Responsabilidad de directivos públicos. Viejos problemas. Viejas soluciones

Sala

Ayer se celebró en la Universidad de Vigo la Jornada sobre Responsabilidad de los directivos y autoridades públicas. Se trataba de una sesión con dos ponentes para desarrollar la responsabilidad derivada de los informes de fiscalización y los restantes supuestos, fundamentalmente la via penal y administrativa.  Continue reading Responsabilidad de directivos públicos. Viejos problemas. Viejas soluciones

Que viene el lobo: responsabilidad contable de los gestores por el reintegro de subvenciones

Reintegro subvención

El mes de agosto nos trajo hasta Asturias la noticia de la instrucción por el Tribunal de Cuentas de un presunto alcance por el reintegro de una subvención del Estado para obras que los auditores de la IGAE entendieron insuficientemente justificadas en su adjudicación. El correspondiente expediente acabó en la sección de enjuiciamiento y produjo la noticia con que abrimos hoy la bitácora.

Mi sorpresa fue mayúscula, toda vez que el propio Tribunal tenia pacíficamente declarado en su Sala de Justicia que la revocación de una subvención otorgada a un Ayuntamiento no supone per se la existencia de un alcance a pesar del obligado reintegro. Una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance.  Continue reading Que viene el lobo: responsabilidad contable de los gestores por el reintegro de subvenciones

Reflexionando sobre la rendición de cuentas

Garralda-Villasalero

La semana pasada, el Aula Magna del Campus Fábrica de Armas en Toledo, de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM) acogió el curso de verano “Gestión pública y responsabilidad pública en tiempos de crisis” de que fui codirector junto al vicerrector de Economía y Planificación, Manuel Villasalero, en la foto junto al Consejero del Tribunal de Cuentas de España, Ángel Algarra, en la conferencia de clausura.

El programa examinaba los principales retos de los Órganos de Control Externo del Estado español y fue inaugurado por el rector de la UCLM y catedrático de Derecho Financiero, Miguel Ángel Collado. Una Comunidad Autónoma que, precisamente consumaba esos días la supresión de la Sindicatura de Cuentas a través de su Ley 1/2014, de 24 de abril de artículo único, con 3 DT, una DD y cuatro DF. Ya hemos comentado aquí el retórico -por no llamar engañoso- debate de la duplicidad.

Llera-Arias

El Dr. Roberto Fernández Llera realizó la conferencia inaugural hablando de “Estabilidad presupuestaria, disciplina financiera y responsabilidad” realizando serias críticas sobre la estricta definición inicial del principio de responsabilidad en la LOEPySF que, sin embargo, “queda casi desmontado en una disposición transitoria (sic) dentro de la misma ley” o las “nuevas fuentes del derecho” que han aflorado con la crisis, entre otras, las reuniones bilaterales entre los gobiernos de Alemania y Francia o la famosa prima de riesgo. Eso por no hablar de la indefinida normativa española relativa a sanciones por incumplimiento, frente a la detallada normativa alemana o el dudoso papel a desempeñar por la nueva Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Olayo Glez Soler El papel de la fiscalía en el Tribunal de Cuentas fue explicado por su titular, Olayo González Soler, que hizo un repaso de las funciones del órgano. Recordemos que la organización del Tribunal de Cuentas responde a la doble naturaleza de las tareas que tiene asignadas: fiscalización y enjuiciamiento. El artículo 19 de la LOTCu establece como Órganos del Tribunal, el Presidente, elegido de entre los doce Consejeros; el Pleno, integrado por los doce Consejeros y el Fiscal; la Comisión de Gobierno; las Secciones de Fiscalización y de Enjuiciamiento; los Consejeros de Cuentas; la Fiscalía y la Secretaría General.

Además, la Ley de Funcionamiento reconoce como particularidad procesal de los procedimientos jurisdiccionales para la exigencia de la responsabilidad contable la legitimación activa del Ministerio Fiscal que se traduce en su posibilidad de formular demandas, aunque son importantes los Problemas que plantea su exigencia.

