El delicado equilibrio de la dependencia

 TCUEl Tribunal de Cuentas ha venido alertando desde hace tiempo sobre las dificultades de sostenibilidad de los gastos de la dependencia. El año pasado, dejó en evidencia la gestión administrativa y presupuestaria de ese importante derecho, a merced de plazos de pago sonrojantes (que algunas regiones llegaban al año y medio) con una financiación insuficiente (El Estado tenia “en el cajón” del 2011 hasta 788 millones de euros sin consignación) e incoherencias entre las aplicaciones informáticas, son las principales conclusiones del informe. Varias CCAA han realizado informes singulares sobre la materia.

Esta semana se hacía público el Informe de Fiscalización sobre las medidas de gestión y control adoptadas por las CCAA para la adecuada aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Se trata de una buena fotografía para comprobar la salud de la cuarta pata del Estado de Bienestar. Veamos qué nos dice el informe.

CONCLUSIONES

A continuación se formulan las principales conclusiones de la fiscalización:

 1.- Excesiva dispersión normativa.- El desarrollo de la Ley de dependencia por cada una de las CCAA, de conformidad con el reparto competencial existente, ha producido una excesiva dispersión normativa, muchas veces solapada con la normativa de los servicios sociales preexistente, que no se compadece con los principios de universalidad, igualdad y transparencia que informan el sistema. 
El repertorio normativo que puede encontrase, como se ha dicho, en la página WEB del Portal de la Dependencia del IMSERSO, contiene referencias a 671 normas de diverso rango de las CCAA así como a 134 a normas estatales. 
No obstante, en el ámbito estatal se observa un esfuerzo por refundir el desarrollo reglamentario de la Ley 39/2006 en un menor número de textos normativos, como es el caso del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema, que unifica todas las normas relativas a las prestaciones y servicios. 
Asimismo se han efectuado o están en trámite otras modificaciones normativas destinadas a homogeneizar el sistema y también para introducir nuevos elementos de control que permitan disponer de información y estadísticas ajustadas a la realidad.

2.-Demoras en el registro de los expedientes. Las CCAA deben introducir mensualmente la información que requiere el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD), tal como acordó el Consejo Territorial en su reunión de 10 de julio de 2012, no obstante todavía se constatan excesivas demoras por parte de las CCAA tanto en el registro de expedientes nuevos y de los datos relativos a sus trámites fundamentales, como en la actualización de los restantes datos que constan en el sistema. 
Así, en el primer cuatrimestre de 2013 se incorporaron al SISAAD 67.468 solicitudes, en un plazo medio de 168 días desde la fecha de registro de la solicitud y, además, sólo siete CCAA registran los datos en un plazo inferior a un mes desde la fecha de la solicitud. 
Destaca el hecho de que de las siete CCAA que registran la solicitud en el SISAAD dentro del plazo de un mes, seis utilizan directamente el SISAAD como sistema de gestión. 
Asimismo destaca la demora en el registro por parte de la Comunitat Valenciana, así como, en menor grado pero en todo caso como un retraso muy importante, las CCAA de Cantabria, País Vasco, Comunidad de Madrid y Comunidad Foral de Navarra.

3.- Demoras en la resolución de los expedientes. Continúan produciéndose importantes demoras en las resoluciones de reconocimiento de la prestación, con incumplimiento por las CCAA del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud del reconocimiento de la situación de dependencia que prevé la ley. 
En conjunto, el plazo medio de resolución en el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 30 de abril de 2013 se eleva, a nivel nacional, a un total de 219 días (algo más de siete meses). 
En este sentido, el incumplimiento resulta especialmente significativo en las CCAA de Andalucía, Principado de Asturias, Comunitat Valenciana y Extremadura, en las que este plazo supera los 300 días.

Tiempo medio tramitación dependencia TCu

4.- Alto porcentaje sin resolver. Además, aunque los datos analizados parecen indicar una evolución positiva puesto que considerando sólo los expedientes de solicitudes iniciales registrados en el SISAAD durante el primer cuatrimestre de 2013, el plazo de reconocimiento de la prestación se reduce a 210 días, por encima aún del plazo legalmente establecido, lo cierto es que en ese grupo de expedientes existe un elevado porcentaje de expedientes sin resolver en los que el plazo de seis meses ya ha sobrepasado. Estos expedientes representan el 45,42% de total de 67.468 expedientes analizados.

Plazo medio de reconocimiento prestacion dependencia

Se ha constatado que algunas CCAA no efectúan el reconocimiento de la prestación hasta que disponen de crédito presupuestario suficiente para hacerla efectiva, lo que frecuentemente conlleva, al margen de la retroactividad que corresponda, una importante demora adicional en su efectividad. En la práctica ocurre lo mismo en otras CCAA, en las que la resolución de reconocimiento de la prestación no conlleva la efectividad inmediata de la prestación, que se demora también hasta que se habilitan créditos suficientes, pero sin que la demora consiguiente se refleje en el cómputo del plazo transcurrido desde la solicitud de la persona dependiente hasta la fecha de la resolución administrativa de reconocimiento de la prestación. Ambos supuestos reflejan, además, una deficiente presupuestación anual de los recursos necesarios para atender puntualmente las prestaciones de dependencia y la no utilización de los instrumentos presupuestarios previstos legalmente para efectuar modificaciones de crédito que permitirían corregir las posibles desviaciones.

5.- Mejora dentro de la gravedad. Aunque las CCAA han conseguido reducir significativamente durante los años 2012 y 2013 el número de solicitudes pendientes de resolución de reconocimiento de la prestación, pasando de 305.901 personas a 31-12-2011 a 190.503 a 31-12-2013, su número sigue siendo elevado.

