El Boletín Oficial del Estado publica hoy la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se trata de un complejo texto que desarrolla el reciente artículo 135 de la Constitución Española a través de 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales, y se estructura en seis capítulos. En total: 22 páginas del BOE, cuyas características desarrollamos de manera sucinta a continuación. También dejamos algunas preguntas en el aire -necesitamos tiempo para reflexionar su alcance- aunque gran parte del articulado de la Ley entra en vigor mañana. 

Delimitación del sector público

El capítulo I (ámbito de aplicación) determina el objeto y ámbito de aplicación subjetivo de la Ley, delimitando el sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95) ya que esta es la definición que adopta la normativa europea.

Compromiso con la estabilidad y … con más estabilidad

El capítulo II (principios generales) cuyo contenido ya avanzamos aquí y que mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos– reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.

Estos principios deben estar presentes en toda nuestra vida administrativa. Un ejemplo lo encontramos en el artículo 7.3 que afirma: “los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación (…) que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Deficit, equilibrio y superavit … ¡que lío!

El capítulo III (estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) introduce importantes novedades en nuestra legislación. Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley, vinculadas a situaciones de emergencia extraordinaria.

El capítulo incorpora, además, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB. Esta regla se completa con el mandato de que  si obtienen mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento.

¿Se acabaron los suplementos de crédito con cargo al remanente de tesorería no afectado? Esperamos interpretaciones de nuestros sesudos lectores

Además, se contemplan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. Además, sobre el cumplimiento de los objetivos tanto en los proyectos de Presupuesto, como en los Presupuestos iniciales y en su ejecución. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

Policía financiera …

El capítulo IV (medidas preventivas, correctivas y coercitivas) introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos.

Además establece un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia que permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección en caso de que se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto. La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas.

En caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria se exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos, la tramitación y el seguimiento de estos planes.

Se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales donde bastará presentar un plan de reequilibrio detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.

La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta no sólo para autorizar las emisiones de deuda, sino -esto es importante- para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios.

Además, en caso de incumplimiento de un plan económico-financiero, la administración responsable deberá aprobar automáticamente una no disponibilidad de créditos y constituir un depósito. Finalmente, en los supuestos de no adoptarse por las CCAA los acuerdos de no disponibilidad o de no acordarse las medidas propuestas por la comisión de expertos, la Ley posibilita, al amparo del artículo 155 de la Constitución, la adopción de medidas para obligar a su cumplimiento forzoso. En términos parecidos se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o incluso disponer su disolución.

Manténme informado …

El capítulo V (transparencia) exige que, con carácter previo a su aprobación, cada Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales de su Presupuesto y, una vez aprobado, se amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.

Por quedarme con un artículo, el 27 exige que antes del 1 de octubre de cada año, las CCAA y las CCLL remitirán al Ministerio de Hacienda “información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea”. Además faculta al Ministerio de Hacienda para recabar de aquellas la información necesaria que contendrá “como mínimo” (OJO) los siguientes documentos en función del periodo considerado:

a) Información de los proyectos de Presupuestos iniciales o de los estados financieros iniciales, con indicación de las líneas fundamentales que se prevean en dichos documentos.

b) Presupuesto general o en su caso estados financieros iniciales, y cuentas anuales de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

c) Liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos, o en su caso balance y cuenta de resultados, de las Corporaciones Locales.

d) Liquidaciones mensuales de ingresos y gastos de las CCAA.

e) Con carácter no periódico, detalle de todas las entidades dependientes incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley.

La curatela

El capítulo VI (gestión presupuestaria) refuerza la planificación presupuestaria a través de la definición de un marco presupuestario a medio plazo, que se ajusta a las previsiones de la Directiva de marcos presupuestarios antes mencionada. Como novedad importante,

- la Ley extiende a las CCAA y a las Corporaciones Locales la obligación de presentar un límite de gasto, hasta ahora solo previsto para el Estado

- Obliga a la dotación en sus Presupuestos de un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales.

- Se regula el destino del superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto ¿Provocará esto que se sobrepresupuesten -más aun- los ingresos para tener cierto margen de maniobra?

Más: ver análisis de contencioso.es

El ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas acaba de hacer público el Informe de la Intervención General de la Administración del Estado )IGAE) sobre los resultados más significativos de la ejecución del Plan anual de Control Financiero Permanente y del Plan de Auditoría Pública, referido al año de 2010, según lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

En el mismo sentido, el Tribunal de Cuentas aprobaba y enviaba a las Cortes Generales la Declaración de la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2009, con el voto particular del Consejero Ubaldo Nieto de Alba, por la no inclusión de análisis alguno relativo al cumplimiento del principio y de las normas que regulan la transparencia en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

Cuenta General del Estado 2009

El informe del Tribunal de Cuentas concluye con el análisis del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria que presenta el déficit (necesidad de financiación) de 90.179 millones de euros, lo que representa un 8,56% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación negativa del 9,38% del PIB respecto al objetivo fijado (superávit del 0,82%). Este déficit es el resultado de la agregación del déficit de 98.508 millones (el 9,35% del PIB) de la AGE, organismos autónomos y demás entes públicos, y del superávit de 8.329 millones (el 0,79%) del subsector Seguridad Social según la delimitación sectorial del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95).

Informe de la IGAE

El informe de la IGAE contiene sustancialmente dos planos de la actividad de control:

1. Los resultados más significativos de los informes de las auditorías de las cuentas anuales del ejercicio 2009, que tienen por objeto conocer el grado de cumplimiento de la normativa contable en el sector público estatal.
2. Las conclusiones más relevantes derivadas del ejercicio del control financiero permanente y de la auditoría pública, tendentes a verificar si los sistemas de gestión económico-financiera se adecuan a los principios de legalidad, eficacia y eficiencia que han de regir la gestión de los órganos y entidades que integran el sector público estatal.

Opinión de los auditores

De un total de 219 entidades del sector público estatal auditadas por la Intervención, la opinión de los auditores sobre las cuentas anuales de 2009 ha sido la siguiente:

- 117 favorables.

-  92 han resultado favorables pero con salvedades; es decir, existen circunstancias que, sin justificar una opinión desfavorable o su denegación, afectan a determinadas partidas concretas.

-  4 informes desfavorables.

-  La opinión se ha denegado a tres entidades.

La opinión se ha denegado o ha sido desfavorable, parcialmente, para tres entidades. 
Con carácter general, las cuentas del ejercicio 2009 muestran en las entidades del sector público estatal un cumplimiento razonable de las normas y principios contables que les son de aplicación, si bien en algunos casos se mencionan circunstancias, tales como errores, incumplimientos normativos o insuficiencias de información, que afectan a la representatividad de las cuentas.


Salvedades

En el conjunto de entidades pertenecientes al sector público administrativo, las principales salvedades se producen, por un lado, en los organismos autónomos, fundamentalmente por deficiencias en el inmovilizado, como consecuencia de no tener inventario o tenerlo con errores significativos o por un registro incorrecto del inmovilizado y sus amortizaciones. 
En el sector público empresarial la mayoría de las salvedades se produce en las autoridades portuarias, como consecuencia de la incorrecta contabilización de las obligaciones económicas derivadas de tres sentencias del Tribunal Constitucional respecto de las liquidaciones tarifarias. 
Las salvedades en el sector público fundacional son de escasa relevancia en el conjunto de entidades.

El despido del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas ya era, en pura teoría, posible previa desaparición del puesto en la correspondiente RPT. Era un caso inaudito porque, cuando se quería amortizar una plaza laboral resultaba difícil -sino imposible- llegar a un consenso con los representantes sindicales, que impedirían el acuerdo –necesario acuerdo por otra parte en las rpt laborales- lo que garantizaba la continuidad del trabajador.

Pero el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral que publica hoy el BOE incorpora una Disposición adicional segunda que admite la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público. Su contenido añade al Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores una disposición adicional vigésima con la siguiente redacción: 

«El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas».

Causas económicas

El mismo artículo matiza a continuación que concurren causas económicas cuando se produzca en aquellos entes, organismos y entidades una situación de insuficiencia presupuestaria (“sobrevenida y persistente”, exige el Decreto-Ley) para la financiación de los servicios públicos correspondientes.

¿Cuándo la insuficiencia presupuestaria es persistente? La propia disposición contiene también la respuesta: cuando se produce durante tres trimestres consecutivos, en una definición similar al despido privado: reducción de ventas tres trimestres seguidos. Ciertamente, esto es algo más concreto que las otras dos causas de justificación mencionadas.

Causas técnicas u organizativas

Además, se entiende que concurren causas técnicas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.

Tanta generalidad y amplitud me recuerda aquello de “estamos aquí porque hemos vinio y hemos venido porque hemos llegao”. Los iniciados en el derecho de las organizaciones y el empleo público no estamos acostumbrados a tanta imprecisión. Está claro que la redacción alcanza, como mínimo, a la transformación de la gestión de la prestación del servicio, de directa a indirecta -vulgo: privatización- precedida de despidos para evitar la obligada subrogación del personal.

No creo que los empleados públicos debamos hacer una tragedia, por una hoja frente las 64 restantes de un Decreto-Ley que acaba con un siglo de logros sociales o sindicales del sector privado –eso si es una tragedia- por muy inevitable o justificado que pueda parecer a la ciudadanía. La nueva regulación de las indemnizaciones, de la movilidad, de las condiciones o del despido en el sector privado, eso si es una alteración sustancial de las relaciones laborales de un país.

Un comentario breve sobre la forma, que es también un pequeño homenaje a la normativa de contratos: como la definición del ámbito subjetivo del sector público en el TRLCSP es, técnicamente, la más precisa del ordenamiento español -y aunque nada tenga que ver la contratación administrativa con la laboral- el legislador urgente ha querido impedir las habituales vías de escape cerrando cualquier resquicio y acude al 3.1 del TRLCSP (AAPP, OOAA, entidades públicas empresariales, Universidades, agencias, sociedades mercantiles, fundaciones públicas … ) como fácil solución.

Debería de hacernos reflexionar la ausencia de una definición general y aplicable a todo el Estado -y a todos los ordenamientos- delimitadora del Sector Público. Habitualmente, la Ley de presupuestos generales del Estado lo señala con precisión y con carácter básico, pero la naturaleza temporal de esa norma hace arriesgada una remisión permanente y no duden que todos estos casos acaban en los Tribunales.

Ya está disponible, en la edición de papel, el número 38 de la Revista Española de Control Externo que edita el Tribunal de Cuentas de España. Es esta ocasión, se trata de un monográfico dedicado a la realidad económica de nuestras Administraciones Locales que ha sido coordinado por el consejero del TCu, Ramón Álvarez de Miranda y por la profesora (y ex-consejera del TCu) Milagros García Crespo.

Artículos 

Financiación municipal: equilibrios, especialización e incentivos. Francisco M. Pedraja Chaparro y Javier Suárez Pandiello. págs. 15-42

Hacia un modelo de financiación de las Entidades locales. Ángel Algarra Paredes y Jorge Ferrán Dilla. págs. 43-78

Endeudamiento de las Entidades locales y estabilidad presupuestaria. José Folgado Blanco. págs. 79-96

Colaboración entre Entidades locales y Comunidades Autónomas en la prestación de servicios públicos. Cristina Herrero Sánchez, Andrés de la Fuente Honrubia y Gustavo Hernández Sánchez. págs. 97-134

Una aproximación al sector público empresarial local. Melania Mur. págs. 135-156

Una aproximación a las responsabilidades derivadas de la obligación legal de rendir las cuentas generales en la Administración Local. María Luisa Cabello y Jorge Ferrán. págs. 157-196

Legislación y jurisprudencia.

Primer cuatrimestre del año 2011. Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez- págs. 199-220

Desde la modificación de la Ley de Auditoría de Cuentas, a finales del año pasado, el Ministerio de Hacienda, a través del ICAC, ha venido retocando las Normas Técnicas de Auditoría (NTA-ver). Me parece interesante dedicar esta entrada de la bitácora a comentar la nueva NTA-sección 3ª  sobre informes, dictada para suprimir la mención a determinadas incertidumbres -antes existente- que afectaba a la opinión y que es de aplicación obligatoria a los informes de auditoría de cuentas que se emitan para fundaciones y sociedades mercantiles -públicas y privadas- a partir del 1 de enero de 2011 (ver BOE).

Así, se establece la obligatoriedad de hacer la mención en un párrafo de énfasis -sin que la opinión se vea afectada- por la existencia de incertidumbres sobre la capacidad de la entidad para continuar como empresa en funcionamiento, siempre que dichas circunstancias se informen adecuadamente en las cuentas anuales conforme a lo exigido en el marco normativo de información financiera.

La nueva norma sobre informes modifica los tipos de salvedades que puede tener un informe, eliminando las salvedades por incertidumbres y por no uniformidad en la aplicación de principios y normas contables e introduce el concepto nuevo de comparabilidad, resaltando con ello, si cabe, la importancia vital que tiene la información que la propia empresa incluye en la memoria para su adecuada comprensión e interpretación.

Antes

Hasta el 31-12-2010, el auditor que constataba una incertidumbre- por supuesto, incluida en la Memoria- le daba tratamiento de salvedad por incertidumbre, con el siguiente párrafo:

“Tal y como se menciona en la nota x de la memoria, la Sociedad tiene (+++) cuya cualificación final no puede determinarse de forma objetiva”.

A continuación, en el párrafo de opinión, se debía remitir a ella con el conocido giro:

“En nuestra opinión, excepto por los efectos de cualquier ajuste que pudiera ser necesario si se conociera el desenlace final de la incertidumbre descrita en el párrafo anterior, las cuentas anuales …”.

Ahora

La doctrina académica y profesional era muy crítica con este planteamiento, que no añadía nada a lo descrito en la Memoria. Lo lógico era que, si se consideraba importante, formase parte del párrafo de énfasis, como ahora ocurrirá  cuando la incertidumbre afecta al principio de empresa en funcionamiento, por existir dudas sobre la capacidad de la empresa para continuar sus operaciones con normalidad.

De esta manera, al afectar al párrafo de énfasis, la opinión no incluirá ninguna salvedad – opinión favorable- si el gestor lo describe con suficiente detalle en la Memoria.

Antes, cuando para que una limitación al alcance diera lugar a denegación de opinión debía ser cuantitativamente muy importante. En la actualidad, el factor cualitativo también puede influir si se considera muy significativo. Por ejemplo, la negativa a dejar leer los libros de actas de la sociedad.

Comentario

Como puede verse en el recorte periodístico más abajo, las seis salvedades de este año a las empresas que cotizan en la bolsa española, son el mínimo histórico. Con la anterior normativa, el mínimo de salvedades se había alcanzado en 2007, con 35, un 4% del total de las auditorías del parqué.

No piensen mal los lectores sobre si hay gato encerrado para hacer desaparecer -ahora- las incertidumbres en un entorno económico donde nadie puede garantizar la continuidad del negocio. Las Normas Internacionales de Auditoría parecían en muchos aspectos más suaves que las españolas. Este es un ejemplo. Si la Memoria de las Cuentas Anuales describía y detallaba sin tapujos una incertidumbre como era el propio futuro del negocio -con todos sus riesgos y posibles pasivos- no cabía enmendarle la plana con una salvedad. Lo que pasa que no basta con leer sólo el informe de auditoría; hay que leer también las cuentas, lo que no siempre hacen los interesados.

Es cierto que, con frecuencia muchas contingencias fiscales no eran otra cosa que pura elusión fiscal. Por tanto, en la Memoria nada se decía o se decía de aquella manera… Ahora, desaparecidas la salvedades por incertidumbre si se omite esta información tenemos pura y simplemente una “salvedad por incumplimiento de un principio contable” o una limitación al alcance.

Ya hemos comentado en esta bitácora los numerosos guiños producidos en la Ley de la Ciencia -que entrará en vigor dentro de cinco meses- cuyo texto contiene varias previsiones destinadas a facilitar los procesos de gestión de la investigación y la transferencia de conocimiento. Hoy comentamos la disposición adicional undécima que simplifica la justificación y el control financiero de las subvenciones y ayudas concedidas por la Administración General del Estado a las Universidades Públicas. 

Cuenta justificativa simplificada

La norma no hace otra cosa que recoger la petición de la Unión Europea para agilizar y simplificar los procedimientos de concesión y justificación de ayudas a la investigación científica y técnica.

Por una parte ordena la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos de gestión para reducir o suprimir la documentación requerida y reducir los plazos y tiempos de respuesta. Una situación que en las últimas convocatorias de proyectos de investigación ya venía siendo habitual.

Por otra parte, reconduce todas las justificaciones de los proyectos de investigación hacia el procedimiento simplificado al ordenar a la Administración General del Estado promover la celebración de convenios con las Comunidades Autónomas y, en su caso, con las Universidades, con el objeto de coordinar el régimen de control de los agentes públicos de investigación y posibilitar la extensión del régimen de cuenta justificativa simplificada previsto en la normativa de subvenciones, con arreglo a los siguientes requisitos:

a) Salvo que las bases reguladoras establezcan otra cosa, cuando un organismo o ente perteneciente a una Comunidad Autónoma o Universidad perciba del sector público estatal una subvención o ayuda sometida a la Ley General de Subvenciones (LGS), su justificación se realizará conforme al régimen de cuenta justificativa simplificada, sin que resulte de aplicación la cuantía máxima establecida para tal régimen en la normativa de subvenciones.

b) La entidad perceptora estará sometida a control financiero permanente del órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma o Universidad.

c) La modalidad de justificación de la subvención o ayuda revestirá la forma de cuenta justificativa prevista en el artículo 30 de la LGS.

Además simplifica el ejercicio del control financiero permanente de cada entidad al ordenar que “se revisarán los sistemas y procesos de justificación empleados, así como una muestra de las cuentas justificativas presentadas ante los órganos administrativos competentes”.

Si, como consecuencia de la anterior revisión se observase una falta de concordancia entre las cuentas justificativas presentadas y los registros contables o justificantes que las acreditan, “se emitirán informes separados dirigidos a los órganos concedentes de las subvenciones o ayudas en los que se indicarán tales extremos”.

Recordemos que de acuerdo con el Reglamento de la LGS (R.D. 887/2006, de 21 de julio) la Cuenta justificativa simplificada (Artículo 75) podrá tener carácter de documento con validez jurídica en las subvenciones concedidas por importe inferior a 60.000 euros siempre que así se haya previsto en las bases reguladoras de la subvención. Ambos requisitos podrán no ser exigibles, si se aplica la Ley de la Ciencia.

La cuenta justificativa simplificada contendrá la siguiente información:

1. Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.
2. Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto estimado, se indicarán las desviaciones acaecidas.
3. Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.
4. En su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados así como de los intereses derivados de los mismos.

Lo más importante para el beneficiario: el órgano concedente comprobará, a través de las técnicas de muestreo, “los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención, a cuyo fin podrá requerir al beneficiario la remisión de los justificantes de gasto seleccionados”.

Hasta este fin de semana no he podido leer la nueva Ley de la Ciencia, que publicó el 2 de junio pasado el BOE. Se trata de algo más que un parche para la ciencia, que no transforma el modelo, pero resuelve algunos viejos problemas, como reconocía El País hace unas semanas. Aunque tardará seis meses en entrar en vigor, en virtud de una extensa vacatio, es conveniente ir analizando sus muchos vericuetos.

Para los más ortodoxos de lo público, supondrá un contubernio que legitime el desembarco de los mercados en la Universidad. Por el contrario, los más proactivos exaltarán la supresión de la rígida burocracia y de las limitaciones a las puertas giratorias con las empresas.

Algo menos precarios

Uno de los blogs de la versión digital de Nature se hacía eco de esta nueva ley que recogió en el Senado un cambio no previsto, aprobándose una petición de la Federación de Jóvenes Investigadores (FJI) para que todos los científicos, incluyendo los investigadores predoctorales tengan una relación contractual con la entidad a la que pertenecen, desterrando las becas. Los representantes de la campaña, el movimiento Por la dignidad en la investigación había enviado una carta abierta al gobierno apoyada por 2.500 científicos, que mostraba su escepticismo sobre de las bondades de esta ley, donde la concatenación de contratos no obliga a la contratación estable, como ocurre en cualquier otra ocupación laboral.

Una de las principales novedades de la nueva Ley de la Ciencia es la creación de nuevas modalidades de contrato específicos para el sector. De este modo, además del contrato predoctoral (con bonificación exlege del 30% de la cotización a la Seguridad Social) también se ha creado uno contrato de acceso, cuyo objetivo será la consolidación de los investigadores dentro del sistema de Ciencia; y un contrato de investigador distinguido, para que se pueda atraer talento de otras instituciones. Alguien ha defendido el modelo afirmando que permitirá “Fichar al Messi de los investigadores “. Por el contrario, no falta quien recuerda que aquí “primero se construye el edificio y luego se buscan los científicos”, cuando debería ser al revés.

Algunas perlas

Tiene algunas novedades de tercera generación como la previsión del artículo 37 que dispone que todos los investigadores cuya actividad haya sido financiada mayoritariamente con los Presupuestos Generales del Estado están obligados a publicar en acceso abierto una versión electrónica de los contenidos aceptados en publicaciones de investigación (“sin perjuicio de los acuerdos en virtud de los cuales se hayan podido atribuir o transferir a terceros los derechos sobre las publicaciones”). Para su desarrollo, se encomienda a los agentes del Sistema el establecimiento de repositorios institucionales de acceso abierto.” Es una paradoja que, hoy en día, casi toda la ciencia publicada esté financiada por cuantiosos fondos públicos y necesite “pagar el peaje” de editores comerciales para su divulgación internacional.

También debe mencionarse que a partir de esta Ley, las Universidades públicas estarán integradasno sólo por Escuelas, Facultades, Departamentos e Institutos Universitarios de Investigación sino también por Escuelas de Doctorado cuya creación deberá ser notificada al Ministerio de Educación, a efectos de su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos. Estas son unidades creadas por una o varias universidades, por sí mismas o en colaboración con otros organismos, centros, instituciones y entidades con actividades de I+D+i, nacionales o extranjeras, que tienen por objeto fundamental la organización, dentro de su ámbito de gestión, del doctorado en una o varias ramas de conocimiento o con carácter interdisciplinar.

Agilizar, agilizar, agilizar ….

Para evitar cualquier indefinición en su aplicación a las universidades, destacamos dos artículos de aplicación automática:

«A los efectos previstos en el párrafo q) del artículo 4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público (LCSP) las Universidades tendrán la consideración de Organismo Publico de Investigación.»

¿Y qué dice LCSP en este punto? Pues la exclusión de los contratos de I+D del ámbito de aplicación de la Ley. Recordemos que el artículo 4 enumera los “negocios y contratos excluidos” :

1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

…

q) Los contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Públicos de Investigación estatales y los Organismos similares de las Comunidades Autónomas que tengan por objeto prestaciones o productos necesarios para la ejecución de proyectos de investigación, desarrollo e innovación tecnológica o servicios técnicos, cuando la presentación y obtención de resultados derivados de los mismos esté ligada a retornos científicos, tecnológicos o industriales susceptibles de incorporarse al tráfico jurídico y su realización haya sido encomendada a equipos de investigación del Organismo mediante procesos de concurrencia competitiva.

Además, el artículo 36, al declarar privados muchos contratos vinculados a la I+D+i, resuelve el viejo problema de la enajenación a particulares de los resultados científicos y tecnológicos (párrafo final) y termina con la polémica de la naturaleza jurídica de los contratos de investigación del artículo 83 LOU (antes 11 LRU) que declara privados:

Artículo 36. Aplicación del derecho privado a los contratos relativos a la promoción, gestión y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación.

Se rigen por el derecho privado aplicable con carácter general, con sujeción al principio de libertad de pactos, y podrán ser adjudicados de forma directa, los siguientes contratos relativos a la promoción, gestión y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación, suscritos por las Universidades públicas:

a)  contratos de sociedad suscritos con ocasión de la constitución o participación en sociedades;

b)  contratos de colaboración para la valorización y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación;

c) contratos de prestación de servicios de investigación y asistencia técnica con entidades públicas y privadas, para la realización de trabajos de carácter científico y técnico o para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación. No obstante, en el caso de que el receptor de los servicios sea una entidad del sector público sujeta a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público, ésta deberá ajustarse a las prescripciones de la citada ley para la celebración del correspondiente contrato.

La transmisión a terceros de derechos sobre los resultados de la actividad investigadora, bien se trate de cesión de la titularidad de una patente o de concesión de licencias de explotación sobre la misma, o de las transmisiones y contratos relativos a la propiedad intelectual, se regirá sobre el derecho privado.

Aunque, como puede leerse en el párrafo final del apartado c), se crea otro efecto colateral para las Administraciones que quieran “celebrar” con la universidad un contrato de investigación, pues “deberá ajustarse a las prescripciones de la citada LCSP“. Usar el término “celebración” parece remitir a la doctrina de los actos separables, en virtud de la cual, las fases de preparación y adjudicación del contrato se regirán por el derecho administrativo (LCSP) y la ejecución y extinción se regirán por las normas de derecho privado.

En fin, todo es poco, en el noble objetivo de facilitar la transferencia del conocimiento. Pero no faltará quien denomine a esto un cheque en blanco para esa figura del profesor-empresario, que mantiene una actividad frenética y una agotadora agenda: estudiando los resultados de sus colegas internacionales (y estos los suyos), formando becarios, dirigiendo tesis doctorales, publicando en inglés y combatiendo la envolvente burocracia de la gestión investigadora.

Empresas, empresas, empresas

La Ley Orgánica de Universidades garantiza, en ejercicio de la autonomía financiera de las universidades, la creación de fundaciones y otras personas jurídicas para la promoción y desarrollo de sus fine, con la aprobación del Consejo Social. Tanto la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible como en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación potencian esta tendencia, reconociendoles también la obligación de rendir cuentas en los mismos plazos y procedimiento que las propias Universidades.

Llegamos así al proceloso mundo de las spin-off, con o sin participación pública, ejemplo vivo de eso que el catedrático catalán Solé Parellada llama las tecnópolis, el entramado donde estudiantes y profesores conviven más en los laboratorios que en las aulas, con el proyecto como eje de enseñanza  y donde las unidades autónomas periféricas se multiplican.

Para lo más desconfiados del papel del mercado y de las empresas en el entramado universitario, el ejemplo no hace falta ir a buscarlo a EEUU. Basta con observar a los paladines del Estado de Bienestar, los escandinavos, donde su éxito se forja en esas relaciones:

Compatible compatible, compatible

Se modifican varios artículos de la Ley 53/84, de incompatibilidades que permite autorizar la compatibilidad para el desempeño de un segundo puesto de trabajo (Artículo 4.2) de carácter exclusivamente investigador en centros de investigación del sector público, “incluyendo el ejercicio de funciones de dirección científica dentro de un centro o estructura de investigación, dentro del área de especialidad de su departamento universitario”.

Además, permite al personal docente e investigador de las Universidades públicas prestar servicios en las sociedades creadas o participadas por ella (artículo 6.2). Para ello, el artículo 18 de la Ley de la Ciencia les autoriza expresamente a prestar servicios allí (sin modificar su jornada de trabajo ni su horario) mediante contrato laboral a tiempo parcial y de duración determinada.

Sin embargo, es muy importante la derogación para el PDI universitario de determinadas limitaciones de la Ley de incompatibilidades, incluidos en los arts. 12.1 b y d, a saber:

b) – Pertenecer a Consejos de empresas directamente relacionadas con la actividad del funcionario. Si el investigador está en los dos lados (universidad y spin-off universitaria) por definición, antes se violaba el precepto que del que ahora se exime.

d) – Poseer más del 10% de participación en empresas contratistas con la Administración donde presta servicios. De esta manera, no se impide al investigador ser ejecutivo en la spin-off.

Por último, se les quita a los investigadores la limitación impuesta en el art 16 de la citada Ley de incompatibilidades, que se refiere a mantener la dedicación a tiempo completo (o el factor de incompatibilidad correspondiente) y se suprime la barrera de no tener un complemento especifico superior al 30% de las Retribuciones Básicas.

No se pueden quejar los investigadores pues se han removido todos los obstáculos legales para crear y dirigir una spin-off.

Movilidad, movilidad, movilidad.

Por último, destaco la movilidad, reconocida como objetivo en el artículo 18 de la Ley de la Ciencia, pues los organismos públicos de investigación (y la Universidad, reiteremos, lo es) “promoverán la movilidad geográfica, intersectorial e interdisciplinaria, así como la movilidad entre los sectores público y privado en los términos previstos en este artículo, y reconocerán su valor como un medio para reforzar los conocimientos científicos y el desarrollo profesional del personal investigador. Este reconocimiento se llevará a cabo mediante la valoración de la movilidad en los procesos de selección y evaluación profesional en que participe dicho personal”.

Modalidades

¿En qué se traducen tan bellas palabras? La ley prevé tres concretos instrumentos de movilidad:

A) Adscripción a otros agentes públicos y fundaciones participadas, durante el tiempo necesario para la ejecución del proyecto de investigación. Para colaborar en régimen de compatibilidad dentro de un proyecto.

B) Estancias formativas en centros de reconocido prestigio, tanto en territorio nacional como en el extranjero durante un máximo de 2 años cada 5 años. “El personal investigador conservará su régimen retributivo” dice para reafirmar elegantemente que es una estancia remunerada.

C) Excedencia con una duración máxima de 5 años para quienes tengan una antigüedad mínima de cinco años. La ley reconoce que es materia de la normativa autonómica pero para evitar los habituales vacíos normativos declara que, en su defecto, será aplicación directa esta regulación. Reconoce (importantísimo) el derecho a la reserva del puesto de trabajo y a la evaluación de la actividad investigadora, en su caso. Esta excedencia presenta dos variantes, en función del destino a donde se dirige el PDI universitario:

C1) Hacia otros agentes públicos.- En régimen de contratación laboral, para “la dirección de centros de investigación e instalaciones científicas, o programas y proyectos científicos, para el desarrollo de tareas de investigación científica y técnica, desarrollo tecnológico, transferencia o difusión del conocimiento relacionadas con la actividad que el personal investigador viniera realizando”. Como son centros del sector público, la ley reconoce el derecho a la antigüedad y a la consolidación de grado.

C2) Hacia agentes privados de ejecución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, o a agentes internacionales o extranjeros.