Tuvo ocasión el ponente de exponer algunos datos de la sección de enjuiciamiento que ponen de relieve los muchos casos que proceden de las fiscalizaciones de los OCEX. Por ejemplo, las Diligencias Preliminares incoadas en 2013 ascendieron a 410, de las cuales 181 procedieron de Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, 128 de Informes de Fiscalización de los OCEX y el resto, 101, de comunicaciones de otras Instituciones Públicas, de Acciones Públicas y de denuncias de particulares.

Algarra-Vegas El catedrático de Derecho Procesal y Director Técnico del Departamento 2º. Sección Enjuiciamiento del TCu, Jaime Vegas Torres, realizó una presentación de las características de la responsabilidad contable delimitando sus elementos integradores, que podemos sintetizar del modo siguiente: a) Daño o perjuicio en los caudales públicos; b) que se desprenda de las cuentas que deben rendir quienes tengan a su cargo el manejo, custodia o administración de los mismos; c) infracción dolosa o con culpa o negligencia grave de las normas reguladoras del régimen presupuestario o de contabilidad; y, d) relación de causa a efecto entre la acción u omisión y el daño producido.

 De la última Memoria 2013 del Tribunal pudimos deducir que las Diligencias Preliminares incoadas ese año ascendieron a 410, de las cuales 181 procedieron de Informes de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, 128 de Informes de Fiscalización de los OCEX y el resto, 101, de comunicaciones de otras Instituciones Públicas, de Acciones Públicas y de denuncias de particulares.

En los procedimientos resueltos, se incluyen 323 Diligencias Preliminares, 329 procedimientos de primera instancia y 46 asuntos resueltos en segunda instancia en la Sala de Justicia.

 El catedrático y abogado, Nicolás González-Cuéllar Serrano analizó el proceso penal por delitos económicos, pasando revista a muchos temas de actualidad. Por su parte, la profesora de Derecho Penal UCM, Margarita Valle Mariscal de Gante, disertó sobre “Gestión pública y corrupción” desgranando las previsiones del Código Penal en relación con los delitos contra la Administración Pública (prevaricación, malversación, tráfico de influencias y cohecho).

A Lopez-M Villasalero

Rendicion por CCAA Antonio López Hernández, Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía y Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada disertó sobre Rendición de cuentas de Entidades Locales y realizó un repaso del cumplimiento de las obligaciones de rendición en las corporaciones locales, cuya síntesis por Comunidades autónomas puede verse en el cuadro adjunto. El panorama ha mejorado mucho en los últimos años. En la foto, abajo, hablando junto al vicerrector Manuel Villasalero. Destacamos las  cifras de rendición por CCAA, que se incluyen en el cuadro de la izquierda.

La conferencia de clausura corrió a cargo de Ángel Algarra Paredes Consejero del Tribunal de Cuentas de España. El tema fue la universidad pública española desde el punto de vista del control externo, de especial interés ante la inminente terminación del trabajo encargado por las Cortes Generales para llevar a cabo una fiscalización horizontal de nuestras Instituciones de Educación Superior, coordinando los OCEX españoles y similar al informe del ejercicio 2003. El Consejero Algarra presentó algunas ideas que, sin duda, estarán presentes en las conclusiones del Tribunal de Cuentas. Entre las últimos informes universitarios destaca el horizontal de Andalucía donde podemos encontrar muchas de ellas.

La Universidad es considerada, desde siempre, una Administración compleja y los auditores encuentran en ella bastantes áreas de riesgo. El Vicerrector Villasalero, nuestro anfitrión, no dejó pasar la oportunidad de recordarnos (ver foto inicial) que entre las misiones de la Universidad están la investigación científica y la creación de Empresas de Base Tecnológica, cuya puesta en práctica con frecuencia colisiona con la múltiple y restrictiva normativa que disciplinan las Administraciones. En la nota de prensa que hoy ha promovido Emilio Trigueros, Vicerrector de Economía de la Universidad Politécnica de Cartagena, encontramos algunas ideas similares.

