El Boletín Oficial del Estado publica hoy la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se trata de un complejo texto que desarrolla el reciente artículo 135 de la Constitución Española a través de 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales, y se estructura en seis capítulos. En total: 22 páginas del BOE, cuyas características desarrollamos de manera sucinta a continuación. También dejamos algunas preguntas en el aire -necesitamos tiempo para reflexionar su alcance- aunque gran parte del articulado de la Ley entra en vigor mañana. 

Delimitación del sector público

El capítulo I (ámbito de aplicación) determina el objeto y ámbito de aplicación subjetivo de la Ley, delimitando el sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95) ya que esta es la definición que adopta la normativa europea.

Compromiso con la estabilidad y … con más estabilidad

El capítulo II (principios generales) cuyo contenido ya avanzamos aquí y que mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos– reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.

Estos principios deben estar presentes en toda nuestra vida administrativa. Un ejemplo lo encontramos en el artículo 7.3 que afirma: “los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación (…) que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Deficit, equilibrio y superavit … ¡que lío!

El capítulo III (estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) introduce importantes novedades en nuestra legislación. Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley, vinculadas a situaciones de emergencia extraordinaria.

El capítulo incorpora, además, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB. Esta regla se completa con el mandato de que  si obtienen mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento.

¿Se acabaron los suplementos de crédito con cargo al remanente de tesorería no afectado? Esperamos interpretaciones de nuestros sesudos lectores

Además, se contemplan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. Además, sobre el cumplimiento de los objetivos tanto en los proyectos de Presupuesto, como en los Presupuestos iniciales y en su ejecución. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

Policía financiera …

El capítulo IV (medidas preventivas, correctivas y coercitivas) introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos.

Además establece un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia que permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección en caso de que se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto. La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas.

En caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria se exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos, la tramitación y el seguimiento de estos planes.

Se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales donde bastará presentar un plan de reequilibrio detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.

La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta no sólo para autorizar las emisiones de deuda, sino -esto es importante- para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios.

Además, en caso de incumplimiento de un plan económico-financiero, la administración responsable deberá aprobar automáticamente una no disponibilidad de créditos y constituir un depósito. Finalmente, en los supuestos de no adoptarse por las CCAA los acuerdos de no disponibilidad o de no acordarse las medidas propuestas por la comisión de expertos, la Ley posibilita, al amparo del artículo 155 de la Constitución, la adopción de medidas para obligar a su cumplimiento forzoso. En términos parecidos se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o incluso disponer su disolución.

Manténme informado …

El capítulo V (transparencia) exige que, con carácter previo a su aprobación, cada Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales de su Presupuesto y, una vez aprobado, se amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.

Por quedarme con un artículo, el 27 exige que antes del 1 de octubre de cada año, las CCAA y las CCLL remitirán al Ministerio de Hacienda “información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea”. Además faculta al Ministerio de Hacienda para recabar de aquellas la información necesaria que contendrá “como mínimo” (OJO) los siguientes documentos en función del periodo considerado:

a) Información de los proyectos de Presupuestos iniciales o de los estados financieros iniciales, con indicación de las líneas fundamentales que se prevean en dichos documentos.

b) Presupuesto general o en su caso estados financieros iniciales, y cuentas anuales de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

c) Liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos, o en su caso balance y cuenta de resultados, de las Corporaciones Locales.

d) Liquidaciones mensuales de ingresos y gastos de las CCAA.

e) Con carácter no periódico, detalle de todas las entidades dependientes incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley.

La curatela

El capítulo VI (gestión presupuestaria) refuerza la planificación presupuestaria a través de la definición de un marco presupuestario a medio plazo, que se ajusta a las previsiones de la Directiva de marcos presupuestarios antes mencionada. Como novedad importante,

- la Ley extiende a las CCAA y a las Corporaciones Locales la obligación de presentar un límite de gasto, hasta ahora solo previsto para el Estado

- Obliga a la dotación en sus Presupuestos de un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales.

- Se regula el destino del superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto ¿Provocará esto que se sobrepresupuesten -más aun- los ingresos para tener cierto margen de maniobra?

Más: ver análisis de contencioso.es

El titular que hoy encabeza esta entrada no es una frase inquietante para llamar su atención –reconozco que también- sino el primer párrafo de la nota de prensa elaborada por la Sindicatura de la Comunidad Valenciana presentando su último informe, relativo a las cuentas del Sector Local durante el ejercicio 2010. 

La Comunidad valenciana estuvo integrada, durante el ejercicio 2010, por 669 entidades locales y 208 entes participados totalmente por éstas. De ellas, 576 entidades locales rindieron su Cuenta General y con ellas, la Sindicatura de Comptes, que preside Rafael Vicente Queralt, ha elaborado el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales de 2010.

Frente al continuo avance que supone la mejora del porcentaje de rendición de cuentas, la Sindicatura destaca un relevante aspecto formal previo: el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 80% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto en el plazo legal y el 55% no aprobaron la liquidación del presupuesto en el plazo legal. Además, el 58% de las entidades locales no aprobaron la Cuenta General del ejercicio 2010 en plazo.

Continúa la caída

El Informe refleja que el remanente de tesorería (agregado) para gastos generales es negativo en 120 millones de euros, lo que supone un peligroso empeoramiento. Si usted no es un experto en haciendas locales y, a pesar de todo continúa leyendo –efecto del claro titular, sin duda- le pondré un ejemplo de lo que este indicador quiere decir. Si los ayuntamientos cobrasen todo lo que les deben y pagasen a todos los acreedores, aun tendrían unos números rojos de 120 millones de euros en su tesorería. El asunto es serio y ya fue adelantado el año pasado. En esta bitácora lo titulamos “La tormenta perfecta”.

Las causas son evidentes.
Desde el punto de vista financiero, los municipios vieron reducidos sus ingresos en un 14% (en 749 millones), mientras sólo ajustaron sus gastos en un 6% (284 millones). Todos los impuestos han descendido excepto el IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles), que ha aumentado un 6% tras crecer un 10% el ejercicio anterior, y el IIVTNU (Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), que se ha visto incrementado en un 13%.

El endeudamiento por habitante se sitúa en 585 euros, lo que supone un 1% más que el año anterior. El crédito a largo plazo se ha mantenido en torno a los 2.500 millones de euros, mientras a corto ha disminuido un 40%, hasta 207,68 millones.

Derechos de difícil cobro

Las comprobaciones globales sobre los estados presupuestarios llevados a cabo por al Sindicatura han reflejado que 413 entidades locales (el 71%) presentan incidencias. La más frecuente ha sido el resultado presupuestario ajustado negativo, que afecta a 223 entidades locales (38,7%) y que indica un deterioro de la situación económica. La falta de estimación del importe de dudoso cobro en el remanente de tesorería es la segunda incidencia más común, al afectar a 207 entidades locales. En sus recomendaciones, la Sindicatura insiste en la necesidad de tener en cuenta el principio de prudencia en la estimación de los derechos de difícil cobro. En este sentido, señala, “las deudas que las distintas administraciones públicas tengan con las entidades locales no deben ser excluidas en la estimación de los derechos de difícil cobro”.

En cuanto al balance y la cuenta de resultados, la incidencia más frecuente se debe a la existencia del fondo de maniobra negativo que la presentan 164 entidades locales (28% del total).

Es significativo el aumento de entidades que han presentado sus cuentas en el plazo preceptivo, un 70% frente al 39% del ejercicio anterior. El porcentaje sube hasta el 87% del total incluyendo las rendiciones fuera del plazo, que en esta ocasión se adelantó al 31 de diciembre de 2011, lo que ha permitido culminar el Informe con una antelación de cinco meses respecto a la práctica habitual.

Por último,
la Sindicatura insiste en sus recomendaciones en la necesidad de que se cumplan los plazos legales y solicita a la Generalitat que haga uso de la facultad que le otorga la Ley de Régimen Local y establezca como requisito para la concesión de subvenciones y ayudas la presentación de la cuenta General, debidamente aprobada, a la Sindicatura de Comptes.

 El hacendista y Doctor por la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, impartió durante dos días un seminario en la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. El tema: la estabilidad presupuestaria del que ofrecemos una introducción en esta entrada, en relación con los principios que sustentan la normativa. 

Estabilidad, sostenibilidad y gasto: triple reto político y fiscalizador

Por Roberto Fernandez Llera

Decía Einstein que “nada hay más destructivo del respeto por el gobierno y la ley de un país que aprobar leyes que no pueden hacerse cumplir”. Viene esto a cuento de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), a punto de culminar su urgente tramitación parlamentaria, como desarrollo de la reforma constitucional aprobada en el verano de 2011.

Esta nueva LOEPSF introduce numerosas y severas limitaciones en la política presupuestaria de las Administraciones Públicas, muy por encima de las que exigían las dos anteriores normativas, las cuales eran “sólo” de estabilidad presupuestaria y fueron aprobadas en 2001 y 2006, respectivamente.

Como loables objetivos, la LOEPSF se plantea tres: contribuir a garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Imagino que ninguna persona sensata podrá estar en contra de estas finalidades, aunque otra cosa muy diferente es concretar los instrumentos y mecanismos que las puedan hacer posible. Siempre, con la meta puesta en promover desde el Sector Público un crecimiento económico sostenido y una creación de empleo, en cantidad y calidad (que falta nos hace).

La LOESPSF se sustenta sobre siete principios generales, algunos ya de larga tradición en el ordenamiento jurídico español, otros reformulados y matizados y, en fin, otros de nuevo cuño que ahora se introducen.

El primer principio general es el de estabilidad presupuestaria, entendida como situación de equilibrio o superávit estructural. Nos encontramos así ante la tercera definición de estabilidad presupuestaria en sólo una década: si en 2001 fue equilibrio o superávit nominal anual, en 2006 pasó a ser equilibrio o superávit nominal a lo largo del ciclo económico y, ahora, equilibrio estructural. ¿Será a la tercera la vencida? A mi juicio, este último concepto de equilibrio estructural, siendo quizás el más sugestivo desde un punto de vista intelectual y teórico, es también el más difícil de instrumentar en la práctica y, por ende, el más complicado de fiscalizar. A costa de pagar el peaje de la coherencia con la normativa europea, creo que vamos a pasar muchas dificultades en este sentido, dado el carácter manipulable –técnica y políticamente- de las previsiones de crecimiento económico sobre las que se sustenta todo este entramado.

El segundo principio, el de sostenibilidad financiera, es relativamente nuevo, puesto que ya aparecía en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, si bien es cierto que ahora se clarifica su instrumentación. Lo que viene a imponer es un freno al volumen de deuda pública que, en condiciones normales, no podrá superar el 60% del PIB. Además y, por primera vez, se reparte este límite máximo de forma “vertical” entre Administraciones Públicas: 44% para la Administración Central; 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. Para la asignación “horizontal” del tramo autonómico el legislador no se ha querido complicar la vida: límite máximo del 13% del PIB regional para cada una de las Comunidades Autónomas y simplemente no dice nada para el caso de las Corporaciones Locales.

Tercer principio, plurianualidad. Aquí no hay ninguna novedad respecto a la normativa presupuestaria vigente.

Cuarto principio, transparencia, la misma que se pone muy de moda cuando llega la crisis, pero que debería haber sido siempre una prioridad absoluta. ¿O acaso cuando “sobraba” el dinero la transparencia no debería haber sido también una exigencia democrática de primer orden? Sin entrar en detalles, la nueva LOEPSF amplía las obligaciones de elaboración, difusión, coordinación e integridad de la información contable, presupuestaria y financiera de todas las Administraciones Públicas y de sus entidades dependientes. También se refuerza el papel del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual podrá recabar de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la propia LOEPSF y de la normativa europea. Lo que sí estimo de particular relevancia es la exigencia de someter a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen aquellas. Esto supone un reto magnífico para el control, evitando así problemas del pasado con respecto a la fiscalización del principio de transparencia. Por cierto, de forma inexplicable en todo el articulado de la LOEPSF ni siquiera se menciona al Tribunal de Cuentas o a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. ¿Olvido puntual o intencionalidad política?