Conclusión

Los profesores universitarios venían pidiendo desde hace años un tratamiento singular para implicarse en la transferencia de conocimiento. Ahora (en seis meses) eliminados todos los controles generales existentes para la función pública, ya tienen sobrados instrumentos para dar el salto al mercado. Sólo queda el espíritu emprendedor, que no es poco.

El año pasado cambió el Gobierno británico y sus nuevos titulares comenzaron un proceso para privatizar un gran número de instituciones públicas, entre las que se encuentra el órgano de fiscalización externa de los servicios locales. En este momento se está produciendo un gran debate sobre el asunto.

Los ingleses tienen dos instituciones de control externo de la actividad financiera pública: la Oficina Nacional de Auditoría – NAO- dependiendo del Parlamento británico para fiscalizar el presupuesto nacional –los escoceses, galeses o norirlandeses tienen la suya- y la Audit Commission para la auditoría legal y operativa de los 11.000 servicios públicos locales. Durante el verano pasado se anunció el cierre de esta última Institución, que será efectivo en 2012. 

Audit Commission

Creada en 1982 como principal auditor de los organismos públicos locales, se encargaba de designar auditores (pagados por el auditado) en todo el sector local, sanitario, vivienda, seguridad ciudadana, bomberos y emergencias y otros servicios públicos. Algunos de estos auditores trabajan para empresas privadas de auditoría, pero muchos eran empleados de la propia Comisión.

Hasta ahora, podía nombrar auditores de su propio personal o de las compañías de auditoría, fijando el baremo de honorarios. Parece que en el futuro no tendrá auditores propios, aunque todavía se está estudiando como se concretará la reforma. Incluso se estudia que ese antiguo personal propio pueda constituir algún tipo de sociedad mutualista para competir por los contratos, en régimen de igualdad, frente las grandes compañías auditoras.

Hay un Código de Prácticas de Auditoría de órganos de gobierno local y otro Código de Prácticas de Auditoría de los organismos de salud, que determinan la forma de llevar a cabo la auditoría, aprobados por el Parlamento al menos cada cinco años, dándoles rango legal. También realiza rigurosos controles de calidad de los informes.

Se fiscalizan los estados financieros anuales y se opina acerca del comportamiento del organismo en el uso de los recursos públicos. Los informes son públicos.

Cambio de modelo

El mes pasado, el Gobierno británico nombró los consultores financieros que van a asesorar sobre la mejor manera de externalizar la totalidad de esas auditorías y efectuarán una valoración de las diferentes opciones. Se supone que el proceso ahorrará al contribuyente cincuenta millones de libras anuales.

Sin embargo, la reciente crisis financiera ha puesto de manifiesto a los responsables políticos los peligros que pueden surgir cuando las relaciones entre los auditores y los auditados son demasiado cómodas. La lección de la desaparición de Arthur Andersen, en 2002, es que la auditoría debe estar muy regulada y controlada, no sea que desaparezca el sistema entero.

Para animar tan arduo debate, hace unos días se hacía público que, entre 2008 y 2010, la Comisión había gastado 128.000 libras en agencias de reclutamiento de ejecutivos. Esto incluía £ 22.000 para contratar a un nuevo consejero delegado y £ 30.000 para reclutar un director de comunicación. Las cantidades restantes se dedicaron a buscar directores de servicios corporativos (£ 14,200 y £ 12,000), jefes de la política y la evaluación (£ 16,000 y £ 20,000) y un asesor de política financiación del gobierno local (£ 14,000).

La Comisión de Auditoría defendió la necesidad y habitualidad de esos gastos en la búsqueda de las personas adecuadas para ocupar puestos de responsabilidad de gestión: “Esos importes no son inusuales para estos servicios, que incluyen la agencia de head-hunters y la publicidad correspondiente”, dijo un portavoz.

No deja de sorprenderme que quien quiere privatizar todo proteste por el uso de consultoras. También me asombra que se critique el uso de circuitos no políticos para reclutar la Alta Dirección. En el continente estamos habituados a promocionar a antiguos compañeros de partido …

Tarjetas de crédito

Por si no estuvieran mal las cosas todavía, contestando a una pregunta parlamentaria, el órgano de control hizo públicos todos sus gastos con la tarjeta de crédito corporativa, de 2008 a 2010 y desvelando facturas de los mejores restaurantes de Londres, compra de música y entradas de cine. Más de £ 20,000 gastados por los directivos que tenían acceso a las tarjetas durante el período. El portavoz de los auditores defendió el uso de las tarjetas de crédito:

“Entre 2008 y 2010 se procesaron 8.818 transacciones a un costo promedio de £ 125. Todas las compras fueron para fines legítimos. Los pagos efectuados por las tarjetas se revisan de manera rutinaria para asegurar su correcto uso.“

Leyendo estas declaraciones parece que se hayan cambiado los papeles. Normalmente son los gestores quienes ofrecen estas explicaciones en los medios de comunicación.

Ya está disponible el número 60 de la revista Presupuesto y Gasto Público que edita el Ministerio de Hacienda y correspondiente al tercer trimestre del año 2010. El título monográfico se presenta para responder a la pregunta: ¿Hacia dónde va el Sector Público en cuanto a su organización y estructura? Ese es el punto de análisis que desarrollan los distintos autores en este número de Presupuesto y Gasto Público.

Los brillantes artículos que presenta analizan el proceso de descentralización administrativa tras el desarrollo del Estado de las Autonomías, que han venido creando personas jurídicas independientes buscando un marco de actuación más flexible que el régimen administrativo común no les ofrece.  La complejidad viene determinada por la existencia de Unidades «a la carta», separadas de la tipología de organismos previstos en la LOFAGE ó que presentan singularidades, en algún aspecto de su régimen económico-financiero, alejándose así de la normas de derecho administrativo y financiero.

SUMARIO 

1.- La acción de fomento ante la nueva tipología de entes públicos. Mario Garcés Sanagustín Interventor y Auditor del Estado. Inspector de Hacienda del Estado Auditor Nacional. Dirección de la Oficina Nacional de Auditoría. Intervención General de la Administración del Estado.

2.- La nueva regulación de la adjudicación de los contratos públicos de los entes instrumentales de las Administraciones Públicas. José María Gimeno Feliu Catedrático de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza.

3.- Reflexiones generales sobre la organización administrativa. Alberto Palomar Olmeda Magistrado de lo Contencioso-Administrativo.

4.- Algunas reflexiones sobre el proceso de descentralización funcional en el sector público de la Generalitat de Cataluña . Montse Domingo Domingo y Jordí Sort Miret (Direcció general de Presupuestos) F. Xavier Termens i Girona (Direcció general del Patrimoni de la Generalitat catalana).

5.-El proceso de racionalización y transparencia del sector público instrumental de Castilla-LaMancha. José Damián Oliva García Interventor General Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

6.- La empresa pública en la contabilidad nacional. Rosario Martínez Manzanedo. Subdirectora General de Análisis y Cuentas Económicas del Sector Público Intervención General de la Administración del Estado.

7.- La huida del Derecho Administrativo, del Presupuesto y de los controles financieros por los nuevos entes del sector público . José Pascual García. Subdirector Jefe Asesoría Jurídica Departamento 1º de Fiscalización Tribunal de Cuentas.

El Primer Ministro británico acaba de anunciar que privatizará todos los servicios públicos , salvo el poder judicial y la seguridad nacional. En un artículo publicado el domingo en el Daily Telegraph, Cameron anuncia un próximo Libro Blanco que concretará su programa para que la gestión de los servicios públicos se ofrezca al mercado y al sector no lucrativo, a través de concursos que resolverán las correspondientes licitaciones.

Ahora, el lema de campaña es “del Gran Gobierno a la Gran Sociedad” y el argumento la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la competencia en la gestión de los servicios públicos. “Ya se trate de las tasas de supervivencia al cáncer, de los resultados escolares o de la delincuencia, en los últimos tiempos nos estamos deslizando lejos de los países comparables”, afirmó Cameron.

El debate sobre la productividad y la eficiencia del sector público es necesario. Pero no se nos debe olvidar que la administración pública también comparte otros objetivos; además de prestar servicios públicos de calidad debe ser objetiva, transparente y honesta. Véase, como ejemplo, el artículo 103 de la Constitución Española.

Estos propósitos complementarios, que imponemos a las instituciones públicas, exigen normas específicas, que en muchos casos, por comparación con el más libre sector privado inciden negativamente en nuestra eficiencia. Sin embargo, esas normas y esos procesos que nos convierten en blanco de críticas permiten ofrecer más garantías a los ciudadanos. Descubrir con mayor facilidad cuestiones no menores, como la existencia de corrupción o la legalidad de una decisión política tiene un coste.

La Administración es un contrapeso necesario a las decisiones del poder ejecutivo. O como en el caso de Bélgica, es el único peso frente a un Gobierno bloqueado. El equilibrio de desconfianzas mutuas genera un sistema indudablemente menos ágil, pero más garantista y justo. Los países que gozan de una tradicional sociedad civil más activa pueden hacer descansar una gran parte de sus mecanismos de control en procedimientos informales, y confiar en que el propio funcionamiento colectivo ejerza esa necesaria supervisión. A todos nos viene a la cabeza los transparentes impuestos nórdicos. Quizás el Reino pueda permitirse esas aventuras, aunque no debemos olvidar que España tiene una breve tradición democrática, y nuestro funcionariado ha sido lo suficientemente responsable para dar incontables ejemplos de independencia, control interno y rigor en la defensa del interés general.

Con esto no quiero decir que la función pública sea una construcción angelical exenta de las clásicas tensiones entre principal y agente. Como reconocía Francisco Longo, no hemos tenido patronales públicas capacitadas y dispuestas a defender los intereses ciudadanos: “El amateurismo de los políticos y su aversión al conflicto han caracterizado habitualmente la negociación colectiva, del lado patronal. Enfrente, cuadros sindicales altamente profesionalizados han ejercido todo el instrumental de presión a su alcance”.

En fin, que el anuncio de Cameron promete influir en las campañas electorales del resto de esos países comparables, entre ellos el nuestro. Sin embargo, puesto en una balanza, el sector privado no está para tirar cohetes. La banca comercial, sin ir más lejos, levantó con los constructores una burbuja cuyos efectos estaremos pagando durante años todos los ciudadanos. Aunque la obsesión por la eficacia y el hacer más con menos ha generado toda una cultura gerencialista en el sector público. Pero, ojo con trasladar los modelos de manera automática, que las culturas corporativas no se cambian por decreto. El gran número de suicidios de empleados en France Télécom, tras su privatización y la evolución hacia una gestión más agresivo dejó en evidencia la degradación de la convivencia en la empresa.

Veamos algún principio de management privado. El joven economista asturiano Jorge Juan Fernández, , en su libro “Las reglas del juego” (Leqtor, 2010, 300 páginas y 19 euros) presenta algunos preceptos para el funcionamiento de las modernas organizaciones y, en general, de nuestra economía del conocimiento. En el texto encontramos el Principio de Randall que dice así: los jefes competentes valoran los resultados, mientras que los jefes incompetentes valoran el esfuerzo. Aplicar estas recomendaciones en la Administración Pública, donde lo importante parecen ser los procesos, supone la típica fuente de conflictos entre la legalidad y la eficacia que los interventores discuten cada día con los gestores. Puestos a ahorrar, es mucho más barato un seguro daños que un vigilante de seguridad y nadie entendería que se sustituyesen.

Lo cierto es que los controles de eficacia escasean en el sector público, sólo la legalidad manda. Eso no significa que la simplificación no esté en todas las agendas políticas. Como ejemplo, la tendencia en la política de I+D de la Unión Europea: ante los altos costes administrativos asociados a la gestión y el control de las subvenciones de los proyectos de investigación científica surge con fuerza una corriente para financiación a tanto alzado por logro de objetivos científicos. El propio Tribunal de Cuentas Europeo ha respaldado que, en lugar del sistema actual de “pagos según los recursos empleados”, se pase a un sistema de “pagos por resultados”. La verdadera razón es que los mejores investigadores estaban empezando a desertar, hartos de la complejidad administrativa.

Quizás sea mejor que cada ciudadano valore en su fuero interno su grado de satisfacción con los servicios públicos y para ello le brindo un ejemplo universal. En España, Correos ha pasado del servicio público integrado por funcionarios con uniforme y derecho administrativo, a Sociedad de Capital público con mayoría de personal laboral y aplicación del derecho privado y donde se ofrecen todo tipo de promociones y servicios, en régimen de competencia. La clave no está en la forma jurídica de gestión sino en la capacitación de los empleados y en la existencia de una crítica ciudadanía vigilante. Ahí está el reto.

Publicado en La Nueva España.

La Universidad que creó la Ley de Reforma Universitaria, en 1983, supuso un cambio en el concepto tradicional que las Instituciones de Educación Superior habían tenido en España. Su mayor autonomía y cierta tendencia hacia una estructura “menos rígida” pareció dotarlas de una sustancia más empresarial. 

Aunque hay todavía mucha resistencia al cambio, las universidades más emprendedoras avanzan hacia la Universidad Tecnópolis, donde “el aula pierde su monopolio y pasa a ser un complemento de la función docente”, como suele afirmar el catedrático catalán Solé Parellada, “como entramado donde estudiantes y profesores conviven más en los laboratorios que en las aulas, con el proyecto como eje de enseñanza  y donde las unidades autónomas periféricas se multiplican. Los nuevos clientes son las Cámaras de Comercio, las PYME locales, las asociaciones de empresarios o el Ayuntamiento. En las Universidades de provincias esto suena a música celestial pero existe.

Francesc Solé

Para Francesc Solé Parellada, una tecnópolis es un sistema urbano en el espacio donde se producen sinergias para la coordinación entre los agentes que tienen diferentes funciones, como en un Parque tecnológico. Supone un estadio más evolucionado que la universidad vertical o matricial, caracterizada por incluir organizaciones de investigación y servicios que surgen por propia iniciativa de sus miembros y cubren nuevas demandas (autofinanciadas) de formación continua, ensayos, consultoría, I+D .

Desde el punto de vista administrativo, esta idea se plasma en el holding universitario, que en algunos países supone un entramado organizativo que aporta muchos recursos a la matriz universitaria. Es frecuente recordar aquí que el MIT presume de que su grupo empresarial factura más que el Reino de Dinamarca. Es la manera americana de concebir la actividad universitaria, tan admirada y a la vez denostada desde la tradicional y vieja Europa.

Un ejemplo en España puede encontrarse en la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) cuya Corona UPC, según la denominación de esa Universidad, es el conjunto de entidades en que ejerce una posición de dominio mayoritario, así como otro conjunto de entidades vinculadas por motivos de diversa índole en que la Universidad no tiene una participación mayoritaria. Se trata de entidades con personalidad jurídica propia promovidas por la Universidad que realizan tareas de docencia, investigación, transferencia de resultados de la investigación y de estudio y extensión universitaria. Ver informe de la Sindicatura de Cataluña, pág. 20.

En otras ocasiones, la creación de estos Entes dependientes se enmarca en cierta euforia inicial propiciada por las propias instituciones autonómicas o estatales que, con el tiempo, deviene en una deficitaria situación a la que no son ajenos los famosos anticipos reintegrables sin interés, que no saben como devolver. Este es el caso del Parc Cientific de Barcelona, cuyo informe de fiscalización de la Sindicatura catalana, alerta sobre la viabilidad futura de la fundación (pág. 51)  en estos términos:

“La situación financiera de la Fundación es extremadamente delicada ya que tiene un patrimonio negativo … necesita una aportación de … para poder hacer frente a los compromisos adquiridos. A la vez, esta situación puede afectar la Universidad de Barcelona”.

El holding universitario

Hoy participo en las Jornadas sobre Gestión y Organización de la Ciencia que organiza la Universidad de Lleida y la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN). La conferencia inaugural corrió a cargo del Vicerrector de política científica de la UPC, Xavier Gil Mur, que realizó una minuciosa, irónica y crítica exposición de los centros de investigación universitarios; su encuadramiento en los centros tecnológicos o en los parques científicos así como la necesidad de recuperar los costes indirectos de la I+D+i. Mostró algunas interesantes experiencias.

El bloque temático en que he sido encuadrado se ocupa de “la organización y gestión de los holdings universitarios”, donde presento la visión del control externo, a través de los informes de los diversos OCEX del Estado español. Una perspectiva poco fashion pero necesaria. Con frecuencia los OCEX son muy críticos con estas entidades dependientes (fundaciones y sociedades) que se aproximan a ellas como “sospechosos habituales”.

La primera razón es una cierta opacidad en su gestión (pública: no lo olvidemos) como ponía de manifiesto el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Universidad española, aprobado hace un par de años y que ya evidenció como una limitación al alcance del trabajo la “falta generalizada de información sobre los Entes dependientes”.

El difuso perímetro universitario

Una de las características de nuestra legislación financiera universitaria es la falta de concreción en la determinación de la obligación de consolidar las cuentas anuales. Algo habitual en todas las Administraciones, como hemos comentado en esta bitácora. Con frecuencia nos encontramos con intencionadas dificultades para considerar como públicas algunas fundaciones que se encuentran en las llamadas “zonas grises” del dominio efectivo.

En el informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León sobre la Fundación General de la Universidad de Burgos, se indicaba que la no inclusión de las cuentas anuales de la Fundación en la Cuenta General de la Universidad de Burgos afecta a la representatividad de la misma, ya que la actividad de la Fundación es una clara manifestación de la gestión económico- financiera de dicha Universidad y en última instancia del Sector Público Autonómico.

El propio Consejo de Cuentas de Castilla y León reconocía que :

Esta no inclusión, es una consecuencia de la aplicación por parte de la Ley de Fundaciones de Castilla y León y la normativa económico financiera de la Universidad de Burgos, de la participación superior al 50% en la dotación fundacional, como único criterio para considerar una fundación como parte integrante del Sector Público Autonómico y como fundación universitaria, sin atender a otros parámetros como los de financiación mayoritaria, control en la toma de decisiones o influencia decisiva en la gestión.

Concluyendo con una recomendación para la Consejería de Hacienda que “debería emitir normas expresas que regulen la obligación y los procedimientos a utilizar, para que cada una de las Universidades Públicas de Castilla y León consolide sus cuentas con las de todas aquellas entidades dependientes con las que conforma una unidad de decisión”. Así, las cuentas consolidadas ofrecerían una información representativa del conjunto más que la derivada de las cuentas anuales individuales de cada entidad, ampliando y mejorando la información individual de cada entidad.

Por su parte, la Comunidad de Madrid (CAM) incluyó la citada obligación en la Ley 2/2008, de 22 de diciembre, dentro del artículo 49.4. De esa forma, las cuentas anuales consolidadas de las Universidades Públicas de la CAM deberán someterse, antes de su aprobación, a una auditoría externa financiera y de cumplimiento. Además:

Las cuentas anuales consolidadas de cada Universidad, junto con el informe de auditoría, deberán enviarse a la Intervención General de la Comunidad de Madrid y a la Dirección General de Universidades e Investigación, antes del 30 de junio del ejercicio siguiente.

Régimen jurídico de la contratación

La Cámara de Cuentas de Madrid tuvo ocasión de analizar la aplicación de la Legislación de contratos públicos en las fundaciones universitarias, con ocasión del informe sobre sobre la Universidad Complutense de Madrid, cuya Fundación General (FGUCM) había puesto de manifiesto en diversas ocasiones su consideración de no estar incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de 2007, de Contratos del Sector Público (LCSP).

La Cámara de Cuentas entiende que este criterio de la Fundación es erróneo, habida cuenta que el 97 % del capital fundacional de la FGUCM estaba integrado por los bienes que de la extinta Fundación del Amo pasaron a titularidad de la Universidad Complutense de Madrid y que ésta, años después, integró en la FGCUM.

En consecuencia y en virtud del artículo 3.1.h) LCSP, a cuyo tenor forman parte del sector público, “las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades”, debe considerarse que la FGUCM está sujeta a dicha Ley.

Por lo tanto, la FGUCM adoptó ninguna medida organizativa y procedimental para adecuar su contratación a la Ley 30/2007, ni aprobó instrucciones internas de contratación (artículos 175 y 176 LCSP) ni disponía durante la fiscalización de perfil de contratante (artículo 42 LCSP).

Investigación universitaria

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en su informe sobre la UPV- Ej. 2001 ya había avanzado que:

“Se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se  presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la  misma”.

Una afirmación bastante rigurosa que el Tribunal Vaco justificaba entendiendo que estas fundaciones permiten desarrollar tareas encomendadas a la universidad de una forma externa a la misma, lo que, si bien permite escapar a las rigideces de la institución universitaria, lleva aparejado una pérdida de control y de la información.

Subvenciones

En el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Fundación Prevención de Riesgos Laborales, aprobado el 30 de noviembre de 2010, se analizó la naturaleza de las aportaciones gratuitas de fondos públicos otorgadas para la financiación de acciones de información, de asistencia técnica, de formación y de promoción que de acuerdo con lo establecido en la DA 16ª de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), se denominan entregas dinerarias sin contraprestación, concepto distinto al de “subvención”, regulado en la LGS.

A juicio del Tribunal, estas entregas dinerarias sin contraprestación cumplen todos los requisitos, desde el punto de vista objetivo, establecidos en el artículo 2 de la LGS, en la que se define el concepto de subvenciones: no existe contraprestación directa por parte de los beneficiarios, están sujetas al cumplimiento de determinados objetivos y tienen como objeto el fomento de una actividad pública:

“Sin embargo, estas entregas dinerarias sin contraprestación efectuadas por la Fundación no están sujetas a los preceptos de la mencionada Ley General de Subvenciones, a excepción de los principios de gestión e información (…)”

El Tribunal de Cuentas considera necesario que el Gobierno adopte las medidas necesarias tendentes a la aprobación del desarrollo reglamentario específico de las normas de elaboración del plan de actuación de las fundaciones.

De izquierda a derecha: Carlos Gómez Otero (U. de Santiago), Daniel Pastor Javaloyes (U de Alicante), Frederic Solá Eras (U. de Lleida y Antonio Arias

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 30 de noviembre 2010 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 y acordó su elevación a las Cortes Generales así como su traslado al Gobierno.

La Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 está integrada por la Cuenta General del sector público administrativo, la Cuenta General del sector público empresarial y la Cuenta General del sector público fundacional. El texto concluye que está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que se exponen a lo largo de un extenso informe de 417 páginas (todavía no disponible en la web), que resumimos a continuación.

Aspectos formales

La Cuenta General del sector público administrativo se ha elaborado mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo; con la novedad de que en la memoria de la Cuenta del ejercicio 2008 consta información agregada de los presupuestos de explotación y de capital de los fondos carentes de personalidad jurídica, de los consorcios y de los organismos públicos con presupuesto de gastos de carácter estimativo.

La Cuenta General del sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances, de las cuentas de pérdidas y ganancias, de los estados de cambios en el patrimonio neto y de los estados de flujos de efectivo de las entidades del sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al respecto, la información contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales.

Por último, la Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos.

La Cuenta General del Estado se recibió en el Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2009, dentro del plazo legalmente establecido aunque “se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente sector público”. Veamos sus partes, de acuerdo con el informe.

Cuenta General del Sector Público Administrativo

La Cuenta General del sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen estados con información presupuestaria agregada, desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; e información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados, resultado de operaciones comerciales, y remanente de tesorería; además de información agregada relativa a los fondos carentes de personalidad jurídica.

Reprende el Tribunal a la IGAE porque la información consolidada sobre la liquidación del presupuesto es muy limitada, incluyendo únicamente las obligaciones y derechos reconocidos netos; no figurando, por tanto, ni los créditos y previsiones iniciales ni sus modificaciones, ni las sucesivas fases de ejecución de los presupuestos. Solamente se han consolidado el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial y el estado de liquidación del presupuesto. La información contenida en la memoria se sigue presentando de forma agregada.

En cuanto a las eliminaciones realizadas en el proceso de consolidación, en la Cuenta General del ejercicio 2008 no se aporta información sobre las transacciones entre entidades integradas que no se han eliminado y las razones de su no eliminación, información que sí figuraba en la Cuenta General de ejercicios anteriores.

Todas las cuentas de los organismos, agencias estatales, consorcios y fondos carentes de personalidad jurídica, integradas en la Cuenta General, se encuentran acompañadas del informe de auditoría. La opinión es favorable en 59 entidades; favorable con salvedades en 35; desfavorable en dos casos; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance, en cuatro casos.

Como síntesis de la ejecución de los presupuestos podemos destacar que, frente a la previsión inicial de un resultado presupuestario negativo de 9.552 millones de euros, la Cuenta presenta un resultado presupuestario negativo de 50.502 millones, habiéndose producido, por tanto, una desviación global desfavorable de 40.950 millones. Analizadas las distintas partidas que repercuten en esta desviación se observa que los ingresos, excepto los de operaciones con activos financieros, no han alcanzado las previsiones iniciales; mientras que en los gastos, en todos los componentes del resultado presupuestario las obligaciones reconocidas netas han sido superiores a las presupuestadas, siendo la desviación más importante la de los gastos por operaciones con activos financieros (16.551 millones), debido a las medidas para el estímulo de la economía y el empleo adoptadas a finales de 2008.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos el Tribunal constata diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario negativo incluido en la Cuenta General del sector público administrativo debería aumentarse en 3.055 millones y, en consecuencia, el resultado presupuestario negativo alcanzaría un importe de 53.557 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2008.

Por otra parte, atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio 2008, cuantificadas en 3.384 millones de euros por lo que se refiere a gastos y en 3.562 millones en ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 152.331 millones de euros, importe inferior en 230 millones de euros al límite máximo de 152.561 millones fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 12.499 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 164.830 millones, Por su parte, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 158.925 millones, que superan en 6.364 el límite fijado en el Acuerdo. Además, en caso de haberse aplicado al presupuesto todas las obligaciones que, originadas en él no se imputaron– a las que se hace referencia en el presente Informe-, el límite anterior se hubiera superado en mayor importe.

Del análisis de los estados financieros, el Tribunal pone de manifiesto diversas deficiencias, reiteradas en Declaraciones de ejercicios anteriores, como la carencia de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

Además, el Tribunal constata que, de los 23 organismos a los que se han adscrito bienes, no figura en sus balances la cuenta de Patrimonio recibido en adscripción, en la que deberían figurar los correlativos bienes recibidos; en 9 organismos la referida cuenta no ha tenido movimientos y solo en 4 las operaciones registradas son coherentes con las reflejadas en la Administración General del Estado.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las CCAA como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2008 alcanzaba la suma de 410.501 millones de euros, con un aumento del 21,4% respecto al del ejercicio anterior.

El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 6.792 millones de euros el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2008, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores.

Cuenta General del sector público empresarial

Se han agregado las cuentas anuales de 238 entidades (193 sociedades mercantiles, 11 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público y un consorcio. No figuran agregadas las cuentas anuales de 15 )por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General) además de otras 4 por presentar defectos en las cuentas y otras 2 por su falta de actividad.

Respecto a las cuentas individuales rendidas por las entidades del sector público empresarial, no han cumplido con su obligación de rendición ante el Tribunal de sus cuentas anuales 17 entidades (16 sociedades mercantiles estatales y un consorcio) y tampoco ha rendido sus cuentas un grupo empresarial que estaba obligado a ello.

La representatividad de la Cuenta General del sector público empresarial se ve favorecida por la utilización en su elaboración de las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, lo que supone recoger los ajustes y eliminaciones realizados por los propios grupos en la formación de sus cuentas, contribuyendo así a evitar duplicidades y, por tanto, sobrevaloraciones; y también por haberse realizado los ajustes correspondientes para evitar la duplicidad de importes en los casos de sociedades en cuyo capital social participa más de una entidad estatal. Sin embargo, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta General del sector público empresarial, no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas anuales se han agregado, lo que, junto con otras deficiencias de menor entidad, ha dificultado que la Cuenta general del sector público empresarial del ejercicio 2008 refleje más adecuadamente la realidad económica y financiera y los resultados de la actividad empresarial del sector público estatal.

En el activo del balance agregado destaca el inmovilizado material, del que más de la mitad corresponde a los grupos ADIF y AENA, aunque debe señalarse que el inmovilizado material del Grupo RENFE-Operadora está infravalorado al no tener contabilizados diversos terrenos. Entre el activo corriente, destaca la cuenta de efectivo y otros activos líquidos equivalentes, con 11.313 millones (el 10,4% del total), de los que más de la mitad corresponden a los grupos Loterías y Apuestas del Estado, ADIF y SEPI y al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial.

Respecto al pasivo, el patrimonio neto asciende a 55.563 millones de euros y está integrado, fundamentalmente, por unos fondos propios positivos de 57.965 millones y, unos fondos propios negativos por importe de 2.402 millones que corresponden, en su práctica totalidad al Grupo RTVE, en liquidación.

La cuenta de pérdidas y ganancias agregada presenta un resultado positivo de 2.346 millones de euros, originado fundamentalmente, por el Grupo Loterías y Apuestas del Estado. Entre las entidades que han obtenido pérdidas destaca Expoagua Zaragoza 2008, S.A., con 479.

Cuenta General del sector público fundacional

La Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado IGAE mediante la agregación de las cuentas de 48 de las 61 fundaciones pertenecientes al sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 13 fundaciones.

Comprende el balance agregado y la cuenta de resultados agregada de las fundaciones del sector público estatal a las que resultan de aplicación los principios recogidos en la adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos (R. D. 776/1998) y se acompaña de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria.

Respecto a su representatividad, el Tribunal entiende que “es internamente coherente, es acorde con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la normativa reguladora de su contenido”. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas. Además, continúa siendo elevado el número de fundaciones que no diferencian adecuadamente, en los términos que prevé el Plan contable, su actividad propia de la mercantil.

En relación con los inmuebles o bienes cedidos por sus patronos para la realización de su actividad propia, el Tribunal reitera que “algunas fundaciones no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, lo registran como inmovilizado intangible”.

El resultado de explotación agregado de las 48 fundaciones integradas en la Cuenta General asciende a 5,6 millones de euros, y el resultado financiero a 15 millones, generando por tanto un resultado positivo antes de impuestos de 20,6 millones. Por otra parte, 33 fundaciones han obtenido en 2008 excedente positivo, frente a 12 entidades cuyo excedente fue negativo, y 3 entidades presentan resultado equilibrado.

Durante el mes de diciembre, se hacían públicos dos importantes informes relativos a las Cuentas del Estado del ejercicio 2008. Por una parte, el de control interno, de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Además, el Tribunal de Cuentas emitía la Declaración de la Cuenta General del Estado. Comentamos en esta entrada, el primero de los informes y dejamos para el siguiente artículo la reseña de la Declaración del Tribunal de Cuentas de España.

