidades, así como posibilitar o facilitar su comparación y su agregación o consolidación.

Las Entidades locales, con autonomía meramente administrativa, tienen un escenario uniforme: la legislación de haciendas locales atribuye al Ministerio de Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, la aprobación de un plan general de cuentas para las entidades locales “conforme al PGCP” lo que garantiza una cierta homogeneidad de la información contable local.

Pero no ocurre lo mismo en el ámbito regional pues, aunque el artículo 21.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas exige que los presupuestos regionales sean elaborados con criterios homogéneos a los del Estado, sin embargo, el Tribunal ha detectado diferencias que no siempre están justificadas por las particularidades o el tamaño correspondiente. Y entiende que ha llegado el momento de eliminar esas diferencias, tanto en la codificación como en la contabilidad presupuestaria, para facilitar la consolidación de los presupuestos de todas las administraciones públicas, no solo en la fase de elaboración, sinó en la de ejecución y liquidación, regulando con carácter básico rúbricas específicas de la estructura presupuestaria para aquellos tipos de gasto que permitan su fácil conversión en Contabilidad Nacional.

Es verdad que los planes autonómicos de contabilidad presentan una estructura similar al del Estado; sin embargo, su falta de atención a la Cuenta General ha dado lugar, a juicio del Tribunal, a significativas diferencias en el contenido y estructura de éstas en los distintos ámbitos territoriales y con notables diferencias en relación a su estructura y ámbito subjetivo: unas incluyen las cuentas del parlamento y otras no; en otras se integra como anexo las cuentas de las universidades y en otras se unen las cuentas generales de las diputaciones provinciales.

Hacia un plan marco

En este escenario, el Tribunal entiende que, para conseguir la uniformidad y evitar las diferencias, sería deseable regular dentro del PGCP y, en concreto, en el apartado de las “cuentas anuales” la estructura y contenido de esas Cuentas Generales. Y manifiesta su preocupación por la comparación de la información contable y la medición no uniforme del déficit, sugiriendo que se adopten las medidas adecuadas para que la información contable de las entidades del sector público administrativo, tanto estatal como autonómico y local sea “plenamente transparente, comparable y convertible a contabilidad nacional” y se ajuste en la misma medida a las exigencias y principios que le son de aplicación.

Al igual que ocurre en el ámbito privado, entiende beneficioso que haya un único plan general de contabilidad pública, de aplicación a todas las entidades del sector público administrativo, con vinculación obligatoria, al menos, en los principios contables, cuentas anuales y normas de valoración.

Esta es la iniciativa más importante de la Moción: el Tribunal pide al Estado impulsar el proceso de elaboración del indicado plan, recomendando la participación de las administraciones territoriales y la participación de todos los agentes del sector público.

Para el Tribunal de Cuentas la aprobación de ese plan marco mediante una norma estatal (sin perjuicio de las adaptaciones por las comunidades autónomas) con disposiciones de carácter básico, y por tanto, vinculantes para todas las administraciones públicas, tiene apoyo constitucional, vg: STC 76/1983. Personalmente, opino que será dificil promoverlo en el actual contexto político, con las Comunidades Autónomas muy celosas de cualquier conquista.

También manifiesta el Tribunal su deseo de acercamiento y eliminación de diferencias entre la contabilidad pública y la contabilidad privada, cada vez mas cercano y la adopción de medidas que eviten, en la contabilidad nacional, la desviación del déficit del sector administraciones públicas hacia el sector público empresarial mediante el recurso a formas de personificación propias del derecho privado.

Este artículo es un extracto del públicado en el número 8 de la revista Observatorio contable y financiero, de febrero de 2007, con el título «Dos mociones del Tribunal de Cuentas».