En relación con la distribución por CCAA del número de solicitudes pendientes de resolución, cabe destacar que en ocho CCAA (Canarias, Murcia, Galicia, Aragón, Valencia, Baleares, Andalucía y Castilla-La Mancha) se concentra el 75% de los beneficiarios que se encuentran pendientes de percibir prestación. En términos relativos resulta particularmente llamativo el excesivo porcentaje de beneficiarios sin prestación de la CA de Canarias (52,74%). La CA de Andalucía es, en términos absolutos, la que concentra el mayor número de personas con dependencia reconocida que están pendientes de recibir la prestación a la que tienen derecho; en total 53.981 personas, que suponen el 28,34% del total nacional, si bien, en términos relativos, sólo representa el 24,35% de las personas de la propia CA con derecho actual a prestación de acuerdo con el calendario en vigor.

En sentido contrario, debe destacarse favorablemente la gestión en este aspecto de Castilla y León, en la que únicamente se encuentran pendientes de reconocimiento de prestación el 1,66% de las personas dependientes con derecho actual a prestación. Asimismo mantienen listas de espera inferiores a la media nacional las CCAA, ordenadas de menor a mayor porcentaje de personas en lista de espera, Cantabria, La Rioja, Navarra, Madrid, País Vasco, Cataluña, Asturias y Extremadura.

6.- Demoras y más demoras. En definitiva, el incumplimiento de plazos en la gestión del SAAD, que es competencia exclusiva de las CCAA desde la solicitud hasta el reconocimiento y ejecución efectiva de la prestación, sigue constituyendo una de sus grandes debilidades, situación que perjudica no sólo a las personas beneficiarias sino también al IMSERSO:

a) La demora en la efectividad de las prestaciones de servicios y económicas perjudica directamente, como es obvio, a las propias personas dependientes, cuyo derecho subjetivo a las prestaciones no resulta satisfecho en el momento oportuno.

b) Las diferencias existentes entre CCAA a la hora de hacer efectivas las prestaciones a las que tienen derecho las personas reconocidas como dependientes implican un claro elemento de desigualdad entre los dependientes por razón de la Comunidad Autónoma de residencia.

c) Las demoras en la introducción de datos en el SISAAD por parte de las CCAA y en la efectividad de las prestaciones dificulta que el IMSERSO pueda planificar adecuadamente la estimación de los créditos presupuestarios necesarios para atender al pago del nivel mínimo de protección que le corresponde, especialmente por la repercusión de los importes correspondientes a los efectos retroactivos del derecho a las prestaciones económicas.

7.- Disparidad en la valoración de la capacidad económica. La totalidad de las CCAA tienen en cuenta la capacidad económica de las personas dependientes a efectos de la determinación de la cuantía de su participación en el coste de las prestaciones. 
Sin embargo, este Tribunal ha podido constatar que existe una gran disparidad entre las CCAA en cuanto a la valoración de la capacidad económica de los beneficiarios, que la Ley de dependencia prevé que se determine teniendo en cuenta tanto la renta como el patrimonio, lo que no ocurre actualmente en todas las CCAA, y también respecto de los criterios de copago en función de los distintos tipos de prestaciones, lo que resulta contrario al principio de igualdad que inspira el SAAD. 
Debe señalarse que algunas CCAA han dictado últimamente disposiciones que incorporan, al menos parcialmente, a sus respectivas normativas los criterios mínimos de cómputo de la capacidad económica señalados. Sin embargo, otras CCAA no han efectuado hasta la fecha esa necesaria adaptación normativa.

8.- Debilidades de información. El Sistema de Información del Sistema para la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (SISAAD), creado por la Orden TAS/1459/2007, de 25 de mayo, cuya administración es responsabilidad del IMSERSO, tiene la finalidad principal de permitir la disponibilidad de la información y la comunicación recíproca entre las Administraciones Públicas, facilitar la realización de estadísticas y hacer posible la liquidación del nivel mínimo de protección a cargo de la AGE. La introducción de datos en este sistema de información es responsabilidad de las correspondientes CCAA y exige para el cumplimiento de sus fines que éstas mantengan constantemente actualizada, en todos sus extremos, la información que contiene. 
Se han observado debilidades, en cuanto a la información registrada en el SISAAD por las CCAA. Estas debilidades incluyen fechas de nacimiento o fallecimiento incorrectas, incluso algunas extremadamente antiguas o futuras, errores en los números de identificación y, en general, falta de concordancia de datos entre el SISAAD y los registrados en los sistemas de información de las propias Comunidades.

9.- Inconsistencia. En particular, el Tribunal verificó la existencia de expedientes, una gran parte de ellos activos, en los que la información de las bases de datos de la Comunidad Autónoma no es coincidente con la del SISAAD, habiéndose observado diferencias en el DNI, nombres, apellidos, abreviaturas, etc., lo que pone en entredicho la compatibilidad existente entre los distintos sistemas informáticos, tal y como exige el artículo 37.1 de la Ley 39/2006.

No obstante lo anterior, debe ponerse de manifiesto, a la vista del resultado del análisis efectuado, que desde la realización del anterior Informe de Fiscalización sobre la aplicación de la Ley de dependencia, se ha producido una sensible mejoría en cuanto al número de expedientes en los que se han observado discrepancias entre las bases de datos de las CCAA y el SISAAD, así como que el IMSERSO y las CCAA han arbitrado los procedimientos mediante los cuales regularizan de forma continuada los efectos económicos que pueden producir esas discrepancias en el cálculo del importe del nivel mínimo de protección.