Continúan las salvedades de la IGAE

La Ley General Presupuestaria, establece que IGAE debe remitir anualmente al Consejo de Ministros un informe resumen de las auditorías de cuentas realizadas, en el que se reflejarán las salvedades contenidas en dichos informes.

La semana pasada se hizo público el citado informe sobre los principales resultados obtenidos en las actuaciones de control financiero permanente y auditoría pública contempladas en los planes anuales de control financiero y auditoría realizados durante 2009 sobre las Cuentas Anuales del ejercicio 2008.

Así, de un total de 489 entidades que conforman el sector público estatal, a 31-12-2008, se han auditado 391 (el 81%) que comprenden la totalidad de las entidades obligadas legalmente a auditar sus cuentas, además de otras sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal no obligadas, pero incluidas en los planes anuales de auditoría.

El desglose es el siguiente:

-       128 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE.

-       223 entidades pertenecientes al sector público empresarial (en su mayor parte, sociedades mercantiles) han sido auditadas mayoritariamente por auditores privados.

-       40 fundaciones del sector público fundacional cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE

Veamos las principales conclusiones:

El informe mantiene la clásica opinión de auditoría sobre las cuentas anuales que puede adoptar uno de los siguientes tipos:

-       Favorable, cuando el auditor manifieste su conformidad.

-       Favorable con salvedades, cuando existan circunstancias que, sin justificar una opinión desfavorable o su denegación, afecten de forma significativa a la imagen fiel.

-       Desfavorable, cuando el auditor haya identificado circunstancias que afectan a las cuentas anuales en cuantía y conceptos muy significativos, de forma que estime que las cuentas no presentan la situación financiera y los resultados de las operaciones de la entidad.

-       Denegada, en el caso de que el auditor no haya obtenido la evidencia necesaria para formarse una opinión de las cuentas.

Veamos a continuación los resultados por sectores de los diversos Entes instrumentales. Comentaremos al final algunos aspectos relativos a la gestión del personal o la contratación.

Sector Administrativo

(*) En el ejercicio 2008 se ha denegado opinión en tres Organismos autónomos salvo para el estado de liquidación del presupuesto para el cual se emite una opinión favorable con salvedades en el un caso, favorable en otro y desfavorable en otro más. Asimismo, en el informe relativo a las cuentas del CSIC, se ha emitido una opinión favorable con salvedades, salvo para el Estado de Liquidación del Presupuesto que es desfavorable.

(**) Por razones obvias, no se incluye información sobre el “Centro Nacional de Inteligencia”.

En el ejercicio 2008, un 53,5% de las opiniones emitidas son favorables y un 37,8% lo son “con salvedades”, lo que significa que existen circunstancias que afectan a la imagen fiel del patrimonio y los resultados que las cuentas deben mostrar. Estos porcentajes fueron del 50,4% y del 45% respectivamente, en el ejercicio 2007. Esto significa que ha aumentado ligeramente el número de entidades con opinión favorable y ha disminuido el de entidades con opinión favorable “con salvedades”.

De las 61 fundaciones que integran el sector público fundacional, a 31-12-2008 se han sometido a auditoría de cuentas 40 (que representan el 65,6 % respecto al total de las fundaciones del sector público fundacional), de las que 12 se han auditado por auditores privados y 28 se han auditado por la IGAE.

Sector Empresarial

De las 285 entidades que conforman el sector público empresarial, a 31-12-2008 se han sometido a auditoría de cuentas 223 entidades (que representan un 78,2% respecto al total de entidades del sector), de las que 171 se han auditado  por auditores privados y 52 por la IGAE.

Como se observa en el cuadro anterior, el 50% de las opiniones emitidas en el ejercicio 2008 son “con salvedades”, porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio anterior, que era de un 52%. Sobre la tipología de las salvedades puestas de manifiesto, pueden citarse, a modo de ejemplo, las salvedades que afectan a ADIF, FEVE y SEPES.

Respecto a ADIF debe señalarse, que, de acuerdo con los principios y criterios aplicables a esta entidad, los bienes de dominio público y del patrimonio del Estado que le fueron adscritos en ejercicios anteriores, así como el inmovilizado que fue construido para la entidad por el Ministerio de Fomento, deberían haberse registrado contablemente en el inmovilizado material como patrimonio recibido en adscripción. Sin embargo, a 31 de diciembre de 2008, ADIF continúa con el proceso de valoración de los terrenos sobre los que se ubican los recintos ferroviarios y los correspondientes a la línea que tiene adscrita por la Ley del Sector Ferroviario, por lo que aún no han sido registrados contablemente y se desconoce el efecto que el mencionado registro tendría sobre las cuentas anuales.

En relación con FEVE, esta entidad contabilizó en 2008 como un ingreso la transferencia recibida del Estado para financiar el déficit de explotación. No obstante, dicha transferencia sólo podría contabilizarse como ingreso en la parte destinada a financiar actividades específicas de interés general, declaradas por una norma o establecidas en un contrato programa. FEVE no dispone de un contrato programa, ni está en condiciones de suscribirlo debido a que no dispone de una contabilidad analítica que proporcione información fiable sobre el coste de cada una de sus actividades.

Por su parte, el informe de auditoría de SEPES, correspondiente al ejercicio 2008, pone de manifiesto importantes deficiencias de control interno, tales como insuficiencias del sistema informático, escasa coordinación entre departamentos o ausencia de un procedimiento riguroso para evaluar las implicaciones económicas y contables de operaciones de urbanización, que provocan errores contables y omisiones de información y la imposibilidad de asegurar la fiabilidad de las cuentas relativas a los convenios suscritos y al cálculo de las insolvencias.

Algunas recomendaciones.- Gestión de Personal

La IGAE contempla con preocupación  (página 26) externalización de las tareas y servicios propios de la Administración mediante la contratación administrativa, encomiendas u otras figuras, que muchas veces comporta una verdadera contratación de personal.

Si bien reconoce que la externalización de servicios de la Administración puede, correctamente utilizada, constituir una adecuada herramienta de gestión, sin embargo comporta una serie de riesgos si se extiende a funciones que no le son propias, “como es el caso de aquellas que suponen el ejercicio de potestades administrativas, de adjudicación de derechos y obligaciones económicas o de carácter estratégico, o cuando puede dar lugar a una forma de provisión de personal al servicio de la Administración irregular y contraria a los principios establecidos en el Estatuto del Empleado Público.”

Reparte algunos tirones de orejas en diversas entidades que menciona, en base a los informe de la Intervención Delegada correspondiente.

La utilización de la contratación administrativa u otras figuras para la realización de servicios bajo condiciones propias de una relación laboral está dando lugar, en muchos casos, a sentencias judiciales en las que se reconoce la suscripción de diversos contratos en fraude de ley y la existencia de cesiones ilegales de trabajadores, obligando a los departamentos y organismos a admitir como personal laboral indefinido a aquellos que trabajaban a través de contratos de servicios, encomiendas o encargos. Esta situación se ha puesto de manifiesto en entidades tales como el Museo Nacional Reina Sofía, la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas, el Instituto Nacional de Investigación Agraria y Alimentaria, el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, Parques Nacionales o algunas autoridades portuarias.

Gestión de la Contratación

La IGAE destaca la existencia de informes de control y auditoría que ponen de manifiesto situaciones que limitan los principios básicos aplicables a la contratación pública, que regulan los distintos procedimientos de licitación y adjudicación, como son el principio de libertad de acceso, el principio de publicidad, el principio de transparencia y el principio de libre competencia.

Pone varios ejemplos, como son los contratos menores y el procedimiento negociado, que se benefician de una tramitación simplificada pero que “producen claros fraccionamientos del gasto, incumpliendo lo establecido en la normativa contractual”.

En relación con esta habitual práctica administrativa, la IGAE cita la gestión descentralizada de los gastos de conservación de carreteras del Ministerio de Fomento, que supusieron en el ejercicio 2008, 144 millones de euros. Dicha gestión se realiza mediante créditos asignados a las distintas demarcaciones de carreteras, pero de los que éstas no disponen con la puntualidad y regularidad debidas, “lo que da lugar al uso frecuente de contratos menores, produciéndose fraccionamiento en varias demarcaciones, y a la utilización de procedimientos negociados sin publicidad concentrados en unas cuantas empresas adjudicatarias”.

En el procedimiento negociado, que se puede utilizar en los casos expresamente tasados por la Ley, el contrato es adjudicado previa negociación de los términos del contrato con al menos tres empresarios capacitados para su ejecución. No obstante, algunos informes de la IGAE cuestionan su uso, sobre todo cuando las razones que se alegan son la imperiosa urgencia o la especificidad técnica. Por otra parte, en la tramitación del procedimiento negociado, la IGAE recuerda que “se debe cuidar la concurrencia, diversificando las empresas con las que se negocian los términos del contrato, procurando negociar con un número mayor al mínimo exigido por la Ley, siempre que el sector lo permita”.

En este sentido, cabe citar el informe del Ministerio de Justicia, que señala que en el análisis de las ofertas solicitadas en los procedimientos negociados se ha comprobado que, si bien se han solicitado tres ofertas como establece la norma, con frecuencia únicamente se recibe una única propuesta, no generándose por tanto una verdadera concurrencia.

Otra forma de limitar la concurrencia consiste en la determinación imprecisa de los criterios de valoración. Para la IGAE, una adecuada determinación, cuantificación, ponderación, publicidad y justificación de los criterios de adjudicación constituye la principal herramienta para garantizar una concurrencia igualitaria y una asignación eficiente. Exige el adecuado conocimiento de los criterios de adjudicación por los licitadores, de tal forma que los pliegos que recogen los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación deberían incluir también los métodos de valoración concretos de dichos criterios.

Resulta igualmente importante el conocimiento de la ponderación real de los criterios de adjudicación. El informe recuerda que la ley de Contratos del Sector Público distingue entre los criterios de adjudicación que son evaluables mediante fórmulas establecidas y aquellos otros que requieren una valoración subjetiva, recomendando en su artículo 134.2 que se dé preponderancia a los primeros frente a los segundos. Cuando la importancia relativa de los criterios subjetivos sobrepase a los criterios evaluables objetivamente, dicho artículo establece que debe constituirse un comité de expertos para la evaluación de las ofertas. Al respecto precisa lo siguiente:

Es necesario por tanto determinar el peso real de cada uno de los criterios, que puede ser diferente del que aparentemente se desprende del mismo, y así lo señala la Ley al advertir que la ponderación de los criterios no solo resulta del número de puntos en términos absolutos asignados a cada de ellos. Las fórmulas empleadas pueden variar la importancia relativa asignada a cada criterio, normalmente disminuyendo el peso real que el factor precio tiene en las valoraciones, permitiendo eludir irregularmente la constitución del comité de expertos.

La IGAE señala que el Ministerio de Medio Ambiente atribuye un peso inferior real a los criterios que pueden valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de fórmulas, al de aquellos que requieren una valoración subjetiva, contradiciendo lo establecido en el artículo 134.2 de la Ley de Contratos del Sector Público.

En las empresas públicas, aunque no están obligadas a la constitución del comité de expertos, también la IGAE ha puesto de manifiesto esta situación. Así el informe del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias recomienda la revisión de los criterios de valoración de las ofertas con el fin de alcanzar, al menos, una paridad real entre criterios objetivos y subjetivos de valoración, mejorando la racionalidad del proceso. Tampoco la mayoría de las normas internas de contratación

Tras la lectura de los informes de control y auditoría de la IGAE se puede concluir que son dos las principales deficiencias de gestión resultantes de la ejecución de los contratos: los sobrecostes, como diferencia entre el presupuesto de licitación y adjudicación respecto de la contraprestación final satisfecha y el incumplimiento de los plazos de ejecución.

El incremento de los costes resulta de los modificados, contratos complementarios y obras de emergencia, así como de la revisión de precios durante plazos de ejecución superiores a los previstos inicialmente, de los que ya hemos hablado en la bitácora. Todas estas posibilidades se recogen en la normativa de contratación, con un carácter restrictivo, para asegurar la flexibilidad necesaria; pero a la vez pueden constituir herramientas para eludir el control y ser una fuente importante de ineficiencias.

Entre los casos singulares, cabe citar el Ministerio de Vivienda, en el que la ejecución de las obras se retrasa no solo por acontecimientos externos, sino fundamentalmente por la necesidad de redactar proyectos modificados, circunstancia observada en el 50 % de los expedientes analizados, situándose la media de los incrementos del plazo previsto en el contrato en relación con la ejecución real en un 227 %, y la de los costes en un 37%. En la Jefatura Central de Tráfico la desviación en el coste de los contratos de obras, provocada por la tramitación de modificados es de 16,1 % respecto del presupuesto de adjudicación, que teniendo en cuenta el coste de la liquidación se eleva al 33,2 %. La desviación media en el plazo de ejecución de los contratos de obra es de un 45,4 %. En el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino las desviaciones medias en el coste de los contratos de obra de la Dirección General del Agua se sitúan en un 18,04 %, sin incluir el efecto de revisión de precios. Esto se debe, en parte, a que el 36 % de los contratos de obra de esta dirección han sido objeto de al menos un modificado.

En las autoridades portuarias se han producido sobrecostes que superan el 40% de las previsiones iniciales, en determinadas obras de las Autoridades Portuarias de Gijón, Castellón y Tarragona., así como otras deficiencias de gestión, con ellos relacionadas, entre las que cabe citar por su singularidad las detectadas en las Autoridades Portuarias de Las Palmas y Barcelona.

En la Autoridad Portuaria de las Palmas, en un importante contrato en el que el plazo de ejecución fue decisivo para la adjudicación, se adjudicó el contrato de dirección de obra por un plazo superior en 10 meses al previsto para la ejecución de la obra. En la Autoridad Portuaria de Barcelona, un contrato celebrado para la adquisición de mobiliario por un importe relevante carecía manifiestamente de racionalidad económica, puesto que en las mismas fechas que se aprobaba la adjudicación de este contrato se aprobaba un contrato de obras complementario sobre el edificio donde debía ubicarse el citado mobiliario, por lo que dicho mobiliario ha estado almacenado durante largo tiempo.

La Cámara de Cuentas de Andalucía incluyó, dentro del Plan de Actuaciones para 2009, un informe de fiscalización sobre el análisis comparativo de la gestión desarrollada en el ejercicio 2008 por dos hospitales del sistema sanitario público de Andalucía: Hospital Costa del Sol (empresa pública) y el Hospital Virgen de Valme, organismo dependiente del Servicio Andaluz de Salud (SAS).

El primero,  la Empresa Pública Hospital Costa del Sol (Málaga), da cobertura a una población de 372.964 (Padrón 2008) con 348 camas y una plantilla media de 1.412 trabajadores (personal laboral: 1.283 sanitario y 129 no sanitario).

El Hospital de Virgen de Valme (Sevilla) dispone de 555 camas y una plantilla media de 2.481 personas (personal estatutario: 1.875 sanitario y 606 no sanitario). La población de cobertura atendida por el hospital es de 349.964 habitantes (Padrón 2008).

El objetivo que se planteaba en el trabajo de fiscalización era el análisis comparativo de la gestión desarrollada en el ejercicio 2008 por los dos centros hospitalarios del Sistema Sanitario Público de Andalucía, con el fin de determinar si la diferencia de régimen jurídico y dependencia funcional, arrojaba diferencias en términos de eficacia, eficiencia, economía, equidad y calidad de las prestaciones sanitarias.

La prensa presenta como conclusión (El País) que los centros sanitarios que son empresas públicas son más económicos que los que dependen del SAS.  Se han analizado los niveles de fijación de objetivos y su grado de integración, tanto los incluidos en los contratos programa de los dos centros hospitalarios, como los objetivos internos fijados por las direcciones de los centros, así como los tiempos de respuesta para intervenciones quirúrgicas.

Principales conclusiones

La estructura organizativa de ambos centros hospitalarios es diferente, aunque pertenecen al Sistema Sanitario Público de Andalucía. Desde su creación, el Hospital Costa del Sol introduce el concepto de organización de los servicios clínicos como “Áreas Integradas de Gestión” (AIG) dependiendo orgánica y funcionalmente de la dirección y subdirección médica y agrupando especialidades asistenciales con objetivos comunes.

La organización por AIG se diferencia de la tradicional por servicios de especialidades asistenciales, en que aquellas disponen de autonomía en la gestión de sus recursos económicos y de personal.

El Hospital de Virgen de Valme, integrado en la red de centros hospitalarios dependientes del SAS, se organiza bajo la dirección unipersonal del director gerente, del que dependen la subdirección gerencia, y las direcciones médicas, enfermería, servicios generales y económico-administrativa, además de nueve subdirecciones.

En cuanto a la parte asistencial, el hospital se encuentra en un momento de transición desde la tradicional organización por servicios de especialidades, a la organización por “Unidades de Gestión Clínica”, concepto asimilable a las “Áreas integradas de Gestión” del Hospital Costa del Sol.

En ambos hospitales, la gestión por procesos se encuentra implantada en la vertiente de gestión clínica, pero no en cuanto a la gestión de recursos que en ambos centros está orientada a la dirección o gestión por objetivos.

Objetivos

Respecto a la fijación y consecución de objetivos, los dos hospitales tienen definidos sus objetivos en el contrato programa, y en ambos sistemas de gestión los profesionales se sienten implicados en su consecución.

Se han analizado los procedimientos de fijación y evaluación de objetivos en los dos centros sanitarios, comprobando el cumplimiento de los principios generales definidos en el contrato programa además del cumplimiento de los objetivos específicos por áreas establecidos por cada uno de los hospitales. En todos los casos se ha podido comprobar la negociación y aceptación expresa del trabajador. La documentación justificativa archivada en los expedientes de cada una de las direcciones, en general, está completa y contiene toda la información necesaria para que el trabajador conozca los objetivos marcados, la evaluación que le corresponde y las áreas de mejora.

Hospital Costa del Sol

Las retribuciones del personal directivo y directores de líneas de procesos del Hospital Costa del Sol se encuentran fuertemente ligadas a la consecución de los objetivos marcados en el contrato programa (40% director gerente, 35% direcciones AIG).

En términos generales, el hospital ha cumplido los objetivos fijados en el contrato programa, este hecho determina que todos los puestos directivos hayan percibido el 100% de las retribuciones en concepto de incentivo.

Hospital de Virgen de Valme

En el caso del Hospital de Virgen de Valme, que también alcanza los objetivos marcados en el contrato programa, los conceptos retributivos vinculados a la consecución son inferiores que en el Hospital Costa del Sol. En el ejercicio 2008, el porcentaje de productividad correspondiente al equipo directivo ha variado en una horquilla entre el 12 y el 15% de las retribuciones percibidas.

Eficacia y eficiencia

En cuanto a la eficacia y eficiencia, se destacan las siguientes conclusiones obtenidas de los resultados de los siguientes indicadores de actividad:

- Actividad de hospitalización

El Hospital Costa del Sol, aunque con mayor población de cobertura, presenta un número menor de ingresos en el ejercicio. La frecuentación hospitalaria es superior en el Hospital de Virgen de Valme. El indicador que mide la “estancia media” es uno de los que presenta más diferencia entre los dos hospitales. En el Hospital de Virgen de Valme la estancia media resulta un 30% superior respecto del Hospital Costa del Sol. Este resultado afecta de forma negativa al resto de indicadores (rotación, índice de utilización de estancias, etc.). El Índice Utilización de Estancias (IUE2) para los dos hospitales presenta valores por debajo del valor medio esperado, un 20% en el Hospital Costa del Sol y un 5% en el Hospital de Virgen de Valme.

- Actividad de consultas

El número total de consultas externas realizadas en el ejercicio es un 54% superior en el Hospital de Virgen de Valme a pesar de tener menor población de cobertura.

Si se considera el número de salas disponibles en un centro y otro, puede observarse una utilización de las salas muy superior en el Hospital Costa del Sol, en el que cada espacio físico es utilizado para una media de 20 consultas diarias, frente a las 13 calculadas para el Hospital de Virgen de Valme. Los factores que influyen, en la mayor utilización de los recursos disponibles en el Hospital Costa del Sol son la accesibilidad horaria de los profesionales y la ubicación más centralizada de las salas de consulta.

Ambos hospitales presentan el mismo porcentaje de consultas sucesivas (57%), lo que quiere decir que en un 43% de los casos se consigue el alta del paciente en una primera consulta.

- Actividad de urgencias

El Hospital Costa del Sol tiene una mayor población de cobertura y atiende a un número más elevado de pacientes en el servicio de urgencias. Según los resultados obtenidos, el Hospital Costa del Sol realiza una gestión del servicio de urgencias más eficiente que el Hospital de Virgen de Valme, al resolver los episodios de urgencias con un menor número de ingresos y con un porcentaje inferior que el Hospital de Virgen de Valme de traslados a otros centros.

La elevada frecuentación de urgencias tiene como consecuencia inmediata demoras en la prestación de asistencia al usuario. Por lo tanto, estos servicios son los más afectados por el número de reclamaciones. Ambos hospitales tienen un número muy similar de reclamaciones de usuarios, aunque el servicio de urgencia del Hospital Costa del Sol recibe un 137% más de reclamaciones que el Hospital de Virgen de Valme.

- Actividad quirúrgica

La actividad quirúrgica tanto programada, como urgente y la resolución de Cirugía Mayor Ambulatoria, resulta superior en el Hospital de Virgen de Valme, centro que cuenta con un número superior de quirófanos y de camas en hospitalización.

La estancia preoperatoria, en el caso de cirugía con ingreso, es superior en el Hospital de Virgen de Valme. Una disminución potencial de las estancias preoperatoria contribuiría a una disminución (potencial) de la estancia media del hospital y del IUE2.

El indicador relacionado con la calidad de la asistencia, prevalencia de enfermedades nosocomiales, ofrece resultados más favorables en el Hospital Costa del Sol.

Del análisis comparativo de las tasas de indicación quirúrgica se observa que en el Hospital de Virgen de Valme se prescribe más cirugía por 100.000 habitantes que en el Hospital Costa del Sol.

En concreto, la tasa de indicación quirúrgica en los Grupos Relacionados por el Diagnóstico (GRD)“Sustitución de articulación mayor excepto rodilla”, presenta unos valores muy alejados de la media en los dos hospitales, muy por encima en el caso del Hospital de Virgen de Valme (55,6%) y muy por debajo en el Hospital Costa del Sol (-53,8%).

Según el análisis realizado, el Hospital Costa del Sol cumple los plazos de garantía establecidos en el Decreto 209/2001, del 18 de septiembre de la Consejería de Salud y en la Orden de 20 de diciembre de 2006.

En relación con el Hospital de Virgen de Valme, las incidencias detectadas en el Registro de Demanda Quirúrgica impiden confirmar los datos aportados por el sistema de Gestión de Demanda, sobre el cumplimiento de plazos de garantía quirúrgica en este centro sanitario.

Resumen económico

Respecto a las conclusiones de carácter económico, el Hospital Virgen de Valme presenta una situación deficitaria acumulada, ascendiendo el total de gastos pendiente de imputación a presupuestos al cierre del ejercicio 2008 a un importe total de 3.892.993 €. La situación financiera de la empresa pública permanece saneada, sin que se acumulen pérdidas de ejercicios anteriores. Durante el ejercicio 2008 se aprueba un expediente de modificación presupuestaria por importe de 338.300 € para cubrir el déficit de explotación del ejercicio.

Todos los indicadores calculados con relación a los gastos de personal son más favorables en el Hospital Costa del Sol, que se comporta de forma más eficiente en la relación entre la población de cobertura, así como la actividad desarrollada, y los totales de gastos de personal (personal sanitario y, sobre todo, personal no sanitario).

En los puestos de jefaturas de servicios asistenciales se produce una convergencia desde el modelo laboral al estatutario, al menos desde el punto de vista de las retribuciones. En cuanto a los puestos correspondientes a la primera línea de dirección, la retribución media en el Hospital Costa del Sol es un 19% más elevada que la recibida por los puestos homólogos en el Hospital de Virgen de Valme.

Los consumos en farmacia y material fungible relacionados con los puntos GRD, como estimación del coste de los procedimientos realizados en los centros sanitarios, resultan más favorables para el Hospital de Virgen de Valme.

Para las prótesis cardiovasculares, el indicador de consumo por puntos GRD, aunque es más favorable para el Hospital de Virgen de Valme, la diferencia no es significativa, pero el mismo indicador calculado para prótesis de trauma y osteosíntesis supone un coste por puntos un 34% superior en el Hospital Costa del Sol (763 € frente a 566 €).

El gasto total por habitante es un 58% superior en el Hospital de Virgen de Valme. A este respecto se debe tener en cuenta que no se han incluido los importes correspondientes a los gastos centralizados que asumen directamente los Servicios Centrales del SAS como centro director del organismo autónomo (inversiones centralizadas, mantenimiento de equipos informáticos, asesoría jurídica, gestión de nóminas, etc.).

La relación del total gastos de explotación con la complejidad y el coste estimado de los procesos realizados, representado por el peso y los puntos GRD, aportan resultados más favorables para el Hospital Costa del Sol, excepto para los consumos de farmacia, fungible sanitario y prótesis.

La facturación a terceros en el ejercicio 2008 ha ascendido a 642.635 € en el Hospital de Virgen de Valme y 3.784.935 € para el Hospital Costa del Sol. En el caso del Hospital de Virgen de Valme, los importes correspondientes a las facturaciones realizadas se ingresan en la Tesorería del SAS, cuenta restringida de ingresos, es decir, que el hospital no dispone directamente de los importes facturados correspondientes a la asistencia sanitaria que ha prestado. Por el contrario, los importes facturados por el Hospital Costa del Sol, sí se imputan a la tesorería propia del hospital, por lo que el centro puede determinar el destino de los fondos en el momento de su devengo.

En los últimos tres ejercicios, las inversiones en infraestructura en el Hospital Costa del Sol han sido superiores en un 34% a las realizadas en el área hospitalaria Virgen de Valme.

Calidad

En relación con la satisfacción de los usuarios se observa un alto nivel de satisfacción en ambos hospitales públicos.

La valoración por el usuario del Hospital Costa del Sol, medida a través de encuestas de satisfacción, es sensiblemente superior respecto a la del Hospital de Virgen de Valme, al ser valorado por encima de la media andaluza en un total de 15 indicadores y no presenta ninguna percepción de calidad por debajo de esta.

En contraste con los resultados de las encuestas realizadas, los cuestionarios cumplimentados al alta asignan valores de satisfacción sensiblemente superiores al Hospital de Virgen de Valme, que sólo se encuentra por debajo de la media en la valoración de la comida.

CONCLUSIÓN GENERAL

Como resultado de los análisis realizados y las conclusiones expuestas en los puntos anteriores, se puede concluir que:

- Ambos hospitales alcanzan los objetivos estratégicos definidos desde la Consejería de Salud y el SAS.

- Las diferencias fundamental es entre los dos modelos se centran en el diseño de la estructura y régimen jurídico del personal. La dirección gerencia del hospital Costa del Sol dispone de la competencia y capacidad de selección de los profesionales que entran a formar parte de la organización (relación laboral). La estructura de personal del hospital Virgen de Valme le viene impuesta a su dirección (relación estatutaria). El mantenimiento del alto coste de personal afecta de forma definitiva a la relación coste / actividad.

- La gestión económica y financiera resulta más flexible e independiente en el Hospital Costa del Sol que sin encorsetamientos presupuestarios permite a la empresa gestionar su estructura de gastos, ingresos e inversiones.

- El Hospital Costa del Sol resulta más económico y eficiente en la gestión de los recursos disponibles, con un coste total de la asistencia prestada por habitantes un 58% menor que el Hospital de Virgen de Valme.

- En los consumos de farmacia, material fungible y prótesis, la eficiencia, medida en la relación coste /complejidad, resulta favorable al Hospital de Virgen de Valme.

La calidad de la asistencia prestada en los dos hospitales se encuentra por encima de la media de los hospitales andaluces de su nivel, siendo alta en los dos centros sanitarios que cumplen los requisitos de accesibilidad exigidos por la Consejería de Salud.

En una primera valoración a El País, la Consejería de Salud contestaba que las diferencias económicas entre los dos centros pueden deberse a otras causas además del régimen jurídico, como son el hecho de que el Valme tenga hasta dos sedes hospitalarias y tres centros de especialidades, así como que el centro sevillano ofrece servicios más complejos y tecnológicos y su población tiene un perfil “más rural” y con un alto índice de enfermedades crónicas.

El pasado 8 de septiembre, nuestro Tribunal de Cuentas hacía público el contenido de tres importantes sentencias sobre el “caso saqueo” del Ayuntamiento de Marbella durante los gobiernos del gilismo.

Aun no disponibles en la web del Tribunal, las sentencias giran sobre dos conceptos de especial interés: la necesidad de una justificación de los gastos que no sea meramente formal (mudando el antiguo y rigorista criterio de la sección de enjuiciamiento) y la amplia responsabilidad contable de los Administradores de las sociedades públicas.

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas interviene como consecuencia de la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella y sociedades mercantiles participadas (ejercicios 2000 y 2001) que había determinado indicios de responsabilidad contable en diversas sociedades municipales. Los procesos, tras múltiples vicisitudes y apelaciones, empiezan a concluir.

Concepto de pago indebido

Reiteradamente, el Tribunal de Cuentas ha considerado pagos indebidos aquellas salidas de fondos realizados sin causa, es decir , sin contraprestación de utilidad pública. Por ejemplo, la Sentencia 18/04 ya afirmaba:

Según establece el art. 1.274 del Código Civil, en los contratos onerosos se entiende por causa la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte, añadiendo el art. siguiente que los contratos sin causa o con causa ilícita no producen efecto alguno. En la operación económica presente se ha efectuado un pago con fondos públicos que carece de causa, al no haber quedado probada la existencia de contraprestación alguna por la perceptora del pago. Ello determina, por tanto, la existencia de un saldo deudor injustificado, calificable de alcance ….

La STCu 8/2010 (asunto de Boadilla del Monte) había supuesto un avance en la caracterización del concepto de pagos indebidos, incluyendo no sólo los que se realizan sin título que los justifique, sino también los que se satisfacen con fundamento en títulos jurídicamente insuficientes o irregulares.