Gestión pública y responsabilidad pública en tiempos de crisis

logo_5141 El mundo del control externo está de enhorabuena pues acaba de anunciarse el curso de verano que se celebrará en Toledo el 5 y 6 de junio bajo el título GESTIÓN PÚBLICA Y RESPONSABILIDAD PÚBLICA EN TIEMPOS DE CRISIS.

Un programa destinado no sólo al mundo académico (estudiantes y profesorado de la UCLM) sino a los empleados públicos en general y, en particular, a los que trabajan en órganos e instituciones de control interno y externo de toda España, así como a todos los profesionales de la auditoría del sector privado.

El objetivo principal de este curso es presentar los principales retos que tiene el Tribunal de Cuentas y los órganos de Control Externo del Estado Español en la mejora de la gestión pública en el actual  escenario de crisis presupuestaria. Para ello se analizarán las principales herramientas institucionales como son la responsabilidad contable y penal, así como el actual marco de la disciplina financiera.

Tendremos una oportunidad de escuchar la conferencia inaugural de Álvaro B. Rodríguez Bereijo, catedrático emérito de la UAM, ExPresidente del Tribunal Constitucional y Exconsejero del Tribunal de Cuentas que será presentado por el Rector anfitrión y catedrático de Derecho financiero, Miguel Ángel Collado Yurrita.

Después vendrán las ponencias sobre Estabilidad Presupuestaria (Roberto Fernández Llera) y responsabilidad contable (Jaime Vegas Torres). Los aspectos penales de la gestión pública y la corrupción serán abordados por el Fiscal-Jefe del Tribunal de Cuentas, Olayo González Soler, por el catedrático del la UCLM Nicolás González-Cuéllar Serrano y la profesora de la UCM Margarita Valle Mariscal de Gante.

800px-USA-National_Gallery_of_Art0 También estará presente una representación de la variedad de las Instituciones a fiscalizar y se estudiarán las principales características de la rendición de cuentas de dos Administraciones complejas que presentan perfiles singulares: las Universidades Públicas (a cargo del Consejero del Tribunal de Cuentas Ángel Algarra Paredes) y las Entidades Locales (a cargo del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández).

El curso mantiene la buena costumbre de incluir dentro del programa la comida de los asistentes que permite el contacto continuo entre ellos sin pérdidas de tiempo. El precio del curso es de 120 euros estando prevista la visita a la exposición de El Greco.

El caso del investigador a dieta

Rey-o-peon Hoy traemos a la bitácora la Sentencia de primera instancia, 13/2013 de 4 de noviembre pasado, dictada por la Consejera del Departamento Segundo de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, por la que se obliga a un profesor universitario al reintegro de determinados gastos –viajes, dietas, comidas y otros- de un proyecto de investigación que dirigía. No es el primer caso ni será el último, pues la normativa permite a nuestros investigadores –con bastante libertad-  promover contratos con personas o entidades públicas y privadas para la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico. Muchos se quejan de la pesada carga burocrática que soportan, mientras que los auditores son bastante críticos con la gestión de la investigación, no solo universitaria. La realidad es que gracias a la I+D+i se logran importantes fondos, imprescindibles en los tiempos que corren.

La Sentencia, recurrida ante la Sala de Justicia -por lo tanto, no es firme- analiza el contenido de dos contratos de investigación, suscritos al amparo del artículo 83 LOU por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) y con el mismo Investigador Principal al frente. Uno formalizado con la Diputación Foral de Gipuzkoa para el “Estudio del impacto de la calidad del aire que supondrá la instalación de una incineradora en Donostia-San Sebastián” por importe de 164.321 € más IVA y una duración de dieciséis semanas. Otro con Endesa Servicios para la realización de tres estudios de impacto en la calidad del aire correspondientes a las centrales de ciclo combinado, por 133.720 € más IVA con un periodo de duración de doce semanas.