10.- Debilidades de identificación. Se han constatado también debilidades relativas a la identificación de los beneficiarios, lo que en ocasiones es causa de las restantes deficiencias. Así, existe disparidad de criterios entre las CCAA en cuanto al sistema para formar el número de identificación asignado a quienes no disponen de DNI o NIE, especialmente en el caso de menores de 14 años. El criterio más utilizado es el de formar un número de identificación con las iniciales de nombre y apellido y un número formado por la fecha de nacimiento y un número secuencial. Además, en otros casos se utilizan criterios absolutamente arbitrarios o, incluso, se utilizan números de identificación ficticios pero de estructura idéntica a números de DNI reservados.

11.- Se pagó lo mucho que se debía. La financiación finalista de la dependencia por parte de la AGE, a la que corresponde el abono a las CCAA del nivel mínimo de protección, ha experimentado una reducción de sus cuantías desde el ejercicio 2011. En esta variación ha influido en primer lugar la regularización de expedientes incorrectos efectuada como consecuencia de la anterior Fiscalización efectuada por este Tribunal. Además, la reducción de las cuantías máximas de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar a cargo de las CCAA establecida en el Real Decreto-Ley 20/2012, ha conllevado la correlativa disminución de los importes del nivel mínimo a cargo del IMSERSO. 
También debe tenerse en cuenta la suspensión a partir de 2012 del nivel acordado de protección y la supresión de la participación del IMSERSO en las cuotas de la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales. A este respecto cabe añadir que IMSERSO ha presupuestado y cancelado en el ejercicio 2013 la deuda pendiente de abono con la Seguridad Social correspondiente a las cuotas a su cargo de los cuidadores no profesionales, por importe de 1.034 millones de euros. 
Por otra parte, la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, prevé unos recursos adicionales establecidos en los artículos 5 y 6, repartidos entre las CCAA de acuerdo con los mismos criterios previstos para la distribución del nivel acordado. 
En resumen, el total de fondos transferidos por el Estado a las CCAA a través del IMSERSO para el nivel mínimo y acordado o a través de los recursos adicionales previstos en la Ley 22/2009 en 2013 ha sido superior al de 2011.

12.- No se sabe cuanto cuesta. Las CCAA carecen de sistemas de contabilidad analítica aplicable a los gastos de dependencia y, en su gran mayoría tampoco han dispuesto los instrumentos contables necesarios para efectuar el seguimiento contable de estos gastos, que deben tener la consideración de financiación afectada, lo que les impide certificar con exactitud el importe total de los recursos destinados a la dependencia. 
Los gastos con financiación afectada exigen el establecimiento por parte de las CCAA de los adecuados mecanismos de su control contable de todo gasto mediante su sistema de información y resulta imprescindible que todo gasto afectado esté debidamente identificado a lo largo de su vida por un código único e invariable que lo individualice. Lógicamente, los créditos destinados a cada gasto con financiación afectada deberían también integrarse en programas o aplicaciones específicas y diferenciadas de los restantes gastos. 
En la mayor parte de los casos, la información facilitada por las CCAA al Tribunal de Cuentas sobre el coste total derivado de la aplicación de la Ley de dependencia se basa en gran medida en meras aproximaciones basadas en criterios de imputación a la dependencia de porcentajes de participación en el total de los gastos en servicios sociales calculados de forma estimativa.

Con la finalidad de corregir esta situación, el citado Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, establece la obligación de cada Comunidad Autónoma de acreditar, mediante una certificación anual, su aportación para la financiación del SAAD. Las CCAA, a más tardar el 30 de abril de cada año, expedirán un certificado acreditativo de su aportación para la financiación del SAAD, incluida la aportación recibida de los Presupuestos Generales del Estado, correspondiente al ejercicio presupuestario inmediato anterior. Esta certificación reflejará el número de beneficiarios, el número de servicios y prestaciones económicas con efectividad del derecho, percibidas por los beneficiarios anteriores, diferenciando entre las prestaciones económicas y los servicios del catálogo, así como las obligaciones reconocidas, por gastos corrientes, al cierre del ejercicio presupuestario que se certifica, imputadas al presupuesto de gastos de las CCAA para la financiación del coste de los servicios y prestaciones económicas, incluida la aportación de la AGE.

Igualmente, la mayor parte de las CCAA no han cuantificado la totalidad de las aportaciones de los beneficiarios en concepto de aportación al coste de los servicios que reciben. En algunos casos incluso han puesto de manifiesto la imposibilidad de cuantificar los ingresos en la respectiva hacienda autonómica de aquellos copagos que la hacienda autonómica recauda directamente.

Teniendo en cuenta todo lo anterior y las dificultades puestas de manifiesto para cuantificar las respectivas aportaciones de las CCAA y de la AGE para la financiación de la dependencia, a continuación se efectúa una aproximación al reparto del gasto público en la atención de la dependencia entre esos dos principales agentes financiadores, puesto que a la vista de la información facilitada por las CCAA, no resulta posible cuantificar ni siquiera de forma aproximada la participación en la financiación que efectúan a través del copago los propios beneficiarios.

Dada la falta de integridad y de homogeneidad de los datos referidos a los costes totales de la dependencia certificados por las CCAA, se ha tomado como gasto de la dependencia en cada CCAA durante el ejercicio 2012 el importe de las obligaciones reconocidas de ese ejercicio, cuantificadas por las propias CCAA muchas veces de forma estimada, incrementadas en los importes de las obligaciones pendientes de imputar al presupuesto de dicho ejercicio, y restando los importes de los ingresos en las haciendas autonómicas efectuados por los beneficiarios.

13.- Regularización errores. Las CCAA y el IMSERSO han llevado a cabo un proceso de regularización de los expedientes correspondientes a personas fallecidas, duplicados o con errores en la determinación de las cuantías detectados por el Tribunal de Cuentas en el curso de su anterior Fiscalización. Este proceso de regularización ha afectado a todas las fases del procedimiento de la situación de dependencia (solicitud, resolución de valoración, resolución de reconocimiento de prestación como beneficiario) de las personas incluidas en el SISAAD.