Desde esta perspectiva, la mera existencia material de un contrato, convenio, pacto, resolución o acuerdo no implica necesariamente la corrección jurídica de los pagos que se derivan de ellos pues, si dichos títulos adolecen de vicios jurídicos relevantes, no podrán constituirse en causa legal justificativa de las salidas de fondos que sean consecuencia de ellos.

Parece lógico: no basta con una justificación meramente formal (con facturas o minutas genéricas) sino que se exige la necesaria comprobación material del destino dado a los fondos públicos.

Pagos indebidos: un pasito p’alante

Pues bien, la Sentencia 18/2010, de 8 de septiembre enjuicia la responsabilidad contable por alcance en los fondos de la sociedad participada por el Ayuntamiento de Marbella, “Control de Servicios Locales, S.L, en relación con diversos pagos a profesionales que carecieron de la “documentación adecuada que los justifique”. En ellos, sólo existe “una mínima justificación formal” en concepto de honorarios, que es considerado por el Tribunal como absolutamente insuficiente “pues el único medio de prueba aportado para acreditar la realidad del encargo y el servicio es la declaración del propio profesional (…)  con meros testimonios personales y sin aportar los informes y trabajos que se dicen realizados”. Y declara el alcance en las facturas de los auditores (¡453.163 euros!) o el abogado Del Nido (3.485€) así como en otros varios servicios profesionales hasta un importe total de 1.846.642 euros.

Además el Tribunal tiene muy en cuenta que:

“La existencia de numerosos pagos similares de minutas por parte de otras sociedades municipales del Ayuntamiento de Marbella, así como un conjunto de hechos que llevaron al juez instructor a concluir que existía una presunta intención de despatrimonializar el Ayuntamiento y sus sociedades participadas para enriquecer y beneficiar a personas concretas”.

También, la Sentencia del TCu 16/2010, de la misma fecha, sobre otra sociedad municipal “Suelo Urbano 2.000, S.L.”, sigue este camino al no aceptar, por las razones materiales apuntadas, la justificación de la minuta del abogado Del Nido, por 3.458 euros (también) en concepto de honorarios por cumplimentar los cuestionarios remitidos por el Tribunal de Cuentas. Poca cuantía pero importante avance jurisprudencial, que también se emplea para obligar al reintegro por los administradores de un anticipo de 90.151 euros a otra sociedad cuya única justificación es el asiento contable, sin que los condenados justificaran que obedecía a obligación alguna, tal como puso de manifiesto el informe de fiscalización del TCu, con valor probatorio “cualificado” sólo desvirtuado por otros medios de prueba, lo que no ocurrió.

En fin, la STCu 17/2010, de la misma fecha, sobre otra sociedad municipal, “Jardines 2000, S.L.”, tampoco acepta, por idénticas razones, el pago de diversas minutas del abogado Del Nido: una de 3.458 euros (¡también!), en concepto de “honorarios por la cumplimentacion de cuestionarios remitidos por el Tribunal de Cuentas”; ni otra minuta suya de 7.362 euros en concepto de “honorarios por la fiscalización del Tribunal de Cuentas”; ni otra minuta suya por 17.429 en concepto de “examen de documentación contable y fiscal”; en todos ellos “no se considera suficientemente acreditada la realización de los servicios profesionales” por ausencia de documentación adecuada que los justifique.

Responsables: los Administradores

En todos los casos analizados, se considera como responsables contables directos y solidarios a los Administradores (ojo: no los profesionales que cobraron las minutas) pues se dan los requisitos de toda responsabilidad contable (acción u omisión, con vulneración de la normativa presupuestaria o contable que da lugar al menoscabo de caudales, de manera efectiva, individualizada y evaluable, con una relación de causalidad) de los miembros respectivos de cada Consejo de Administración.  El Tribunal recuerda sus relevantes funciones de regular, vigilar y dirigir la marcha de la sociedad, “entre las que cabe incluir las de comprobar los pagos realizados por la sociedad, donde tenían capacidad para actuar en bancos y en toda clase de operaciones”.

Los Consejeros argumentaron que su gestión era “meramente formal”, lo que desmontará el Tribunal al tener presente que la legislación mercantil, tras aceptar el cargo, les inviste de derechos pero “también de obligaciones entre las que se encuentra la de desempeñar el cargo con la diligencia de un ordenado empresario y de un representante leal”, cuyo desconocimiento supone una grave negligencia en el desempeño de su cometido social.

No tardaron los condenados (lo hacen siempre) en echar la culpa al interventor, al que la Corporación Municipal había impuesto el sistema de control financiero a posteriori, por lo que el Interventor “es claro que no pudo advertir las presuntas irregularidades en los pagos” y además “fue suspendido temporalmente de empleo y sueldo por el ayuntamiento por presunta deslealtad y uso de documentación, al haber facilitado el funcionario diversa información a la sección de enjuiciamiento“.

Extraordinario, como la viñeta de El Roto:

Un resumen (menos árido) de esta entrada fue publicado en La Nueva España con el título “La factura no es suficiente“.

La aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria, tanto en España como en Europa, se remitía al Sistema de Cuentas Europeo (SEC-95) para el cálculo de la deuda y déficit computable. Esto trajo como efecto colateral la aparición de cierta ingeniería financiera en el sector público. Recordémoslo.

Hace unos años, el Gobierno austriaco, creó Bundesimmobiliengesellschaft una empresa de capital íntegramente público (BIG: www.big.at) para la gestión y mantenimiento de la mayoría de los edificios públicos: escuelas, universidades, prisiones, juzgados, etc. Unas propiedades que hoy día se valoran en 415.000 millones de euros.

El 98% de los ingresos de BIG, correspondía a los alquileres cobrados al gobierno austriaco, a precio de “de mercado”. Así pues, a principios de este siglo, BIG se endeudó enormemente para pagar (teóricamente) al Gobierno el precio de ese patrimonio, Eurostat (News Release nº 15/2002, de 31 de enero) decidió que la empresa era una unidad institucional, clasificada dentro del sector “Empresas no financieras” y su deuda no formaba parte de la deuda pública.

Todos nos quedamos con un palmo de narices y comenzó la carrera hacia la idea más brillante. Se vendieron los embalses a sociedades de abastecimiento de agua o se enajenaron los ingresos futuros de la explotación de líneas de metro, que no computaban como deuda.

El asunto parecía olvidado, un lejano recuerdo de la década del ladrillo loco y el dinero abundante, donde cualquier institución financiera apoyaba económicamente estos proyectos y sólo era necesario salvar los frágiles límites de la legalidad presupuestaria.

Sin embargo, en tiempo de penurias el ingenio patrio vuelve a resurgir. En este caso para paliar las dificultades impuestas por los límites en el endeudamiento de las Comunidades Autónomas (CCAA). La Junta de Andalucía acaba de anunciar que sus presupuestos para 2011 incorporan la fórmula europea conocida por ‘sale and lease back’, que consiste en vender un activo para inmediatamente después alquilarlo. Es lo que se hará con los 90 edificios administrativos de la Junta: “nuevos tiempos requieren nuevas formas de hacer presupuestos”, dijo la Consejera de Hacienda.  Modelo Austriaco con tintes mediterráneos. Andalucía no puede endeudarse más del 1,3% del PIB, frente doble de este año, según lo estipulado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Para la Consejera de Hacienda de Castilla y León, “No es extraño que las autonomías busquen fórmulas alternativas de financiación” y admite que los mercados de capital están penalizando especialmente a las CCAA. Así, la alternativa planteada por Cataluña, con la emisión de 1.500 millones de euros en bonos de 1.000 euros para colocar (al 4.75% y a un año) entre pequeños inversores. Para equilibrar el presupuesto, la Generalitat ha de sacar de dónde pueda unos 3.500 millones de euros en lo que queda de año, después de haber realizado tres emisiones de deuda a lo largo del ejercicio.

La Comunidad valenciana parece que copiará en modelo catalán, pues las dos últimas emisiones importantes (unos 500 millones de euros, en total) se colocaron al 4,90% y al 5,90% de tipo de interés respectivamente. En lo que se refiere a las subastas de pagarés a corto plazo para mayoristas, que ofrecen rentabilidades mucho menores (en torno al 1,6%), siete de las últimas han quedado desiertas.

Para el diario El País, este presupuesto 2011 pone a prueba la credibilidad del sistema autonómico en año electoral. Miguel Ángel Fernández Ordóñez, Gobernador del Banco de España, declaraba a pasada semana en el Congreso: “El Gobierno ha tomado medidas durísimas en el gasto, que no he visto en la mayoría de las autonomías”, mientras pedía “buscar fórmulas que refuercen el compromiso de las comunidades” y citó como ejemplo el techo de gasto que se impone a la Administración del Estado cada año.

Crece la deuda autonómica

La deuda de las comunidades autónomas creció un 10% en el segundo trimestre de 2010 respecto a los tres primeros meses del año, hasta alcanzar los 104.083 millones de euros según los datos publicados por el Banco de España.

A esas cifras hay que añadir los 5.502 millones de euros que deben devolver al Estado, durante cinco años, como resultado de la liquidación definitiva del sistema de financiación autonómica correspondiente a 2008. En este caso, Andalucía es la comunidad más perjudicada, ya que debe 1.475 millones de euros, seguida por Cataluña (690 millones) y Valencia (635 millones). En el lado contrario destaca Madrid que es la única comunidad donde se recaudó más de lo previsto.

Como recuerda el diario Cinco Días, lo sucedido en 2008 palidece al compararlo con el año 2009, cuando el Estado recaudó 45.561 millones menos de lo previsto. Esto supone un grave problema para las comunidades autónomas que verán como en 2012 deberán empezar a abonar la liquidación negativa de 2009. Con todo, también tendrán derecho a pagar su deuda en cinco años. Las primera previsiones indican que por los anticipos a cuenta de 2009 las comunidades deberán devolver 20.000 millones de euros, un 2% del PIB.

Las Agencias de rating hacen el agosto

Las Agencias de calificación consideran que existen importantes riesgos en las CCAA debido a la elevada inercia de su gasto corriente (crece al 9% anual desde 2003), la rigidez de las competencias autonómicas (sanidad, educación y servicios sociales) y la lentitud del crecimiento de los ingresos de las CCAA, que están íntimamente ligados a la evolución del PIB nominal (Standard & Poor’s).

De ahí, rebaja de calificaciones, con perspectiva negativa, que han realizado las agencias de calificación sobre prácticamente todas las CCAA. En el mes de septiembre, Fitch descendía un escalón las calificaciones crediticias a largo plazo de Andalucía, Canarias, Cataluña y Murcia, manteniendo para todas ellas la perspectiva negativa. En agosto había degradado las calificaciones de Cantabria, Castilla-La Mancha, Asturias y la Comunidad Valenciana.

Por su parte, Moody’s la reducía en Madrid, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Castilla-La Mancha, a la vista de las perspectivas de un “deterioro duradero” de sus finanzas regionales. Ayer mismo recogía la prensa las expresivas declaraciones del Presidente de la Junta de Castilla y León: «Hay un crecimiento exponencial del gasto social y eso no es sostenible» y reconoció que un pacto PP-PSOE es difícil, pero consideró que resulta «imprescindible», porque el modelo de financiación, dijo, «no tiene muchos más ejercicios presupuestarios por delante porque la situación es insostenible», insistió.

El Consejo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat valenciana ha aprobado ayer, 8 de abril, la Guía de fiscalización de las instrucciones de contratación que deben elaborar los poderes adjudicadores que no tienen la consideración de administraciones públicas a efectos de la Ley de Contratos del Sector Público.

Dada la dificultad de extraer de la lectura de la Ley una conclusión clara sobre cual debe ser el contenido de dichas instrucciones, la Comisión Técnica de Auditoría de la Sindicatura valenciana ha realizado un análisis detallado de los principales aspectos que deben contener las instrucciones de contratación. Para ello, la Sindicatura ha tenido en consideración lo previsto por la  Ley de Contratos del Sector Público, por la Comunicación Interpretativa de la Comisión publicada en el DOUE de 1-8-2006 y el contenido de la Instrucción 1-2008 de la Abogacía General del Estado.

Hay que felicitar a los técnicos y auditores de la Sindicatura valenciana porque la Guía fija una serie de criterios orientativos, fundamentados en las disposiciones citadas, que permitan realizar las fiscalizaciones a los distintos equipos de la Sindicatura y emitir los correspondientes informes de forma que se mantenga la mayor homogeneidad de criterios posible, considerando las circunstancias de cada situación.

Descargar en la sección 803 del Manual de fiscalización. (Descargar)

José Amengual Antich, Vice-Interventor General de la Comunidad Autónoma de Baleares, en el artículo premiado por la revista Auditoría Pública, califica como “espectacular” el número de nuestros Entes Instrumentales, la mitad de los cuales se rige por el derecho privado.

Es aventurado generalizar una crítica fácil sobre el número de esas entidades. Sin embargo, asistimos estos días a un debate sobre los ahorros que se obtendrían con fusiones que permitan su gestión más eficiente. Vuelve a hablarse de reducir la “Administración paralela” del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales. Es el particular Big Bang del tejido empresarial público, el péndulo que mueve siempre la política patria.

Veamos cual es el estado de la cuestión en algunas Administraciones y la calidad de sus controles.

Administración del Estado

De acuerdo con el informe anual-2008 de la IGAE, había 477 entidades que conformaban el sector público estatal a 31-12-2007. De ellas, se auditaron 388 en los planes anuales de auditoría pública en el ejercicio 2008. Se trataba de 126 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE, 224 entidades pertenecientes al sector público empresarial, auditadas mayoritariamente por firmas privadas, ya que en su mayor parte son sociedades mercantiles estatales sujetas a las disposiciones de la normativa mercantil y 38 fundaciones del sector público fundacional, cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE.

En los últimos años hemos presenciado un importante crecimiento de las empresas y fundaciones públicas en CCAA y Entidades Locales. Los últimos informes de auditoría de los órganos de control externo, lo confirman. Veamos algunos.

Navarra

En la Comunidad Foral, de acuerdo con el informe de la Cámara de Comptos sobre a Cuenta General-2008, existían 39 sociedades controladas de forma mayoritaria por el Gobierno. Todas las empresas están auditadas, siendo la opinión favorable en 25 de ellas y presentando salvedades otras 10. La deuda de las empresas públicas asciende a 162 millones.

Durante los últimos años, Comptos ha venido pidiendo la reordenación de los Entes Instrumentales. En concreto en el informe correspondiente al ejercicio 2008, antes citado, recomienda (pág. 4):

Avanzar en el proceso iniciado con la aprobación de la Ley Foral de creación de la Sociedad Corporación Pública Empresarial de Navarra en la racionalización del sector público empresarial, considerando los principios de eficiencia, economía y eficacia en la prestación de servicios por las empresas públicas.

Andalucía

De acuerdo con la fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía, correspondiente al ejercicio 2008, la Comunidad contaba con los siguientes Entes Instrumentales.

Organismos autónomos y agencias.- El volumen de fondos gestionados por los OOAA y agencias de la Junta de Andalucía durante el año 2008 ascendió a 11.324 millones de euros (suma de obligaciones reconocidas por todos OOAA y agencias), lo que supone un incremento respecto al ejercicio 2007 de un 17,5%.

Entidades empresariales públicas.- El sector público empresarial de la Junta de Andalucía, a 31 de diciembre de 2008, lo conformaban 172 entidades empresariales (26 más que en el ejercicio anterior), que percibieron 3.835 millones de euros, con un aumento del 21,5% respecto a 2007. La plantilla media total fue de 21.310 trabajadores.

Fundaciones públicas.- En la Cuenta General andaluza se recogen 21 fundaciones, con plantilla media total de 4.670 empleados.

Islas Baleares

De acuerdo con el último informe de la Sindicatura de Islas Baleares, el conjunto de entidades dependientes de la Administración general, está formado por:

• 16 entes de derecho público (todos con salvedades-cuadro pág. 65)
• 11 sociedades mercantiles con participación mayoritaria (10 con salvedades- cuadro pág 66)
• 13 sociedades mercantiles con participación igual o inferior al 50%
• 13 fundaciones dependientes (4 favorables, 8 con salvedades y una denegada, cuadro pág. 69)
• 15 consorcios dependientes (2 no rindieron)
• 84 consorcios para infraestructuras y servicios (14 no rindieron

Comunidad valenciana

Las 37 fundaciones de la Generalitat valenciana presentaron, durante el ejercicio 2008, salvedades de diverso alcance (Informe, pág. 40). Sus 53 sociedades mercantiles públicas, según el informe de la Sindicatura (cuadro página 32) tenían opinión de auditoría mayoritariamente con salvedades (44 informes con salvedades, 8 sin salvedades y una sin auditoría).

No magnifiquemos las salvedades, por lo general relacionadas con incertidumbres o la ambigüedad de los criterios contables. Por eso, cada vez se depura la normativa aplicable. Veamos un ejemplo de ayer mismo.

Regulación de los aspectos contables de las empresas públicas

La importancia de las sociedades mercantiles de titularidad pública es tal que exige adaptar muchos de los criterios contables privados. El BOE de ayer publicaba la Orden EHA/733/2010 por la que se aprueban las normas sobre determinados aspectos contables de las empresas públicas, en el marco del nuevo Plan General de Contabilidad, para regular el deterioro del inmovilizado material cuando operan condicionadas por circunstancias que les impiden generar flujos de efectivo.

Las entidades que integran el sector público empresarial, Estatal, Autonómico y Local deben aplicar los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y en el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121.3 de la Ley 47/2003, de 26 de diciembre, General Presupuestaria, en el artículo 200.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y en las respectivas normas que regulan esta materia en el ámbito autonómico.

La elaboración de unas normas contables específicas para determinadas empresas públicas viene motivada por las especiales características de algunas entidades que forman parte del sector público empresarial, sometidas a la obligación de elaborar sus cuentas anuales de acuerdo con las disposiciones del Código de Comercio, y por la propia necesidad de aclarar determinados conceptos del nuevo Plan que afectan de forma significativa a estas entidades.

En este sentido, si bien estos sujetos contables no han requerido aclaraciones adicionales a las suscitadas por las restantes empresas a la hora de formular sus cuentas anuales con los nuevos criterios del Plan General de Contabilidad, no es menos cierto que la aplicación práctica de las reglas del deterioro a determinados activos de ciertas empresas públicas se ha revelado como una cuestión especialmente problemática por no ajustarse, en muchos casos, a las especiales características de los activos en cuestión.

En particular, quedarán incluidas en el ámbito de aplicación de la norma las entidades especialmente creadas para la construcción y/o gestión de infraestructuras y otros activos destinados a la prestación de servicios públicos sin ánimo de lucro. Al objeto de precisar este supuesto de especial relevancia, en la norma primera se introducen las definiciones de infraestructura y servicio público.

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 26 de noviembre de 2009 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2007, integrada por la Cuenta General del Sector público administrativo, la Cuenta General del Sector público empresarial y la Cuenta General del Sector público fundacional. El texto manifiesta que tal cuenta “está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que de modo sucinto se exponen a continuación y que figuran desarrolladas en los sucesivos epígrafes de este Informe”. Presentamos a continuación un resumen del citado informe.

Ver declaraciones 2006 y 2005

1.- ELABORACIÓN Y RENDICIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO

La Cuenta General del Sector público administrativo se ha elaborado por primera vez mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del Sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo.

La Cuenta General del Sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances y de las cuentas de pérdidas y ganancias de las entidades del Sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al igual que en ejercicios anteriores, la información contable contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, con la novedad en el ejercicio 2007 de que se han eliminado los saldos de una serie de sociedades en cuyo capital social participaba más de una entidad estatal, para evitar duplicidades en su registro.

Por último, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos. Estas Cuentas Generales se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente Sector público, según se detalla en siguientes epígrafes. A este respecto se señala que, con independencia de que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establezca que la falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para formar la Cuenta General del Estado y de la mayor o menor relevancia de los saldos no integrados, la no inclusión de las cuentas individuales debería ser una situación excepcional y sólo justificada por causas extraordinarias, circunstancia que no es la que se viene presentando.

La Cuenta General del Estado del ejercicio 2007 se recibió en el Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2008, dentro del plazo legalmente establecido.

2.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO

La Cuenta General del Sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen, por una parte, estados con información presupuestaria agregada, que amplían la contenida en el estado consolidado, en los que se presentan desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; y, por otra, información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados y resultado de operaciones comerciales.

Por lo que se refiere al cumplimiento de la obligación de rendir las cuentas anuales individuales de las distintas entidades públicas estatales del Sector público administrativo, han cumplido con dicha obligación: la Administración General del Estado, las 29 entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social, los 71 Organismos autónomos, las 2 agencias estatales, los 15 Organismos públicos que debían rendir cuentas e integrarse en la Cuenta General del Sector público administrativo, 8 de los 10 Consorcios que forman parte del mencionado Sector público y 5 de los 6 fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se ha efectuado mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

Respecto al cumplimiento del plazo de remisión de las cuentas, de las 131 entidades que han rendido sus cuentas, 90 las remitieron al Tribunal dentro del plazo establecido.

En cuanto a la homogeneidad de los estados contables que componen la Cuenta General del Sector público administrativo se siguen observando diferencias en los criterios utilizados para la elaboración de los correspondientes a distintas entidades, lo que, en algunos casos, ha repercutido negativamente en su representatividad.

En relación con los Organismos autónomos, todas las cuentas de los que están incluidos en la Cuenta General del Sector público administrativo se encuentran acompañadas del preceptivo informe de auditoría. La opinión es favorable con salvedades en 28 Organismos; consta opinión desfavorable para la Confederación Hidrográfica del Segura y para el Parque de Maquinaria; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance de la auditoría, para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, sobre la que, en el ejercicio anterior, también se denegó opinión, aunque en el informe de auditoría se hace constar una opinión favorable con salvedades en relación con el estado de liquidación del presupuesto.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos se han observado diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario incluido en la Cuenta General del Sector público administrativo debería aumentarse en 30 millones de euros y, en consecuencia, el resultado presupuestario sería también positivo y por importe de 20.290 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2007. Agregando a este importe la variación neta de pasivos financieros, que ha sido negativa por importe de 9.080 millones, resultaría un saldo presupuestario del ejercicio, de signo positivo, por importe de 11.210 millones.

Por otra parte, y atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio, cuantificadas en 1.187 millones de euros por lo que se refiere a las operaciones de gastos y en 2.532 millones en operaciones de ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores. En relación con los gastos, hay que señalar, por una parte, que al menos 230 millones de euros en la Administración General del Estado, y 2 millones en la Seguridad Social, tuvieron la correspondiente cobertura crediticia para su imputación a los presupuestos del ejercicio 2008 y consiguiente regularización, y, por otra, que 694 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo

En concordancia con el marco financiero y presupuestario introducido por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, al igual que en ejercicios precedentes se ha efectuado un seguimiento sobre el grado de cumplimiento del límite máximo de gasto no financiero del presupuesto del Estado y del objetivo de estabilidad presupuestaria, así como de la posible incidencia en el mismo de las diferentes observaciones puestas de manifiesto por el Tribunal en el análisis efectuado sobre la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 142.927 millones de euros, importe que superó, si bien en una cuantía irrelevante (1 millón de euros), el límite máximo fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de junio de 2004. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 1.256 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 144.183 millones; no obstante, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 139.822 millones, importe que no supera el límite fijado en el Acuerdo.

Respecto al análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, dado que su determinación se efectúa en términos de contabilidad nacional y ante la carencia de información sobre esta materia en la liquidación presupuestaria presentada en la Cuenta General, se solicitó a la Intervención General de la Administración del Estado el informe que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, había de elevar al Gobierno sobre su cumplimiento, así como información sobre las modificaciones por ella incorporadas al superávit o déficit deducido de la liquidación presupuestaria hasta obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. En el informe de la Intervención General de la Administración del Estado se concluye que el resultado del ejercicio en términos de contabilidad nacional, por lo que se refiere al ámbito de la Cuenta General del Estado, presenta un superávit de 27.392 millones de euros, lo que equivale a un 2,6% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación positiva respecto al objetivo fijado del 1,7% del PIB, cumpliéndose, en consecuencia, el objetivo de superávit previsto. Este resultado es consecuencia de la agregación del superávit de 13.675 millones (el 1,3% del PIB) de la Administración General del Estado, Organismos autónomos y demás Entes públicos, y del superávit de 13.717 millones (el 1,3%) de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social.

La Intervención General de la Administración del Estado, como responsable de la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que conforman el Sector de las Administraciones públicas estatales, ha realizado determinados ajustes sobre el resultado presupuestario por operaciones no financieras del ejercicio 2007 de la Administración General del Estado, de los Organismos autónomos estatales y de otros entes, y de las entidades del Sistema de la Seguridad Social para obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional y de acuerdo con los principios establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95). El Tribunal ha analizado el alcance y fundamento de los ajustes realizados a partir de la información contenida en las cuentas rendidas y de la documentación complementaria remitida por la Intervención General de la Administración del Estado, habiéndose constatado que dichos ajustes se corresponden con las salvedades puestas de manifiesto por el Tribunal en diversos epígrafes de este Informe, mientras que otros ajustes se basan total o parcialmente en la información extracontable aportada directamente por determinadas entidades y asumida en sus propios términos por la Intervención General de la Administración del Estado.

Análisis de los estados financieros

Respecto al activo, el análisis del inmovilizado de la Administración General del Estado y sus Organismos autónomos ha puesto de manifiesto diversas deficiencias, algunas de ellas señaladas reiteradamente en Declaraciones de ejercicios anteriores; habiéndose constatado, en este sentido, que se continúa careciendo de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

En relación con las inversiones financieras permanentes hay que destacar que el Museo Nacional del Prado recoge, en la cuenta 208 Inversiones destinadas al uso general, la valoración de las obras de arte adscritas o de titularidad del Museo, por importe de 152 millones de euros. Este saldo, al igual que en ejercicios anteriores, no refleja el valor de los fondos museísticos, debido, fundamentalmente, a la dificultad de atribuir una valoración económica a un gran número de obras.

En el activo circulante, en la rúbrica de otros deudores figuran, entre otros, pagos pendientes de aplicación por 5.919 millones de euros, con un incremento de 1.712 millones respecto al ejercicio anterior, entre los que se incluyen los anticipos a las Comunidades Autónomas a cuenta de la liquidación definitiva de los tributos cedidos, de acuerdo con el Real Decreto-ley 12/2005, de 16 de septiembre, en el que se indica que estos anticipos deberán aplicarse al presupuesto en el ejercicio en que se practique la liquidación definitiva. Aunque este procedimiento tiene respaldo legal, desde un plano técnico-contable y teniendo en cuenta que tales anticipos no representan créditos sino gastos del Estado, cuya imputación como tales, por el retraso en la liquidación definitiva, se está desplazando a ejercicios posteriores, ello afecta a la representatividad de la contabilidad presupuestaria y económico-patrimonial.

En el análisis del activo circulante cabe destacar que aunque la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha aplicado, en términos generales, la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado, de 14 de diciembre de 1999, en lo relativo a la dotación a la provisión para insolvencias, el cálculo de la minoración por créditos garantizados en relación con el criterio de deudores en situación concursal presentaba ciertas deficiencias.

Asimismo, el Tribunal entiende conveniente que la IGAE, solvente las diferencias de interpretación sobre el contenido de la Resolución de 14 de diciembre de 1999, en relación con el criterio para la dotación a la provisión de los deudores en vía ejecutiva para los que se realiza un seguimiento individualizado pero no ha transcurrido el plazo de un año desde que se iniciara el período ejecutivo de cobro, que se han podido apreciar entre las diversas entidades públicas.

Por otra parte, algunas entidades del Sector público administrativo mantienen excedentes de tesorería muy elevados respecto a las obligaciones a satisfacer a corto plazo, situación que, con independencia de la escasa rentabilidad que en algunos casos se ha obtenido de los recursos excedentarios, debería tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los correspondientes presupuestos.

Los fondos propios de las entidades del sistema de la Seguridad Social resultaron positivos por sexto ejercicio consecutivo, hasta alcanzar a 31 de diciembre de 2007 un importe de 52.554 millones de euros, con un incremento del 39,1% respecto al ejercicio anterior.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2007 alcanzaba la suma de 338.238 millones de euros, con una disminución del 1,1% respecto al del ejercicio anterior, correspondiendo un 93% a deuda pública. No obstante, continúa sin incluirse el importe de la deuda no vencida a 31 de diciembre de 2007 que el Ministerio de Defensa mantenía con la empresa Navantia, S.A., por 11.594 millones, el de las deudas del Estado con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, por 225 millones, y con Renfe-Operadora por 81 millones. Tampoco se incluye la deuda con la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, por 257 millones.

El endeudamiento de las entidades del Sistema de la Seguridad Social ascendía, a 31 de diciembre de 2007, a 33.627 millones de euros, con un descenso del 3,1% respecto al del ejercicio anterior. De dicho saldo, 17.209 millones corresponden a deudas a largo plazo, siendo las partidas más significativas, al igual que en ejercicios anteriores, las correspondientes a once préstamos concedidos por la Administración General del Estado a la Seguridad Social por importe de 17.169 millones, partidas que permanecen invariables, dado que la Seguridad Social no ha efectuado amortización alguna de estos préstamos.

La cuenta consolidada del resultado económico-patrimonial del Sector público administrativo presentó un resultado positivo imputable al ejercicio de 43.342 millones de euros que, teniendo en cuenta las observaciones puestas de manifiesto en este Informe, pasaría a ser de 41.115 millones. El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 9.015 millones el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2007, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores. Hay que señalar, no obstante, que entre los gastos pendientes de regularizar, 119 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo.

Las memorias de la Cuenta General del Sector público administrativo y de la Cuenta General de la Seguridad Social correspondientes al ejercicio 2007 siguen sin aportar la información necesaria que complete y amplíe el contenido de los balances, cuentas del resultado económico-patrimonial y estados de liquidación del presupuesto. Al respecto hay que señalar que en la Moción sobre los procedimientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación, considerando su viabilidad práctica, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 28 de abril de 2005, se recogía el contenido mínimo de la memoria. En relación con dicho contenido mínimo en la memoria se observan múltiples deficiencias, que se detallan en el correspondiente epígrafe de este Informe.

3.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

Según el contenido de la memoria de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, en ésta se han agregado las cuentas anuales de 264 entidades (217 sociedades mercantiles, 13 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público de las previstas en el artículo 2.1.g) de la LGP y un consorcio de los previstos en la letra h) de ese artículo). Por el contrario, no figuran agregadas las cuentas anuales de 24 entidades, por los siguientes motivos: 14 por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General, 7 por presentar defectos en las cuentas y 3 por no haber aprobado cuentas anuales en 2007 debido a su falta de actividad.