El Informe de Fiscalización de la Cámara de Cuentas de Madrid sobre la actividad económico-financiera de la UPM y sus entidades dependientes puso de manifiesto determinadas irregularidades en dichos Proyectos de Investigación. En consecuencia, la UPM acordó, el 17 de noviembre de 2011, incoarle un expediente de responsabilidad patrimonial con objeto de determinar el importe de los perjuicios sufridos en sus fondos públicos, “como consecuencia de haberse imputado a los mismos gastos que no guardaban relación con los proyectos”.

Señalaba el expediente rectoral el criterio temporal (por ser gastos realizados en su inmensa mayoría una vez finalizado el proyecto) y la naturaleza propia de los gastos, que no guardaban relación con el proyecto. En efecto, los gastos respecto a los cuales la UPM aprecia la existencia de perjuicio se refieren, fundamentalmente, a gastos en bienes de consumo ordinario (comidas, cenas, bebidas, gastos de reparación de vehículo, artículos de perfumería y cosmética, etc.). En las Memorias de Distribución de Recursos de los contratos celebrados no se contiene ningún concepto destinado a satisfacer gastos de tal naturaleza (sí figuraban, sin asignación de importe alguno, gastos en material inventariable, material fungible, mantenimiento y reparación de equipos, gastos de reprografía y otros servicios, contratación de servicios específicos y gastos varios), esto es, gastos que inequívocamente hacen relación al material o servicios que se pudiera utilizar en la redacción de los estudios, no a gastos propios de la vida ordinaria, muchos de ellos realizados en periodo de vacaciones navideñas, y en días inhábiles, laboralmente.

Igualmente, se imputaron viajes a distintas ciudades nacionales y extranjeras una vez finalizados los proyectos, por importes que resultan no creíbles por la desproporción en la que incurren, A título ejemplificativo se presentaron declaraciones de viajes de 43.218 km a Odesa, Vilnius y Bélgica, o de 17.977 km en un viaje a Riga y Vilnius, a los efectos de cobrar las dietas previstas para desplazamientos en vehículos particulares. Por otra parte no existía documentación alguna que pudiera acreditar que tales viajes se realizaron en vehículo particular, tales como facturas de combustible o de hospedaje o tickets de peaje de autopistas. Una forma de eludir la tributación de las percepciones propias o de su equipo investigador.

Que los viajes fuesen autorizados por el Vicerrector, para la Consejera del Tribunal “lo único que implica es que, desde el punto de vista de la docencia, el investigador se podía ausentar de la universidad los días señalados no que ese viaje (ni los gastos asociados) estuviera relacionado con el objeto del proyecto”.

En cualquier caso, la parte demandada no aportó “prueba alguna con virtualidad suficiente para justificar, o relacionar mínimamente, los gastos discutidos con el objeto y finalidad de los proyectos.” El Investigador manifestaba que guardaban relación con el objeto del proyecto pues “responden a gastos generales de los investigadores y del Departamento y sirven para mantener relaciones con otros grupos de investigación, nacionales o extranjeros, asistir a congresos, etc”.

Para la Sentencia, de una afable cortesía, la explicación ofrecida resulta poco convincente, por su generalidad, y en todo no se puede obviar que “no se ha explicado ni justificado la relación concreta de los gastos con los estudios objeto de los proyectos, que es dónde verdaderamente se encuentra la razón del perjuicio”.

Por todo ello la Consejera “comparte los criterios de la UPM para entender como no imputables a los respectivos proyectos los gastos que se discuten, al no resultar adecuada la naturaleza de los mismos al objeto de los proyectos, ni estar previsto su abono con cargo a los fondos de los referidos proyectos, de acuerdo con la Memoria de Distribución de recursos de los mismos”.