A ese efecto, el IMSERSO ha introducido, como recomendó el Tribunal de Cuentas en su anterior informe, en el sistema procedimientos de cruce de datos con bases de datos del Ministerio de Justicia y del Instituto Nacional de Estadística y de la Policía para control de los documentos de identificación de los beneficiarios y ha recuperado 39 millones de euros para los Presupuestos Generales del Estado.

Debe destacarse asimismo que por parte de las CCAA se han identificado personas que, si bien de conformidad con el informe del Tribunal de Cuentas habían fallecido, en realidad no se había producido su defunción. En estos casos, las CCAA procedieron a remitir las correspondientes pruebas de vivencia (fe de vida; certificado del responsable del correspondiente centro residencial; o certificado de la persona valoradora), y el IMSERSO procedió a reactivar tales expedientes, y al abono de las cantidades correspondientes a los meses en que el devengo estuvo en suspenso.


14.- Ellas sufren las consecuencias
. En cuanto se refiere a la observancia de la normativa para la igualdad efectiva de mujeres y hombres en todo aquello que, de conformidad con dicha normativa, pudiera tener relación con el objeto de las actuaciones fiscalizadoras, el Tribunal destaca que la supresión a partir del día 1 de enero de 2013 del abono por la el Estado de las cuotas de la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales ha afectado de manera muy particular a las mujeres, por ser ellas las que desempeñan mayoritariamente esta labor.

 15. Seguimiento de recomendaciones. En concreto, el resumen del resultado del seguimiento de las recomendaciones del Informe de fiscalización aprobado el año pasado, que afectan a la gestión de la Ley de dependencia por parte de las Comunidades Autónomas, es el siguiente:

  • No se ha producido por parte del Ministerio de Empleo y Seguridad Social el desarrollo reglamentario de la Disposición adicional quinta de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, relativa a la remisión de información sobre las prestaciones económicas al Registro de Prestaciones Sociales Públicas.
  • El IMSERSO realiza periódicamente cruces de datos del SISAAD con otras bases de datos públicas, en particular con las de fallecidos del INE y del Ministerio de Justicia, así como con las bases de datos del DNI de la Policía Nacional. El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha dispuesto el reintegro de las cantidades abonadas por exceso, en esos casos, en concepto de nivel mínimo de protección, distribuyendo en varias mensualidades el correspondiente descuento en las nóminas mensuales.
  • El IMSERSO y las CCAA están procediendo al análisis de datos existentes en sus respectivos sistemas de información y ya se han corregido gran número de deficiencias, en particular las referidas a las duplicidades y fallecimientos no registrados, si bien deben mantener el esfuerzo en esa dirección pues aún se constatan numerosas debilidades.
  • El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad ha dictado la Orden SSI/2371/2013, de 17 de diciembre, por la que se regula el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Al propio tiempo, el IMSERSO ha contratado el desarrollo de una nueva aplicación que sustituya al actual SISAAD y con la que se pretende corregir los problemas de interoperabilidad existentes, aplicación que se prevé que entre en plena producción en abril de 2014. Asimismo ha contratado el mantenimiento de la nueva aplicación.
  • El Gobierno ha dictado el Real Decreto 1050/2013, de 27 de diciembre, por el que se regula el nivel mínimo de protección establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, en el que se establece la obligación de las CCAA a expedir una certificación en la que se acredite, fehacientemente, que la información recogida en el Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se corresponde fielmente con los beneficiarios de prestaciones derivadas de la situación de dependencia en el periodo objeto de liquidación, según modelos que se incluyen en la Orden SSI/2371/2013, de 17 de diciembre.
  • El Instituto de Mayores y Servicios Sociales ha presupuestado y cancelado en el presente ejercicio 2013 la deuda pendiente de abono con la Seguridad Social correspondiente a las cuotas a su cargo de los cuidadores no profesionales, por importe de 1.034 millones de euros.
  • Aunque se advierte alguna mejora, las CCAA están todavía lejos de lograr el cumplimiento del plazo de seis meses para dictar la resolución de reconocimiento de la prestación de las personas dependientes.

 

La Agencia Tributaria aprueba "raspado"

aedaf

En el titular de El Economista, que hoy preside esta entrada, el colectivo de los asesores fiscales exige un marco de estabilidad normativa que garantice la seguridad jurídica de los contribuyentes “actualmente en cuestión debido a los continuos  cambios legislativos” a los que no son ajenos el uso indiscriminado del Decreto-Ley tributario. Como nos recuerda Sevach, hoy en día, el derecho fiscal es quizás la disciplina jurídica mas expansiva. Artículos de las Leyes reguladoras de algunos impuestos que cambian todos los años y que ocupan varias páginas del BOE, con remisiones internas constantes y la severa crítica del Consejo de Estado.

Durante la reciente III Jornada de estabilidad presupuestaria de Universidades charlaba con Miguel Ángel Collado, Rector de la Universidad de Castilla-La Mancha y catedrático de derecho financiero. Me insistía en la necesidad de dominar los conceptos generales para consolidar una formación permanente a lo largo de la vida profesional, la adquisición de los conocimientos básicos de los institutos jurídicos ante los constantes cambios normativos que sufre el derecho y, en especial, el derecho financiero y tributario.

manual-practico-de-derecho-tributario-parte-general-600 Sistematizar esos conocimientos exige, cada vez más, dotarse de manuales cada día más prácticos, no solo para el ejercicio profesional sino para el opositor. Recordemos que este año, con una plantilla en mínimos históricos, se convocarán 238 nuevas plazas en la Agencia Tributaria para reforzar la lucha contra el fraude y 210 efectivos más en la escala de funcionarios con habilitación de carácter nacional. Es el caso del Manual Práctico de Derecho Tributario (Parte General) de Carlos María Cabrerizo (Editorial Amarante, 2014. 408 páginas y 25 euros) que presenta los distintos procedimientos de aplicación de los tributos ( gestión, inspección y recaudación) además de otros epígrafes de interés como los recargos, las infracciones tributarias y los recursos en vía económico-administrativa. El autor aporta también, a título complementario, interesante material que recopila los aspectos más interesantes del Derecho Presupuestario, las modificaciones presupuestarias y la imputación de gastos plurianuales.