El quinto principio es el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, recogido también con anterioridad en la normativa presupuestaria. Se trata de orientar la gestión de los servicios públicos hacia objetivos de eficacia, eficiencia, economía y calidad (sí, también calidad). Asimismo, disposiciones, actos administrativos, contratos, convenios y otras actuaciones públicas que afecten a gastos o ingresos presentes o futuros, deberán siempre ser valorados en términos de sus repercusiones y efectos sobre la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

El sexto principio, el de responsabilidad (poco novedoso, pero escasamente desplegado hasta ahora), hace referencia a dos aspectos. La repetición interna de las sanciones europeas a España por déficit excesivo –la cual requiere de un desarrollo reglamentario- y, de otra parte, la clausula explicita de prohibición de “rescates” financieros entre Administraciones Públicas, con el objetivo de frenar el riesgo moral por percepción de una restricción presupuestaria blanda.

Finalmente, el séptimo principio orientador es el de lealtad institucional, viejo conocido del ordenamiento constitucional español, pero poco practicado en el ámbito político. Todo el mundo recuerda cuestiones como el “yo legislo y tú pagas” o “yo bajo el impuesto, pero tú te haces cargo”. La principal novedad estriba en que, a partir de ahora, cada Administración Pública deberá valorar –es decir, cuantificar con rigor- el impacto que sus actuaciones puedan provocar en el resto de Administraciones Públicas.

Las demás cuestiones que abarca la LOEPSF detallan los principios enunciados. Para empezar, las cláusulas excepcionales, en virtud de las cuales el Estado y las Comunidades Autónomas (no así las Corporaciones Locales) podrán incurrir en déficit estructural: catástrofes naturales, recesión económica (tasa de crecimiento negativa del PIB real) o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social (sí, también social, conviene recordarlo). Se otorga dicha apreciación de excepcionalidad al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta (el Senado ni está ni se le espera, a pesar de ser la Cámara de representación territorial). Volviendo a Einstein, podríamos decir que se ha diseñado un sistema muy exigente, pero relativamente fácil de eludir (bastan 176 diputados votando a favor de suspender temporalmente la aplicación de la ley).

Por lo que se refiere al severo y variado régimen de sanciones, se observa que incluye multas, prohibiciones de acceso al crédito, exigencia de planes de ajuste y otras medidas  puntuales. En todo caso, habrá que estar a la aplicación efectiva de la norma cuando entre en vigor, aun sabiendo que los objetivos de equilibrio estructural y deuda inferior al 60% del PIB se deberán cumplir en 2020 (largo me lo fiais). Esto hace dudar de la supuesta urgencia de la normativa y, peor aún, podría ocurrir que el periodo transitorio (8 años de nada) pudiese dar al traste con todo este sistema. Hay otro riesgo y es el de que, en última instancia, por ejemplo, ante un incumplimiento sistemático por parte de una Administración Pública, sería el Tribunal Constitucional quien finalmente resolviese el conflicto. Algunos seguimos creyendo en Montesquieu y pensamos que no es bueno judicializar la política presupuestaria.

No me olvido de la gran revolución presupuestaria que supondrá la nueva regla de gasto, de aplicación para todas las Administraciones Públicas. Es cierto que trae causa de la normativa europea e incluso de la que ya se había aprobado en España para la Administración Central y las Entidades Locales que participan en la cesión de impuestos estatales (Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio). Pero no es menos cierto que esta regla de gasto no formaba parte del acuerdo político alcanzado en agosto de 2011 entre el PSOE y el PP para modificar la Constitución. Es un paso unilateral que ha roto un consenso. A partir de ahora, el crecimiento del “gasto computable” (sic) no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española (según metodología de la Comisión Europea). Ese gasto computable incluye los empleos no financieros según el SEC-95, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales vinculadas a los respectivos sistemas de financiación.

Podríamos seguir descendiendo al detalle, pero haría demasiado farragoso este texto (aún más, quiero decir). Simplemente concluyo con una reflexión final. El triple objetivo de déficit estructural, deuda pública y gasto coloca a España como uno de los Estados Miembros de la UE y de la Eurozona con reglas fiscales más estrictas. Su credibilidad es vital para nuestro futuro crecimiento económico y para el empleo, si bien su efectividad sólo podrá ser analizada cuando pasen unos años.

 Para los gestores políticos y los órganos fiscalizadores se abre un reto monumental. Siendo optimistas (si es que un 23% de paro lo permite ser en algún grado) digamos que esta nueva LOEPSF puede suponer también un nuevo yacimiento de empleo en el ámbito de los OCEX y, en definitiva, una oportunidad de mejora en la gestión pública.

Lo que nos faltaba. Un titular tan arrogante como el que preside este artículo, usted ya lo ha visto hablando de economía, de política, de universidad … parodiando esa original frase tantas veces repetida, desde la campaña de Clinton en USA, hace ya dos décadas. Ahora se utiliza para destacar lo esencial en determinada materia: desde la química hasta la justicia tienen su frasecita. Pero los contables también tienen su sitio en este pequeño museo. ¿Acaso es tan importante? 

Hace años, un colega me comentó asombrado que, durante una comida en La Habana con varios rectores cubanos, estos se levantaron casi sin terminar los postres. ¿Qué razón habría? Pues que el “compañero” Fidel Castro había decidido que todos los dirigentes de la revolución debían conocer de primera mano una materia “tan revolucionaria” como la contabilidad. Por desgracia, la clase estaba a punto de comenzar y nadie osaba pirar. No supongo tanta entrega para seguir este artículo.

Quería trasladarles una cuestión: ¿Se ha hecho al evaluación crítica del papel de la contabilidad y la auditoria en la actual crisis del sector público? Las modernas técnicas de contabilidad pública se basan en normas internacionalmente aceptadas y en el uso del devengo en lugar del criterio de caja. Esto les trae el recuerdo de aquel aburrido debate de Borrell frente a Aznar, pero es muy importante. Permite cálculos correctos y comparaciones adecuadas -transparencia- e impide disimular algunos elementos complejos como los pasivos futuros o los compromisos de la Colaboración Público-Privada. Por ejemplo: una prejubilación –aun haciéndola bien- supone cambiar dinero de hoy por pagos futuros. Otra: vender los propios edificios para, a continuación, alquilarlos con opción de compra: se hace caja –hoy- a costa de sucesivos desembolsos. ¿Cómo se refleja esto en los presupuestos? Mal.

Para avanzar en este sentido, las autoridades contables de Europa (International Accounting Standard Board, IASB) y Estados Unidos (Financial Accounting Standard Board, FASB) han acordado modificar el tratamiento contable de los alquileres operativos (de inmuebles, máquinas, vehículos, etc.) para equipararlos a los arrendamientos financieros o leasing. Un ejemplo: una empresa que pague 500.000 euros al año por el alquiler de un local con un contrato a cinco años habrá de incluir en su balance una deuda de 2,2 millones; esto es: el valor presente de los pagos futuros actualizado a una tasa de interés del 5%. Por aquí va el futuro.

Lo que si sabemos del pasado es que una mala praxis contable -y auditora- permitió la crisis de deuda soberana que hoy afecta a Europa. No sólo de Grecia vive la crisis, ni sólo del maquillaje presupuestario. A veces son “simples errores”. Irlanda descubrió recientemente que su deuda real era inferior en 3.600 millones de euros (2.3% del PIB) por un error contable. ¿Les parece extraño? Pues sepan que la disciplinada Alemania también “encontró” que había duplicado la deuda del conocido como banco malo, por 55.500 millones de euros. Estos errores fueron celebrados con alborozo en los respectivos ministerios de Hacienda, pero no alivian demasiado: varias ciudades alemanas se enfrentan a enormes deudas derivadas del uso de ingeniería financiera.

La Federación Internacional de Expertos Contables (IFAC) emitió un reciente documento pidiendo una mayor transparencia en la gestión financiera del sector público así como mejor rendición de cuentas y exigiendo a los gobiernos que se comprometan a varias reformas contables que incluyen: la publicación de estados financieros auditados dentro de los seis meses siguientes a finalizar el ejercicio, la utilización de presupuestos sobre base del devengo –sólo cuatro países lo usan- y proporcionar una total transparencia financiera antes de las elecciones generales. Estas si que son ideas revolucionarias.

El asunto no es tan fácil como parece. Pocos Gobiernos mantienen sus cuentas limpias en términos de auditoría. El gobierno federal USA -la entidad más grande y compleja del mundo- con un presupuesto de 3,5 billones de dólares nunca logró una opinión sin salvedades para sus cuentas anuales. El contralor mantiene un programa de atención sobre áreas del gobierno de alto riesgo por sus mayores vulnerabilidades al fraude, el despilfarro, el abuso y la mala gestión o la necesidad de una transformación para enfrentar los desafíos de economía, eficiencia y eficacia. Desde 1990 y cada dos años, la GAO ha designado más de 50 zonas de alto riesgo y, posteriormente, ha eliminado algunas debido a los progresos realizados.

En julio de 2009, añadió otra:  Reestructuración del Servicio Postal de EE.UU. para lograr una viabilidad financiera sostenible y eliminó dos gracias a los progresos realizados: el Departamento de Defensa- Programa de pagos al Personal de Seguridad y el Censo del año 2010. En 2011 se añadió la última, la Administración Federal de Petróleo y gas.

El asunto no es tan fácil como parece. Pocos gobiernos mantienen sus cuentas limpias en términos de auditoría, como bien sabe David M. Walker, ex contralor general de EEUU y Director de la GAO –equivalente a nuestro Tribunal de Cuentas– desde 1998 a 2008. Walker elabora el índice de la “salud financiera mundial” que encabezan Australia y Nueva Zelanda. El Reino Unido ocupa de un meritorio noveno puesto, España ocupa el 24, por delante de Alemania -el 25- y  USA que languidece en la posición 28, cerrando Grecia, en 34 lugar.

¿Cómo obtiene el ranking? Agregando tres componentes principales. Por una parte, midiendo los niveles actuales de deuda pública y considerado además el espacio fiscal que aun le queda. Por último, incorporando el grado de gobernanza presupuestaria, que incluye una valoración, en cada país, de la normativa financiera vigente.

En fin, aunque mejorables nuestras instituciones presupuestarias no parecen tener mucho que envidiar al resto de los Estados occidentales. Los problemas parecen ser más o menos los mismos, de ahí que los mecanismos de reforma necesaria deban ser similares. Sin embargo, los cambios no impedirán que muchos ciudadanos veamos, a veces, lo que queremos ver, a pesar de la elocuencia de las cifras, como bien saben los magos que siempre hacen sus trucos junto a una chica con vestido ajustado.

Publicado en el diario La Nueva España.

 Hoy se cumplen dos siglos de la promulgación en Cádiz de la Constitución de 1812, conocida como La Pepa. Todos los medios recogen el acontecimiento y esta página no puede menos que hacer una pequeña reseña de la efemérides; eso si: sobre los aspectos fiscalizadores. Ilustramos la entrada con un asiento del libro de contabilidad 1799-1800 de la Junta General del Principado (ver más) propiedad del Archivo Histórico de Asturias. Pinchar para ampliar la foto.

Alguna cosa debo decir antes: primero que hemos perdido mucha cantidad y calidad de los términos castellanos, de riqueza en el uso del lenguaje común. Algo que suelo percibir hablando con colegas latinoamericanos, especialmente con los colombianos, de rico vocabulario medio. En fin, miren –admiren- los requisitos para ser uno de los 40 miembros del Consejo de Estado:

Art. 232.
 Estos serán precisamente en la forma siguiente, a saber: cuatro eclesiásticos, y no más, de conocida y probada ilustración y merecimiento, de los cuales dos serán Obispos; cuatro Grandes de España, y no más, adornados de las virtudes, talento y conocimientos necesarios, y los restantes serán elegidos de entre los sujetos que más se hayan distinguido por su ilustración y conocimientos, o por sus señalados servicios en alguno de los principales ramos de la administración y gobierno del Estado. Las Cortes no podrán proponer para estas plazas a ningún individuo que sea Diputado de Cortes al tiempo de hacerse la elección. De los individuos del Consejo de Estado, doce, a lo menos, serán nacidos en las provincias de Ultramar.

Ahora que deben renovarse nuestras instituciones constitucionales, no sobraría emplear alguno de estos requisitos. No me refiero a ser obispo sino al resto de las exigencias.