 “Teniendo en cuenta que los fondos eran titularidad de la UPM y, por tanto, públicos y que de no haber sido satisfechos con cargo a dichos fondos los gastos a los que se ha hecho referencia habría existido un remanente, que habría sido destinado al Departamento correspondiente de la UPM resulta indubitada la existencia de un perjuicio a los fondos de la UPM por dicho importe”.
No obstante, la Sentencia aprecia que sólo el Investigador Principal tiene la condición de cuentadante y que sólo respecto del mismo se aprecian la concurrencia de los demás requisitos exigidos legalmente para apreciar la responsabilidad contable: la concurrencia del denominado elemento subjetivo, esto es dolo o culpa grave y que exista una relación de causalidad entre dicha actuación y el perjuicio sufrido, existiendo igualmente vulneración de la normativa presupuestaria.
Así, el Investigador Principal “era el único competente para decidir acerca de la distribución de los recursos asignados y, particularmente, sólo al mismo le es achacable el haber abonado los gastos referidos bajo la apariencia de indemnizaciones por razón de servicio”. La Oficina de Transferencia de Tecnología (en adelante OTT), como Unidad encargada de la administración de los fondos del contrato era competente -en lo referente a los fondos asignados al proyecto-, en cuanto a su registro, cobros, pagos, obligaciones fiscales y demás servicios de apoyo de carácter administrativo derivados de la realización del mismo. Los gastos cuestionados se presentaron a la OTT para su abono como indemnizaciones por razón de servicio conforme al RD 462/2002, originando con ello lo que en terminología propia de la disciplina presupuestaria se conoce como la fase de reconocimiento de la obligación.
Ello supuso que la OTT de la Universidad se limitara a realizar los pagos de acuerdo con la obligación previamente reconocida y con la propuesta de pago que se le hacía. Esto es, “al no tener encomendada dicha Oficina la función fiscalizadora –lo que probablemente le hubiera permitido detectar la no adecuación de los gastos al objeto y finalidad de los proyectos- la función de la OTT se asemeja más a la propia de la Tesorería por cuanto no podía poner objeción alguna ni al reconocimiento de la obligación ni a la propuesta de pago que se le hacía, limitándose a ordenar el pago de acuerdo con las disponibilidades líquidas, a llevar la correspondiente contabilidad, a cumplir las obligaciones fiscales y a tareas puramente administrativas”.
Para la Consejera, en la actuación del Investigador Principal “se aprecia la concurrencia del elemento doloso o al menos gravemente culposo, pues no de otra forma se puede concebir que reconociera unas obligaciones de pago en relación a unos gastos que no guardan relación alguna (ni en el aspecto temporal ni en cuanto al objeto o finalidad) con los proyectos de investigación a los que se cargaron”, siendo anecdótico y algo bufo que uno de los conceptos en cuestión fuera un jamón.

Constatada así la existencia del perjuicio y la responsabilidad contable se origina la obligación de indemnizar por parte de éste a la UPM en la cuantía de 62.779€ -con sus correspondientes intereses legales- en su condición de investigador principal de los citados proyectos, responsable contable directo del referido perjuicio, condenándole también al pago de las costas del proceso.

5 x 8 = 40, y me llevo 2

Fernando Castro Abella Hoy quiero dedicar esta entrada al abogado Fernando Castro Abella, que ha sido durante las últimas décadas, responsable de la edición gráfica y electrónica de la excelente revista El Consultor. Desde allí, ha sido durante 32 años nuestro referente en el ámbito del Derecho Administrativo y Local, impulsando multitud de proyectos como la puesta en marcha Práctica Contratación Administrativa y Práctica Urbanística, o en la remodelación de revistas como Actualidad Administrativa.