En relación con la obligación de rendición de cuentas al Tribunal por las entidades del Sector público empresarial, no han rendido sus cuentas anuales 18 entidades. Tampoco han rendido sus cuentas anuales 3 sociedades y 2 consorcios participados de modo paritario por el Sector público estatal y por otros sectores públicos.

En relación con la representatividad de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007 hay que indicar que ha mejorado respecto a ejercicios anteriores, al haberse utilizado en su elaboración en mayor número las cuentas consolidadas de los grupos empresariales. No obstante, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas se han agregado. Esta circunstancia, unida a otras deficiencias menos relevantes que se relacionan en el Informe, ha dificultado que la Cuenta refleje más adecuadamente la realidad económico-financiera y los resultados de la actividad empresarial del Sector público estatal.

La Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, al igual que las de ejercicios anteriores, no proporciona información alguna en materia de planificación de la actividad económico-financiera del Sector público empresarial y de la ejecución y liquidación de los presupuestos de las entidades que lo integran. Esta carencia, ya puesta de manifiesto en anteriores Declaraciones de este Tribunal, supone el incumplimiento de lo establecido en el artículo 130.2 de la Ley General Presupuestaria, en el que se establece que la Cuenta General del Estado y, en consecuencia, la Cuenta General del Sector público empresarial como parte integrante de ella, suministrará información sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos.

Del examen de la información remitida por la IGAE y de la documentación aportada al Tribunal se ha deducido, en general, la falta de información sobre determinados aspectos, resultando particularmente insuficiente la información suministrada sobre las desviaciones presupuestarias y sus causas, desviaciones por otra parte muy numerosas y en algunos casos de cuantía relevante, lo que pone de manifiesto, como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en Declaraciones anteriores, que las previsiones formuladas son en muchos casos referencias meramente orientativas, muy alejadas de la realidad, a lo que contribuye de modo particular el desfase temporal y la gran antelación con la que se realizan y su falta de actualización.

4.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO FUNDACIONAL

La Cuenta General del Sector público fundacional comprende el balance agregado y la cuenta de pérdidas y ganancias agregada, acompañados de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria. Según su memoria, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la agregación de las cuentas de 45 de las 57 fundaciones pertenecientes al Sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 12 fundaciones.

Respecto a la representatividad, la Cuenta General del Sector público fundacional es internamente consistente, coincide con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la Orden que regula su elaboración. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas.

Respecto a la obligación de rendición de cuentas, no la han cumplido 7 fundaciones estatales, habiendo reclamado el Tribunal esta rendición por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado.

En cuanto al activo del balance, algunas fundaciones que disponen de inmuebles u otros bienes cedidos por sus patronos no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, los reconocen como inmovilizado inmaterial. A pesar de que esta situación no incide sobre los resultados de las entidades, la representatividad del balance aconseja reflejar tal situación.

Gracias a Javier Pinazo conozco la existencia del libro ‘Fundaciones y Administración pública’, de María Teresa Carballeira Rivera (ver datos e índice). La autora, profesora de la Universidad de Santiago, nos recuerda en esta entrevista que las fundaciones públicas nacieron como forma de captación de recursos privados y de agilizar la gestión pública, pero en realidad sólo sirvieron como una “huida de todo control en contratación o reclutamiento de personal”.

Es la huida (o apostasía) del Derecho administrativo, cuando no una fuga del derecho pura y simplemente. Pero, poco a poco, el derecho del que pretendían huir fue cercando ese sector público fundacional sometiéndolo a los mismos controles que a los restantes sujetos públicos. Tras la valiosa función unificadora de la contratación pública operada en España con la LCSP, la circular 1/2008 de la Abogacía del Estado afirmó – pág. 9- “Las fundaciones del sector público (estatal) ostentan siempre la condición de poderes adjudicadores“. En materia de personal, los empleados de las fundaciones públicas deberán seleccionarse conforme a los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad. Además, desde la Ley 2/2008 de presupuestos generales del Estado para 2009, en que se incorporó un  apartado diez al artículo 22, se incluye al personal de fundaciones públicas en los límites de incremento salarial anual.

En fin, como titula el profesor Marcos Vaquer un interesante artículo doctrinal, se trata de “Huidas y persecuciones del derecho público”. Luego llegaron los auditores de las Intervenciones generales o los OCEX y acabaron de rematar al fugado.

“¿Para eso hicimos la guerra?” Se preguntará el gestor de la fundación pública, rememorando aquella ignominiosa frase tan repetida durante la transición española. Ahora, está comenzando una segunda oleada que podríamos denominar “la segunda huida del derecho administrativo”. Un ejemplo palmario lo podemos ver en la constitución de la Fundación General del CSIC, con dos vocales públicos y media docena de representantes de Entidades Financieras.

Ahora se trata de constituir fundaciones privadas donde la posición de la Administración en el patronato o en la dotación no sea mayoritaria, donde la apariencia de fundación privada esquive definitivamente los controles. Encuentre unos buenos patronos privados que aporten y tengan la mayoría y se acabó el problema. A poder ser una Caja de ahorros o unas compañías importantes más ocupadas en otros menesteres. Frente a esa segunda fuga debe haber una respuesta desde las Instituciones de Control.

El profesor de la Universidad Rey Juan Carlos, Alejandro Blázquez Lidoy, en su reciente libro “Entregas dinerarias sin contraprestación concedidas por las fundaciones públicas” (Asociación Española de Fundaciones, 2009, 127 páginas y 10 €) hace, en sus primeros epígrafes, un interesante (y recomendable) repaso de las principales lagunas legales en materia de fundaciones públicas. Por ejemplo, ¿una fundación pública puede ampliar el número de los patronos privados hasta perder el dominio efectivo público? En su opinión tajante: no y si así fuera, nunca dejaría de formar parte del sector público fundacional.

¿Qué es una Fundación del sector público?

Para resumir la legislación, llena de matices, nada mejor que la Ley General de Subvenciones cuya DA 16ª (básica al amparo del artículo 149.13, 14 y 18 CE) considera del sector público aquellas fundaciones en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de las Administraciones públicas, sus organismos públicos o demás entidades del sector público.

b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

Levantando el velo

Eso no significa que una fundación privada no tenga restricciones de la normativa pública. Es el caso de aquellas que se financian mayoritariamente con recursos públicos. La Ley de Contratos las incluyó en su ámbito de aplicación y el Estatuto Básico del Empleado Público les aplicó la ley de incompatibilidades. En el caso de los contratos subvencionados les será de aplicación hasta la reclamación ante el futuro Tribunal de recursos contractuales, cuando se constituya.

En ese grupo de fundaciones que están en las zonas grises, donde la Administración no ostenta mayoría clara en la dotación fundacional ni aparenta dominio efectivo en su patronato, el objeto social puede estar vinculado a la Administración de manera directa. ¿Qué hacer en ese momento? En mi opinión levantar el velo. Veremos unos ejemplos.

El uso del dominio público

El derecho de uso de las Instalaciones cedidas a una fundación no suele formar parte de la dotación fundacional, como aportación no dineraria. El propio Tribunal de Cuentas reitera en todos sus informes la necesidad de registrar, “como inmovilizado inmaterial, el derecho de uso del mobiliario e instalaciones cedidas para el desarrollo de la actividad fundacional” (epígrafe II.1.1 del informe de fiscalización del Teatro Lírico, ejercicio 2006, entre los últimos, aprobado en diciembre pasado). En muchos casos, la simple valoración y atribución como aportación pública de unas instalaciones convierte en una fundación pública lo que aparentemente es una fundación privada. Aquí surge la cuestión del título jurídico habilitante para tal adscripción y la elusión de los principios de concurrencia y transparencia, pero eso es otra historia.

Otro caso, muy frecuente en las fundaciones universitarias, es la coincidencia del domicilio social con una Administración (por ejemplo en el registro general, una alcaldía o un rectorado) cuando el dominio efectivo aparente es privado. Entonces nos encontramos ante un indicio claro de elusión del control público.

Respecto a la financiación mayoritariamente pública, es otro ejemplo de dominio efectivo, sin perjuicio del control financiero de la justificación de las subvenciones. La Sindicatura de Cuentas de Castilla La Mancha incluyó a la  fundación Centro de promoción de artesanía “Mezquita de las Tornerías” dentro del “Informe de las fundaciones participadas mayoritariamente por el sector público regional, ejercicio 2006”, aunque en su dotación fundacional no era mayoritario el sector público regional, ni lo era en la composición de su patronato. Para ello se basó en que el 87% de sus  ingresos provenían de la Administración Regional (pag. 13).

A modo de conclusión: so pretexto de una literal interpretación en un ámbito cuajado de intereses y fondos públicos, al igual que en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC’95), en materia de control debe primar un criterio antiformalista y real, so pena de convertir la fiscalización en una logomaquia inútil.

Una reseña de este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday

Hoy traemos a la bitácora la Sentencia del Tribunal de Cuentas de España, 13/2009, de 29 de junio pasado. Una extensa fundamentación que puede descargarse del portal www.tcu.es en dos partes: (primera) y (segunda). En ella se condenó a Enric Roig y Antonio Herce, ambos presidentes de la empresa pública Ferrocarrils de la Generalitat pues promovieron, a espaldas del consejo de administración, un plan de pensiones para ellos mismos y otros miembros del comité de dirección de la empresa por un importe de 2.631.843,75 euros.

Confirmaba así la Sala de Justicia del Tribunal, la anterior Sentencia de la Sección de Enjuiciamiento (de 10 de septiembre de 2008) dictada por Consejero del Departamento Segundo, en procedimiento de reintegro por alcance y que el diario El País resume así:

Roig y Herce constituyeron en 1991 un fondo de pensiones para 15 miembros (incluidos ambos) de la dirección de Ferrocarrils de la Generalitat. Si un directivo dejaba la empresa recibía la parte correspondiente. El resto se repartió el dinero al disolverse el fondo en el año 2000, siendo ya Herce presidente de la compañía. Roig, que había dejado la empresa en 1999, percibió más de un millón de euros. Herce cobró 278.391 euros cuando se procedió a disolver el fondo y repartir las aportaciones y los beneficios generados.

Por tanto, disfrazado como «Premio a la Dedicación y Permanencia», dando la apariencia de fondo complementario de la Seguridad Social se ocultó “la verdadera naturaleza, que no era otra que la retribución dineraria en su condición de altos cargos”, como dice la imputación penal de la que se hizo reseña en esta bitácora hace un par de años.

Los hechos

La Sentencia impugnada consideraba probado que en1991, el entonces Director Ferrocarrils de la Generalitat –DON ENRIC R. S.- firmó con determinados altos empleados –los miembros del llamado «Comité de Dirección Amplio»- unos contratos por los que se comprometía a abonar determinadas cantidades en concepto de complemento de pensiones de jubilación; para ello se procedió a la creación de un Fondo de Previsión, cuya gestión se encomendó a una entidad aseguradora externa.

Ligado a esos contratos se firmo otro contrato con una aseguradora bajo la forma de plan colectivo de jubilación, a favor de los directivos de la entidad. Dicho contrato cubría las causas de baja como muerte, invalidez y rescate individual por baja del partícipe en la empresa, así como la constitución de un patrimonio afecto a un grupo de partícipes mediante las aportaciones que hacía Ferrocarrils, que se complementaban con sus rendimientos financieros.

En el año 1993, y tras el dictamen realizado por una Asesoría Jurídica externa, se modificó el hecho causante del derecho a la percepción individual del Fondo y se modificaron las condiciones que darían lugar al cobro de las cantidades previstas para los partícipes, convirtiendo la causa de cobrar en un premio a la dedicación y permanencia, en función del número de años trabajado. Dicho premio debería hacerse efectivo mediante pago único o fraccionado, en el momento en el que el empleado causara baja en la entidad por cualquier motivo, a excepción del despido declarado procedente, siempre y cuando hubiera permanecido al menos cinco años en la empresa.

Por otro lado, el contrato de administración de fondos con la aseguradora preveía que fueran a cargo de la empresa las aportaciones anuales al mismo. Durante el periodo de vigencia del Fondo, las primas satisfechas por Ferrocarrils ascendieron a 2.718.035,08 €.

Al final de cada ejercicio, la Sociedad Administradora del Fondo remitía a Ferrocarrils el listado que especificaba el saldo individual que correspondía a cada uno de los partícipes y se fueron abonando las indemnizaciones a sus beneficiarios según se iba produciendo su baja en la empresa. El circuito financiero consistía, en líneas generales, en la previa financiación por la aseguradora del importe bruto a percibir por el partícipe y el consiguiente ingreso en las cuentas de Tesorería de Ferrocarrils, para que luego la empresa satisficiera los derechos económicos del partícipe.

El 30 de junio del año 2000, el entonces presidente de Ferrocarrils, ANTONI H.H. rescató el fondo, que se repartió entre los cuatro últimos beneficiarios.

Además, Don Enric, durante el período comprendido entre 1994 y 1999 ordenó a su favor el pago de dietas no justificadas, por un importe de 8.654,57 €, que fueron abonadas con posterioridad al 20 de marzo de 1998.

Ante el Juzgado Decano de Instrucción de Barcelona, la Fiscalía interpuso querella contra diversos Directivos, entre los que se encontraban los demandados, por presuntos delitos de malversación, falsedad en documento oficial y prevaricación, sin que se haya dictado sentencia penal hasta el momento.

Interrupción de la prescripción

Los presuntos chorizos insistieron en la apelación que los hechos habían prescrito. Sin embargo se produjo un precioso acto interruptivo de la prescripción: el Informe de la Intervención General de la Generalitat de Cataluña, de 20 de marzo de 2003, por dos razones:

a) Porque recoge el criterio del antes citado Órgano Autonómico de control interno sobre las posibles irregularidades objeto de enjuiciamiento contable, lo que satisface las exigencias de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (interrumpirán el plazo de prescripción de la responsabilidad contable las “actuaciones fiscalizadoras, procedimientos fiscalizadores, disciplinarios, jurisdiccionales o de otra naturaleza que tuvieran por finalidad el examen de los hechos determinantes de la responsabilidad contable…”).

b) Porque en materia de responsabilidad contable no resulta exigible, con carácter general, el requisito del conocimiento formal por el interesado para que un acto pueda producir efectos interruptivos sobre el plazo de prescripción (Sentencias TCu 5/05 y 6/05).

El citado informe constituye una actuación fiscalizadora orientada a analizar los hechos enjuiciados en el presente proceso, pues en el mismo se concreta el criterio de la Intervención General de la Generalitat de Catalunya respecto a:

- Las operaciones financieras que culminaron con el pago a los beneficiarios del fondo, según iban causando baja en la Empresa y el rescate final de las cantidades que permanecían en dicho fondo, producido el 27 de julio de 2000. La suma de todos estos pagos ascendió a un importe total de 2.622.828,57 €.

- La ordenación a su favor, por el Sr. R S., de dietas no justificadas, por 8.654,57 €.

Fondos públicos

La sala de Instancia ya había recordado que la jurisprudencia atribuye, en cada caso, el carácter público de los fondos o caudales bajo tres parámetros: a) la procedencia de los bienes con los que se nutren esos fondos; b) la incorporación de esos bienes a las actividades encuadradas en el sector público; y c) la adscripción de los mismos a una finalidad general que deban cumplir (Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1994, 14 de marzo de de 1995 y 8 de noviembre de i996, y Sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de 29 de septiembre de 1999, 2 de octubre de 2000, 30 de noviembre de 2000 y 16 de octubre de 2007).

Desde esta perspectiva, es inequívoco el carácter de fondos públicos que tienen las dietas pagadas, de las primas anuales pagadas por la creación y sostenimiento del Fondo y, en fin, las cantidades ligadas a los pagos a los beneficiarios del fondo, al ser el resultado de los rendimientos financieros obtenidos por unos fondos, también de carácter público gestionados por una Compañía de Seguros.

Además, se concluye que los fondos depositados en la aseguradora permanecieron bajo la titularidad y disposición de Ferrocarrils hasta el momento en que fueron haciéndose efectivos los pagos de esos derechos a los beneficiarios.”Son, por tanto, dichos pagos los que pueden, en su caso, ser generadores de responsabilidad contable, lo que tiene especial trascendencia para la determinación de los posibles responsables y del juego del instituto jurídico de la prescripción invocado por todos los demandados”.

Indemnizaciones y Alta Dirección

Si bien, el incremento en las retribuciones de los altos directivos partícipes del Fondo, no supuso, de manera concreta, la vulneración de las Leyes de Presupuestos que establecían la prohibición de incrementar la masa salarial de determinados colectivos por encima de unos porcentajes determinados, pero no prohibieron que se superasen dichos límites para cada perceptor individual.

El Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña prohibió en 1994 la existencia de cláusulas de indemnización para los directivos que finalizaban una relación laboral con una empresa pública –cláusulas de indemnización que habían sido consideradas por los Tribunales como la percepción de salarios diferidos- sin que los convenios colectivos de Ferrocarrils previeran incrementos retributivos para ninguno de sus colectivos de trabajadores.

El 8 de febrero de 1994, el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña prohibió, expresamente, el cobro de dichas percepciones, al personal al servicio de las empresas públicas, pero los condenados no cumplieron ninguno de los requisitos de derecho transitorio que dicho Acuerdo estableció (comunicarlo, de manera fehaciente, a la Comisión de Coordinación Interdepartamental antes del 29 de febrero de 1994) para acabar ordenando el pago de las cantidades que integraban el Fondo, incluidos los rendimientos que éste había generado, siendo, además, alguno de los más importantes beneficiarios del mismo, en términos cuantitativos.

Sin embargo, el Tribunal pone en tela de juicio que el citado Acuerdo administrativo pueda considerarse una norma jurídica válida y eficaz al no haber sido objeto de publicación en ningún Diario Oficial.

Consejo de Administración

Los condenados actuaron, al menos, con negligencia grave, al permitir que se abonasen unas indemnizaciones expresamente prohibidas y desconocidas por parte del Consejo de Administración, a pesar de que la autorización para celebrar contratos era de su exclusiva competencia y sin constar que se delegara dicha competencia, ni en su Presidente, ni en ningún otro órgano directivo. Tampoco existe constancia de que se incluyera como orden del día, en ninguna sesión del Consejo, ningún asunto relacionado con los contratos controvertidos, por lo que el Tribunal concluye que el Consejo de Administración, ni autorizó «a priori», ni ratificó «a posteriori», ninguna de las operaciones económicas ligadas a los citados contratos

A todo lo anterior hay que añadir que en la documentación contable que debía, anualmente, ser analizada por el Consejo para proceder a la oportuna aprobación de las cuentas de la Sociedad, tampoco figuró, de manera expresa y clara, ni la constitución del fondo, ni los subsiguientes pagos a los altos Directivos. Las cantidades que iban integrando, anualmente, dicho fondo, se reflejaban, en la Cuenta de Pérdidas y Ganancias, en el subepígrafe «otros gastos sociales» dentro del epígrafe de «gastos de personal». Con ello se privó al Consejo de un dato fundamental para el posible conocimiento de las actividades económicas ligadas a los hechos ahora controvertidos.

Por todo ello, entiende la Sala de Justicia del TCu que, al haber contratado excediendo su competencia como Director General e invadiendo la del Consejo de Administración, ha incumplido las reglas estatutarias que regulan la forma de comprometer el Patrimonio de la Empresa a través de contratos. Ha vulnerado, por tanto, las normas reguladoras de la actividad económica de la Empresa que se articula por la vía de la contratación.

Por otra parte, al haber omitido sus deberes de información al Consejo de Administración respecto a una actividad de contenido económico desarrollada por el mismo, ha infringido la normativa estatutaria reguladora de la forma en que se debe desplegar la actividad de gestión patrimonial por los órganos de la Empresa. Por otra parte, no se ajusta al canon de diligencia exigible a quien era Director de la Sociedad cuando se produjeron los hechos.

Finalmente, los pagos realizados en ejecución de una obligación contractual contraída de forma contraria a Derecho son pagos indebidos que constituyen infracciones normativas generadoras de responsabilidad contable de acuerdo con el concepto amplio de “normativa contable o presupuestaria” defendido por la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas.

Dietas sin justificación

El Presidente del Consejo de Administración, ordenó a su favor el pago de dietas, por actividades no justificadas, por un importe total de 39.306,19 €. La normativa catalana únicamente permitía la percepción de dietas por la asistencia a las reuniones del Consejo de Administración. Como consecuencia de esta actuación, se ha originado un menoscabo en los fondos públicos ese importe, lo que determina la existencia de responsabilidad contable que por prescripción el Tribunal deja reducido a 8.654,57 €, correspondiente a las cantidades ordenadas con posterioridad al 20 de marzo de 1998.

Auditores, asesores y consejeros

Para el TCu, el hecho de que la actividad económica de la Empresa hubiera estado sometida a diversos controles (interno y externo, por firma privada y por organismos públicos), no enerva la falta de diligencia que se imputa al demandado, que es compatible con los resultados de las auditorías y fiscalizaciones realizadas sobre la gestión de la Empresa. “Tales resultados tiene el valor probatorio que les corresponde, ni más ni menos, y que esta Sala ha expresado con claridad en Sentencias, entre otras, 9/04, de 4 de marzo, 21/04, de 27 de octubre, y de 29 de diciembre” afirma el Tribunal.

Tampoco la negligencia grave de un gestor es incompatible con el hecho de que las cuentas anuales hayan sido aprobadas por el Consejo de Administración de la Empresa, como pretendían los demandados. Sobre este particular ha tenido ocasión de manifestarse el Tribunal en diversas resoluciones (por todas, Sentencia 6/03, de 14 de mayo), en el sentido de que “la naturaleza meramente formal tanto de la cuenta propiamente dicha, como de su rendición, verificación y aprobación, no puede bajo ningún concepto enervar la posibilidad de que se exijan las responsabilidades que se desprenden de la gestión a que la cuenta se refiere”.

Finalmente, recuerda el Tribunal que el asesoramiento jurídico externo se prestó en relación con el objeto y contenido del contrato constitutivo del Fondo y con la forma de hacer efectivos los pagos, pero no respecto a las cuestiones por las que se exige responsabilidad contable al recurrente: competencia para la celebración de contratos y deber de información al Consejo de Administración.

Condena a Enric R.

De acuerdo con todo lo expuesto y razonado, aportado sus propios criterios jurídicos apartados en algún aspecto de la fundamentación jurídica incorporada a la Sentencia de instancia, la Sala de Justicia del Tribunal confirma la Sentencia apelada en lo relativo a la condena de D. Enric R. S. por un alcance de 1.070.196,53 euros como consecuencia del pago que se le hizo con fecha 23 de febrero de 1999.

Presidente Antoni H.

D. Antoni H. H. era Presidente del Consejo de Administración de la Sociedad cuando ordenó los pagos indebidos, cargo de especial relevancia en la Empresa según se deduce del artículo 19 de los Estatutos. Ocupó el cargo desde el 28 de febrero de 1999 hasta el 10 de febrero de 2004, período cuando acordó los pagos que el Tribunal considera indebidos en el sentido del artículo 141.1, d) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, vigente en el momento en que se produjeron los hechos, y aplicable analógicamente a las Empresas Públicas por darse identidad de razón respecto a los pagos hechos por las Administraciones, en el sentido previsto en el artículo 4 del Código Civil.

Además, D. Antoni H. H., siendo Presidente del Consejo de Administración, realizó tres pagos en concepto de indemnización por finalización de relaciones laborales, entre el 12 de abril y el 24 de julio de 2000, y ordenó el rescate del Fondo y subsiguiente pago a los últimos cuatro partícipes del mismo, entre los que se encontraba incluido, por un importe total de 1.552.632,04 euros.

También autorizó siete pagos en ejecución de unos contratos celebrados el 28 de febrero de 1991 que se suscribieron por órgano incompetente de la empresa y se ocultaron al Consejo de Administración de la misma. Los citados pagos tienen su fundamento, pues, en obligaciones contractuales irregularmente contraídas por la Sociedad.

Conclusiones

De la lectura detallada de la Sentencia concluimos tres importantes afirmaciones:

a) Cabe apreciar responsabilidad contable no sólo en la asunción irregular de obligaciones, sino también en los actos orientados al cumplimiento de las mismas.

b) Todo gestor público está obligado a detectar las irregularidades producidas en los procedimientos a través de los que actúe y a comunicarlas a los órganos competentes para su conocimiento y, de no hacerlo así, no podrá alegar que los daños que se le imputan son consecuencia de la actuación de los gestores que le precedieron en dichos procedimientos (sentencia de TCU 10/2000, de 3 de julio).

c) El posible incumplimiento por otros de las obligaciones que tenían atribuidas no justifica que se dejen de atender las propias (Sentencia de TCU 10/2006, de 9 de mayo).

Para el Tribunal, la conducta, de ambos además de constituir una forma de gestión de fondos públicos ilegal, generadora de un daño real y efectivo en el patrimonio de la Empresa, y plasmarse en la correspondiente documentación económico-financiera, puede calificarse de gravemente negligente en el sentido del artículo 49.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

Además, el Sr. H. H. fue parte en uno de los contratos irregulares celebrados y, como consecuencia de ello, fue destinatario de un pago, por liquidación, que él mismo ordenó. En consecuencia, era conocedor de los antecedentes de la constitución del Fondo y de la naturaleza de las prestaciones a las que se obligó la Empresa frente a los altos directivos con los que las había contratado. No puede aceptarse que un Presidente se limite a ordenar unos pagos sin conocer en profundidad la naturaleza y pormenores de las obligaciones de las que derivaban.

No se cansa de reiterar el Tribunal que “el gestor de fondos públicos está obligado a una diligencia cualificada en la administración de los mismos, que es superior a la exigible al gestor de un patrimonio privado” (Sentencia de TCu 16/04, de 29 de julio). Tanto es así, que “la culpa o negligencia… no se elimina siquiera con el puntual cumplimiento de las precauciones legales o reglamentarias y de las aconsejadas por la técnica, si todas ellas se revelan insuficientes para la evitación del riesgo , siendo preciso lo que se ha venido denominando como “agotar la diligencia” como afirma la STCu 4/2006, de 29 de marzo.

Tampoco acepta el Tribunal alegatos de moderación de la negligencia: ni la apariencia de legalidad de los contratos por los que se hicieron los pagos, ni el asesoramiento profesional externo, ni la adecuada llevanza de la contabilidad, ni el cumplimiento de los requisitos de auditoria y fiscalización por entidades privadas y públicas (de control interno o externo).

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Una reseña de esta Sentencia fue publicada en LegalToday.

Se pregunta el diario Expansión:  ¿cómo hacer para que las obras no computen en déficit? Y se responde “Si un proyecto tiene suficiente riesgo transferido se considera que no es una obra de la Administración; y si no lo tiene, Bruselas opina que es un pago sin riesgo para la empresa, y eso computa como déficit”. Veamos qué quiere decir.

Para sortear el déficit, en este modelo de colaboración público-privada, el Sistema Europeo de Cuentas (SEC’95)  recomienda que los activos sean clasificados como activos no públicos y, por tanto salgan del balance de las Administraciones Públicas, si se dan las dos condiciones siguientes :

1.- La entidad privada soporta  el riesgo de construcción. Son acontecimientos como la entrega tardía, los sobrecostes o las deficiencias técnicas. La obligación del Administración de comenzar a efectuar pagos regulares a la sociedad, sin tener en cuenta el estado efectivo de los activos, es la prueba de que la Administración soporta la mayoría de los riesgos de construcción.

2.- La entidad privada soporta al menos uno de los dos riesgos siguientes: el de la disponibilidad o el ligado a la demanda. En el riesgo de disponibilidad, la responsabilidad de la sociedad es bastante evidente si puede penalizar al constructor “como un cliente normal” ante vicios de la obra. Los pagos públicos deben depender del grado efectivo de disponibilidad proporcionado por el socio durante un cierto período de tiempo y penalizar el incumplimiento de las obligaciones, con un efecto sustancial sobre los ingresos de la sociedad y no puramente “cosmético o simbólico”, dice Eurostat.

Respecto al riesgo ligado a la demanda, cubre la incertidumbre de mercado, que no es imputable al comportamiento de la sociedad privada, sino al ciclo económico, las nuevas tendencias del consumo, la competencia o la obsolescencia tecnológica. Si la Administración garantiza un nivel mínimo de pagos al socio, con independencia del nivel efectivo de demanda, desaparece este riesgo para la empresa.

En esas condiciones, las citadas inversiones se incluirán en el presupuesto de gastos (capítulo 6 del presupuesto de la Administración Pública) con el impacto negativo sobre el déficit y la deuda (préstamo “imputado”, según la terminología Eurostat).

El sistema se ha utilizado para la construcción de Hospitales (no sin cierta crítica) y multitud de infraestructuras de comunicaciones, incluidas las autovías de peaje-sombra y cuya continuidad está en claro peligro por las actuales restricciones crediticias. Muchos proyectos estaban iniciándose cuando llegó esta crisis financiera. Así lo cuenta una patronal del sector en el artículo citado, reconociendo que los tráficos, ya sean en autopistas, aeropuertos o trenes, han descendido:

“Las grandes empresas tienen que devolver primero todo lo que deben, que es mucho, y luego convencer a los bancos para que financien nuevas infraestructuras (…) El problema que tienen hoy en día las concesiones es financiero porque las condiciones de financiación se han endurecido mucho”.

Primer gatillazo

El proyecto de Ley para la Captación de Financiación en los mercados por los concesionarios de obra pública, aprobado el viernes pasado, iba a permitir que el Estado y las empresas privadas crearan compañías conjuntas para construir y gestionar obra pública, sobre todo carreteras.

Sin embargo, en el último momento, “Hacienda ha echado por tierra los planes de Fomento”, dice hoy el diario El Economista y, el documento definitivo aprobado por el Consejo de Ministros, ha dejado fuera a las sociedades mixtas, pues se teme recibir un “futuro tirón de orejas de Bruselas”.

La cosa todavía puede ponerse peor

Recientemente, el diario Expansión publicaba  un artículo que informaba de la daptación de sus estados financieros del sector de las concesionarias de obra pública a individuales de la norma contable europea IFRIC 12, que ultima el Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas (ICAC).