Hechas estas necesarias observaciones iniciales de rabiosa actualidad, hemos de decir que el Tribunal de Cuentas de España (felicidades por su nueva página web) acaba de aprobar el Informe de fiscalización de las principales actuaciones realizadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria en ejecución del Plan de Prevención del Fraude Fiscal, durante los ejercicios 2010, 2011 y 2012.

LogoTcu Se trata de un informe extenso y complejo donde el Tribunal no rehuye de sus competencias. Todo un reto para los auditores por su dificultad (he de reconocer que fui procrastinando su lectura) y no ha sido suficientemente comprendido ni tenido en cuenta por la prensa, tan proclive a simplificar las cosas según la sensibilidad de sus lectores. Sin embargo, sus conclusiones eran necesarias y, como contribuyente, me dejan tranquilo. La Agencia Tributaria se ha convertido en una gran maquinaria que necesita ser evaluada periódicamente. Os destaco, de manera muy simplificada, algunas de sus conclusiones, que si hemos de calificar arrojan un balance bastante favorable a la gestión y menos a la planificación. Recuérdese que estamos hablando del periodo más duro de la crisis económica: 2010-1012.

Sobre la planificación de la lucha contra el fraude

  • Existió una correlación entre la aplicación de los planes estratégicos de la lucha contra el fraude y la mejora de los resultados obtenidos.
  • La planificación estratégica de la Agencia ofreció buenos resultados sobre la ordenación del trabajo y la asignación de recursos humanos y técnicos (personal, infraestructuras, sistemas de información, etc.) a la consecución de las distintas medidas planificadas.
  • El Tribunal considera inadecuado el desarrollo de la planificación estratégica de la Agencia mediante la aprobación de nuevos planes que simplemente se agregan a los anteriores manteniéndose todos ellos simultáneamente vigentes.
  • Las líneas de actuación y prioridades estratégicas se fueron incorporando en los planes sin el suficiente esfuerzo de coordinación o sistematización con las de los planes anteriores.
  • La planificación estratégica no fue la causa directa de las modificaciones más relevantes de la planificación operativa, que tuvo su propia lógica y evolución y cambios muy relevantes, durante el periodo fiscalizado, al margen de los planes estratégicos de la Agencia.
  • La Agencia fue modificando, año a año, los criterios de imputación de los ingresos que atribuyó a los resultados de la lucha contra el fraude.
  • En el bloque de los indicadores de actuaciones, además del cambio en la estructura de los Planes de Objetivos, se produjeron cambios en los coeficientes de ponderación de actuaciones en todos los indicadores durante los ejercicios fiscalizados.
  • La Agencia cumplió la obligación de informar sobre su actividad a través de los Planes de Objetivos y de los Informes de Resultados.
  • No resulta precisa la información que se ofreció en los Informes y Memorias de la Agencia sobre los ingresos derivados de los resultados de la lucha contra el fraude.
  • Tampoco se puede ofrecer información sobre la evolución de la actividad de la Agencia deducida de las variaciones interanuales del número de actuaciones de control que ofrecen los indicadores sin adaptar estos datos a los cambios que se produjeron en los coeficientes.
  • El contenido del indicador sobre recaudación ejecutiva incorporado a los Planes de Objetivos durante el periodo fiscalizado no refleja de manera clara la información que suministra.
  • Las cifras de la planificación, con carácter general, fueron superadas ampliamente por los resultados obtenidos, de manera que generalmente se cumplieron sobradamente y se ofrecieron porcentajes de realización superiores al 100% de las cifras de referencia.

Conclusiones sobre las actuaciones de la lucha contra el fraude

  • La comprobación de las fechas, lugares de realización y resultados de las actuaciones planificadas de fomento del cumplimiento voluntario y de apoyo al plan permite afirmar que estas medidas se fueron cumpliendo adecuadamente durante el periodo fiscalizado.
  • La utilización y potenciación de los medios telemáticos siguiendo la planificación estratégica, y la constitución de diversos foros, permitió a la Agencia ejecutar la mayoría de las medidas previstas de fomento del cumplimiento voluntario y apoyo al plan
  • No se llegaron a realizar otras medidas de fomento del cumplimiento voluntario y apoyo al plan, como la interconexión planificada de bases de datos entre el Tribunal Económico Administrativo Central, el Servicio Jurídico de la AEAT y la Abogacía General del Estado.
  • Los Planes Parciales de Gestión Tributaria de los ejercicios fiscalizados previeron actuaciones de control extensivo, mediante herramientas informáticas, para detectar y corregir posibles incumplimientos de los contribuyentes.
  • Se produjeron varias modificaciones de las previsiones de actuaciones de Gestión durante la vigencia de la planificación.
  • Los Planes Parciales de Inspección Tributaria de los ejercicios fiscalizados previeron actuaciones de control intensivo para detectar y regularizar los incumplimientos más complejos y perseguir las formas más sofisticadas de fraude, de acuerdo con las líneas de actuación establecidas en la planificación estratégica.
  • El análisis de estas actuaciones puso de manifiesto que los indicadores reflejaron variaciones importantes en el número de actuaciones de Inspección durante los ejercicios fiscalizados.
  • Las actuaciones previstas en los Planes Parciales de Aduanas e IIEE apenas sufrieron cambios durante los ejercicios fiscalizados.
  • Los Planes Parciales de Recaudación reflejaron los problemas de incremento de la morosidad y las dificultades para el cobro efectivo de la deuda, estableciendo medidas para conseguir una mayor eficacia en la gestión y recuperación de la deuda pendiente, para la mejora de los mecanismos de detección de conductas fraudulentas, y para la actuación coordinada con las áreas liquidadoras.
  • Las cifras de recaudación ejecutiva aumentaron durante el periodo fiscalizado.
  • Casi todas las actuaciones para incrementar la eficacia en la recuperación de la deuda aumentaron sus ratios, reflejando mejoras durante el periodo fiscalizado.
  • Se realizaron nuevas actuaciones en los controles de deudores con incumplimientos sistemáticos de sus obligaciones, como la personación de los órganos de recaudación en los expedientes de mayor complejidad, nuevas medidas cautelares contra el vaciamiento patrimonial, las peticiones de movimientos de cuenta o el seguimiento de deudores en proceso concursal.