Pero nada de esto era objeto de la entrada. Quería mostrar unas pinceladas referidas al control de la administración. Mi querido Ramón Muñoz, fallecido en 2009, me sermonearía por usar su detestado término (control) tan asentado entre los funcionarios de la Intervención y la auditoría. Recordemos algunos artículos de la Constitución de 1812, sobre esas relevantes funciones públicas:

Art. 313.
 Todos los años, en el mes de Diciembre, se reunirán los ciudadanos de cada pueblo para elegir a pluralidad de votos, con proporción a su vecindario, determinando número de electores que residan en el mismo pueblo y estén en el ejercicio de los derechos de ciudadano.

Art. 314.
 Los electores nombrarán en el mismo mes, a pluralidad absoluta de votos, el alcalde o alcaldes, regidores y procurador o procuradores síndicos, para que entren a ejercer sus cargos el 1º. de Enero del siguiente año.

Art. 315. 
Los alcaldes se mudarán todos los años, los regidores por mitad cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos: si hubiere sólo uno, se mudará todos los años.

Art. 316.
 El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos no podrá volver a ser elegido para ninguno de ellos sin que pasen, por lo menos, dos años, donde el vecindario lo permita.

Art. 317.
 Para ser alcalde, regidor o procurador síndico, además de ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, se requiere ser mayor de veinticinco años, con cinco, a lo menos, de vecindad y residencia en el pueblo. Las leyes determinarán las demás calidades que han de tener estos empleados.

Art. 318.
 No podrá ser alcalde, regidor ni procurador síndico ningún empleado público de nombramiento del Rey que esté en ejercicio, no entendiéndose comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias nacionales.

Art. 319.
 Todos los empleos municipales referidos serán carga concejil, de que nadie podrá excusarse sin causa legal.

Art. 320.
 Habrá un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a pluralidad absoluta de votos, y dotado de los fondos del común.

Y para terminar, unas perlas presupuestarias. Acostumbrados, como estamos, a opinar sobre la imagen fiel, aparece la pureza como objetivo del registro:

Art. 348.
 Para que la Tesorería general lleve su cuenta con la pureza que corresponde, el cargo y la data deberán ser intervenidos respectivamente por las Contadurías de valores y de distribución de la renta pública.

Art. 349.
 Una instrucción particular arreglará estas oficinas de manera que sirvan para los fines de su instituto.

Art. 350.
 Para el examen de todas las cuentas de caudales públicos habrá una Contaduría mayor de cuentas, que se organizará por una ley especial.

Art. 351.
 La cuenta de la Tesorería general, que comprenderá el rendimiento anual de todas las contribuciones y rentas, y su inversión, luego que reciba la aprobación final de las Cortes, se imprimirá, publicará y circulará a las Diputaciones de provincia y a los Ayuntamientos.

Art. 352.
 Del mismo modo se imprimirán, publicarán y circularán las cuentas que rindan los Secretarios del Despacho de los gastos hechos en sus respectivos ramos.

Art. 353.
 El manejo de la Hacienda pública estará siempre independiente de toda otra autoridad que aquella a la que está encomendado.

Este último artículo, cuya filosofía pervive hoy día (v.g.: intervenciones delegadas) garantiza la independencia funcional de los encargados del registro o fiscalización de los caudales. Allí estaba.

 En el mundo municipal, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye (arts. 25 y 26) a los ayuntamientos el ejercicio de competencias en materia de actividades o instalaciones culturales y establece que las corporaciones con población superior a 5.000 habitantes deben prestar, por sí o asociados, el servicio de biblioteca pública. En ese marco, la Cámara de Cuentas de Andalucía acaba de aprobar una fiscalización sobre “Actividades culturales en municipios con población entre 20.000 y 50.000 habitantes” –en total 51- y referido al ejercicio 2010, para analizar su gestión, tanto de forma general, como específicamente en el servicio de bibliotecas que constituyen un equipamiento cultural básico y que es una competencia obligatoria en los municipios de más de 5.000 habitantes.  El trabajo de campo se centró en los 24 municipios que no habían rendido cuentas o lo hicieron con un retraso significativo.

Presentamos a continuación sus principales conclusiones. 

Análisis presupuestario

Recordemos que el estado de gastos se estructura en áreas de gasto (Orden 3565/2008) que, a su vez, se desagregan en políticas de gasto y éstas en grupos de programas. El trabajo de la Cámara se centró en el área de gasto “Producción de bienes públicos de carácter preferente” y dentro de ésta en la política de gastos 33 “Cultura”, en la que se distinguen los siguientes grupos de programas:

• 330 “Administración General de Cultura”
• 332 “Bibliotecas y Archivos”
• 333 “Museos y Artes Plásticas”
• 334 “Promoción cultural”
• 335 “Artes escénicas”
• 336 “Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico”
• 337 “Ocio y tiempo libre”
• 338 “Fiestas populares y festejos”

Los auditores recuerdan que en ninguno de los municipios que conforman la muestra, existe concejalía, delegación o ente instrumental, donde se engloben en su totalidad los gastos relativos a la política 33 “Cultura”, siendo difícil delimitar claramente el gasto real de cultura de cada corporación. Este hecho, junto con ciertas deficiencias que presentaban las liquidaciones a 31 de diciembre de 2010, obligó a la Cámara de Cuentas a realizar ajustes y reclasificaciones para determinar el gasto asociado a la actividad cultural de los veinticuatro ayuntamientos revisados, que ascendió a un total de 41.2 millones de euros en obligaciones reconocidas.

Respecto a la clasificación por programas, el grupo programa 338 “Fiestas populares y festejos” representa el mayor porcentaje de gasto, con un 24%, seguido del 334 “Promoción cultural”, con un 16% y del 332 “Bibliotecas y Archivos” con un 15%. Si la referencia se realiza atendiendo a la clasificación económica, el capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”, representa el 38% del gasto en actividad cultural.

Los ayuntamientos analizados destinan como media 1,7 millones de euros de su presupuesto de gastos a actividades culturales (un 6%). Si no se tiene en cuenta el capítulo VI “Inversiones”, la media sería de 1,2 millones de euros, siendo ésta más representativa de lo que es el gasto en la actividad cultural.

Ingresos de la cultura

Los ayuntamientos no disponen de una estructura presupuestaria que permita conocer el presupuesto de ingresos relativos a la política de gastos 33 “Cultura”. En algunos casos ha sido posible identificar las tasas y precios públicos (2.1 millones de €), así como las subvenciones y transferencias (6,3 millones de €) que están directamente afectas a este programa. No obstante, en ningún caso los derechos reconocidos cubren las obligaciones reconocidas. Concretamente solo financian el 25% de las mismas.

Respecto a las subvenciones, cabe destacar un Ayuntamiento que ha cobrado en los ejercicios 2007, 2008 y 2009 tres subvenciones (por un total de 877 m€), destinadas a la política de gastos 33 “Cultura”, que no han sido ejecutadas y, por tanto, justificadas.

Gestión directa, diversa y táctica

Los ayuntamientos -menos ocho- gestionan de forma directa la actividad cultural,  y solo los ayuntamientos aprueban planes estratégicos o programas generales de actividades culturales, en los que se establecen unos objetivos y líneas de actuación.

De la tipología de equipamientos que señala la guía de la Federación Española de Municipios y Provincias, el único equipamiento del que disponen todos los ayuntamientos, es el de bibliotecas.

La Cámara concluye que todos los municipios prestan los servicios en el ámbito cultural y en sus distintas manifestaciones, pero los medios y equipamientos de que disponen no son equiparables, a pesar de encontrarse en el mismo tramo de población.

Los ayuntamientos no disponen de unos estándares homogéneos relacionados con el uso de los equipamientos que permitan una explotación eficaz de los mismos y, por tanto, una programación más eficiente, ni disponen de la capacidad económica necesaria para mantener una programación estable de las actividades artísticas durante el año, por lo que se adhieren tanto a los circuitos provinciales de artes escénicas y musicales, que mantienen las diferentes diputaciones provinciales, como a las ofertas de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales.

Bienes de Interés Cultural

Solo el 19% del personal que presta servicios en el área de cultura es personal funcionario, distribuyéndose el resto entre personal laboral, eventual o interino.

En la gran mayoría de los ayuntamientos examinados, el procedimiento de contratación aplicado para el área de cultura, es el contrato menor y el procedimiento negociado sin publicidad. En algunos se han detectado debilidades de control interno, al no constituir el expediente un conjunto ordenado de documentos y actuaciones, sin que el mismo esté formado.

Bibliotecas

Este servicio ha de permitir hacer plenamente efectivo el derecho de todos los ciudadanos a la cultura, favoreciendo al mismo tiempo el desarrollo cultural, social y económico de cada municipio.

Andalucía cuenta con un Reglamento del sistema bibliotecario que crea el Registro de Bibliotecas de uso público en esa comunidad autónoma y prevé un período máximo de tres años para que los ayuntamientos adecuen los servicios bibliotecarios municipales a lo establecido en el citado Reglamento.

Para confirmar el cumplimiento de estos términos, la Cámara solicitó información acerca de cada una de las bibliotecas existentes en el municipio, así como los datos relativos a sus instalaciones, equipamientos, fondos bibliográficos, recursos humanos y materiales, concluyendo que:

El 42% de los ayuntamientos que componen la muestra prestan el servicio de biblioteca a través de una red local formada por una biblioteca central y una o varias sucursales. Esta modalidad de organización responde esencialmente a la existencia dentro del municipio de barrios, pedanías, núcleos de población turística distanciados o a la concepción de las bibliotecas como una continuación de la labor educativa escolar.

El 73% de las 40 bibliotecas visitadas, no cumplen con al menos uno de los requisitos en cuanto a superficie, horario de apertura y disposición de fondos bibliográficos que establece el Reglamento del Sistema Bibliotecario de Andalucía.

El 75% de los municipios ha optado por ofrecer distintas funcionalidades de la biblioteca en una sola sala, sin que, en un 50% de las mismas, hayan conseguido una adecuada distribución del espacio general disponible. En 4 bibliotecas, no hay una asignación de puestos dedicados a estudio, a lectura, a hemeroteca y a la sección infantil. Todo ello incide en la escasez de oferta de puestos y podría derivar en la imposibilidad, por parte del municipio, de atender la demanda del servicio.

La disponibilidad de medios informáticos es muy desigual entre los diferentes municipios, siendo significativo el caso de Barbate que no dispone de equipamiento de ordenadores.

Los 24 municipios analizados disponen en sus bibliotecas de zonas habilitadas wifi, pero tan solo en el municipio de Rota se ha constatado la existencia de normas expresas sobre el uso responsable de internet.

Se constata falta de coordinación entre la gestión de los fondos bibliográficos y la política de adquisición de los mismos. Los ayuntamientos que poseen valores bajos de disponibilidad, presentan igualmente valores bajos en el indicador de adquisiciones y, en sentido contrario, los ayuntamientos con indicador elevado de disponibilidad, muestran también valores elevados en el indicador de adquisiciones.

La media de apertura al público de las bibliotecas se sitúa en 46 horas semanales y 263 días al año. En los horarios de apertura se tiene en cuenta la demanda en fines de semana y la de las épocas de exámenes.

La media de actividades de fomento de la lectura se sitúa en 39 actividades, encabezando la lista los ayuntamientos de Vícar y Morón de la Frontera, superando las 100 actividades, y cerrándola los municipios de Barbate y Los Palacios y Villafranca que no organizan incentivo alguno.

Se constata falta de homogeneidad en la composición de las plantillas del personal de las bibliotecas municipales.

El viernes pasado el Consejo de Ministros aprobó el –ya habitual- Real Decreto Ley 4/2012. En este caso, sobre la situación financiera de las Entidades locales, y más concretamente sobre las obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores.

Como ya estamos desengañados de las declaraciones grandilocuentes sobre cómo cortar la morosidad local, nos pusimos a leerlo con escepticismo. Nada más lejos de la realidad, pues habrá un antes y un después del Real Decreto-ley. Aunque Sevach ha prometido para mañana su post del asunto, parece necesario realizar un análisis de urgencia, mientras cunde la desorientación entre los interventores ante una norma que hace pivotar sobre ellos toda la responsabilidad de aflorar las facturas pendientes, en el marco de un retraso generalizado de los pagos a los proveedores.