Los profundos conocimientos jurídicos de Fernando han quedado patentes en los fogones de la sección Consultas -donde nunca eludía temas de actualidad o enjundia jurídica- o como coautor o coordinador de algunas obras jurídicas de manejo cotidiano como: “Derecho Local Especial”, “Nuevo Régimen Local”, “Contratación del Sector Público Local”, “Procedimiento Administrativo Local”, “Manual del Concejal”, “Vademécum de la Administración Local” y una larga lista de títulos que muchos hemos manejado en algún momento de la vida profesional.

Pero vivimos tiempos convulsos y la industria editorial no es ajena a ellos, así que hace unos días ha dejado el grupo Wolters Kluwer para iniciar una nueva vida profesional, después de habernos dado tanto. Así que mi modesta aportación narra un suceso de gran actualidad –en una ciudad que lleva el nombre de nuestro homenajeado– y que está siendo objeto de muchos análisis por los responsables de las finanzas locales.  Continue reading 5 x 8 = 40, y me llevo 2

Dos actividades del Tribunal de Cuentas de España

Galán-Miranda-y-AlgarraHoy nos hacemos eco de dos noticias relacionadas con el Tribunal de Cuentas, su Ley de Funcionamiento y los OCEX en general. Por un lado la constitución de la Asociación Española del Personal de Instituciones de Control, (AEPSICON) que preside Concepción Galán Gil, con Jerónimo Hernández de tesorero y José Antonio García Regueiro de secretario. Por otra parte, anunciamos un extraordinario seminario (¡gratuito!) con los mejores especialistas en la sede madrileña de la Real Académica de Jurisprudencia y Legislación, el próximo día 6 de noviembre, sobre fiscalización y responsabilidad contable, conmemorando los 25 años de la Ley de funcionamiento del TCu.  Continue reading Dos actividades del Tribunal de Cuentas de España

El extraordinario caso de las horas extraordinarias

senalEl Tribunal de Cuentas debió pronunciarse, recientemente, sobre el pago indebido de diversos conceptos salariales en una sociedad municipal. En concreto, en primera instancia se había declarado la existencia de un alcance por importe de 32.715,40 €, durante los ejercicios 2005 a 2007, condenando al Director Ejecutivo del Teatro Barakaldo S.A., como único responsable directo, al pago del principal de alcance, con sus correspondientes intereses legales y costas procesales. Apelada la sentencia, la Sala de Justicia, en su sentencia de veinticuatro de julio de dos mil trece, confirmó sus términos y declaró la existencia de un perjuicio en los fondos públicos de la citada sociedad municipal.

Dicho perjuicio, que la Sentencia apelada calificaba como alcance, fue ocasionado por dos decisiones gerenciales:

- el abono a algunos trabajadores que se encontraban en situación de baja por enfermedad de la totalidad de su salario, abonándoles determinadas cantidades complementarias a las satisfechas en concepto de prestación de incapacidad temporal por la Seguridad Social, para cubrir el 100% de su salario.

- el abono a dos trabajadores y a él mismo, de un total de 31.323 euros en concepto de horas extraordinarias; en ninguno de estos casos existe acuerdo que justifique su abono, ni tampoco hay constancia documental de la realización efectiva e indubitada de dichas horas extras.

La Sentencia apelada declaró responsable contable del perjuicio al Director Ejecutivo de la sociedad municipal que era el órgano competente para la gestión económica de la misma, lo que incluía la gestión de personal y, particularmente, el pago de nóminas. entiende la Sala que dichos pagos complementarios suponían una mejora respecto al régimen previsto en la Ley General de la Seguridad Social y que sólo podían preverse en los contratos de trabajo (de los que no existe constancia) o en el convenio colectivo aplicable (inexistente, igualmente), por lo que carecieron de fundamento legal, siendo además competencia del Consejo y no del Director Ejecutivo de la sociedad pública el pactar dichas mejoras. El Tribunal declaró, por tanto, existencia de perjuicio a los fondos públicos derivado del abono indebido de esos complementos salariales.  Continue reading El extraordinario caso de las horas extraordinarias