Sobre los resultados económicos de la lucha contra el fraude

  • Los indicadores de resultados de la Agencia recogieron los importes efectivamente recaudados en cada ejercicio, con independencia del momento en que tuvo lugar la actuación que dio lugar a esa recaudación.
  • La Agencia ofreció en sus Memorias e Informes distintos resultados de la lucha contra el fraude en los años fiscalizados, según los ingresos que se tuvieran en cuenta para obtenerlos.
  • Los “ingresos de liquidaciones y actos de gestión recaudatoria de las actuaciones de control” representan el resultado más acotado de la lucha contra el fraude, pues reflejan solo lo efectivamente cobrado en cada ejercicio y se deriva directamente de concretas actuaciones de control.
  • Aunque se produjo una mejora anual de los resultados de la lucha contra el fraude, los resultados absolutos de la recaudación obtenida son aún insuficientes, a la vista de los análisis sobre la deuda tributaria pendiente al final de cada ejercicio, la deuda cancelada sin ingreso y otras magnitudes económicas.
  • La comparación de los resultados de la lucha contra el fraude con los importes de recaudación bruta y líquida de la Agencia permite obtener una idea de los porcentajes que se recaudan de actividades ocultas al fisco como consecuencia de las actuaciones de control. Porcentualmente, los resultados de la lucha contra el fraude pasaron de representar el 4,55% de la recaudación ajustada bruta en 2010, al 5,55% en 2012.
  • El ingreso efectivo de la deuda tributaria constituye uno de los problemas fundamentales de los resultados de la lucha contra el fraude. Cada año fiscalizado se incorporaron nuevas deudas por un importe superior al de las deudas que se recaudaron y cancelaron, provocando un incremento constante de la deuda tributaria pendiente. Fueron muy relevantes los importes de la deuda litigiosa y en gestión de cobro, con problemas para hacerse efectivas; y aumentaron, durante el periodo fiscalizado, los importes de la deuda cancelada sin ingreso en periodo ejecutivo, las anulaciones de deuda y las insolvencias de los deudores tributarios.
  • Se produjo un incremento del 29,16% de la deuda tributaria pendiente durante el periodo fiscalizado, que sería del 60,5% si consideramos la deuda pendiente en periodo ejecutivo.
  • La deuda pendiente en periodo voluntario se mantuvo esencialmente constante.
  • La deuda pendiente en periodo ejecutivo experimentó un incremento del 60,5% durante el periodo fiscalizado.
  • El incremento de la deuda tributaria pendiente se produjo pese a que en el periodo fiscalizado el importe de deuda anulada y de deuda cancelada sin ingreso en periodo ejecutivo tuvo un incremento constante, superior al 22% entre 2011 y 2012, y muy importante en términos absolutos. Aunque éste no fuera un problema específico de la lucha contra el fraude sino de la situación económica general durante el periodo fiscalizado, las insolvencias de los deudores tributarios se convirtieron en uno de los grandes inconvenientes para la mejora de los resultados de la lucha contra el fraude.
  • Las actuaciones de recaudación que se potenciaron durante el periodo fiscalizado, como la adopción de medidas cautelares, las derivaciones de responsabilidad y la investigación del patrimonio de los deudores, ofrecieron buenos resultados. 

Mejor planificación y control de la limpieza viaria local

limpieza

La Sindicatura de Comptes de la Comunidad valenciana acaba de hacer público el informe “Servicio de Limpieza Viaria: Necesidad de Mejora en su Planificación y Control”, que recoge la auditoría operativa consistente en la evaluación con criterios de eficiencia, eficacia y economía de la gestión del servicio de limpieza viaria en algunos ayuntamientos de entre 50.000 y 75.000 habitantes de esa Comunidad. En concreto se han analizado los municipios de Alcoi, Elda, Paterna, Sagunt, San Vicente del Raspeig y Vila-real en el cuatrienio 2009-2012.

De esta forma, la Sindicatura analiza la gestión de un servicio obligatorio de los ayuntamientos que realizan directa o indirectamente, a través de servicios municipales, externos o mixtos.