Nuestro hombre en La Habana

La norma no regula como pagar a los proveedores (eso vendrá luego) sino que sólo quiere aflorar las deudas comerciales, exigibles, líquidas y vencidas, anteriores a 1 de enero de 2012. También forzar la aprobación de un plan de ajuste. En paralelo, está buscándose algún procedimiento para el abono ordenado del -aun desconocido- montante cuando todo el mundo local esté retratado y aprobado el correspondiente plan de ajuste.

Pero eso será después. Ahora, toca aflorar toda la deuda y para eso el legislador urgente ha recordado que tenía un funcionario allí destacado: el interventor, al que le va a encargar la delicada tarea de cuantificar y remitir al Ministerio de Hacienda, por vía telemática y con firma electrónica -fecha límite el 15 de marzo de 2012- la relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago, perfectamente detallada. También garantizar la consulta y expedición de los certificados individuales a los contratistas.

No sorprende que ninguna alusión se haga a los alcaldes en este tema. El Ministerio ha enfrentado la situación de manera muy práctica y con toda crudeza y no duda en recordar (artículo 6) que ejercerá el régimen disciplinario ante el incumplimiento por parte de los funcionarios competentes de las obligaciones de expedición de certificaciones y comunicaciones previstas en el RDL, que “tendrán la consideración de faltas muy graves” en los términos previstos en el artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Además, el RDL cierra las habituales vías de escape, regulando (art. 4.3) el régimen del silencio ante la solicitud de reconocimiento de la deuda por un proveedor, que transcurrido el “plazo de 15 días naturales desde la entrada de la solicitud en el registro de la entidad local” se convierte en positivo. Miedo me da este artículo 4.3.

¿Qué pasa con las facturas del cajón?

Lo primero que se nos viene a la cabeza es que una obligación contraída para la que no hay crédito suficiente “es nula de pleno derecho”, como afirma la legislación presupuestaria. También sabemos que esa declaración es corregida por la doctrina del enriquecimiento injusto y los procedimientos de reconocimiento extrajudicial,  sin que se exima al interventor del reparo sólo levantado por el Pleno. Pues bien, el Real Decreto-ley se encarga, en su artículo 5, de aclarar  que, a pesar de lo irregular de la contratación, debe contabilizarse –en caso de no estarlo- y expedir tanto de las relaciones certificadas como de los certificados individuales a los proveedores, “sin que esto suponga responsabilidad del interventor en los términos previstos en el artículo 188 del Real Decreto Legislativo 2/2004”, es decir, la responsabilidad por reconocer o pagar gastos sin crédito sin previo reparo escrito de  su improcedencia.

Plan de ajuste

Para el caso de no haberse efectuado el pago de las obligaciones así reconocidas, el legislador -urgente- hace responsable al propio Interventor de elevar al pleno de la corporación local un plan de ajuste para su aprobación antes del 31 de marzo de 2012. Y no será un simple formulismo, sino que debe ser un plan realista, con ingresos “consistentes” con su efectiva evolución en los ejercicios 2009 a 2011, incluyendo un “calendario de reformas estructurales” y precios o tasas suficientes “para lo que deberán incluir información suficiente del coste de los servicios públicos y su financiación”.

Este plan aprobado debe enviarse –“al día siguiente”- también al Ministerio de Hacienda –“por vía telemática y con firma electrónica”- quien realizará una valoración, en un plazo de 30 días. Transcurrido este plazo sin comunicación de la citada valoración, ésta se considerará desfavorable y le impedirá concertar la –suponemos que ventajosa- operación de endeudamiento a largo plazo que permitirá liquidar durante el ejercicio 2012 todas aquellas obligaciones pendientes.

Ver también ANÁLISIS URGENTE EN “LA LEY”

Ver informe FEMP.

Muchos pueblos de España celebran las fiestas veraniegas instalando los populares puestos, casetas, tómbolas o tenderetes en el prao de la fiesta o en las plazas, donde los vecinos disfrutan de la cerveza y el perrito caliente o logran el perrito piloto disparando con la escopeta de perdigón, en medio del ruido de los altavoces. La aparentemente sencilla tarea de organizar estos eventos no está exenta de complicaciones, habitualmente a cargo de una “Comisión de festejos”. ¿Cómo se llevan a cabo los cobros y pagos? Hoy traemos a la bitácora la Sentencia 17/2011, de 19 de diciembre de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que analiza la gestión llevada a cabo en una pequeña villa tinerfeña con relación a los ingresos y gastos de sus fiestas y confirma la sentencia de 16 de diciembre de 2010 que exige el reintegro por alcance de una parte de los causales públicos perjudicados por sus administradores. 

Las fiestas municipales canalizaban, a través de una cuenta abierta en Caja Canarias, los ingresos derivados de la colocación de kioscos y ventorrillos en la vía pública. Yo también he tenido que comprobar en el diccionario que ventorrillo es algo así como chiringuito, pero sin playa, propio de fiestas populares.

Pues bien, los titulares de la cuenta, abierta en 1995, eran respectivamente, el Concejal- Tesorero y el concejal de festejos y la cerraron en 2007, con una liquidación de cierre por importe de 1.049 euros, que fueron transferidos a la cuenta corriente del Ayuntamiento.

Los ingresos realizados en la citada cuenta procedían por tanto del aprovechamiento especial de la vía pública que se realizaba por determinadas personas con ocasión de las fiestas municipales y previa autorización del Ayuntamiento. Dichos ingresos eran empleados en pagar determinados gastos relacionados con la celebración de las fiestas de la localidad, si bien la falta de justificación de parte de los pagos determinó que los concejales fueran condenados como responsables directos del alcance.

Quedó probado que la Alcaldesa, una vez tuvo conocimiento de la existencia de la referida cuenta, solicitó la emisión de informe al Secretario-Interventor y así empezó todo este procedimiento que acabó en la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.

Así, quedó claro que se trataba de ingresos públicos pues la mayoría de las aportaciones a la cuenta provenían de “autorizaciones para instalar kioscos o ventorrillos en las plazas públicas de titularidad municipal, durante las fiestas”. La responsabilidad de los concejales derivaba de la circunstancia de haber sido “recaudadores de facto de fondos públicos de la Corporación, a la que han causado un perjuicio, al haber dispuesto de ellos incumpliendo las fundamentales obligaciones de someterlos al seguimiento y control establecido por las normas y de rendir cuentas de los mismos”.

Durante la instrucción del expediente fueron consideradas válidas determinadas facturas para la justificación de los pagos correspondientes, pero quedó una cantidad, en que se cifra de 38.319,59 €, , de los cuales correspondían 27.076,66 € a principal y 11.242,93 € a intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta la disminución operada por la prescripción -ejercicios anteriores al 2003- concluye que la exigencia de responsabilidad contable sobre los pagos efectuados con fondos públicos carentes de la preceptiva justificación queda limitada a 7.516,15 € .

Recuerda el Tribunal toda la doctrina jurisprudencial que ha definido los caudales públicos como todos aquellos que hayan llegado a poder del funcionario en razón de las funciones que normalmente desempeña, pudiendo afirmarse la pertenencia del dinero o los efectos a la Administración a partir de su recepción por el funcionario legitimado “sin que quepa exigir una efectiva incorporación al Erario Público”.

El requisito de que el funcionario tenga a su cargo por razón de sus funciones los caudales o efectos públicos, ha sido interpretado de modo flexible por la Jurisprudencia, conforme se recoge, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2001, por imponerlo así una mejor protección del bien jurídico mediante la punición de esta conducta:

“no es estrictamente necesario que el funcionario tenga en su poder los caudales públicos por razón de la competencia específica que las disposiciones legales o administrativas asignen al cuerpo administrativo al que pertenezca o al servicio al que figura adscrito, sino que basta con que los caudales hayan llegado a su poder con ocasión de las funciones que concreta y efectivamente realice el sujeto como elemento integrante del órgano público. Así en la expresión –que tenga a su cargo- se abarca tanto aquellos supuestos en los que al funcionario está atribuida la tenencia material y directa de los caudales públicos, como aquellos otros en los que tiene competencia para adoptar decisiones que se traduzcan en disposición sobre los mismo, y significa no solo responsabilizarse de su custodia material, sino también ostentar capacidad de disposición e inversión de tal manera que los caudales no puedan salir del organismo oficial sin la decisión del funcionario”.

En consecuencia, termina el Tribunal, los ingresos realizados en la cuenta de Caja Canarias por los quiosqueros y ventorrilleros deben considerarse caudales públicos.

Los gastos

Revisada la documentación aportada, la exigente maquinaria del Tribunal de Cuentas se pone a funcionar. Así, se observó que no se acreditaba la identidad de los beneficiarios de muchos cheques, que se aportan facturas que carecen de número o son ilegibles, con las que no es posible acreditar que los gastos efectuados tuvieran por objeto sufragar una finalidad propia de la Corporación, no coincidiendo el importe de las facturas aportadas con el de los cheques emitidos. Así, se expiden dos cheques cuyo importe es idéntico, el mismo día, existiendo declaración bajo responsabilidad de una persona sobre su recepción, que, sin embargo, no acredita la representación que ostenta para percibir las cantidades. Además, se siguen sin acreditar la identidad de otros beneficiarios de cheques emitidos, ni la finalidad para la que se realizó el gasto, aportándose facturas no expedidas a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas, alguna de ellas sin número, e incluso sin fecha, correspondientes otras a comercios de ropa que nada acreditan el gasto en una actividad propia del Ayuntamiento y cuyo importe no coincide con los cheques emitidos. No se considera justificado otro cheque, ya que el titular de la factura no coincide con el que consta en el concepto del recibí y la persona que firma el mismo no acredita en calidad de qué lo hace. Otra de las facturas aportadas carece de número y no se expide a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas y el importe del cheque aportado no coincide con ninguna de las otras facturas emitidas.

Declaraciones juradas

Por lo que se refiere a las declaraciones juradas, aportadas en el acto de la audiencia previa, se tratan de documentos de parte, realizados unilateralmente mediante un modelo genérico, y a posteriori de la incoación del expediente de reintegro por alcance. Una vez examinadas las declaraciones bajo responsabilidad de los firmantes, se rechazó en primera instancia la eficacia de las mismas para explicar las cantidades que se consideran pendientes de acreditación:

 “pues los documentos que pretenden evidenciar los pagos de los movimientos de la cuenta no revisten la consideración de facturas que sirvan para validar dichos pagos, que, aún pudiendo tener hipotética relación con la gestión y organización de los festejos celebrados, se hicieron al margen de la aprobación, el control y la contabilización de las áreas correspondientes del Ayuntamiento y con la finalidad, como se indica en la contestación a la demanda, de que sirviera de medio ágil de pago de los gastos que la organización de dichas fiestas ocasionaba”.

Además, determinados bienes y servicios referidos a las fiestas locales fueron abonados a través del propio Ayuntamiento, produciéndose una dualidad en el procedimiento para la gestión de los fondos referidos a las fiestas, de difícil justificación, ya que, tales bienes y servicios abonados a través del propio Ayuntamiento se encontraban sometidos al seguimiento y control preceptivo de ingresos y gastos y, por el contrario, los gestionados por medio de la cuenta abierta en la entidad Caja Canarias escapaban de todo control, cobrando especial significación el hecho de que tuvieran el cargo de Tesorero de la Corporación y el de Concejal de festejos, respectivamente, lo que determina que, precisamente por los cargos desempeñados en el Ayuntamiento, sin ninguna duda, tenían pleno conocimiento del procedimiento que debería haber sido utilizado para sufragar los gastos y pagos dimanantes de las fiestas municipales, que requerían, además de la presentación de la correspondiente factura, que el pago de la misma fuera aprobado.

Reiteran los concejales que, transcurridos cinco años desde los hechos, “no resultaba lógico solicitar facturas a la cada uno de los perceptores de las cantidades pagadas con cargo a la cuenta de Caja Canarias”. Sin embargo, continúan sin justificar por qué no se exigieron las facturas en el momento de realizar el pago y aportan en su lugar declaraciones juradas cuya eficacia fue rechazada en la instancia.

Insiste el Tribunal que “todos los pagos procedentes del erario público, independientemente de su destino y de la persona que los ordena, han de estar suficientemente respaldados por una justificación… y dicha justificación no puede quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos… sino que ha de acomodarse en tiempo y forma a lo legal y reglamentariamente establecido, de tal suerte que los documentos que sirven de soporte a los pagos deben correr unidos a su cuenta de referencia bien inmediatamente, bien dentro de los plazos de su permitida justificación, y han de observarse, para que puedan ser estimados como tales, una serie de requisitos formales, todos ellos inexcusables, que despejen cualquier género de duda sobre la adecuada tramitación de los mismos”.