Tal norma impide a las empresas amortizar en varios años los gastos financieros, teniendo que contabilizarlos en el ejercicio en que se producen. En este sector tal gasto tiene mucha importancia y se tendrán que registrar en el ejercicio en que se produzcan, en lugar de repartirlos a lo largo del tiempo. Así, los primeros años de los nuevos proyectos se inundarán de pérdidas y los últimos rebosarán de beneficios. Si llegan, porque tendrán que ampliar capital o entrarán en causa de disolución.

Además, impone la consideración como activos financieros de determinadas infraestructuras donde existan ingresos asegurados por el concedente, como las autopistas de peaje en sombra (la empresa no cobra cada uso, sino según el flujo de automóviles) o los nuevos hospitales (así, la Comunidad de Madrid). Esto afectará de lleno al resultado operativo (ebitda) de las concesionarias, que se verá reducido al contabilizarse los ingresos financieros de la concesión después de obtener dicho resultado. Pese a que los resultados bruto y neto serán similares, la foto económica de las empresas no será la misma.

El Foro PPP ya ha hecho saber que esta norma encarecerá y reducirá el número de proyectos viables. Otro ejemplo de gatillazo podemos encontrarlo en el Ayuntamiento de Madrid. Nos cuenta Cinco Días que la capital de España había intentado promover la licitación del mantenimiento y renovación del alumbrado público a una empresa durante 30 años, para que la iniciativa privada llevara la gestión y acometiera las inversiones en la remodelación de la red de alumbrado y la mejora en la eficiencia energética.

El creciente desarrollo del sector público instrumental es un hecho incontestable, tanto en la Administración del Estado, como en la autonómica y local. Son Entidades con personalidad jurídica propia que suelen tener encomendadas funciones o tareas de esa Administración Pública.

Se trata de un fenómeno de diversificación estructural (por lo general, a través de la forma mercantil o fundacional) caracterizado, en la práctica, por la gran variedad de sus fines y sectores de actividad. La doctrina más prudente suele criticar su uso exagerado y desordenado, así como la ruptura que suponen en los tradicionales esquemas conceptuales para distinguir lo público de lo privado.

El reciente informe del Consello de Contas ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta conocida “huída del derecho administrativo” en la Comunidad Autónoma de Galicia, con frecuencia denominados chiringuitos por su opacidad.

Galicia

El Consello entiende que la Cuenta General debería incluir la totalidad de empresas y fundaciones del sector público autonómico en el marco de un proceso de integración de la totalidad de entidades públicas objeto de control, que contribuya al adecuado cumplimiento de su rendición de cuentas.

En ese sentido, el Consello sugiere que la Intervención General debe presentar, como documentación complementaria de la Cuenta General, un resumen del plan de auditorías realizado y comentarios sobre los últimos ejercicios. Por supuesto, recomienda a todas las entidades integrantes del sector público autonómico la generalización del informe de auditoría externa para contar con una opinión cualificada y profesional sobre las cuentas anuales.

De la lectura del informe, sorprende el gran número de Entidades (así: 58 fundaciones de iniciativa pública) creadas en Galicia, que se deducen del siguiente cuadro, donde se retrata magníficamente la situación nacional:

La prensa destaca, por su mayor sensibilidad ante la opinión pública, el elevado número de contratos de alta dirección (86) de los responsables del sector público que hace al Consello de Contas instar en sus recomendaciones un “mayor control sobre las autorizaciones” de este tipo de relaciones laborales.

El informe de fiscalización asegura que, de los 244 millones adjudicados por empresas y entes públicos en 2006, el 20,8% fueron realizados sin que mediara licitación alguna. En fin, que se está produciendo un intenso debate mediático y parlamentario sobre la continuidad de estas formas de gestión.

Navarra

El reciente informe de la Cámara de Comptos de Navarra sobre la Cuenta General correspondiente al ejercicio de 2007 también  recomendó “racionalizar el sector empresarial y fundacional” de la Administración foral y que el Gobierno de Navarra lleve a cabo una reorganización del entramado empresarial público al existir empresas con objetivos coincidentes. En ese sentido, el Parlamento aprobó hace unos meses una Ley foral de reorganización del sector público al crear la Corporación Pública Empresarial de Navarra.

Además, el informe resume así (pág. 29)  la opinión de las auditorías realizadas en las empresas públicas:

- 24 empresas presentan opinión favorable.

- En 7 empresas la opinión es favorable con salvedades.

- En una, el auditor deniega la opinión,

Conocer este tipo de radiografías del sector empresarial contribuye a aportar a la ciudadanía un interesante factor de transparencia sobre la gestión financiera de los Entes Instrumentales.

Un buen ejemplo lo tenemos en el ámbito de la Administración del Estado. La Ley 47/2003, General Presupuestaria,  establece que la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) debe remitir  anualmente al Consejo de Ministros, un informe general con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de control financiero permanente y  del plan anual de auditorías de cada ejercicio, con un resumen de las auditorías de cuentas realizadas, en el que se reflejarán las salvedades contenidas en dichos informes.

Entidades del Estado

El Estado ha inventariado un total de 467 entidades que conforman el sector público estatal, a 31-12-2006 . De ellas se han auditado 389, que comprenden la totalidad de las entidades obligadas legalmente, además de otras sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal no obligadas, pero que se han incluido en los planes anuales de auditoría pública durante el ejercicio 2007. El desglose por sectores de las entidades auditadas es el siguiente:

- 121 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE.

- 230 entidades pertenecientes al sector público empresarial, auditadas mayoritariamente por  auditores privados, ya que en su mayor parte son sociedades mercantiles estatales sujetas a las disposiciones de la normativa mercantil.

- 38 fundaciones del sector público fundacional cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE.

El siguiente cuadro representa muy bien la opinión de esas auditorías en cada uno de los tipos del subsector administrativo:

(**) No está incluida en el total de entidades ni se incluye información sobre la entidad estatal de derecho público “Centro Nacional de Inteligencia” debido a la clasificación que recibe la información procedente de esta entidad en su normativa reguladora.

Como se observa en el cuadro anterior, la mitad de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 tienen “salvedades”, lo que significa que existen circunstancias que afectan a la imagen fiel del patrimonio y los resultados que las cuentas deben mostrar. Este porcentaje es inferior al del ejercicio anterior, que era del 59 %, y se incrementa, por tanto, el número de entidades con informe favorable.

Sector empresarial

Como se observa en el cuadro siguiente, el 48% de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 incluyen “salvedades”; un porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio anterior, que era de un 54%. La mayoría de las salvedades responden, al igual que en el ejercicio anterior, al hecho de que algunas Autoridades Portuarias han aplicado para la contabilización de los bienes destinados al uso general el criterio de mantenerlos en una cuenta del activo, que es distinto del establecido por la IGAE al respecto, darlos de baja del balance, lo que ha dado lugar a salvedades en los correspondientes informes de auditoría:

La responsabilidad contable es enjuiciada, de manera exclusiva, por el Tribunal de Cuentas de España (TCu). Supone uno de los conceptos fundamentales en la construcción de nuestro sector público, que debemos conocer todos los empleados públicos.

Por eso, hay que saludar la publicación de  un nuevo libro “La responsabilidad contable de los gestores públicos y de los perceptores de subvenciones en la jurisprudencia“ (Editorial Reus, 2009. 336 páginas y 29 euros) que presenta de manera práctica sus elementos, con abundante jurisprudencia.

Su autor, Luis Vacas García-Alós, es Magistrado de lo Contencioso-Administrativo y Doctor en Derecho. Ha sido Director de la Sección de Enjuiciamiento del TCu, durante diez años. Como gran experto en la materia, analiza los diferentes aspectos constitucionales y legales de la responsabilidad contable en que pueden incurrir los gestores de fondos públicos y los perceptores de ayudas y subvenciones públicas.

Se trata de un asunto complejo. Hemos tratado algunas de sus aristas en la bitácora, analizando sus principales características en otra entrada.

Es difícil estar al día de las distintas y significativas innovaciones de los tribunales. Al respecto, una buena práctica es leer la memoria del Tribunal de Cuentas, que de manera muy pedagógica (en esta parte) expone las principales novedades de la Sección de Enjuiciamiento, a partir de la página 87. Si gestionas caudales públicos te recomiendo que el lunes (¡en horas de oficina!) le eches un vistazo.

En este sentido, podemos hacer referencia a las Sentencias TCu 4/08, de 1 de abril, 15/08, de 1 de diciembre y 18/08, de 3 de diciembre, en cuanto reconocen la condición de gestores de fondos públicos a los miembros del Consejo de Administración de una sociedad mercantil pública y analizan la responsabilidad contable de éstos cuando tienen delegadas sus funciones en un Gerente. Mirad lo que dice:

Si bien los administradores pueden delegar sus facultades —salvo las que la Ley considera indelegables, entre las que se encuentra la formulación de las cuentas anuales—, dicha delegación no exime a los mismos de responsabilidad por los actos u omisiones de quien ejercita las facultades delegadas, máxime cuando delegaron, no algunas, sino todas las facultades que les eran propias y cuya delegación no estaba prohibida por Ley. A ellos les corresponde la responsabilidad última de la gestión social, sin que sirva como excusa, para desentenderse de dicha responsabilidad, el hecho de que contrataran un Abogado, un Economista y un Auditor para controlar la gestión del Gerente.

El extraneus

Esporádicamente, el Tribunal Supremo corrige la ya tímida evolución de la jurisprudencia contable. Entre las últimas aportaciones, que Luis Vacas comenta en el libro, aprovecho para traer a nuestra bitácora la STS de 17-4-2008. Se trata de una importante sentencia que supuso un jarro de agua fría para las pretensiones del Tribunal de Cuentas (TCu) que había declarado, en 11 de Septiembre de 2001, la “existencia de un alcance en los fondos públicos del Organismo Autónomo Trabajos Penitenciarios que se cifra en el importe de ciento veintinueve millones ochocientas treinta y nueve mil ciento ochenta y cuatro pesetas” señalando los responsables contables directos y condenándoles al pago solidario, incluidos los intereses correspondientes.

En el recurso de casación, que resuelve el Tribunal Supremo, se pretendía ampliar la condena en concepto de responsables contables directos del alcance a  los socios y administradores solidarios de las sociedades y firmas comerciales que se crearon y fueron el instrumento para ocasionar el perjuicio a las caudales públicos, que lo serian solidariamente con los ya condenados.

El TS concluye que sólo pueden ser sujeto de responsabilidad contable aquéllos que tengan la condición de gestores de fondos públicos, sin perjuicio del supuesto especial de los perceptores de subvenciones u otras ayudas del sector público. Lo dice así:

Si se sostuviese la tesis contraria de que la extensión subjetiva de la responsabilidad contable alcanza a cualquier persona, entonces la responsabilidad contable incluiría, en términos generales, la responsabilidad civil de terceros frente a la Administración Pública, con la consiguiente invasión en la esfera de competencias de otros órdenes jurisdiccionales.

Por otra parte, la posibilidad de condenar al “extraneus” en los tipos delictivos específicos previstos para castigar a sujetos activos caracterizados por su especial cualificación, no puede ser aplicable en el ámbito de la Jurisdicción Contable, ante la falta de un precepto específico que permita condenar junto a un cuentadante a un tercero por razón de unos mismos hechos, existiendo concierto de voluntades y un consiguiente alcance de caudales públicos.

Cuenta con un interesante VOTO PARTICULAR que formula el Magistrado D. Emilio Frías Ponce. Ya sabemos que los votos particulares de hoy son las sentencias del futuro.

Evolución

El Dr. Vacas entiende que los diversos supuestos de exigencia de responsabilidades contables “deben necesariamente adaptarse a ls nuevas realidades derivadas de la gestión publica de nuestros días”. Pone varios ejemplos: la aplicación de las modernas técnicas de auditoría y la extensión de la jurisdicción contable a parcelas de la gestión pública como la actividad financiera derivada de las nuevas contrataciones administrativas, la administración electrónica y las nuevas tecnologías, el medio ambiente y el urbanismo.

Me suele decir Enrique López que, rendir cuentas implica la obligación de responder a preguntas incómodas. Del mismo modo, exigir cuentas da la oportunidad de hacer algunas preguntas incómodas.

En efecto, la rendición de cuentas supone el derecho a recibir información y la obligación de divulgar todos los datos necesarios. No siempre conlleva realizar una auditoría. Se llama transparencia: iluminar la caja negra de la “res pública”.

Sin embargo, hay toda una zona gris dentro del sector público en sentido amplio, que queda al margen de la rendición de cuentas. Me refiero a algunas Entidades dependientes o vinculadas (directa o indirectamente) a las Administraciones públicas. En alguna ocasión hemos bromeado asignándoles en apelativo cariñoso de “sospechosos habituales”.

Dominio efectivo

Una visión estricta y leguleya de la dependencia y del perímetro público reduciría los entes dependientes a aquellos en los que la Administración ejerce una posición dominante, entendida ésta como la participación en más del 50 % en el capital o dotación fundacional. El SEC’95, a través de la legislación de estabilidad presupuestaria, abrió toda una autopista que ha venido resolviendo muchas lagunas, proporcionando orientación para detectar, entre otros, el endeudamiento computable.

Algunas Leyes autonómicas de creación de OCEX ampliaron el ámbito subjetivo de la rendición de cuentas ( art. 2, Ley 3/2003 de Asturias; o art. 8.1, Ley 13/2007 de Castilla-La Mancha; o art. 2 de la Ley 4/2004 de Baleares) al incluir las entidades: “con participación mayoritaria o dominio efectivo, directo o indirecto” de las AAPP.

Estamos ante una aplicación del criterio de “influencia dominante” originario de la doctrina del sector privado. Así, las Normas Internacionales de Información Financiera incluyen dentro del perímetro de consolidación a las entidades con control o influencia significativa que se relaciona, no sólo con participación mayoritaria en un accionariado o un patronato, sino con la influencia decisiva en al gestión de la entidad, en la financiación de sus actividades, por ejemplo destinadas a cubrir un servicio vinculado a los objetivos de una Administración Pública.

Unos ejemplos

La normativa española ha ido recogiendo esta doctrina en multitud de sectores. Así, en materia de contratación, es conocido que el artículo 3.1 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (LCSP) ha continuando por esta senda al indicar que, “a los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector público:

Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.

Respecto al régimen del personal, el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) llegó a modificar -Disposición Final Tercera- la Ley 53/1984 de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas incluyendo al personal al servicio de entidades, fundaciones y consorcios cuyos presupuestos se doten ordinariamente en más de un 50 por cien con subvenciones u otros ingresos procedentes de las Administraciones Públicas.

En el reciente Informe sobre las Mutuas de Accidentes de Trabajo, el Tribunal de Cuentas de España fiscalizó estas Entidades a pesar del carácter privado de estas, basado en “la naturaleza jurídica pública de las prestaciones y de los recursos que las financian”. Y el asunto, según prensa, ha dado pie para que “la Fiscalía del Tribunal haya propuesto la exigencia de responsabilidades contables a varios de los gestores de algunas de las mutuas fiscalizadas”.

Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público

Esta noción de control abarca tanto al control de derecho como de hecho (Maria de la Sierra Flores Doña, Sociedad dominante y sociedad dominada, pág. 2637) que, a su vez se concretan en el ámbito supranacional, en las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público que son un modelo de general aceptación en la comunidad contable internacional.

Pues bien, el parágrafo 28 de la IPSAS nº 6 considera:

Para los fines de presentación de información financiera, el control surge de la potestad de una entidad para gobernar las políticas financieras y operativas de otra entidad y no necesariamente se requiere que la primera tenga una participación mayoritaria en el accionariado u otra clase de interés patrimonial de la segunda…

Esta construcción doctrinal se fundamenta en las circunstancias especificas de cada caso y no sólo en el “elemento poder”, como capacidad de dirigir las operaciones concretas de una fundación o compañía mercantil, sino el “elemento beneficio”, donde la entidad que domina debe poder beneficiarse de la actividad de la entidad controlada.

¿Cómo detectar las zonas grises?

Como prueba palmaria y definitiva del domino ejercido sobre una empresa o fundación, por una Administración, baste pensar qué pasaría si ésta decidiera desentenderse o abandonarla a su suerte, sin nutrirla con sus transferencias o subvenciones anuales. Si estuviese condenada a desaparecer … ¿estaríamos ante un dominio efectivo? Es la prueba del algodón.

La dificultad para marcar el territorio del dominio efectivo hizo que el Tribunal de Cuentas recomendase adoptar las medidas legales oportunas para que la calificación de una fundación como pública, dependiera no sólo de la participación mayoritaria en su dotación fundacional o la composición de su Patronato sino “que la financiación de su actividad se realice de forma mayoritaria con cargo a fondos públicos” (Fundación CNIO, Pág. 62).

Sin embargo, la actuación más conocida del Tribunal de Cuentas, en este ámbito, la encontramos en la Moción sobre el Concepto de Empresa Pública que afirma:

“La aplicación automática de la participación superior al 50 por 100, sin atender a otros criterios como los de dominio o control efectivo, implica el no sometimiento al control del Tribunal de Cuentas de manifestaciones significativas de la actuación económico-financiera del sector público.”

Este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday.

El artículo 129.3 de la Ley General Presupuestaria prescribe que las sociedades y fundaciones estatales sometidas a los principios y normas de contabilidad recogidos en el correspondiente Plan General de Contabilidad privada presentarán, junto con las cuentas anuales, “un informe relativo al cumplimiento de las obligaciones de carácter económico-financiero que asumen dichas entidades como consecuencia de su pertenencia al sector público”.

Se trataba de dar cumplimiento a los principios de transparencia en la gestión proporcionando la información necesaria en materia, no sólo financiera, sino de gestión de personal o de la contratación pública.

Un primer desarrollo de esta obligación fue la publicación de la Orden EHA/1006/2005, no fue demasiado generosa en el tratamiento. Además, se hacía necesario adaptarla a la nueva normativa mercantil (en concreto a la Ley 16/2007, de 4 de julio, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable) y al nuevo Plan General de Contabilidad, aprobado mediante Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, así como a las previsiones de la Ley de Contratos del Sector Público o del Estatuto Básico del Empleado Público.

Por eso, acaba de publicarse la Orden EHA/614/2009, de 3 de marzo que regula el informe que esas entidades presentarán junto con sus cuentas anuales, de acuerdo con lo previsto en el citado artículo 129.3 de la LGP, deberá contener la siguiente información, que se desarrolla en los artículos siguientes:

a) Información de carácter presupuestario.
b) Información relativa a la ejecución de los contratos-programa previstos en el artículo 68 de la Ley General Presupuestaria y su grado de cumplimiento.
c) Información relativa al cumplimiento de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y otra normativa en materia de procedimientos de contratación.
d) Información relativa al cumplimiento de los principios que en materia de personal y disposición de fondos han de cumplir las entidades del sector público fundacional.
e) Información sobre garantías recibidas o concedidas a otras entidades del sector público estatal.
f) Información sobre personal.
g) Información sobre la Comisión de Auditoría y Control.
h) Otra información.

La norma desarrolla cada uno de los apartado anteriores, incluyendo el modelo de formulario a cumplimentar. Dos son los apartados que me gustaría destacar:

Información relativa al cumplimiento de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y otra normativa en materia de procedimientos de contratación.

Las entidades incluidas dentro del ámbito de aplicación de esta Orden deberán suministrar información en relación con las disposiciones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que les resultan de aplicación, así como sobre los mecanismos utilizados para ajustar sus actividades contractuales a las prescripciones de dicha ley, y en particular para cumplir con los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación establecidos en la citada norma.

Asimismo informarán sobre la normativa interna de contratación que están utilizando en sus procedimientos, si disponen de ella.

Información sobre personal.

Las entidades deberán suministrar la siguiente información relativa al personal, de acuerdo con el modelo siguiente:

a) Descripción de los sistemas empleados para la selección del personal.
b) Evolución en los tres últimos ejercicios de los sueldos y salarios, la plantilla media y el sueldo medio de personal.
c) Normas o acuerdos del órgano de gobierno que determinan incrementos salariales.
d) Origen de las modificaciones en el gasto de personal respecto al ejercicio anterior.
e) Altas, desagregando en hombres y mujeres.
f) Bajas e indemnizaciones, desagregando en hombres y mujeres.
g) Otra información.
h) Distribución regionalizada del número de efectivos de la entidad en caso de que ésta disponga de varios centros de trabajo en distintas localidades.

El Tribunal de Cuentas viene reiterando su crítica en la Declaración sobre la Cuenta General del Estado, en relación con las memorias proporcionadas por el sector público empresarial y fundacional. Avanzar en la transparencia de esos sectores de la zona gris del Estado es un gran avance.

El Pleno del Tribunal de Cuentas, en su sesión de 27 de noviembre de 2008, ha aprobado Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2006 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, dando traslado de la Declaración al Gobierno.

El texto dictado por el tribunal se resume en el primer párrafo del Informe:

Teniendo en cuenta el resultado obtenido en el examen realizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y disposiciones concordantes, el Pleno del Tribunal de Cuentas, oído el Ministerio Fiscal, DECLARA que la representatividad de la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2006 está afectada por las limitaciones y salvedades que de modo sucinto se exponen a continuación y que aparecen desarrolladas en los sucesivos epígrafes de este Informe, referidas tanto a la elaboración y rendición de la Cuenta como a los resultados presupuestarios y económico-patrimoniales y a la situación financiera y patrimonial del Sector público estatal.

Las tres Cuentas Generales que conforman la Cuenta General del Estado se han obtenido mediante la agregación de los estados contables de las entidades que, formando parte del Sector público estatal, estaban sometidas, respectivamente, a los principios y normas de contabilidad del Plan General de Contabilidad Pública, del Plan General de Contabilidad de la empresa española y de su adaptación a las entidades sin fines lucrativos.

El Tribunal entiende que las Cuentas Generales que conforman la Cuenta General del Estado del ejercicio 2006 “se han confeccionado de forma incompleta”. Así, en la Cuenta General del Sector público administrativo no están agregadas las cuentas anuales de 9 Organismos públicos. En la Cuenta General del Sector público empresarial faltan las cuentas de 20 entidades y de 8 sociedades mercantiles estatales que, aunque forman parte de un Grupo asegurador, no tienen el carácter de aseguradoras, por lo que sus cuentas deberían haberse agregado a la Cuenta General del Sector público empresarial. Y en la Cuenta General del Sector público fundacional, han sido 14 las entidades cuyas cuentas no han sido agregadas.

En cuanto a la homogeneidad de los estados contables que componen la Cuenta General del Sector público administrativo, el Tribunal “sigue observando diferencias en los criterios utilizados para la elaboración de los correspondientes a distintas entidades, lo que, en algunos casos, ha repercutido negativamente en su representatividad”. No obstante, entiende que las cuentas anuales rendidas por las entidades incluidas en la Cuenta son internamente consistentes y se ajustan a lo dispuesto en la normativa aplicable, con algunas excepciones significativas que se describen en el correspondiente epígrafe.

Al igual que en la del ejercicio 2005, la representatividad de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2006 ha mejorado respecto a la de ejercicios precedentes al haberse utilizado en su elaboración las cuentas consolidadas de la mayoría de los grupos empresariales que han rendido este tipo de cuentas, recogiendo aquélla, en consecuencia, los ajustes y eliminaciones realizados por los grupos en la formación de sus cuentas respectivas, lo que ha contribuido a reducir duplicidades y, por tanto, sobrevaloraciones en el balance y cuenta de pérdidas y ganancias agregados.

La agregación de la Cuenta General del Sector público fundacional efectuada por la Intervención General de la Administración del Estado coincide con la suma de las cuentas individuales rendidas al Tribunal por cada una de las 41 Fundaciones consideradas en la misma.

Algunas consideraciones

Por otra parte, el Tribunal destaca la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio cuantificadas en 1.282 millones de euros por lo que se refiere a las operaciones de gastos y en 1.869 millones en operaciones de ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores.

Respecto al análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, dado que su determinación se efectúa en términos de contabilidad nacional y ante la carencia de información sobre esta materia en la liquidación presupuestaria presentada con la Cuenta General, el Tribunal solicitó a la Intervención General de la Administración del Estado el informe que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, había de elevar al Gobierno sobre su cumplimiento, así como información sobre las modificaciones por ella incorporadas al superávit o déficit deducido de la liquidación presupuestaria hasta obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. En el citado informe de la Intervención General de la Administración del Estado se concluye que el resultado del ejercicio en términos de contabilidad nacional, por lo que se refiere al ámbito de la Cuenta General del Estado, presenta un superávit de 18.886 millones de euros, lo que equivale a un 1,9% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación positiva respecto al objetivo fijado del 1,6% del PIB, cumpliéndose, en consecuencia, el objetivo de superávit previsto. Este resultado es consecuencia de la agregación del superávit de 6.200 millones (el 0,6% del PIB) de la Administración General del Estado, Organismos autónomos y demás Entes públicos, y del superávit de 12.686 millones (el 1,3%) de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social.

Situación económico-financiera

En el análisis efectuado sobre las distintas rúbricas que integran el balance de situación del Estado, el Tribunal observa que, en ocasiones, hay la falta de concordancia interna en el registro de operaciones recíprocas entre distintas Administraciones y la necesidad de proceder a la regularización o corrección de diferentes saldos, en función del grado de realización o exigibilidad de las operaciones de activo o pasivo que los sustentan.

Respecto al activo del balance, el análisis del inmovilizado de la Administración General del Estado ha puesto de manifiesto diversas deficiencias, algunas de ellas señaladas repetidamente en anteriores Declaraciones. En este sentido, se ha constatado que se continúa careciendo de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los diferentes elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la Memoria sobre el inmovilizado no financiero.

En el caso del inmovilizado de los Organismos autónomos y otros Organismos públicos, se han detectado deficiencias en las dotaciones a la amortización, la carencia de inventarios completos y adecuadamente actualizados, la indebida activación de algunos gastos y la falta de registro o la inadecuada valoración de determinados bienes.

En las Entidades del Sistema de la Seguridad Social, el inventario de bienes inmuebles elaborado por la Tesorería General de la Seguridad Social continúa sin incluir datos de naturaleza contable; y los balances del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina siguen incluyendo, en la cuenta de Construcciones, los inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas y los edificios adscritos a diferentes Fundaciones Hospital, actuación que, si bien es conforme con lo previsto en la adaptación del Plan General de Contabilidad Pública a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, no se ajusta a lo que establece el propio Plan General de Contabilidad Pública, según el cual los bienes entregados en adscripción deben minorar el patrimonio de la entidad transmitente, por lo que la contabilización de estos inmuebles traspasados produciría una disminución del activo de estas entidades. Por otra parte, las deficiencias detectadas en la elaboración de los inventarios, de las cuentas de Terrenos y bienes naturales y de Construcciones, en la Tesorería General, relacionadas, fundamentalmente, con la falta de registro separado de las sucesivas ampliaciones y mejoras que incrementan sus respectivos valores, así como con la fecha en que las mismas se efectúan, han impedido opinar sobre la veracidad del saldo de dichas cuentas, así como sobre el importe de la dotación a la amortización de los inmuebles y de su correspondiente amortización acumulada.

Por otro lado, las Mutuas siguen teniendo indebidamente contabilizadas en la rúbrica “Otras inversiones y créditos a largo plazo” sus participaciones en los Centros Mancomunados carentes de personalidad jurídica propia que estaban en proceso de liquidación.

Destaca el incremento de las inversiones financieras permanentes de la Seguridad Social, debido, fundamentalmente, a la materialización del Fondo de Reserva, para el que se sugiere la revisión del tratamiento contable de sus rendimientos implícitos.

Por lo que se refiere a la cartera de valores a largo plazo de la Administración General del Estado, las aportaciones efectuadas para la suscripción de las ampliaciones de capital realizadas por diversas sociedades fueron acompañadas, en el mismo ejercicio, de reducciones de capital, lo que pone de manifiesto, como se ha indicado en Declaraciones precedentes, que se trata de partidas destinadas no a la consolidación de inversiones financieras sino a la cobertura de gastos derivados de algunas celebraciones y conmemoraciones que constituyen el objeto social de las sociedades.

En cuanto a los préstamos concedidos al Consorcio de Compensación de Seguros para la financiación de la gestión por cuenta del Estado del Seguro de Crédito a la Exportación, realizada por la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación, se mantiene el tratamiento contable dado a las operaciones del Seguro de Crédito a la Exportación en las cuentas del Estado, limitado en esencia a reflejar el movimiento de los fondos entregados al Consorcio de Compensación de Seguros y recibidos de él en cuentas de inversiones financieras. El Tribunal de Cuentas reitera, un ejercicio más, la necesidad de modificar el procedimiento de registro de estas operaciones en la Cuenta de la Administración General del Estado y de recoger en ella la información de los estados contables elaborados por la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación por cuenta del Estado.

En el análisis del activo circulante cabe destacar que la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha aplicado adecuadamente, en términos generales, la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado de 14 de diciembre de 1999 en lo relativo a la dotación a la provisión para insolvencias. Por el contrario, diversos Organismos que presentan saldos de deudores de ejercicios cerrados y otros en aplazamiento, fraccionamiento o moratoria no han dotado provisión para insolvencias. Se observan, asimismo, deficiencias en el registro de determinados deudores y la falta de conciliación de saldos entre distintas entidades o Administraciones públicas, así como la necesidad de potenciar el seguimiento de ciertas deudas, cuya exigibilidad debería analizarse y, en su caso, depurarse.

La Tesorería General de la Seguridad Social y las Mutuas no tenían registrados como deudores presupuestarios frente a la AGE, entre otros, las insuficiencias de financiación de la Seguridad Social, así como las deudas en vía voluntaria y en vía ejecutiva pendientes de cargar en las Unidades de Recaudación Ejecutiva. Por otra parte, muchas entidades del Sector público administrativo mantienen excedentes de tesorería muy elevados respecto a las obligaciones a satisfacer a corto plazo, situación que, con independencia de la escasa rentabilidad que en algunos casos se ha obtenido de los recursos líquidos, debería tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los correspondientes presupuestos.

En el examen del pasivo del balance se ha observado, respecto a la rúbrica de Patrimonio de la Administración General del Estado y en relación a los bienes entregados en gestión, adscripción y cesión, que no se indica el ente al que se entrega el bien y que en algunos casos no coincide el saldo ni las variaciones en el ejercicio que figuran en la Memoria de la cuenta de la Administración General del Estado con los correlativos datos que presentan la cuentas de los organismos a quienes fueron adscritos los bienes.