El objetivo del informe era responder a tres preguntas. La primera es si se ha aplicado el procedimiento de gestión más adecuado de acuerdo con los principios de economía, eficiencia y eficacia que deben regir la gestión de los recursos públicos y si dicho procedimiento se ha implantado cumpliendo la legislación. La segunda, si la prestación del servicio se realiza en la cantidad, calidad y coste más adecuados. Y la tercera, si existe un adecuado de control

Conclusiones 

En relación con el procedimiento de gestión elegido por las corporaciones locales para la prestación del servicio de limpieza viaria.

a) En ninguno de los casos revisados, hay constancia de análisis técnicos previos por parte de las corporaciones locales de las necesidades de la población en relación con la limpieza viaria

Asimismo, no hay constancia de que los ayuntamientos hayan fijado los objetivos y características de la prestación del servicio, remitiéndose como única referencia al pliego de condiciones técnicas o la encomienda realizada.

b) En relación con la actividad auditada, hay que señalar que los ayuntamientos seleccionados no disponían, a la fecha de realización de nuestro trabajo, de criterios/indicadores que permitan medir, valorar y comparar la eficacia, eficiencia y economía de la prestación del servicio y su comparabilidad con otras entidades de similares características.

c) La fórmula elegida para la prestación del servicio ha sido la contratación de la gestión del servicio público, bajo la modalidad de concesión, excepto en dos casos en los que se ha optado por una encomienda de gestión a una empresa pública municipal

Para la Sindicatura, la figura contractual de la concesión debe reservarse para los casos en los que el concesionario contratista asume el riesgo de explotación. En consecuencia, la prestación del servicio de limpieza viaria retribuida mediante un precio a pagar por la propia Administración debe encuadrarse como un contrato de servicios.

d) Los procedimientos seguidos para la licitación, concurso público abierto y por tramitación ordinaria, así como la publicidad dada, se consideran adecuados de acuerdo con la figura elegida, gestión del servicio público bajo la modalidad de concesión.

En todos los casos, los órganos competentes para la adjudicación del contrato han aceptado la propuesta de adjudicación realizada en el informe técnico que la Sindicatura estima adecuada. No obstante, los criterios de selección de las ofertas incluidos en los PCAyT así como su aplicación en los informes técnicos de valoración presentan algunas incidencias que podrían incidir desfavorablemente en una adecuada gestión (económica y eficiente) de los recursos públicos.

e) La duración del contrato, en los cinco casos que utilizan la modalidad de concesión, se encuentra dentro del límite establecido por la legislación para este tipo de contratos. No obstante, este plazo debe considerarse excesivo, ya que podría resultar un impedimento a la Administración para aprovechar ventajas que puedan derivarse de la evolución tecnológica o la situación económica. La legislación contractual vigente estipula que la duración de los contratos de servicios, que entendemos que es la figura contractual que debería haberse seguido, no podrá exceder de seis años, incluidas las prórrogas.

En relación con los aspectos más significativos de la prestación del servicio de limpieza viaria.

f) El análisis de los datos sobre los recursos materiales y humanos con los que la contrata y/o encomienda presta el servicio en los distintos municipios, ha puesto de manifiesto como aspectos más significativos que:

-Se observan importantes diferencias en la densidad de los municipios (número de habitantes por km) y en los kilómetros lineales de las vías, que pudieran explicar o justificar, en su caso, algunas de las diferencias que se observan en la asignación de medios. La ratio de papeleras por cada mil habitantes es de 19.

- En los municipios revisados, se ha observado que el servicio de limpieza viaria no es prestado por igual en todas las zonas del municipio (frecuencia, intensidad, etc.), sino que varía de acuerdo con las mismas (centro, periferia, etc.)

g) Los indicadores elaborados por esta Sindicatura a partir de la información recibida, han puesto de manifiesto algunas diferencias, en lo que respecta al coste del servicio. No ha sido posible obtener costes o indicadores sobre precios de mercado del estado español.

 h) El análisis comparativo realizado entre los costes previstos y los reales del servicio, en función de las anualidades previstas en el contrato y las facturas de los contratistas, ha puesto de manifiesto que solamente en un ayuntamiento se observa la adecuación entre la anualidad prevista y los costes derivados de la prestación. Dos casos muestran desviaciones por costes superiores sobre la anualidad prevista que se sitúan de media en el 11% y el 23%, respectivamente. Estas desviaciones son consecuencia, al menos parcialmente, de la existencia de costes fuera de contrato derivados de servicios extraordinarios, consecuencia de peticiones de la entidad local al gestor, que normalmente se efectúan de manera verbal, por lo que la única evidencia escrita es la factura por los servicios prestados aprobada por el responsable pertinente

La incidencia, naturaleza y razonabilidad de estos servicios no previstos habría que buscarla tanto en la imprevisión y falta de informes y estudios adecuados a la hora de contratar la prestación, como en la antigüedad de los contratos y su excesiva duración. En un ayuntamiento, estos servicios no previstos han representado una media del 20% del importe total facturado por el contratista en el periodo 2009-2012.

j) En todos los casos analizados cuya gestión se realiza mediante contrato, los contratistas disponen de protocolos de calidad ISO. Por lo que se refiere a la parte ejecutada mediante encomienda por empresa de titularidad municipal (dos casos) no consta que ninguna de las dos empresas públicas esté en posesión de ningún protocolo de actuación adaptado a un sistema de calidad.

En relación con las magnitudes económico-presupuestarias derivadas de la prestación del servicio de limpieza viaria.

k) En dos ayuntamientos se observa que la presupuestación cubre de forma suficiente las necesidades previstas. En otro caso, se produce sin embargo una insuficiente dotación presupuestaria en tres de los cuatro ejercicios analizados que, para los ejercicios 2011 y 2012 se sitúa en torno al 5%.

l) Las obligaciones reconocidas en los presupuestos de tres ayuntamientos recogen prácticamente en su totalidad los costes derivados de la facturación del servicio de limpieza viaria, para el periodo 2010-2012. En otro caso, se ha registrado conjuntamente durante todo el periodo analizado en la misma aplicación presupuestaria, los gastos correspondientes a los servicios de limpieza viaria y de recogida de residuos sólidos, por lo que no ha sido posible obtener el detalle de las obligaciones reconocidas correspondientes al servicio analizado de manera individualizada

En relación con el control realizado por las corporaciones locales de la prestación del servicio de limpieza viaria.

m) En general, se observa una escasa dedicación de medios personales en los ayuntamientos al control de la efectiva prestación del servicio de limpieza viaria en relación con el coste que supone el mismo para las arcas municipales.