El despido del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas ya era, en pura teoría, posible previa desaparición del puesto en la correspondiente RPT. Era un caso inaudito porque, cuando se quería amortizar una plaza laboral resultaba difícil -sino imposible- llegar a un consenso con los representantes sindicales, que impedirían el acuerdo –necesario acuerdo por otra parte en las rpt laborales- lo que garantizaba la continuidad del trabajador.

Pero el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral que publica hoy el BOE incorpora una Disposición adicional segunda que admite la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público. Su contenido añade al Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores una disposición adicional vigésima con la siguiente redacción: 

«El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas».

Causas económicas

El mismo artículo matiza a continuación que concurren causas económicas cuando se produzca en aquellos entes, organismos y entidades una situación de insuficiencia presupuestaria (“sobrevenida y persistente”, exige el Decreto-Ley) para la financiación de los servicios públicos correspondientes.

¿Cuándo la insuficiencia presupuestaria es persistente? La propia disposición contiene también la respuesta: cuando se produce durante tres trimestres consecutivos, en una definición similar al despido privado: reducción de ventas tres trimestres seguidos. Ciertamente, esto es algo más concreto que las otras dos causas de justificación mencionadas.

Causas técnicas u organizativas

Además, se entiende que concurren causas técnicas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.

Tanta generalidad y amplitud me recuerda aquello de “estamos aquí porque hemos vinio y hemos venido porque hemos llegao”. Los iniciados en el derecho de las organizaciones y el empleo público no estamos acostumbrados a tanta imprecisión. Está claro que la redacción alcanza, como mínimo, a la transformación de la gestión de la prestación del servicio, de directa a indirecta -vulgo: privatización- precedida de despidos para evitar la obligada subrogación del personal.

No creo que los empleados públicos debamos hacer una tragedia, por una hoja frente las 64 restantes de un Decreto-Ley que acaba con un siglo de logros sociales o sindicales del sector privado –eso si es una tragedia- por muy inevitable o justificado que pueda parecer a la ciudadanía. La nueva regulación de las indemnizaciones, de la movilidad, de las condiciones o del despido en el sector privado, eso si es una alteración sustancial de las relaciones laborales de un país.

Un comentario breve sobre la forma, que es también un pequeño homenaje a la normativa de contratos: como la definición del ámbito subjetivo del sector público en el TRLCSP es, técnicamente, la más precisa del ordenamiento español -y aunque nada tenga que ver la contratación administrativa con la laboral- el legislador urgente ha querido impedir las habituales vías de escape cerrando cualquier resquicio y acude al 3.1 del TRLCSP (AAPP, OOAA, entidades públicas empresariales, Universidades, agencias, sociedades mercantiles, fundaciones públicas … ) como fácil solución.

Debería de hacernos reflexionar la ausencia de una definición general y aplicable a todo el Estado -y a todos los ordenamientos- delimitadora del Sector Público. Habitualmente, la Ley de presupuestos generales del Estado lo señala con precisión y con carácter básico, pero la naturaleza temporal de esa norma hace arriesgada una remisión permanente y no duden que todos estos casos acaban en los Tribunales.

Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

El Síndic Major de la Comunidad Valenciana, Rafael Vicente, ha entregado en les Corts el Informe de Fiscalización del Sector Público Autonómico correspondiente al ejercicio 2010. Como viene siendo habitual, es de los primeros que se aprueba y publica a nivel nacional- este año le ganó la Cámara de Comptos- conteniendo la fiscalización del ejercicio inmediatamente anterior. Incluye la Administración de la Generalitat, entidades autónomas, Universidades, empresas y fundaciones públicas, que suman un gasto de 18.073,7 millones de euros. 

La fiscalización de regularidad (de control general o sobre áreas específicas) ha afectado a organismos que representan en conjunto el 97,6% del presupuesto, mientras el resto ha estado sujeto a un control formal de rendición de cuentas. Además, este año se han realizado dos auditorías de eficacia de los sistemas de información y de control interno: una de los procedimientos de gestión de la nómina del personal sanitario de la Generalitat, y otra sobre la Ciudad de las Artes y las Ciencias. Por último, siguiendo el trabajo iniciado el ejercicio anterior, se ha elaborado un informe especial de seguimiento de la fiscalización del perfil del contratante e instrucciones de contratación del sector público autonómico.

Conclusiones generales

Las conclusiones generales del informe de fiscalización vienen recogidas en el Volumen I, (páginas 22-23) y señalan, entre otras cuestiones, que “en general, la información se presenta de acuerdo con los principios contables y con la normativa legal que le son de aplicación, con las excepciones y salvedades que se señalan en el informe” y que en el ejercicio de la función fiscalizadora “no se han encontrado situaciones en las que pudieran concurrir características básicas de responsabilidad contable”. Este volumen incluye también el Resumen de la Fiscalización (páginas 24-28), con los aspectos más relevantes de la Cuenta General, así como un seguimiento de las recomendaciones realizadas, donde se constata que 31 entidades del sector público autonómico han informado sobre las medidas correctoras adoptadas para subsanar las deficiencias detectadas por el órgano de control en el informe de fiscalización de 2009.

Además, coincidiendo con la publicación de este informe, la Sindicatura ha abierto en su página web la Base de Datos Económicos del Sector Público Autonómico (Badespav), que incluye las cuentas anuales de todos los entes fiscalizados y por tanto toda su información económico-financiera de los ejercicios 2007 hasta 2010.

El agujero sanitario

Al igual que se indicaba en informes de ejercicios anteriores, los gastos sanitarios han experimentado un fuerte aumento a lo largo del tiempo, considerando la Sindicatura que sus causas son “numerosas y complejas” y fundamentalmente una “financiación insuficiente” no ajustada a la realidad demográfica actual. Además, este año se agrava por la disminución de los ingresos totales -no financieros- en un 10,6% respecto a 2009.

Respecto a la deuda sanitaria (sin incluir farmacia), a 31 de diciembre de 2010 figuraba contabilizada, con base en los correspondientes acuerdos del Consell, en la cuenta 411 “Acreedores por periodificación de gastos presupuestarios” por 1.398,3 millones de euros, para su imputación presupuestaria  a los ejercicios 2011 a 2017. Además, resta por contabilizar 1.343,1 millones de euros, según la información obtenida de la Conselleria de Sanidad, a imputar también a presupuestos de ejercicios posteriores.

El informe corrige a la Generalitat en el volumen de compromisos de gasto con cargo a ejercicios futuros que el Ejecutivo autonómico cifró en 26.109,9 millones, pero la Síndicatura advierte que faltan otros 2.042,9 millones, hasta sumar 28.152,8 millones. Una cifra que equivale a más de dos presupuestos de la Generalitat.

Además, constata que se cambió el criterio de cómputo de los intereses de la deuda, con el fin de reducir el escandaloso volumen de deuda que resultaba, 35.126 millones al cierre de 2009.

A principios del verano, el Gobierno español creó una línea oficial de crédito (RDL 8/2011) para que las Entidades Locales cancelaran las deudas comerciales -con empresas y autónomos- pendientes de pago a 30 de abril de 2011. Dejando a un lado algunas dificultades prácticas de la aplicación de la norma -cómo abonar facturas sin consignación presupuestaria o tramitadas al margen del procedimiento- parece que sólo se ha dispuesto de una sexta parte – la mitad en la capital de España- del fondo dotado con 4.300 millones de euros ¿Cuál es la razón? 

El Diario Expansión apunta como causa de esa indiferencia, el elevado interés del préstamo (6.5%, el triple del Euribor). Hay una razón más.

La encontramos en el magnífico artículo, en el último número de Auditoría Pública, titulado “Morosidad, endeudamiento y transparencia en el Sector Público. Reflexiones críticas y propuestas“. Sus autores, Jesús Picó y Agustín Romero, dan todo un ejemplo de colaboración -ameno, práctico y constructivo- entre auditor (el primero) y académico (el segundo) denunciando que la morosidad comercial no compute para el cálculo de la Deuda en los términos del SEC95: “¿hasta cuánto subiría el endeudamiento si se incluyera la morosidad? ¿Cuánto endeudamiento debería autorizarse?”

Según los cálculos de los autores, las Administraciones Autonómicas necesitarían, al menos, 14.712 millones de euros -el 19,4% de la deuda pública declarada de las CCAA- es decir: un 1,4% del PIB. Los proveedores están financiando -en la sombra- gran parte del gasto público. Así se explica que muchas administraciones queriendo cumplir con la Ley de Morosidad, intentan usar el confirming pero declinen su uso para no aumentar su montante de deuda financiera disminuyendo la deuda comercial. Lo cierto es que la deuda existe igualmente, pero con apellidos distintos y que, a la larga, la deuda con contratistas es más cara, con las penalizaciones legales.

Puede parecer que éste es un problema menor para nuestras Autoridades Locales, más preocupadas por la supervivencia financiera, pura y simple, o por cumplir con el Ministerio de Hacienda que les retiene la transferencia mensual. En otro frente, nos previene La Vanguardia hoy mismo, en relación a las iniciativas de Expedientes de Regulación de Empleo (ERE) municipales:

Parece que la situación de la Administración del Estado es bastante mejor, como nos sugiere El Economista. Los plazos de pago del Estado están por debajo de los cincuenta días que rigen para el ejercicio 2011: 37,6 días para los gastos corrientes y 39,3 días para las inversiones reales.

La semana pasada, la Sindicatura de la Generalitat Valenciana entregaba a las Corts el informe del sector público local del ejercicio 2009. El documento, que suele ser el primero en presentar la radiografía presupuestaria municipal, alerta del declive en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con presión fiscal subiendo. La tormenta perfecta de la estabilidad presupuestaria, con una peligrosa conjunción con otros meteoros estatales y autonómicos.

En gran parte de la prensa, se destaca el agravamiento de la situación financiera, en un marco de indisciplina en la rendición de cuentas. Para otro sector es el dramático efecto del “despilfarro que, en términos generales, ha caracterizado la gestión de las administraciones públicas españolas en los últimos años”.

El informe

El informe agrega de un total de 507 municipios que presentaron a la Sindicatura de Comptes la Cuenta General del ejercicio 2009, lo que supone el 94% del total, porcentaje que alcanza el 97% en términos de población.

Como en el ejercicio anterior (ver entrada), la Sindicatura destaca el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 83% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto, ni la liquidación de éste en el plazo legal. Sólo el 39% remitió a la Sindicatura la Cuenta General en el plazo preceptivo y el 62% no la aprobó en el plazo legal.

Un total de 61 entidades locales (de ellas, 35 municipios) no presentaron la Cuenta General de 2009 a la fecha de cierre del Informe, a pesar de que para la Sindicatura “es un incumplimiento muy grave de una obligación esencial de quien gestiona fondos públicos”.

Resumen de conclusiones

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes en relación al ejercicio 2008:

a) En municipios el remanente de tesorería para gastos generales disminuyó un 95% en relación al del ejercicio 2008 al pasar de 151.236.915 euros en ese ejercicio a 7.254.211 euros en 2009. En este sentido un total de 150 municipios presentó sus cuentas con un remanente de tesorería para gastos generales negativo.

b) Por el contrario, el resultado presupuestario ajustado creció un 30% en este tipo de entidades al pasar de 188.973.780 euros en 2008 a 246.345.408 euros en 2009.

c) De acuerdo con los datos que se reflejan en el balance, las deudas con entidades de crédito a largo plazo en los municipios aumentaron, pasando de 2.203.356.904 euros en 2008 a 2.500.542.786 euros en 2009, experimentado un aumento de un 13% y las deudas con entidades de crédito a corto plazo de un 32%, pasando de 265.160.463 euros en 2008 a 348.771.274 euros en 2009.

d) El indicador de capacidad o necesidad de financiación de los municipios ha disminuido en un 5%, pasando de -185.398.876 euros en el ejercicio 2008 a – 194.566.148 euros en el ejercicio 2009.

e) El plazo de cobro en municipios ha aumentado tanto en los ayuntamientos que aplican el modelo normal como el simplificado, al pasar en el primero de 60 días en 2008 a 90 días en 2009 y en el segundo de 135 días en 2008 a 160 días en 2009. La misma tendencia de aumento sucede en el plazo de pago.

f) El gasto público por habitante en los municipios se ha incrementado en un 14% pasando de 1.010 euros en el ejercicio 2008 a 1.148 euros en el ejercicio 2009.

g)  El endeudamiento por habitante en municipios se ha incrementado en un 15% pasando de 504 euros en el ejercicio 2008 a 580 euros en el ejercicio 2009.