Los Fondos propios del Sistema de la Seguridad Social resultaron positivos por quinto año consecutivo hasta alcanzar el importe de 37.780 millones de euros, favorecido por los resultados positivos obtenidos en el ejercicio, por importe de 11.624 millones, fundamentalmente por las Entidades Gestoras y la Tesorería General. No obstante, el Tribunal de Cuentas reitera que las cuentas de Fondos propios continúan sin recoger la constitución del Fondo de Reserva, limitándose la Tesorería General, como en ejercicios anteriores, a reflejar la materialización financiera de la dotación acumulada del Fondo, que a final de ejercicio ascendía a 35.369 millones, distribuidos en activos financieros y en la cuenta corriente del Banco de España abierta para este fin. Por el contrario, las aportaciones al Fondo de Reserva realizadas por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en la Ley General de la Seguridad Social, figuraban adecuadamente contabilizadas dentro de los fondos propios de la Tesorería General. En cuanto al saldo del epígrafe de Reservas, se han detectado diversas incidencias en las Mutuas en relación con la propuesta de distribución de resultados y la materialización de las reservas constituidas.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a final de ejercicio alcanzaba la suma de 342.034 millones de euros, con una disminución del 0,76% respecto del saldo del ejercicio anterior, correspondiendo un 94% del importe total a deuda pública. No obstante, continúan sin incluirse determinados importes, como la deuda contraída por el Grupo Barcelona Holding Olímpico, S.A., por 189 millones, el de la deuda no vencida a 31 de diciembre de 2006 que el Ministerio de Defensa mantenía con la empresa Navantia, S.A., por 995 millones, y el de las deudas del Estado con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (por 225 millones) y con RENFE-Operadora, por 81 millones.

El endeudamiento de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social ascendía a 34.719 millones de euros, con un ligero descenso (del 0,9%) respecto al del ejercicio anterior. El hecho de que la mayor parte de esta deuda se haya contraído fundamentalmente con la Administración General del Estado y de que la Cuenta General del Estado se haya elaborado como una mera agregación, no consolidación, de los estados contables individuales, origina que la mayor parte de las operaciones que conforman este endeudamiento figuren también formando parte del activo del balance de la Cuenta General.

Del endeudamiento total de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social, 18.210 millones de euros correspondían a deudas a largo plazo, siendo las partidas más significativas, al igual que en ejercicios precedentes, las correspondientes a once préstamos concedidos por la Administración General del Estado a la Seguridad Social, por importe de 17.169 millones, que han permanecido sin variación durante el ejercicio. Dentro de estas partidas se incluye la deuda por la disposición de dos pólizas de crédito por 1.539 millones, concedidas por el Banco de España a la Tesorería General de la Seguridad Social en 1990 y 1991. En cuanto a las deudas a corto plazo, se ha observado, entre otras incidencias, que la cuenta de acreedores no presupuestarios no incluye determinados saldos.

La cuenta agregada del resultado económico-patrimonial del Sector público administrativo presentó un resultado positivo imputable al ejercicio de 36.307 millones de euros que, teniendo en cuenta las observaciones puestas de manifiesto en este Informe, pasaría a ser de 35.053 millones. El Tribunal de Cuentas cuantifica, por otra parte, en 6.750 millones el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, en consecuencia, deberá ser soportado por la cuenta del resultado económico-patrimonial de ejercicios futuros, a la que habrá de imputarse, asimismo, la regularización de la parte no recuperable de deudores o la dotación de las provisiones correspondientes, así como la afloración contable de las deudas y pendientes de contabilizar, en la medida en que deban regularizarse con cargo al resultado económico?patrimonial.

El balance agregado de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2006, que ascendió a un total de 90.188 millones de euros, se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la suma aritmética de los saldos de las cuentas consolidadas de los grupos que han rendido este tipo de cuentas y de las cuentas individuales rendidas por las entidades que no forman parte de grupo empresarial alguno o que, formando parte de un determinado grupo, éste no ha rendido cuentas consolidadas, tras llevar a cabo algunas comprobaciones y reclasificaciones para homogeneizar la estructura de estas cuentas con la de la Cuenta General. No obstante no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre las entidades, lo que afecta negativamente a su representatividad; aunque la Intervención General de la Administración del Estado ha elaborado un balance parcialmente consolidado del ejercicio 2006, que figura incluido en el punto 6 de la Memoria, en el que se han eliminado algunas transacciones internas realizadas entre las entidades integradas en la Cuenta General.

La agrupación más importante del activo es el Inmovilizado, que equivale al 67,6% del total del balance agregado; y dentro de él destacan las Inmovilizaciones materiales, de cuyo análisis se ha puesto de manifiesto que el inmovilizado material del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y de la Entidad Pública Empresarial RENFE-Operadora está infravalorado, al no haberse contabilizado diversos terrenos.

En relación con el pasivo, los Fondos propios representan el 36,3% del total y se desglosan, teniendo en cuenta el signo de los saldos de cada una de las entidades, en fondos propios positivos y fondos propios negativos. La práctica totalidad de los fondos propios negativos corresponde al Grupo Radio Televisión Española. Las agrupaciones de Acreedores representan el 41,4% del total del pasivo y su importe se concentra en los grupos Radio Televisión Española, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea y Sociedad Estatal de Participaciones Industriales y en la entidad pública Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.

La cuenta de pérdidas y ganancias agregada se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado siguiendo el mismo proceso que para el balance agregado. La Intervención ha elaborado además una cuenta de pérdidas y ganancias parcialmente consolidada, que también figura incluida en el punto 6 de la Memoria, en la que se han eliminado algunas transacciones internas realizadas entre las entidades integradas en la Cuenta General. La utilización en la elaboración de la Cuenta General de las cuentas consolidadas de determinados grupos empresariales que han rendido este tipo de cuentas ha dado lugar a la eliminación de las operaciones internas realizadas entre entidades integrantes de cada grupo, con la consiguiente mejora de la representatividad del “Resultado del ejercicio atribuido a la Sociedad Dominante (Beneficio)”, que ascendió a 1.073 millones de euros tras minorar los 1.124 millones del “Resultado consolidado del ejercicio (Beneficio)” en los 51 millones correspondientes al “Resultado atribuido a socios externos (Beneficio)”.

En cuanto a las diferentes partidas que integran el resultado del ejercicio cabe destacar que, al igual que en ejercicios anteriores, los consumos y los ingresos de explotación están infravalorados, debido a la reclasificación realizada por la Intervención General de la Administración del Estado de los aumentos de existencias de productos terminados y en curso de fabricación, considerándolos como menores gastos de explotación en lugar de como mayores ingresos, que es como figuran en las cuentas individuales de determinadas entidades y que el Tribunal considera más acorde con el objetivo de imagen fiel contemplado en la normativa contable y en la legislación mercantil.

El balance agregado de la Cuenta General del Sector público fundacional del ejercicio 2006 ascendió a 1.001 millones de euros. Por lo que respecta a la cuenta de resultados agregada, ésta presentó un excedente negativo del ejercicio de 21 millones, como consecuencia de unos resultados de explotación negativos de 27 millones, unos resultados financieros positivos de 9 millones y resultados extraordinarios negativos de 3 millones.

En cuanto al activo del balance, con carácter general, las Fundaciones del Sector público estatal presentan excedentes de tesorería, debido, en unos casos, a una disposición anticipada de los fondos utilizados en su actividad propia y, en otros, al hecho de recibir una financiación superior a la necesaria, al no desarrollarse en su totalidad las actividades previstas. En cuanto al pasivo, ninguna entidad presentaba fondos propios negativos, pero los fondos propios eran inferiores a la dotación fundacional en cinco entidades.

Respecto a la cuenta de resultados, cabe destacar que nueve de las diecisiete entidades que realizaron actividades sin fines de lucro y otras de carácter mercantil no incluyeron en la Memoria de sus cuentas anuales un apartado específico referido a los “Elementos patrimoniales afectos a la actividad mercantil”.

La prensa de hoy se hace eco de la sentencia, de 122 folios, que condena por delitos continuados de malversación de caudales públicos y falsedad en documento mercantil, a penas de entre 6 años y 10 meses y 9 años de prisión al ex asesor urbanístico del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y al asesor jurídico y al contable de la  ingeniería financiera del “caso Saqueo”, que dio lugar al desvío de fondos del consistorio entre 1991 y 1995. Los tres deberán indemnizar además al Ayuntamiento con casi 23 millones de euros por los perjuicios causados.

El Tribunal considera probado que desde la llegada a la alcaldía en 1991 del Grupo Independiente Liberal (GIL), el ex alcalde es aconsejado por el asesor jurídico, quien concibe la idea de crear varias empresas sujetas a la legislación mercantil “bajo el aparente designio de que la gestión de los servicios municipales sería más ágil y eficaz“. 

El Tribunal de Cuentas ya determinó la responsabilidad contable correspondiente a los ejercicios 2002 a 2006, que hemos presentado en esta bitácora. La sentencia explica que las 31 sociedades municipales, «se nutrían» de las subvenciones y transferencias de dinero público del consistorio, «degenerando» en una situación de “opacidad y falta de transparencia que alejaba aquella gestión del control interno y de eficacia” por parte de la corporación municipal.

Para alcanzar sus objetivos criminales era imprescindible contar con estos fontaneros: un contable y un jurista. El primero era la persona que “confeccionaba y analizaba la contabilidad de las empresas municipales”, además de ocuparse de hacer las declaraciones fiscales que estaban “plagadas de datos falsos” y en las que se añadían “facturas ficticias”. Ambos realizaban “la confección y modificación de la contabilidad de las sociedades municipales, con el primordial designio de procurar que pasaran desapercibidas las irregulares detracciones de fondos que se efectuaban desde las cuentas de tales sociedades de gestión, con destino bien diferente a los fines de utilidad pública y social que le eran propios”.

En cambio, la sentencia sitúa a Roca en un segundo plano de la actividad delictiva. En concreto, señala que el ex asesor de urbanismo realizó “una importante aportación” en la detracción de fondos públicos desde la sociedad municipal de la que era gerente -Planeamientos 2000- “desviando dinero público a fines que se desconocen y, desde luego, alejados de cualquier idea de aplicación legítima”. También señala que en el entramado delictivo “participaron otros funcionarios que no han sido enjuiciados“.

Pero el tribunal también acusa a Roca de poner su capacidad empresarial a disposición de la trama delictiva a través de la aportación de cuatro empresas de su propiedad que se utilizaban para “crear la apariencia de ser entidades proveedoras de obras y servicios de las sociedades municipales, favoreciendo con ello el desvío de fondos públicos”.

En resumen, el entramado societario creado servía para “la detracción del patrimonio municipal” y en la operación se utilizaban “los conocimientos jurídicos” de Sierra, “los conocimientos contables” de Castel y “la actividad empresarial” de Roca.

Tras dar a conocer la sentencia, el tribunal, presidido por la jueza Ángela Murillo, ordenó el ingresó en prisión de estos tres grandes chorizos.

El pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en su sesión de 25 de septiembre de 2008, el Informe de Fiscalización de los Sectores Públicos Autonómico y Local, ejercicio 2003, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

Se trata de uno de los informes que, en cada ejercicio, realiza el Tribunal de Cuentas con carácter global sobre los sectores públicos autonómico y local, con fundamento en el artículo 136 de la Constitución española.

El trabajo parte del contenido de las Cuentas Generales y del grado de cumplimiento, tanto de la obligación de rendir las cuentas anuales, como de remitir en el plazo establecido la documentación relativa a los contratos.

Presentamos a continuación resumen de la parte correspondiente al sector local. Una síntesis de las liquidaciones correspondientes a 13.003 Entidades locales y 2.909 Entes dependientes de las mismas, constituidos por los Organismos autónomos y Sociedades mercantiles en cuyo capital tengan participación total o mayoritaria aquéllas.

CONCLUSIONES

El Informe del Sector Público Local presenta los resultados más relevantes deducidos de las verificaciones realizadas por el Tribunal sobre las cuentas del ejercicio 2003 de las Entidades locales situadas en Comunidades Autónomas que, al cierre de ese ejercicio, no tenían constituido Órgano de Control Externo (OCEX), así como los que se deducen de los Informes elaborados por los OCEX, donde existen.

El número de Entidades locales, considerando los Consorcios, asciende a 13.376 y el de sus Entes dependientes a 2.918, integrados éstos últimos por sus Organismos autónomos y las Sociedades mercantiles en cuyo capital tienen participación total o mayoritaria aquéllas.

SOBRE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

1. Las cuentas de la mayor parte de las Entidades locales se han recibido en el Tribunal o en los Órganos de Control Externo con posterioridad a la fecha límite fijada en el TRLHL o en la normativa autonómica. Así, hasta la fecha límite fijada legalmente para la rendición de las cuentas, no habían rendido cuentas en dicho plazo 14 Diputaciones provinciales (el 34%), 3 Consejos insulares (el 100%), 5.328 Ayuntamientos (el 66%), 42 Comarcas (el 53%), 1 Área Metropolitana (el 25%), 772 Mancomunidades (el 79%), 48 Agrupaciones de Municipios (el 73%) y 3.092 Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio (el 83%), y 220 Consorcios (el 59%).

2. Al cierre de los trabajos para la elaboración de este Informe, para las Entidades situadas en Comunidades Autónomas que rinden al Tribunal de Cuentas, y al cierre de los correspondientes trabajos en las Comunidades que las rinden a los OCEX, no habían rendido las cuentas las Entidades locales, cuyos datos se sintetizan a continuación:

a) De las Diputaciones provinciales y forales, Cabildos y Consejos insulares, han rendido las cuentas todas las Entidades de este colectivo.

b) El grado de cumplimiento de la obligación de rendición de la Cuenta General por los 8.107 Ayuntamientos existentes ha sido del 74%, lo que determina la existencia de 2.133 que no han rendido la misma. En función de su clasificación por estratos de población, 8 corresponden a Municipios con población superior a 50.000 habitantes, 203 a Municipios con población de 5.000 a 50.000 habitantes y, 1.922 a Municipios con población inferior a 5.000 habitantes.

Asimismo, un gran número de Ayuntamientos incumplen reiteradamente la obligación de rendición de cuentas, por cuanto durante el periodo comprendido entre 1999 y 2003, ambos inclusive, no han presentado cuentas 2.410, siendo especialmente relevante que 788 (el 33% de este conjunto y el 10% del total Ayuntamientos) no han presentado las cuentas de ninguno de los cinco ejercicios.

3. Las Entidades locales que rinden la Cuenta General lo realizan, generalmente, integrada por las cuentas correspondientes a la propia Entidad, sus Organismos autónomos y Sociedades mercantiles pertenecientes a la misma, uniéndole las cuentas de las Sociedades mercantiles mayoritariamente participadas y las memorias previstas para los Ayuntamientos de Municipios con población superior a 50.000 habitantes y de las demás Entidades locales de ámbito superior.

Sin embargo, de las 1.677 Entidades analizadas (10 Diputaciones provinciales y 1.667 Ayuntamientos, 176 de Municipios con población superior a 5.000 habitantes y 1.491 con población inferior a 5.000 habitantes), cuyos Entes dependientes ascienden a 233 Organismos autónomos y 124 Sociedades mercantiles, no se integraron las cuentas de 10 Organismos autónomos y 4 Sociedades mercantiles, y 10 Entidades carecen de la Memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos y la Memoria en que se han cumplido los objetivos programados.

Por otra parte, 61 Ayuntamientos de Municipios (6 con población superior a 5.000 habitantes y 55 con población inferior a 5.000 habitantes) remitieron las cuentas sin algunos de los estados básicos de la gestión presupuestaria y patrimonial contenidos en las reglas 416 de la ICAL y 230 de la ICAL(s) ó sin que conste su aprobación, o, en su caso, denegación por el Pleno, incumpliendo el art. 212.5 del TRLHL, en cuyo caso las cuentas remitidas no se consideraron rendidas ante este Tribunal.

Respecto al contenido de la cuenta de la propia Entidad, algunas no presentan la totalidad de los estados y cuentas anuales y sus anexos, así como los justificantes, siendo especialmente relevante la falta del Estado de los compromisos de gasto adquiridos con cargo a ejercicios futuros, Estado de la deuda, Estado de los compromisos de ingreso con cargo a presupuestos futuros, Estado de gastos con financiación afectada, y Presupuesto inicial aprobado.

SOBRE LA LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS

Las liquidaciones de los presupuestos de ingresos y gastos agregadas son el resultado de la suma de las liquidaciones de todas las Diputaciones provinciales y forales, Cabildos y Consejos insulares, a excepción de la Diputación provincial de Ávila, y de 4.428 liquidaciones de los Ayuntamientos que rindieron cuentas, por lo que corresponden a un total de 4.478 Entidades locales, que equivalen al 98% de la totalidad del colectivo, en el primer caso, y al 55% de las Entidades de esta naturaleza, en el segundo, y que abarca una población de 36.277.762 habitantes, el 85% del conjunto nacional.

La estructura de las obligaciones reconocidas, en función de la clasificación económica del presupuesto municipal, es la siguiente:

OBLIGACIONES RECONOCIDAS AYUNTAMIENTOS (En %)

Operaciones corrientes (capítulos 1 a 4) 69%
Operaciones de capital (capítulos 6 y 7) 26%
Operaciones financieras (capítulos 8 y 9) 5%
Total 100%

Respecto al grupo de Ayuntamientos destacar que esta estructura difiere en función de la población ya que para los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, se sitúa en 71, 23 y 6%, respectivamente, para los de población entre 5.000 y 50.000 habitantes, en 67, 27 y 6%, respectivamente, y, por último, en los Municipios con población inferior a 5.000 habitantes es del 58, 39 y 3%, respectivamente.

4. Las previsiones iniciales de los presupuestos de ingresos se elevaron a 45.932 millones de euros, que fueron incrementadas en 12.992 millones de euros (28%, un punto superior al del ejercicio precedente), por lo que las previsiones definitivas alcanzaron los 58.924 millones de euros. Los mayores incrementos de las previsiones iniciales corresponden a las Entidades locales de las Comunidades Autónomas de Canarias y Castilla y León (ambas, el 45%), las Islas Baleares (44%) y Galicia (43%), mientras que los menores concurren en las Entidades del País Vasco (13%) Aragón (20%) y Madrid (21%).

En cuanto a su naturaleza, la mayor parte de las modificaciones corresponde, al igual que en años precedentes, a la incorporación de Remanentes positivos de tesorería del ejercicio anterior a través del capítulo 8.

5. Los derechos reconocidos ascendieron a 46.694 millones de euros, que suponen un nivel de ejecución del 79%, menor en un punto al de 2002.

6. La recaudación neta alcanzó los 41.053 millones de euros, que suponen un nivel medio de cumplimiento del 88%, 3 puntos superior al de 2002.

7. Las bajas por insolvencia y otras causas pasaron de 279.030 miles de euros, en 2002, a 27.519 miles de euros, en 2003.

SOBRE LAS SOCIEDADES MERCANTILES DEL SECTOR PÚBLICO

1. En el ejercicio 2003 el número de empresas públicas locales creció un 5% respecto al ejercicio precedente, pasando de 1.072 Entidades en 2002 a 1.122 en 2003.

2. De media, en el conjunto del territorio nacional, existen constituidas 26 empresas públicas locales por millón de habitantes.

3. La actividad a la que se dedica el mayor número de empresas (420, el 37% del total) es, con diferencia, la inmobiliaria. Destacan también las empresas dedicadas a actividades de promoción y desarrollo económico, que totalizan 121, y las que prestan servicios culturales y recreativos, que alcanzan el número de 81 empresas.

4. Se han realizado análisis específicos sobre las 151 empresas dependientes de Entidades locales, ascendiendo a 122 el número de empresas de titularidad íntegramente local y a 29 las que cuentan con una participación mayoritaria inferior al 100%.

5. En el ejercicio 2003 se constituyeron 7 empresas públicas locales. Los respectivos expedientes de creación de sociedades mercantiles locales adolecieron de los siguientes defectos: ausencia del preceptivo proyecto de precios (4 expedientes), ausencia de memoria de aspectos técnicos, jurídicos, económico-financieros y sociales (3 expedientes), ausencia de exposición pública del expediente (2 expedientes), y falta de aprobación por el Pleno del inicio del expediente (2 expedientes).

6. Destaca el incremento respecto al ejercicio 2002, en un 20%, del total de activos de los que dispusieron las empresas, pasando de 623 millones de euros a 750 millones de euros, mientras el patrimonio neto total aumento en un 9%, desde los 249 millones de euros al cierre de 2002 hasta llegar a 272 millones de euros en el ejercicio 2003.

La facturación total de 2003 creció, respecto de la obtenida el ejercicio anterior, en un 3%, mientras que el resultado del ejercicio cayó un 185%, pasando de las ganancias a las pérdidas.

El grado de solvencia a largo plazo del conjunto de las empresas ha empeorado, pasando a representar el neto patrimonial un 36% del total del pasivo en 2003, frente al 40% que se registró en 2002. De modo análogo, el ratio general al eliminar las subvenciones de capital presenta una caída de aproximadamente 4 puntos, desde el 31% al 27%, manteniéndose el efecto agregado de las subvenciones de capital, netas de impuestos, alrededor del 9% del total del pasivo.

Del análisis efectuado se desprende que 29 empresas se encontraban en algún supuesto de desequilibrio patrimonial a 31 de diciembre de 2003, 3 con un patrimonio neto inferior a dos tercios de su cifra de capital social, 9 con un patrimonio inferior a la mitad de su capital, y las 17 restantes con patrimonios netos negativos. Cuatro de estas empresas reequilibraron su situación patrimonial en el ejercicio 2004, 24 siguieron desequilibradas, y de 1 no se dispone de información.

7. El ratio de endeudamiento de las 128 empresas públicas locales analizadas en el ejercicio 2003 fue un 55%. Del pasivo exigible, el 59% corresponde a deuda a corto plazo. El valor del primero de estas ratios en el conjunto de empresas consideradas mejoró en el ejercicio 2003 respecto al ejercicio 2002, en el que alcanzaban un valor del 69%.

8. Las 128 sociedades activas de las que se ha dispuesto de sus Cuentas anuales tuvieron en el ejercicio 2003 unas pérdidas agregadas de 3,9 millones de euros, resultado de 72 empresas con resultados positivos, por un importe total de 12,9 millones de euros, otras 5 con pérdidas, que sumadas ascendieron a 16,7 millones de euros, y 1 empresa más con resultado igual a cero.

9. En el ejercicio 2003, las empresas analizadas registraron ingresos por subvenciones por importe de 60,5 millones de euros en sus cuentas de resultados. Al igual que en ejercicios precedentes, de no contar con estos ingresos, las empresas públicas locales presentarían fuertes pérdidas económicas, pasando los resultados agregados del conjunto de empresas de unas pérdidas de 3,9 millones de euros, a otras de 64,4 millones si consideramos las subvenciones brutas, y de 47,2 millones si se elimina el efecto fiscal en las empresas con ganancias.

10. La rentabilidad operativa media del conjunto de empresas fue de un 0,28%, y la rentabilidad financiera de un 1,42% negativo, habiendo empeorado ambos ratios respecto al ejercicio 2002, en el que alcanzaron unos valores de 1,06% y 0,30%, respectivamente. Descontando el apoyo recibido vía subvenciones, la rentabilidad operativa pasaría a ser negativa de un 6,89% y la rentabilidad financiera, también negativa de un 17,35%.

11. El Tribunal ha analizado las subvenciones de las 76 empresas que recibieron subvenciones corrientes en el ejercicio 2003, o imputaron al resultado subvenciones de capital, o bien mantuvieron subvenciones de capital pendientes de imputación al cierre del mismo.

En el ejercicio 2003 los ingresos obtenidos por estas empresas por subvenciones de explotación ascendieron a 53,8 millones de euros y los ingresos por subvenciones de capital traspasadas a resultados alcanzaron el importe de 6,7 millones de euros, formando un total de ingresos por subvenciones de 60,5 millones de euros. Además, las subvenciones de capital pendientes de imputar a resultados a 31 de diciembre de 2003 eran de 101,4 millones de euros.

Destaca que la totalidad de empresas encuadradas en cinco sectores (agricultura, ganadería y pesca, industria de la madera, mercados de abastos, transportes y limpieza, mantenimiento y residuos sólidos) recibían subvenciones, mientras que en otros siete estaban subvencionadas al menos la mitad de sus empresas, resultando en una media global de empresas subvencionadas del 59% sobre el total de las empresas públicas locales analizadas.

Los sectores con mayor importancia de subvenciones imputadas a resultados sobre el total de ingresos son los de matadero, turismo y hostelería, limpieza, comunicación, servicios culturales y promoción y desarrollo, todos ellos por encima del 20%.

El 81% de las subvenciones de capital pendientes de aplicar a resultados a 31 de diciembre de 2003 estaban destinadas a inversión nueva. Aunque al menos el 51% del total de subvenciones pendientes de aplicar a resultados procedían de las Entidades titulares de las empresas y el 40% de otras Entidades (las empresas no identificaron la Entidad concedente de un 9% del importe total de subvenciones recibidas), en el caso de las materializadas en cesiones directas de bienes la práctica totalidad la realizaron las Corporaciones de las que dependían las respectivas empresas.

SOBRE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

Sin embargo, vistos los datos obrantes en algunos de los informes remitidos por algunas de las CCAA y su comparación con los obtenidos por el Tribunal de Cuentas, no permite presumir el general cumplimiento de las obligaciones previstas en los artículos 40 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas y 57 del TRLCAP, sea por la no remisión de la información o por las deficiencias que presenta la misma.
En síntesis, las deficiencias más sustanciales apreciadas en las diversas fases de la contratación son las siguientes:

Preparación

Se han apreciado deficiencias en el cumplimiento de de normas sobre competencia, delegación y avocación de facultades, en los términos exigidos artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

Se ha observado asimismo casos en los que no constan los Informes preceptivos ni del Secretario ni del Interventor de la Corporación sobre el expediente de contratación.

Se ha apreciado deficiencias en orden a acreditar, con anterioridad a la aprobación del expediente, la existencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a las obligaciones que del contrato se derivarán para la Administración contratante.

Los contratos declarados urgentes carecen, con carácter general, de válida justificación de esa forma de tramitación, en los términos exigidos por el artículo 71.1 del TRLCAP, y en ocasiones, la declaración de urgencia queda desvirtuada por el incumplimiento de los plazos a este respecto previstos en la Ley.

Los criterios de selección recogidos en los Pliegos de Cláusulas, en ocasiones carecen de la necesaria objetividad. Igualmente se ha constatado la utilización de sistemas de valoración de ofertas que desvirtúan el principio de economía.

En los contratos de obras resulta destacable, en esta fase, la falta de supervisión del Proyecto, así como la ausencia de replanteo del proyecto o de su comprobación.

En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario.

Como se ha puesto de manifiesto anteriormente, la gran mayoría de los contratos analizados, se han adjudicado mediante concurso, sin que, normalmente, se justifique esta elección, como exige el artículo 75.2 del TRLCAP.

Como irregularidades en esta etapa del procedimiento más destacables en los contratos de obras es el relativo a la ausencia de supervisión del Proyecto, del replanteo del proyecto o de su comprobación.
En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario.

En lo que se refiere a los contratos de consultoría y asistencia no se emite el preceptivo y previo informe sobre la insuficiencia la inadecuación o la inconveniencia de la no ampliación de los medios materiales y personales con los que cuenta la Administración para la celebración del contrato en cuestión.

No constan las circunstancias determinantes de la concertación de los contratos de seguros revisados, excepción hecha de los riesgos de aseguramiento obligatorio por imperativo legal (vehículos a motor, etc.). No se justifica la necesidad de incorporar al Pliego de Cláusulas y al de prescripciones técnicas del posterior contrato de seguros la intervención de un profesional de la mediación, máxime siendo el procedimiento abierto y con publicidad, incluso europea.

Por lo que al específico contrato de mediación en el contrato de seguros, resulta contrario a los intereses públicos que la retribución de los asesores/consultores de la Administración sea efectuada por la empresas sobre cuyo trabajo y actividad versa la asistencia/consultoría prestada, al incidir en la necesaria independencia y objetividad con que deben ser servidos los citados intereses públicos.

Selección, adjudicación y formalización

En lo que se refiere a la Mesa de contratación, este órgano de asesoramiento de contratación presentan irregularidades que afectan fundamentalmente a su composición y configuración, tal y como establece el art. 81 del TRLCAP, y en lo que se refiere a la normativa local específicamente la DA 9ª.3 del propio texto legal, y específicamente la ausencia de constancia de la delegación con la que los miembros de la misma actúan.

En ocasiones, la valoración de los criterios de selección no son coincidentes con lo previsto en los Pliegos aprobados, o bien la valoración que se hace de los mismos pudiera resultar contraria a los principios e igualdad de trato y objetividad que deben presidir las licitaciones públicas.

Se produce un general incumplimiento de los plazos previstos, bien de los recogidos en la normativa contractual vigente, o bien de los recogidos en los pliegos, sea el de la comunicación de la adjudicación, la publicación de la adjudicación en los periódicos oficiales preceptivos, e, incluso, en la formalización del propio contrato adjudicado, ya que éste se formaliza después del plazo previsto sin causa alguna que lo justifique.

Ejecución

Como irregularidades más comunes a los diferentes contratos analizados, con independencia de la clase o categoría a la que pertenecen, se destacan las siguientes:

Incumplimiento de los plazos correspondientes a la ejecución de las prestaciones que constituyen el objeto de los contratos.

Se ha constatado la presencia de fraccionamientos en el pago de las obligaciones reconocidas y liquidadas.
Los contratos modificados y complementarios debidos, en gran número de ocasiones, a la inadecuada realización de las actuaciones previas del contrato han provocado notables incrementos en los precios de los contratos por los que fueron adjudicados.

Específicamente, por lo que se refiere a los contratos de obras se han apreciado las siguientes deficiencias:
Incumplimiento de los plazos de inicio de las obras así como de los correspondientes al régimen de concesión de prórrogas. En ocasiones, ese incumplimiento en el inicio de la ejecución desvirtúa la justificación de la declaración de urgencia.

Por lo que se refiere a las certificaciones de obras, en ocasiones no respetan el principio de expedición mensual de las certificaciones o no recogen el periodo al que se refieren; en algunas de ellas se ha apreciado variaciones en su contenido con desaparición de partidas o minoración de las anteriormente existentes.

Se han producido modificaciones sin que la causas alegadas en su justificación reúnan los requisitos exigidos en el artículo 101.1 del TRLCAP, e incluso en algún caso las modificaciones se han producido de hecho, sin ajustarse a los procedimientos establecidos para ello.