En este sentido, en cuatro casos no se realiza ningún seguimiento ni análisis de los datos referentes al servicio y, en consecuencia, no se emite ningún informe de evaluación. En uno se dispone de partes diarios de control del servicio, si bien no hay constancia de su análisis y evaluación pertinente.

En relación con el grado de satisfacción ciudadana por la prestación del servicio de limpieza viaria.

n) Solamente en un caso (Elda) constata la Sindicatura que, por parte del contratista, y con fines justificativos a efectos de la correspondiente certificación de calidad, se han efectuado durante el periodo analizado encuestas de satisfacción a los ciudadanos.

o) En relación con la información facilitada por los ayuntamientos sobre las quejas y reclamaciones recibidas de los ciudadanos, así como sobre el plazo medio de su resolución, se observa una gran disparidad en los datos entre los distintos municipios, que no permiten determinar razonablemente el adecuado cómputo de dichas quejas y reclamaciones y su resolución.

El principio de la buena administración en contratación

000288912 La Cámara de Cuentas de Madrid suele recriminar el abuso de la contratación menor o negociada por ser contrario al principio de buena administración que proclama el artículo 25 TRLCSP. Así entre los últimos, el Informe de Fiscalización de la Contratación en el Sector Público Madrileño. Ejercicio 2011, incluye serias censuras a Instituciones por determinados usos del procedimiento negociado. Algunas presentan una naturaleza que intuimos en la frontera de la corrupción pura y dura (pág. 51: “No ha promovido una concurrencia suficiente, al invitar a empresas que comparten órganos de administración y dirección”); otros reproches son más doctrinales aunque pueden traer consecuencias. Veamoslas.

Continue reading El principio de la buena administración en contratación

Las tres líneas de defensa

Fortaleza-almeida

Los ingenieros ibéricos diseñaron sus castillos y fortalezas, desde el siglo XVI, con tres líneas de defensa. La frontera hispano-lusa presenta muchos ejemplos de esa inexpugnable construcción militar de la época. Una muestra es la bella población portuguesa de Almeida, que puede verse en la foto superior. Allí, si fallaba la primera muralla, el enemigo (¡supongo que nosotros!) tenía muy difícil atravesar la segunda y, aun así, quedaba la tercera fortificación para resistir… En fin, el ejemplo viene a cuento para ilustrar la entrada que hoy dedicamos a divulgar el modelo de las tres líneas de defensa, popularizado por el Instituto de Auditores Internos, así como dos interesantes publicaciones sobre el estado de esa profesión.  Continue reading Las tres líneas de defensa

Hay que agotar la partida presupuestaria

Comarca de Babia

La política de desarrollo rural de la Unión Europea tiene como finalidad resolver problemas del ámbito rural tales como la despoblación, la escasez de oportunidades económicas y el desempleo, y se articula en torno a tres ejes temáticos. Uno de ellos busca mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y diversificar la economía rural, a través de tres medidas específicas:  la diversificación hacia actividades no agrícolas, la ayuda a la creación y el desarrollo de microempresas y el fomento de actividades turísticas. En general, el Tribunal de Cuentas Europeo considera estas áreas de alto riesgo. y siempre es objeto de sus trabajos de fiscalización.

Durante el período 2007-2013, el presupuesto de la UE destinó a estas medidas cinco mil millones de euros, completada con dos mil millones de euros adicionales procedentes de los fondos nacionales. El Tribunal de Cuentas Europeo acaba de aprobar un informe que examinó si la Comisión y los Estados miembros habían logrado optimizar el uso de recursos en las medidas de diversificación de la economía rural. Así, evaluó, en particular, si aquellas tres medidas se habían concebido y ejecutado para contribuir eficazmente al crecimiento y al empleo, y si se habían seleccionado para su financiación los proyectos más eficaces y eficientes. Además, el Tribunal valoró si la información de seguimiento y evaluación disponible consistía en datos fiables, completos y puntuales sobre los efectos de las medidas. Presentamos a continuación un resumen de sus conclusiones, algunas aplicables a la cualquier gestión presupuestaria.  Continue reading Hay que agotar la partida presupuestaria

Los derechos de la Dependencia, en peligro

En algun lugar de PortugalEl Tribunal de Cuentas ha aprobado, en el pleno del 21 de marzo pasado, el Informe de Fiscalización sobre La gestión económico-financiera y la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante Ley de Dependencia). Se trata de un documento de 141 páginas que deja en clara evidencia la gestión administrativa y presupuestaria de ese importante derecho. Plazos de pago sonrojantes (que algunas regiones llegan al año y medio) financiación insuficiente (El Estado tenia “en el cajón” del 2011 hasta 788 millones de euros sin consignación) e incoherencias entre las aplicaciones informáticas, son las principales conclusiones del informe. Eso por no hablar de la lentitud del aparato administrativo …  Continue reading Los derechos de la Dependencia, en peligro

Universidades en apuros

El Gobierno catalán ya tiene preparada la nueva figura de “comisionado de cuentas” de las universidades públicas, que se incluirá a través de una enmienda en la ley de acompañamiento de los presupuestos autonómicos para 2012. Se trata de una figura que desembarcará en la universidad cuando el rector o el presidente del consejo social lo solicite, aunque, el Govern se reserva la potestad de enviarlo de oficio.  Continue reading Universidades en apuros