Leo la dramática –y sincera- entrevista con el Consejero de Hacienda de la Comunidad Valenciana y aun no me he recuperado. Ya sabemos que afrontamos tiempos de penurias pero es la primera vez que el Alto responsable de unas finanzas autonómicas reconoce que no puede ni siquiera refinanciar la deuda. 

“La Generalitat no paga a proveedores porque la liquidez de la que disponemos va destinada a amortizar vencimientos de deuda que no se renuevan. Antes se renovaban automáticamente. Ahora no. En julio vencían casi 400 millones y se renovaron 380, me fui de vacaciones muy contento. Pero en agosto vencían 420 y se renovaron 18, imposible cumplir ningún plan de pagos …”

Una Administración que no puede generar ahorro para hacer frente a sus prestamos y que intenta solucionarse con un plan de salvamento anunciado hace un mes. Un ejemplo: los rectores de las universidades valencianas pactaron (¿?) abonar al paga extra de navidad en octubre del próximo año. Dinero presupuestado en ambas administraciones (transferencia nominativa para la Generalitat y gasto de personal para las universidades) que se ve afeitado:

“Todos los meses ingreso 700 millones de euros del modelo de financiación. La nómina son casi 300, universidades son 100 y farmacia son 220, ya tengo repartidos fijos 620 millones. Si lo que yo debería tener para pagar cosas, lo tengo que destinar a amortizar deuda no me queda nada. Y eso está pasando desde hace 15 meses. Cuando empezó lo de Grecia todavía se renovaba el 70%, pero luego vino Portugal y con los líos de este verano, ya no se renueva nada de nada. El propio Estado tuvo que recurrir al Banco Central Europeo para colocar deuda y la moneda de cambio fue la modificación de la Constitución.”

La crisis de los mercados financieros parece que se ha quedado a vivir en España. La agencia de calificación de riesgos Standard&Poor’s (S&P) calcula que el déficit para 2011 de las CCAA ascenderá al 2,1 % del PIB, 0,8 puntos sobre el objetivo fijado por el Gobierno (1,3 %). Por su parte, la agencia Moody’s advierte de que el déficit autonómico del 1,2% del PIB  en los seis primeros meses del año, apenas una décima menos que el 1,3% límite para todo 2011, refleja su “incapacidad” para frenar el endeudamiento y tiene un impacto negativo en la calificación soberana del país. En este marco, después de las elecciones generales del 20 de noviembre, gane quien gane, veremos los primeros cambios.

Parodiando la famosa obra de Schumacher (el economista, no el piloto) y en relación con las finanzas municipales, diríamos que los pequeños ayuntamientos españoles tienen un serio problema, no sólo de financiación: son remolones en la rendición de cuentas, como puede verse hoy en el artículo de El País. Tras la nueva Ley de Economía Sostenible, los alcaldes debían remitir la liquidación del presupuesto al Ministerio de Hacienda antes del 31 de julio pasado y un tercio –los pequeños municipios- aun no lo han hecho. La consecuencia es que no recibirán la transferencia del fondo de cooperación municipal. Al final, el problema se realimenta y la morosidad formal deviene en material … 

El escenario presupuestario municipal es alarmante y objeto de constantes llamadas de atención por parte de la prensa. Metidos en planes de saneamiento y enquistadas crisis políticas, los ayuntamientos languidecen a la espera de mejores tiempos, que nunca llegan.

La reforma aprobada ayer en el Congreso de los Diputados con el apoyo de los dos grandes partidos obliga a las Entidades Locales a “presentar equilibrio presupuestario”. Como recuerda hoy el diario Expansión, los ayuntamientos acabaron el año 2010 con una deuda viva de casi 29.000 millones de euros (cerca del 3% del PIB), según datos del Ministerio de Hacienda, parece imposible eliminar el “déficit estructural” sin reducir drásticamente los servicios prestados. Aventuramos una movida legislatura, durante el próximo cuatrienio.

Rendición morosa

Los OCEX han denunciado con frecuencia, el retraso – cuando no la falta- en la rendición de cuentas de los ayuntamientos. La Cámara de Cuentas de Madrid aprobó, el mes pasado, un informe de fiscalización de la situación del Control interno, de las Operaciones de crédito y del Remanente de tesorería del ejercicio 2008, de aquellas entidades locales de población superior a 1.000 habitantes con Cuentas Generales pendientes de rendir.

Se trataba de profundizar en la situación financiera de los municipios de población superior a 1.000 habitantes y con más de tres Cuentas Generales pendientes de rendir, realizando el siguiente trabajo:

1. Constatar las causas que motivan la falta de rendición de los Ayuntamientos incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
2. Conocer y comprobar los sistemas de control interno que se aplican en la gestión económico-financiera y presupuestaria municipal así como su adecuación a la legalidad vigente, tanto en lo referido a los sistemas existentes, como a la provisión de puestos de trabajo clave en el citado control (Secretario, Interventor y Tesorero).
3. Analizar las operaciones pasivas de crédito a corto y largo plazo, verificando su adecuación a la normativa vigente, así como comprobar el correcto registro de las mismas tanto en la contabilidad presupuestaria, como en la financiera. Análisis del ratio endeudamiento por habitante.
4. Analizar los Remanentes de tesorería facilitados, a fin de poder comprobar la adecuación del cálculo de los mismos a lo establecido en las Instrucciones de contabilidad aplicables. En los casos de Remanentes de tesorería negativos, analizar las medidas que el Ayuntamiento haya aplicado para su corrección, de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del TRLRHL.

De los 19 Ayuntamientos objeto de la fiscalización, siete Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes han rendido durante el periodo de fiscalización alguna de las Cuentas Generales pendientes si bien, en ningún caso, había sido rendida la Cuenta General del ejercicio 2008.

De los motivos expuestos por los Ayuntamientos y de las comprobaciones realizadas, la Cámara madrileña deduce que las razones fundamentales de la no rendición de cuentas no son otras que “la falta de interés en la dotación de los medios personales, que han derivado en retrasos en la contabilidad, así como la falta de las cuentas de las entidades dependientes y problemas informáticos”.

En el periodo 2008–2010, de los 17 Ayuntamientos, 6 han tenido periodos en los que el puesto de Intervención ha estado vacante, en varios casos por periodos dilatados y en algunos con permanencias muy cortas.

El control interno, entendido como la organización general del Ayuntamiento y que debe realizarse como complemento del establecido en el artículo 213 del TRLRHL y que corresponde, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 7/1985 LBRL y con las excepciones que el mismo artículo recoge, a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional, es sumamente deficiente en algunos Ayuntamientos, como: falta de registros e inventarios, acumulación de funciones, ausencia de seguimiento de deudores y acreedores y falta de conciliaciones de saldos.

Esto les lleva a concluir que los activos y derechos y los pasivos y obligaciones de los Ayuntamientos objeto de la fiscalización y, que tienen la contabilidad cerrada a 31 de diciembre de 2008, con las excepciones que se ponen de manifiesto a lo largo del Informe, no están adecuadamente registrados y controlados por lo que los importes de sus saldos podrían no ser fiables

Siendo el problema para los municipios pequeños, en el Ayuntamiento de Arganda del Rey se ha formalizado una operación de Endeudamiento financiero a largo plazo de 15.878.000 euros, cuya concertación implica un ahorro neto negativo, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda de la misma.

De los siete ayuntamientos que han reflejado Remanente de tesorería negativo de manera sostenida en el tiempo, cinco de ellos no han realizado alguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLRHL.

En otros muchos, el cálculo del Remanente de tesorería se vería afectado, llegando a cambiar el signo del mismo, por las facturas o gastos que están pendientes de reconocimiento, es decir de las que no se ha reflejado ninguna de las fases del gasto.

Además, en general no se realiza o es defectuoso, el seguimiento de los gastos con financiación afectada a que se refieren las Instrucciones de Contabilidad Pública Local y que ha de garantizar y controlar la ejecución económico-presupuestaria de este tipo de gastos, así como el cálculo de las desviaciones de financiación que se hayan producido.

La Cámara destaca la carencia, prácticamente general, de guías internas de procedimiento supone una relevante deficiencia del sistema de control interno. Por otra parte, se insiste en la falta de soporte informático, la ausencia de normalización documental de los trámites procedimentales, la inexistencia de planificación y la escasez de medios personales de lo que es ejemplo que no se hayan constituido Oficinas de Supervisión de Proyectos.

Galicia

En Galicia, la aprobación de la Cuenta General fuera de los plazos previstos en los artículo 212 y 223.2 del TRLHL, ha propiciado que sólo el 30,46% de las Entidades Locales gallegas, de acuerdo con el informe del Consello de Contas – ver mapa página 70- rindiera las cuentas en plazo. En esa comunidad, el problema de no rendición (o extemporánea) lo presentan los municipios medianos y no los pequeños.

El pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 30 de junio de 2011, el Informe de fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008. Se trata de un trabajo realizado a iniciativa del propio Tribunal y en cumplimiento de su Programa de Fiscalizaciones para el año 2010, aunque ya estaba recogida con un ámbito subjetivo más amplio en el Programa para 2009. 

La aprobación del informe produjo una de las mayores tensiones internas que ha vivido el Tribunal de Cuentas español. Presentaron un voto particular nada menos que cinco de los once miembros (hay una vacante por fallecimiento). Desde el año 2007 habíamos asistido a un debate de alto nivel técnico y buen tono personal. Me explico: en el número 25/2007 de la Revista Española de Control Externo pudimos conocer con profundidad los argumentos a favor y en contra de esta fiscalización. A favor, el artículo del consejero Javier Medina (descargar) y en contra, el consejero Ciriaco de Vicente (descargar). Un buen ejemplo de debate pacífico y productivo.

El principio de transparencia se incorporó al ordenamiento financiero español por la Ley 18/2001, 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que lo formuló en su art. 5, estableciendo que “los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”. En la nueva redacción del artículo, dada por la Ley 15/2006, de 26 mayo, el principio es objeto de una formulación más completa que se expresa así: “Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. Aún cuando el precepto legal, en su nueva redacción, no había entrado en vigor en relación con el primero de los ejercicios presupuestarios objeto de la fiscalización, en la medida en que lo perseguido con la nueva regulación no ha sido alterar el principio sino definirlo con mayor precisión y corregir su aplicación, que en algunos casos era deficiente, según se dice en la exposición de motivos de la Ley, resulta obligado tener en cuenta la nueva formulación.

En el ámbito del Sector público estatal, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dedica el Título II a los PGE, estableciendo en su art. 26 los principios que han de regir la programación presupuestaria. Entre los principios cita el de transparencia, y en el art. 27 dedicado a los principios y reglas de gestión presupuestaria lo reformula con una mayor amplitud: “el presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar”.

Si se pone en relación el marco legal así definido con el contenido del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), e incluso con los esfuerzos de la Administración española para facilitar la transparencia, resulta manifiesto que las exigencias legales españolas son limitadas, o al menos imprecisas, con respecto a las de dicho Código y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países, particularmente en la Unión Europea, pues se centran en un aspecto muy relevante, pero parcial, como es el de la adecuación de la información para comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

Por ello, en vista de la situación legal en nuestro país, las actuaciones fiscalizadoras se han dirigido con particular atención a comprobar la información suministrada y su suficiencia en orden a verificar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, tal como exige la legislación sobre estabilidad presupuestaria; pero, más allá de esta concreta exigencia legal, se ha verificado el resto de la documentación y “las buenas prácticas” a través de las cuales se garantiza el acceso público a la información. En esta segunda vertiente se ha tenido en cuenta el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que amplía y explica los pilares y principios de su Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal de 2007, así como las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no porque tengan carácter vinculante, sino por cuanto constituyen una recopilación de buenas prácticas de general aceptación en la comunidad internacional. Así pues, ni el citado Código del FMI, que es una “de las 12 normas financieras reconocidas por la comunidad internacional”, en el que “se indican las prácticas óptimas que los países pueden adoptar” ni los otros dos documentos citados han constituido obviamente parámetros de control de legalidad, sino una referencia para la identificación de “buenas prácticas de transparencia fiscal”, debiendo significarse sobre este extremo que el Código en su versión actual (2007), se basa en la labor de otros organismos normativos, entre los cuales se cuenta INTOSAI.