La noticia que nos sirve hoy de comentario está en la portada de El Periódico correspondiente al 18 de julio pasado, aunque no debería ser un suceso tan extraordinario. Nadie titularía con esas grandes letras “un niño no muerde al perro”. Pero la realidad es que la experiencia en grandes fastos hispanos nos tiene acostumbrados a ciertas alegrías presupuestarias.

En efecto, la anterior Exposición, en este caso Universal, celebrada en Sevilla el año 1992, dejó un cierto resquemor tras la fiscalización de su gestión por el Tribunal de Cuentas de España. Duras reprimendas en la gestión de personal, en los gastos de representación, en la gestión de la publicidad institucional, en la contratación de los servicios, algunos de alto riesgo de auditoría, como los espectáculos musicales, sin licitación posible.

Las debilidades de control interno en aquella EXPO’92 fueron de tal calibre que el Tribunal afirmó en la página 50 del informe citado:  “La gestión presupuestaria no se realizó conforme a las normas que la regula”, recomendando a la Comisión liquidadora del Consorcio creado al efecto (y objeto de esa fiscalización) que “ejercitase las acciones oportunas para que se exijan las responsabilidades administrativas …”.

En fin, una historia que no se debería repetir.

Agua y Desarrollo Sostenible

Con ocasión de mi participación en la ciudad de Zaragoza, dentro del Encuentro de Fundaciones Universitarias, pude visitar la Expo 2008. En este caso, la celebración tiene por objeto el agua como elemento imprescindible para la vida; y como objetivo y finalidad el desarrollo humano desde el compromiso ético.

La Sociedad EXPOAGUA Zaragoza 2008, SA, es la encargada de organizar, promocionar, gestionar y operar la Exposición Internacional Zaragoza 2008 “Agua y Desarrollo Sostenible”. Sus socios son la Administración General del Estado (70%), el Ayuntamiento de Zaragoza (15%) y el Gobierno de Aragón (15%). La Sociedad fue constituida el 25 de abril de 2005 y operará hasta 6 meses después de la clausura del evento.

El Consorcio Expo Zaragoza 2008, integrada por las administraciones estatal, autonómica y local, es el organismo encargado de coordinar, impulsar y sumar los esfuerzos de las distintas entidades públicas y privadas para el desarrollo del Plan de Acompañamiento.

Una visita entrañable

Me gustó, en especial, el Pabellón de las Iniciativas Ciudadanas, un edificio denominado El Faro, que veis en la foto de arriba y gestionado por un amplio abanico de ONG’s que trabajan en temas de agua y desarrollo sostenible, promoviendo la multidisciplinariedad, el diálogo y la colaboración entre todas ellas.

Su Comisión Permanente está integrada por siete Entidades: Cruz Roja Española, Ecología y Desarrollo, Fundación Nueva Cultura del Agua, Ingeniería sin Fronteras, Intermon Oxfam, Sustainlabour y WWF/Adena.

Fue Victor Viñuales, director ejecutivo de Ecología y Desarrollo, en su calidad de miembro de la Asociación Española de Fundaciones, quien nos enseñó el edificio y nos hizo ver la multitud de matices que presenta esta obra del arquitecto Ricardo Higueras. Se trata de un pabellón muy llamativo, en forma de cántaro y con grandes beneficios ambientales.

Su construcción se basó en los principios de eficiencia energética, reciclaje y sostenibilidad. Los materiales empleados son naturales y proceden de la propia tierra: paja, madera certificada y barro. Puede verse el alambre de gallinero que lo sujeta. Fantástico: cuarenta grados afuera y un fresco interior sin necesidad de aire acondicionado.

Pero el mejor ambiente es la compañía. Personajes simpáticos desfilan constanemente por el pabellón, como veis en las fotos: cambio climático, el WC, la regadera … Cuenta con tiendas de precio justo, espacios para denunciar daños a la naturaleza y espectáculos en la grada central, muy recomendables para los niños. Un cierto tono amigable, cuyo exponente vemos en la foto de abajo. Toma la bebida y acuerdate de pagarla en el bar.

Pabellón de España

El pabellón de España presenta es un proyecto que la Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) encargó el al arquitecto navarro Francisco Mangado después de resultar vencedor del concurso convocado al efecto. El diseño tiene una superficie útil de 8.000 metros cuadrados (2.315 de superficie expositiva) y reproduce un bosque mediante pilares y volúmenes de vidrio.

La obra contó con un presupuesto inicial de 18 millones de euros para construir un pabellón con estrictos criterios de ahorro energético tanto por la selección de materiales como por el uso de energías renovables siendo capaz de desarrollar un microclima propio.

En su sala de cine puede verse una película en su bóveda que produce un efecto tridimensional extraordinario. Después una interesante exposición titulada “los paisajes del agua”.

El Iceberg

Al añochecer, merece la pena ver un espectáculo de luz y sonido al otro lado del rio Ebro: el Iceberg, que veis en la foto anterior, con la basílica de El Pilar de fondo. También puedes presenciar la multitud de recitales y conciertos que acompañan la tarde,una vez que el sol deja de pegar.

¡Ah! se me olvidaba. La entrada cuesta 35 euros, aunque hay todo tipo de descuentos para jóvenes y jubilados.

Hoy participo en el VIII Encuentro de Fundaciones Universitarias, en Zaragoza. Se trata del periódico seminario organizado por la Asociación Española de Fundaciones (ver ponencias de la anterior edición) que tiene entre sus alicientes, la brillante coincidencia con la EXPO.

Comparto ponencia con la letrada de la Universidad de Burgos, Ana Caro para hablar de Fiscalización de Fundaciones Universitarias. Resultados, conclusiones y recomendaciones. En este sentido, podemos concluir que la mayoría de los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas (CCAA) mantienen grandes reticencias hacia la proliferación de fundaciones públicas, en general, y muy particularmente hacia las universitarias. 

Esta es la razón del título de esta entrada. Unos ejemplos de esta desconfianza nos servirán de muestra. La primera, la encontramos en los informes del Consello de Contas de Galicia que, con ocasión de la auditoría de las universidades públicas, se manifestó así:

La Institución no debe acudir a sociedades y fundaciones instrumentales para la realización de los servicios que corresponden a los órganos administrativos, evitando utilizarlas como simples intermediarias en la externalización de trabajos (Informe de Fiscalización de la Universidad de Vigo-2003, epígrafe 5.4).

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, en el informe correspondiente a la Universidad Pública de los ejercicios 2000-01, nos presenta otro ejemplo al afirmar que “se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la misma”. En el informe de la UPV de los ejercicios 98-99 había afirmado que su actividad “debe restringirse a los mínimos indispensables”.

Fundaciones públicas

Bajo cierta perspectiva, toda fundación siempre es pública, pues la normativa la sustrae a los lazos privados (vg: el “protectorado”). La normativa, en general, confunde titularidad con iniciativa, calificando de pública aquella fundación que se constituya con sotación mayoritaria pública. Sin embargo, quedan muchos cabos sueltos que deberia anudar la normativa autonómica.

Miguel Ángel Consuegra, en un brillante artículo de nuestra revista Auditoría Pública, hace un análisis de la normativa de las CCAA que sustenta la constitución de este tipo de Entidades Instrumentales, concluyendo que habrá de existir en cada caso, “la necesaria previsión normativa en el ámbito organizatorio autonómico para que se pueda utilizar la figura de la fundación para gestionar servicios de su competencia”.

El artículo 46 de la Ley 50/2002 de Fundaciones trata tres cuestiones que, sin ser de aplicación directa a las fundaciones públicas de las CCAA, se consideran como criterios generales de buena gestión pública. El citado artículo dice que la selección del personal deberá realizarse con sujeción a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria; que su contratación se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad; y que los mismos principios se tendrán en cuenta cuando la actividad exclusiva de la fundación sea la disposición dineraria de fondos que provengan del sector público estatal.

Tras la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, el artículo 3 amplía el ámbito subjetivo de aplicación de esa Ley, pues considera que forman parte del sector público (letra f) … las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

Con estas normas, la huida del derecho administrativo se va limitando en la gran mayoría de los ámbitos de actividad.

Fundaciones universitarias

El Tribunal de Cuentas de España, en el macro-informe sobre la Universidad española, que ya hemos comentado con ocasión de su aprobación, recordaba que el objeto social de muchos de los entes dependientes no se corresponde estrictamente con los fines universitarios. Sin embargo, reconoce que el uso de la figura de la fundación permite “desarrollar tareas encomendadas a la universidad de una forma externa a la misma, lo que, si bien permite escapar a las rigideces de la institución universitaria, lleva aparejado una pérdida de control y de la información” (pág. 65).

La mitad de los entes dependientes directamente adoptan la forma de fundación, para la realización de funciones básicas de la universidad, como la investigación o la cooperación con empresas para la integración en el mercado de trabajo de nuevos titulados. Sin embargo, entiende (pág. 65) que ello implica una cierta “externalización” de los fines básicos de la universidad con la consecuente pérdida de control:

Se observa que muchas de las fundaciones tienen su domicilio social en la universidad utilizando sus servicios y suministros sin contrapartida económica alguna. Asimismo, aunque en la dotación fundacional no figure la universidad, es habitual la realización de transferencias desde ésta al ente vinculado.

La Cámara de Comptos de Navarra, en el Informe sobre la Fundación Universidad-Sociedad 2005 censura la no aprobación de las Cuentas Anuales por el Consejo Social, revisando los procedimientos de acceso del personal, según merito, capacidad y publicidad. También analiza el Contrato-programa que liga Universidad y Fundación, la estructura del mismo, la indefinición de algunos de sus objetivos e indicadores, así como la inaplicación de mecanismos de seguimiento y control con exigencias de ciertos requisitos formales.

¿Qué ocurre con aquellas fundaciones cuya participación universitaria no es mayoritaria?

La escasa regulación en la LOU, sólo hace referencia a las fundaciones en su art. 84, en los términos siguientes:

“Para la promoción y desarrollo de sus fines, las universidades, con la aprobación del Consejo Social podrán crear, por sí solas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, empresas, fundaciones u otras personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable.

La dotación funcional o la aportación al capital social y cualesquiera otras aportaciones a las entidades que prevé el párrafo anterior, con cargo a los presupuestos de la universidad, quedarán sometidas a las normas que, a tal fin, establezca la Comunidad Autónoma.

Las entidades en las que las universidades tengan participación mayoritaria en su capital o fondo patrimonial equivalente quedan sometidas a la obligación de rendir cuentas en los mismos plazos y procedimiento que las propias universidades”.

De la lectura del artículo se colige que la condición de dependencia estricta reduciría los entes dependientes a aquellos en los que la universidad ejerce una posición dominante, entendida ésta como la participación en más del 50 % en el capital o dotación fundacional.

Sin embargo, el Tribunal de Cuentas amplia el análisis del citado informe a aquellos Entes en los que la posición dominante la ejerce la universidad mediante el control en la toma de decisiones a través de mayoría en el número de patronos, votos, etc.

La doctrina del sector privado, contenida en las Normas Internacionales de Información Financiera incluye dentro del perímetro de consolidación las entidades con control o influencia significativa. Son las Leyes autonómicas de creación de OCEX quienes pueden ampliar el ámbito subjetivo de fiscalización. Un ejemplo aislado lo tenemos en Asturias, cuya Ley 3/2003 de Sindicatura de Cuentas incluye las etidades: “con participación mayoritaria o dominio efectivo, directo o indirecto”.

Recomendación final

La dificultad de afrontar estas fiscalizaciones hace que el Tribunal de Cuentas incluya entre sus recomendaciones del informe sobre la Fundación CNIO (Fundación Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas Carlos III) correspondiente a los ejercicios 98-99-00 (Pág. 62) :

A juicio de este Tribunal de Cuentas, el Gobierno debería adoptar las medidas legales oportunas para que la calificación de una fundación como estatal, dependiera no sólo de la participación mayoritaria en su dotación fundacional, sino que se contemplaran alternativamente otros parámetros fundamentales tales como la composición de su Patronato o que la financiación de su actividad se realice de forma mayoritaria con cargo a fondos públicos.

No me resisto a comentar dos noticias de la prensa de hoy. Se trata de casqueria fina madrileña. ¡De la buena, eh! Esas sobre las perversiones de la gestión pública, que tanto aumentan la audiencia.

Crónica lúgubre

En la primera, que podeis leer en la edición digital del Diario El Pais, se cuenta que Juan Antonio Valdivia, gerente de la Empresa Mixta de Servicios Funerarios (EMSF) compró 1.387 ataúdes ecológicos a una empresa de su propiedad, Would Word, sin ninguna adjudicación ni convocatoria de concurso.

El asunto viene un mes después de que la Audiencia Provincial de Madrid condenase al ex concejal popular, Luis María Huete, a 2 años y un día de inhabilitación para ejercer como cargo público por un delito prevaricación por su implicación en el caso Funeraria, en el que se juzgó la presunta privatización irregular de la Empresa Mixta de Servicio Funerarios del Ayuntamiento de Madrid en 1992 a manos de Funespaña.

Este procedimiento judicial se remonta al pleno municipal celebrado el 22 de diciembre de 1992 que aprobó la venta del 49 por ciento de las acciones de la funeraria municipal a la empresa Funespaña, que la adquirió por un precio simbólico de 0,60 euros.

El Ministerio público le acusó, entonces de hacer caso omiso de las advertencias del interventor municipal en contra de la adjudicación del 49 por ciento de las acciones de la funeraria municipal a Funespaña

Alegría de la huerta, en el Campo de las Naciones

Según informa El Mundo, en la edición del papel, el Tribunal de Cuentas de España vio, ayer lunes, el expediente contra el ex consejero delegado de la empresa municipal madrileña Campo de las Naciones, por las supuestas irregularidades cometidas en la gestión de esta empresa pública entre 1999 y 2003.

El Ayuntamiento de Madrid reclamaba medio millón de euros por los gastos sin factura de sus dos tarjetas, por sus viajes por todo el mundo, por las gratificaciones sin justificar a algunos trabajadores y por las obras que se salieron de presupuesto.

El diario cuenta con detalle y bastante mala leche, las preguntas del abogado municipal y del fiscal, que pretendían saber qué ocurrió en aquellos viajes realizados por la empresa en los que hay gastos injustificados e injustificables. No tiene desperdicio.

“¿Viajó usted a Helsinki? ¿Y a Hong Kong? ¿Y a Roma? ¿Y a Nueva York? ¿Y a Río de Janeiro? ¿Y a Puerto Banús? ¿Y a Nueva Delhi?”, fueron algunas de las preguntas del abogado del Ayuntamiento al entonces director de Servicios de Campo de las Naciones. A todos estos destinos, y a más que fueron saliendo en las distintas declaraciones, se desplazó una delegación de la citada empresa pública, según explica El Mundo.

“A Ciudad del Cabo fuimos a una reunión de palacios (de congresos) pero no sabría decirle más. A Cancún y a Miami Beach, de promoción”, respondió el testigo, sin concretar más. La directora comercial resultó más precisa: “fuimos a Cancún a un congreso y luego estuvimos en Miami un par de días. Allí, yo no asistí a ninguna reunión, no sé si existió alguna. Fue para hacer una escala“.

El Mundo afirma que nadie en la sala preguntó por qué la empresa nunca compraba vuelos directos a los lugares donde acudía su delegación. Los testigos reconocieron haber hecho escala en Viena camino de San Petersburgo (comiendo, según las facturas, en un restaurante de lujo), en Pompeya para ir a Roma (y “así dar una vuelta”, según el fiscal) y en San Petersburgo camino de Helsinki (para negociar una supuesta cesión al Museo de la Ciudad, según el defensor).

Otra directiva de esta época reconoció sin más que viajó a Londres y a París con la excusa de ver los palacios de congresos de estas dos capitales, pero que ni siquiera llegó “a pisar las instalaciones”. “De trabajo no hice nada. Me preguntaron si quería ir, era como un incentivo, como un regalo. Fuimos siete o nueve personas y cuatro o cinco sí trabajaron. El resto, de vacaciones“.

Y todo a coste de la empresa municipal. Igual que las facturas que, según el informe de 2003 de la Intervención General, se pagaron “en restaurantes de lujo, en tiendas, en excursiones en barco, en helicópteros o en safaris fotográficos. Es difícil contabilizar estos gastos como de representación“, dijo el fiscal.

PS: Noticia de la Sentencia del Tribunal de Cuentas.

Durante el pasado mes de abril, comparecía ante el Parlamento de Cataluña el Sindico Mayor Joan Colom. Se trataba de presentar el Informe sobre subvenciones a fundaciones vinculadas a las formaciones políticas catalanas con representación parlamentaria en 2004. En total: un millón de euros entre seis fundaciones, contando sólo subvenciones superiores a 10.000 euros, en su mayoría, sin concurso público.

Entre sus conclusiones, la prensa destacaba que el concepto de fundación vinculada a un partido es algo que “no está definido ni en la normativa que regula los partidos políticos y su financiación, ni en la normativa aplicable a las fundaciones” (apartado 3.1 del informe).

En definitiva, recomienda que se definan y delimiten los supuestos de vinculación entre fundaciones privadas y partidos políticos, así como que se establezcan mecanismos para su control. Algo habitual. En los resultados de los últimos Informes y comparecencias parlamentarias, el Tribunal de Cuentas y los OCEX de las diversas CCAA vienen pidiendo transparencia en las relaciones que la mayoría de los partidos políticos mantienen con diversas fundaciones.

Así, se destacan las referidas a su constitución, a la concesión de préstamos o subvenciones de funcionamiento, a la adquisición de inmuebles por parte de la fundación y la posterior cesión de uso al partido, al ingreso en la fundación de las aportaciones realizadas por los cargos públicos y a la prestación de aval por parte del partido en operaciones de deuda suscritas por la fundación. En la documentación contable correspondiente al ejercicio 2005, el Tribunal de Cuentas de España detectó entregas de fondos desde Partidos a Fundaciones por un total de 1,9 millones de euros.

En la actualidad, tras la reforma de la Ley Orgánica 8/2007 de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, hay normas específicas para las aportaciones privadas a las Fundaciones y Asociaciones vinculadas orgánicamente a los partidos políticos. Las someten a las mismas condiciones que las donaciones a los partidos pero elevando el límite a 150.000 € por persona y año y exigiendo escritura pública cuando superen los 120.000 € y procedan de personas jurídicas.

Sin embargo, no rige la prohibición de aceptar donaciones de empresas privadas que presten servicios o realicen obras para las Administraciones Públicas, lo que ha sido censurado por la doctrina más académica. En palabras del magistrado Pablo Lucas Murillo “No es preciso señalar los riesgos que comporta esta exención”.

El Boletín Oficial del Estado del 3-XI-2007 publica el Real Decreto 1463/2007, de 2-XI, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales.

Una norma básica y muy importante porque clarifica el inventario de entidades locales públicas. En efecto, se consideran integrantes del Sector Público Local:

a) Los ayuntamientos, diputaciones, consejos y cabildos insulares

b) Las entidades que agrupen varios municipios o tengan ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las CCAA.

c) Los organismos autónomos y entidades públicas empresariales vinculadas o dependientes de los sujetos anteriores.

d) Las sociedades mercantiles en las que se dé alguna de las siguientes circunstancias:

• Que la entidad local, sus entes dependientes, vinculados o participados por la misma, participen en su capital social, directa o indirectamente, de forma mayoritaria.
• Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, disponga de derechos de voto mayoritarios en la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.
• Que cualquier órgano, organismo o sociedad mercantil integrante o dependiente de la entidad local, tenga derecho a nombrar o a destituir a la mayoría de los miembros de los órganos de gobierno de la sociedad, bien directamente, bien mediante acuerdos con otros socios de esta última.
• Que el administrador único o la mayoría de los miembros del consejo de administración de la sociedad, hayan sido designados en su calidad de miembros o consejeros por la entidad local, organismo o sociedad mercantil dependientes de la entidad local.

e) Las instituciones sin ánimo de lucro que estén controladas o financiadas mayoritariamente por alguno o varios de los sujetos enumerados en este artículo.

f) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características:

• Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.
• Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.

El Reglamento desarrolla en su Título III las consecuencias del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y su relación con el régimen de autorización de operaciones de crédito y de emisión de deuda. Estas entidades, si cuentan con un plan económico-financiero aprobado, deben someter a autorización administrativa la totalidad de sus operaciones de endeudamiento a largo plazo, estando sujetas también a autorización las de corto plazo en el caso de que no hayan presentado el plan o este no hubiera sido aprobado.

Asimismo, se regula el procedimiento de aprobación de los planes económico-financieros de reequilibrio para la corrección de las situaciones de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y su contenido y seguimiento por parte de la administración pública a la que corresponda la tutela financiera de las entidades locales que deban elaborarlos y presentarlos.

Por otra parte, la necesidad de disponer de información para realizar el seguimiento del cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, relativa a los presupuestos y sus liquidaciones para las entidades locales, exige disponer de una base de datos que centralice la información general precisa para llevar a cabo dicho seguimiento. Su formación y alcance, así como los plazos de remisión de la información por parte de las entidades locales, son objeto de tratamiento en el Título IV, que define asimismo las relaciones interadministrativas de suministro de información, relevante a efectos de dar cumplimiento a los principios de transparencia y de estabilidad presupuestaria.

El Título V del Reglamento da nueva redacción y contenido a la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales.

La norma prevé las situaciones de incumplimiento de los objetivos de estabilidad y el papel del interventor, con sus informes preceptivos. Son supuestos no tan teóricos. Así, cuenta la prensa madrileña que el Ayuntamiento de El Álamo suspende sus pagos y los 200 empleados, que no cobran, convocan concentraciones todos los días. Total falta de liquidez y quiebra real: una situación imposible si se aplicase la legislación presupuestaria y contable. Mas extraño aún resulta que la “auditoría pública por excelencia” (o sea: la ciudadanía) no se escandalice ante tal caso y reclame medidas urgentes ejemplificadoras. Ello con el fin de que cuando otro Ayuntamiento sintiese la tentación de maquillar los presupuestos (ya sea incluyendo ingresos ficticios o gastando por encima de lo presupuestado) pudiera un interventor, con corazón de feldespato, alertar cual soldado americano: ¡Alcalde, acordaos de El Álamo!

El Centro de Estudios Financieros convoca todos los años el galardón a los mejores artículos de diversas materias. Este año la especialidad de Contabilidad y Administración de Empresas correpondió a los profesores Estíbaliz Biedma López, Mauricio Alejandro Jara Bertín, Félix Javier López Iturriaga y Emiliano Ruíz Barbadillo, por la comunicación “La comisión de auditoría en la empresa española: en busca de la independencia” ganador de los 9.000 € de premio.

El tema adquiere gran importancia tras la entrada en vigor de la Ley 44/02, de Medidas de Reforma del Sistema Financiero y las repetidas recomendaciones de los códigos de buen gobierno tanto españoles como internacionales, que han subrayado la importancia de la comisión de auditoría en el gobierno corporativo y, más específicamente, en la transmisión de información fidedigna sobre la eficiencia directiva.

Presentamos a continuación sus principales conclusiones.

La eficacia de la comisión de auditoría para cumplir tal cometido se encuentra estrechamente vinculada a su independencia, por lo que resulta oportuno realizar un análisis sobre los condicionantes de su independencia. Dicha comisión constituye una figura relativamente novedosa dentro de los mecanismos de gobierno corporativo de las empresas españolas y, aunque la necesidad de independencia ha estado siempre fuera de duda, los niveles exigidos o aconsejados han variado de unos códigos o leyes a otros.

El trabajo premiado se centra en los motivos que han conducido a las empresas españolas a superar el mínimo legal exigido por la Ley Financiera y formar comisiones de auditoría totalmente independientes. Los resultados obtenidos ponen de manifiesto que la independencia de la comisión de auditoría se encuentra influida por el tamaño y la composición del consejo de administración, por el propio tamaño de la comisión y por el tamaño de la empresa.

En consonancia con trabajos previos acerca de la eficiencia del consejo de administración, se observa una relación no lineal entre el tamaño del mismo y la independencia de la comisión de auditoría: en un primer estadio un consejo más grande parece estimular la independencia de la comisión hasta llegar a un punto a partir del cual los problemas de sobredimensionamiento compensan las ventajas de un mayor número de miembros, reduciéndose la independencia de la comisión.

Hemos encontrado evidencia de que los consejos de administración con una mayor proporción de consejeros independientes suelen tender a formar comisiones de auditoría más independientes.

Sus resultados también apoyan la idea de que las comisiones más grandes presentan menos independencia y que el tamaño de la empresa es un factor que influye positivamente en la independencia de la comisión. Por el contrario, la participación de los consejeros en la propiedad, el nivel de endeudamiento, la presencia de accionistas de referencia o las oportunidades de crecimiento de la empresa no influyen significativamente en la independencia de la comisión de auditoría.

Son varias las líneas de investigación que se abren a partir del trabajo. Al no existir una dilatada experiencia en España sobre el funcionamiento de las comisiones de auditoría, habría que profundizar en su eficiencia y en la importancia de su independencia. Así, a modo de ejemplo, sería interesante conocer si cabe hablar de una actuación diferenciada de la comisión de auditoría en función de si esta ha sido voluntariamente creada por la empresa o es el resultado del cumplimiento de la obligación legal al respecto. Del mismo modo, se podría estudiar si la adaptación de las comisiones de auditoría a la nueva normativa ha conducido a una mejora en la calidad de la información contable. Se trata, en cualquier caso, de avanzar en el conocimiento del potencial de la comisión de auditoría y en cómo esta ha quedado incorporada a la estructura de gobierno de las empresas españolas.

Descargar aquí en pdf (32 páginas).

Foto: fachada de la Universidad de Oviedo durante la entrega de los Premios “Príncipe de Asturias” (2006) que galardonó a Pedro Almodovar.

Este año, celebraremos en la Universidad de Sevilla la novena edición del seminario sobre régimen jurídico universitario que se desarrollará durante los días 16, 17 y 18 de mayo. La idea es repasar en unos pocos días las diversas facetas del régimen universitario: personal, gestión académica o económica. Un proyecto ambicioso que se inició en Oviedo en 1991 impulsado por José Ramón Chaves, que fructifico y continuó gracias a la energía de Juan Manuel del Valle, el director de los servicios jurídicos de la Universidad Politécnica de Madrid, que coordinó las ediciones de las Universidades de Salamanca (1993), Politécnica de Madrid (1995), Extremadura (1997), Alcalá (1999), Almería (2001) Alicante (2003) y Murcia (2005).

Cada evento ha producido un libro de ponencias imprescindible para estudiar las principales novedades del derecho universitario en el bienio. Intentaré colgar aquí las conferencias más interesantes. Siguiendo el decálogo de la buena bitácora, comunico que esos días muy probablemente toque silencio.

El título de la conferencia que me ha encargado la organización coincide con el titular de este artículo. En efecto, la complejidad es una característica de la gestión universitaria. No es facil acometer estas fiscalizaciones con esquemas procedentes de otras Administraciones Públicas. Un ejemplo es la investigación científica, cuya importancia ha parecido razón suficiente a algunos Tribunales de Cuentas como para acometer un informe específico.

El Tribunal de Cuentas de Francia, propuso en este área interesantes conclusiones, como una mayor recuperación de los costes de investigación. Allí, al igual que en España, utilizan para unos coeficientes de gastos generales arbitrarios y simbólicos que no sobrepasan el 10%. También encomienda a las universidades “valorizar su función administrativa”, aceptando una gestión profesional (sic) tanto de la actividad docente como investigadora. En el futuro diseño institucional, recomienda al gobierno francés promover la adaptación (sic) a la investigación universitaria de las reglas de la contratación pública.

Obviando la perspectivas del detalle, debemos destacar aquí tres aspectos, que son mencionados con frecuencia en los informes de fiscalización, cuyos contenidos puedes descargar en la página lateral de esta bitácora titulada “informes”. Primero está la inexistencia de un Plan Global de Investigación, una estrategia y dirección de la actividad científica. En segundo lugar la dificultad para recuperar los costes indirectos, con tarifas precio mercado que no supongan competencia desleal. Por último, suelen mencionarse la ausencia de contenido científico de muchos proyectos. Así lo dice la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana (U.Pol.V.-2003. Pág. 208): “Entre las prestaciones de servicio hay numerosos casos en los que la actividad profesional que se realiza no tiene una función investigadora“. Un terreno resbaladizo pero es justo elogiar la valentía del auditor al introducirlo, pues el debate está en los medios, como puede leerse en el diario Expansión del 12 de abril pasado:

Asimismo, la importancia creciente de las convocatorias de proyectos de investigación patrocinados por la Unión Europea da lugar a una tramitación compleja, unos procedimientos casuísticos y una financiación plurianual en cascada, con ordenamientos jurídicos de distinto nivel de complejidad, donde diversas administraciones financian… y auditan.Además, las fiscalizaciones ponen especial cuidado en el análisis del Remanente Afectado y del coeficiente de financiación por agente patrocinador de las inversiones, lo que plantea problemas de seguimiento por los servicios de apoyo administrativo a los proyectos de investigación o de infraestructuras.

Nuestros auditores institucionales son igualmente críticos con la existencia de sociedades o fundaciones para gestionar indirectamente actividades propias de la Universidad. Aspectos como las relaciones con el personal docente universitario, la relación jurídica que liga ambas instituciones (convenio o encomienda de gestión) o el régimen jurídico de los bienes adquiridos en la ejecución de los contratos, son un ejemplo.

En algunos casos, como el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (UPV- Ej. 2001, pág. 44) ha llegado a afirmar que “se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la misma”. Unos años antes había requerido que esa actividad “debe restringirse a los mínimos indispensables” (UPV-Ej. 98-99, pág. 41). Personalmente, no comparto estas afirmaciones. Por su parte, los investigadores son muy críticos con la burocracia universitaria.

En fin, aunque la gestión investigadora sólo es una desconocida faceta, bien merecía la pena una reflexión. En los próximos días se aprobará y publicará el informe horizontal que el Tribunal de Cuentas de España elaboró sobre “la organización, de la actividad económico financiera y de la gestión del conjunto de las universidades públicas, en el marco de la normativa vigente y de los principios de eficiencia y economía para la prestación del servicio público de la educación superior que les corresponde”. Un titánico trabajo que supuso coordinar la labor de los doce órganos autonómicos de control externo, como puede verse en la foto.