Por último, el Tribunal señala que, a tenor de la normativa mencionada, “la documentación en la que se materializa el principio de transparencia no es parte del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sino documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales. No puede tampoco calificarse su elaboración y difusión, y menos aún su evaluación independiente, como actividad política o legislativa sino que constituye el soporte técnico tanto para adoptar las decisiones de política legislativa que procedan como para posibilitar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en los términos exigidos tanto por el Derecho comunitario como por el derecho interno”. En este sentido, el informe subraya que, el cuarto pilar del principio de la transparencia se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una rigurosa evaluación independiente. Es precisamente este pilar el que más llamativamente echa de menos el Tribunal en la información presupuestaria suministrada por la Administración española, por otra parte muy abundante.

Esta es la aportación que, a la efectiva aplicación del principio, pretende realizar con esta fiscalización el Tribunal de Cuentas, que considera que “no sería admisible su inhibición o su exclusión de un proceso, que reviste carácter generalizado en todas las sociedades avanzadas y que asumen y fomentan las organizaciones internacionales de las que España forma parte”. El Tribunal encuentra amparo en la atribución constitucional de competencias para fiscalizar la gestión económica del Sector público, que no circunscribe a la gestión presupuestaria ni desde una perspectiva técnico-económica o jurídica ni atendiendo a las leyes reguladoras de la función.

Para el Tribunal de Cuentas, la “gestión económica incluye la gestión presupuestaria (programas de ingresos y gastos), pero la trasciende”, de acuerdo con el art. 13.1 LOTCu, cuando prevé que, junto al análisis de las cuentas públicas, la fiscalización de la gestión económica debe comprender “otros extremos”. Entiende que “reducir la gestión económica a la ejecución de los programas de los ingresos y gastos públicos no sería conciliable con la exigencia constitucional de que la función se extienda a todas las entidades del sector público, pues dentro de éste se comprenden numerosas entidades, como las del sector empresarial, que no formulan ni gestionan tales programas”.

Ciertamente en la legislación que rige al Tribunal no contempla expresamente la transparencia del proceso de elaboración de los Presupuestos como objeto de la función fiscalizadora, pero en ello no hay que apreciar una voluntad de excluirla sino que en los años ochenta, el principio de transparencia no se regulaba de forma explícita en ninguna ley financiera entonces vigente. Para el Tribunal, no cabe ninguna duda de que la LOTCu (art. 9) cuando indica que la función fiscalizadora del Tribunal se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, dentro de ellos ha de quedar comprendido el de transparencia, si se interpretan las normas atendiendo a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, como contempla el art. 3 del Código Civil.

El informe concluye su parte introductoria con la siguiente queja:

Por esto y porque son contrarios a un recto ejercicio de transparencia, y en especial a las previsiones del cuarto pilar del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, antes citado, son incomprensibles e inaceptables para este Tribunal las objeciones y obstáculos puestos por el Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) a la realización de esta fiscalización.

Desde el inicio del procedimiento fiscalizador hasta el trámite de alegaciones, el MEH sostuvo que el Tribunal de Cuentas carecía de competencias para llevarlo a cabo, con apoyo en un informe que recabó de la Abogacía del Estado.

Para el Tribunal, esto “conduce a la absurda consecuencia de que la última palabra sobre el sometimiento al ejercicio de la competencia del supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado o sobre el deber de colaboración que se regula en los arts. 7 LOTCu y 30 LFTCu quedaría en manos del órgano sometido a dicho deber contra los propios términos de ambos preceptos”. Subyacía un temor sobre el objeto de esta fiscalización que el Tribunal entiende infundado pues, “como corrobora la mera lectura de este informe, su finalidad no ha sido fiscalizar el proyecto de LPGE ni ejercer un control de oportunidad sobre decisiones políticas, sino la documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora por la Administración, y bajo su exclusiva responsabilidad, con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales”.

OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN

El objetivo genérico de la fiscalización era examinar si la documentación en que se materializa la aplicación del principio de transparencia es, como dispuso el art. 5 de la LGEP, “suficiente y adecuada para permitir la verificación del principio de estabilidad presupuestaria”, lo que, a su vez, implica verificar, como exige el art. 13.1 TRLGEP, si es la “precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales” y “la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. También han comprobado, por ser inherente a la naturaleza del principio, lo que en el preámbulo del TRLGEP se denomina “el acceso de los ciudadanos a dicha información”.

Las tensiones del trabajo de campo quedaron de manifiesto durante el trámite de alegaciones, que fue contestado el 17 de noviembre de 2010 por el Secretario General de Presupuestos y Gastos, manifestando que “este Departamento no reconoce la competencia de ese órgano para la actuación de fiscalización y en consecuencia formular el referido informe”. Enviado nuevo escrito, días más tarde, a la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, contestó de nuevo el citado Secretario General, manifestando:

 “Como consecuencia de la incompetencia de ese órgano, debe considerarse inválido el procedimiento de fiscalización y el conjunto de los actos en él dictados o que se dicten, por lo que no resulta procedente atender a lo solicitado en su Oficio de 19 de noviembre de 2010.

(…)

“En consecuencia se da por reproducido lo manifestado en el escrito de 17 de noviembre de 2010 a los efectos de su preceptiva incorporación al expediente administrativo de acuerdo con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y en particular a lo dispuesto en su apartado 5.”

Presentamos a continuación un resumen de las principales conclusiones.

CONCLUSIONES

Durante el proceso presupuestario se genera una amplia documentación cuya elaboración en unos casos viene impuesta por la Ley y en otros es iniciativa del Gobierno. Parte de esta documentación se acompaña al Proyecto de PGE que se remite a las Cortes Generales, mientras que otra no es objeto de remisión con el proyecto, aun cuando por lo común es conocida de las Cámaras e incluso recoge acuerdos parlamentarios. La documentación presentada en las Cortes Generales junto con los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, de la que ha dispuesto el Tribunal, se compone, para cada ejercicio, de 19 libros, divididos en 51 tomos, que se agrupan en cuatro series denominadas Roja, Verde, Amarilla y Gris. Dichos libros comprenden el Proyecto de LPGE (articulado y estados cifrados) y la documentación complementaria de carácter informativo, tanto la elaborada por imperativo legal como la elaborada por iniciativa del Gobierno. Esta documentación se hace pública a través de su edición impresa y por medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Además, la que tiene naturaleza normativa se publica, aunque no en su integridad, en el BOE, una vez aprobada por las Cortes Generales. Junto a los libros indicados se elaboran y publican otros cuatro de carácter divulgativo, que pese a no formar parte de la documentación presupuestaria, en sentido estricto, son de interés en orden a la efectividad de la transparencia. Por el contrario, los textos de los acuerdos que se adoptan por imperativo legal con carácter previo al proceso presupuestario propiamente dicho, no se editan en papel, pero aparecen en la página web del MEH, con la excepción de los escenarios presupuestarios.

En un plano estrictamente cuantitativo poco puede objetarse a la documentación examinada, pues es voluminosa, si bien, en buena medida, el volumen de la documentación es consecuencia de las distintas formas de presentación y clasificación de unos mismos datos, e incluso de su reiteración en diversos documentos, lo que no siempre supone mejora de la información.

Principales carencias de la documentación elaborada en orden a la aplicación del principio de transparencia

Desde la perspectiva de su idoneidad en orden a la aplicación del principio de transparencia, las principales insuficiencias que se han apreciado en la documentación presupuestaria, tomando como referencia los pilares del Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, son:

- Ausencia de un organigrama de todo el Sector Público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación. Dentro del Sector Público Estatal la información es desigual para unas mismas operaciones en función de los agentes, particularmente en lo que se refiere a inversiones en infraestructuras.

 - Falta de información, al menos de forma diferenciada, de los recursos adicionales al sistema de financiación que se reciben por las Administraciones territoriales de la AGE vía subvenciones, convenios u otros instrumentos, por lo que la distribución de aquéllos resulta poco transparente.

- La información suministrada no viene avalada por un órgano externo a la Administración.

- Falta información del ejercicio de simulación empleado por el Ministerio de Hacienda para estimar el cuadro macroeconómico.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria, atendiendo a los sujetos integrantes del Sector Administraciones Públicas

De acuerdo con la legislación española los presupuestos públicos deben contener información suficiente para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones comunitarias en materia de contabilidad nacional. En relación con este extremo hay que señalar que la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad no siempre se produce, de manera que el criterio de la normativa presupuestaria a efectos de delimitación del Sector público administrativo y los criterios de contabilidad nacional en la clasificación de estas entidades difieren en numerosos casos. De hecho, se observa que, siguiendo los criterios del SEC95, el Subsector Administración Central, además de estar integrado por organismos pertenecientes al Sector público administrativo del art. 3.1 de la LGP, incluye diversas entidades del Sector empresarial. Inversamente no todas las entidades consideradas en los PGE como integrantes del Sector público administrativo, con presupuesto limitativo, son organismos pertenecientes al Subsector Administración Central en las Cuentas de las Administraciones Públicas. Aun cuando en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 se recoge información sobre su ámbito subjetivo, sin embargo, ninguno de los dos Proyectos incluyen explicaciones sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector Administración Central en términos de contabilidad nacional, así como de los ajustes necesarios para conciliar dichas diferencias.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria atendiendo a la naturaleza de las operaciones.

Las reglas y principios aplicados por el SEC95 para el tratamiento y valoración de las operaciones difieren de los aplicados en términos presupuestarios en varios aspectos, como consecuencia principalmente de la distinta forma de aplicación del principio de devengo y del registro de las operaciones entre Administraciones y empresas públicas. Ello da lugar a ajustes en el proceso de conversión del saldo por operaciones no financieras del presupuesto en capacidad o necesidad de financiación en términos SEC95. Pues bien, la información incorporada a los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 respecto a las diferencias que se producen entre el presupuesto y las cuentas nacionales como consecuencia de las expresadas circunstancias, así como los ajustes necesarios para su conciliación, es escasa para el Estado, y prácticamente inexistente para los organismos de la Administración Central y la Seguridad Social.

Dadas estas carencias, no puede afirmarse que se cumpla con el principio de transparencia, puesto que contrariamente a lo que establece el art. 5 de la LGEP los Proyectos de PGE no contienen información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Sobre la fiabilidad de las cifras presentadas y la forma de presentación de la información numérica

La instrumentación del principio de transparencia requiere que los proyectos de presupuestos recojan información suficiente y adecuada para valorar el fundamento de las cifras presupuestadas, a partir del marco macroeconómico y fiscal en que se encuadra la elaboración de los presupuestos, teniendo además en cuenta todas aquellas actividades, operaciones o circunstancias que pudieran generar riesgos fiscales, y por lo tanto, contribuir a que los resultados presupuestarios no financieros se aparten de las previsiones de gasto.

La forma de presentación de la información numérica en sus distintas clasificaciones, punto de partida para el análisis de las magnitudes determinantes de la estabilidad presupuestaria, ocupa una parte importante del total de libros que integran la documentación presupuestaria presentada a las Cortes Generales. Los análisis realizados de la expresada documentación han puesto de manifiesto que la clasificación económica de los gastos no siempre se corresponde con su verdadera naturaleza económica. En particular, los dos capítulos de transferencias se desagregan en artículos atendiendo a los distintos tipos o clases de perceptores, lo cual, amén de no ser coherente con una clasificación económica, no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en dichos capítulos, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino. La clasificación de las transferencias no está exenta de problemas en el plano de la gestión por la restricción que supone en la aplicación del principio de igualdad, por cuanto las subvenciones quedan predeterminadas para determinadas clases o grupos de perceptores. En algún caso puede violentarse el Derecho comunitario y dificultarse la aplicación de leyes administrativas sin ninguna razón que lo justifique. También el Tribunal de Cuentas, en las últimas Declaraciones sobre la CGE, ha puesto de manifiesto la falta de representatividad de esta clasificación en ciertos casos, como la realización de aportaciones de capital a sociedades instrumentales para hacer frente a determinados gastos. Estas aportaciones se presupuestan en rúbricas del capítulo 8 “Activos financieros”, cuando atendiendo a la realidad económica de los gastos se trata de transferencias corrientes o de capital (capítulos 4 y 7, respectivamente). Este tratamiento presupuestario genera ajustes al calcular la capacidad o necesidad de financiación en contabilidad nacional, pues el SEC95 prioriza la realidad económica frente a la forma jurídica y la denominación que pueda tener una operación. En cuanto a la estructura de programas introducida tras la aprobación de la LGP es una reconversión de la anterior clasificación funcional, que no contiene especiales aportaciones en orden a la presupuestación por objetivos y control de resultados, que se persigue en la vigente LGP. La explicación y desarrollo de los datos numéricos de los estados se realiza fundamentalmente a través de los libros de las series Roja y Verde. Sin perjuicio de las expresadas deficiencias, derivadas de la estructura, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 ofrecen suficiente información sobre las cifras de ingresos y gastos de los presupuestos administrativos, con resúmenes que permiten una visión global, y desgloses que presentan las cifras detalladas a distintos niveles de las clasificaciones empleadas. No obstante, en ocasiones la claridad y transparencia de esta información se ve afectada por las reiteraciones o por la falta de una adecuada organización de este gran volumen de datos.

Sobre el marco macroeconómico y presupuestario que ha servido de fundamento a las proyecciones de gasto

El presupuesto anual debe elaborarse y presentarse dentro de un marco macroeconómico cuantitativo basado en supuestos coherentes y creíbles, probables e imparciales, que permitan establecer un marco presupuestario a medio plazo, como elemento central de la gestión financiera pública y fundamento último de las cifras del presupuesto.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa al marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias en el Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla y en el Libro Amarillo, que acompañan a los Proyectos. El escenario macroeconómico presenta el mismo formato que el cuadro de previsiones económicas que acompañó al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007–2009, aunque con datos actualizados y un horizonte temporal más corto, pues no incluye los ejercicios siguientes.

El marco fiscal que sirve de fundamento de las previsiones presupuestarias debe definirse en los Acuerdos sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero del Estado y en los escenarios presupuestarios plurianuales. En relación con los ejercicios objeto de fiscalización, la orden específica sobre las normas de elaboración para el escenario 2007–2009 no aparece publicada oficialmente ni en la página de internet del Ministerio, mientras que las relativas al escenario presupuestario 2008–2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el BOE de 7 de marzo. Por otra parte, los escenarios plurianuales no son objeto de publicación, ni tampoco está previsto ningún mecanismo que permita analizar las desviaciones de los resultados frente a las previsiones y publicar su resultado. Solicitados reiteradamente los citados escenarios por parte del Tribunal, éstos no han sido aportados por el Ministerio, por lo que no ha sido posible su análisis.

Del análisis de las previsiones macroeconómicas tomadas como base para la elaboración de los PGE del ejercicio 2008 –contrariamente a lo que ocurre en las del ejercicio 2007– se deducen significativas diferencias con las previsiones correlativas de la OCDE, del FMI y de la CE. Estas diferencias, sobre todo en algunas de las variables analizadas, se ponen de manifiesto especialmente en los datos correspondientes al segundo semestre de 2008 en el que las citadas instituciones presentan unas estimaciones bastante más negativas que las iniciales, lo que contrasta con las reducidas rectificaciones introducidas en el escenario macroeconómico inicial que fundamenta el proyecto de presupuestos para 2008.

Aunque los datos reales del año 2008 han sido sustancialmente peores que los previstos en los cuatro escenarios macroeconómicos analizados -lo que pone de manifiesto que ha habido sin duda aspectos de la crisis que no eran fácilmente previsibles a finales de 2007-, se considera que hubiera sido más acorde con la situación y perspectivas económicas de esas fechas, que por cierto eran compartidas por la inmensa mayoría de los expertos económicos, haber ajustado las estimaciones iniciales, tanto macroeconómicas como presupuestarias, en el mismo sentido que lo hicieron las otras tres instituciones.

El mantenimiento en lo sustancial del marco macroeconómico previsto en la primera mitad del año 2007 como fundamento de las cifras presupuestarias para el ejercicio 2008 sometidas a la aprobación de las Cortes Generales, sin ningún análisis conocido de la previsible evolución de los valores inicialmente estimados de las variables macroeconómicas consideradas, restó fiabilidad a dichas cifras y, por tanto, transparencia en el sentido señalado en el pilar cuarto del Manual de transparencia fiscal del FMI.

En relación con la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia

Las buenas prácticas a efectos de mejorar la transparencia fiscal requieren que la documentación presupuestaria indique claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Dentro de la extensa documentación que acompaña a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 se contienen previsiones sobre los expresados riesgos. No obstante, también existen lagunas e insuficiencias entre las que merecen destacarse las siguientes:

- En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, la información recogida en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 es escasa. El articulado de la Ley autoriza el límite máximo de avales a otorgar durante el ejercicio presupuestario de que se trate, y establece disposiciones específicas para ciertas operaciones de aval. Sin embargo, la documentación presupuestaria que acompaña al articulado no incluye información sobre el stock de préstamos garantizados y su previsible evolución. Tampoco se incorpora información sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

- Sobre los beneficios fiscales se incluyen en el proyecto previsiones y una Memoria bastante completa y detallada, si bien no incorporan estudios sobre los objetivos de política económica y social a que se destinan los nuevos incentivos creados. Tampoco se informa sobre la ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales en años anteriores, lo cual impide evaluar la calidad de las estimaciones realizadas y la adopción de decisiones fundadas sobre el mantenimiento de tales incentivos.

- Determinados organismos o entidades del Sector público administrativo realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo. Es el caso de los organismos autónomos que realizan actividades comerciales a que se refiere la disposición transitoria 3ª LGP, de los Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los PGE, de los consorcios del Sector público y algunas otras entidades. La información recogida en los Proyectos de PGE de los ejercicios 2007 y 2008 sobre este tipo de actividades incluye diversos estados numéricos con estimaciones de los ingresos, gastos y financiamiento del ejercicio para algunos de los organismos o fondos que las desarrollan, pero aplicando formatos y clasificaciones similares a los de las entidades del Sector público empresarial, sin que se incorpore ninguna descripción de las actividades y de los objetivos o razones que justifican su exclusión del régimen limitativo, así como del régimen aplicable.

- Una situación especialmente opaca es la que se da en los consorcios cada vez más numerosos y en las empresas públicas en los que no concurren las condiciones necesarias para adscribirlos a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que por estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español. Ello arrastra una absoluta indefinición del régimen presupuestario de estas entidades y una total falta de transparencia, al menos en sede de presupuestación, sobre su actividad y riesgos que asumen, pues sus presupuestos quedan al margen de los de las Administraciones que los financian. La modificación de la disposición adicional 9ª de la LGP por la LPGE para 2009 disponiendo que los Presupuestos de estos consorcios acompañarán, a efectos informativos, a los PGE cuando el porcentaje de participación del Sector público estatal sea igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas puede paliar el problema, pero no lo resuelve.

En relación con la información sobre inversiones en infraestructuras

Entre las actividades del Sector público cuyo conocimiento por los agentes económicos, y la sociedad en general, resulta de especial interés hay que destacar las relativas a las inversiones en infraestructuras. A los agentes económicos y a la sociedad en general les interesa conocer las infraestructuras proyectadas y su forma de financiación, sea esta presupuestaria o extrapresupuestaria. De una parte, porque lo relevante, en este como en otros ámbitos, es lo sustantivo y no las fórmulas; al fin, se financien como se financien, se trata de infraestructuras públicas, y la decisión sobre su construcción compete a la Administración. De otra, porque en la disyuntiva que se presenta entre la financiación de la infraestructura por todos los ciudadanos, vía tributos, o su financiación sólo por los ciudadanos que la utilizan, vía tarifas, es una decisión que les concierne. En relación con estos extremos se ha constatado que en la documentación presupuestaria no se contiene una información agrupada y completa de las inversiones en infraestructuras públicas. Mientras que la información sobre inversiones directas, es decir, las que se realizan por los servicios de la AGE o sus organismos autónomos (entidades del Sector público administrativo) es amplia, la relativa a inversiones indirectas (empresas públicas) es mínima, pues se carece incluso de una memoria explicativa que describa el proyecto y su forma de financiación.

Con respecto a las infraestructuras públicas que se realizan por el Sector privado, mediante concesión, únicamente aparece el gasto presupuestario a cargo de la Administración o entidad correspondiente, si existe, pero no se informa sobre la inversión encomendada al Sector privado ni de la financiación que se facilita a las empresas concesionarias mediante préstamos participativos, aportaciones de capital u otras modalidades, salvo indirectamente y en términos globales a través del anexo orgánico-económico, información que sería particularmente necesaria teniendo en cuenta que al menos en algunas modalidades de APP, confluye una huida del derecho administrativo, de la contabilidad pública y del presupuesto con lo que los tres pilares básicos del control de legalidad y de canalización de la información financiera se diluyen.

RECOMENDACIONES

El tribunal efectua nueve recomendaciones.

Primera. Debería desarrollarse el marco jurídico del principio de transparencia, ampliando su contenido, muy centrado en la actualidad en la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, a todas las facetas contempladas en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países de nuestro entorno, particularmente en los de la Unión Europea.

 Segunda. La publicación en el BOE de los créditos, especificados en su nivel de vinculación, ha de considerarse una exigencia del art. 9.1 de la Constitución Española de conformidad con la doctrina constitucional (STC 3/2003), que no queda satisfecha con la publicación de los resúmenes. A tal efecto, dentro de la documentación que se elabora, tendría que segregarse en documento independiente el contenido del proyecto de LPGE, tanto del articulado como de los estados de gasto, con el detalle de las partidas que de conformidad con los arts. 35.1, 40, 43 y 44 LGP tienen naturaleza de crédito presupuestario y, por tanto, rango legal (STC 63/1986 y 13/1992).

 Tercera. En la documentación presupuestaria, de una parte, deberían evitarse las reiteraciones prescindibles y, de otra, debería ampliarse su contenido a aquellos aspectos en los que se aprecian insuficiencias respecto de las previsiones del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. A tal efecto, sería de interés suministrar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación o de recursos adicionales al sistema.

 Cuarta. La información suministrada por la documentación presupuestaria debería venir avalada antes de su remisión a las Cortes Generales por un órgano externo a la Administración, como propugna el cuarto pilar –Garantías de integridad–, del Código.

 Quinta. En la documentación presupuestaria debería incluirse información sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, que viene determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector administración central en términos de contabilidad nacional.

 Sexta. Asimismo tendría que incluirse en la documentación presupuestaria información suficiente sobre las diferencias entre el tratamiento presupuestario de las operaciones y su tratamiento en contabilidad nacional, cuando difieren los criterios de imputación, así como de los ajustes realizados como consecuencia de dichas diferencias.

 Séptima. Habría que mejorar la estructura presupuestaria de manera que la información que derive de la triple clasificación de los gastos sea adecuada a su finalidad. En particular, la estructura económica de los créditos de los capítulos IV y VII debería ajustarse a la naturaleza económica del gasto y evitar que la designación de los tipos de perceptores pueda dificultar la aplicación del principio constitucional de igualdad o las exigencias del Derecho comunitario.

 Octava. Con respecto a la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia:

a) En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, debería acompañarse información sobre el volumen de préstamos garantizados y su previsible evolución así como sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

b) En el caso de los presupuestos de los organismos o entidades del Sector público administrativo que realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo, las estimaciones deberían fundamentarse en una descripción de las actividades y de los objetivos similar a la de los presupuestos limitativos.

c) Tendría que definirse el régimen presupuestario y determinarse el Sector público territorial al que han de unirse los presupuestos de los consorcios y empresas públicas en los que por no concurrir las condiciones necesarias no se adscriben a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que al estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español.

Novena. Debería incluirse información completa y de igual contenido sobre las inversiones públicas que hayan de acometerse durante el ejercicio, ya sean inversiones directas, indirectas o se realicen por el Sector privado.

Hace unos días y coincidiendo con el inicio de la pasada campaña electoral, el Catedrático de la UB, Joaquín Solé Vilanova, calificaba la situación financiera de nuestros municipios así: “entre delicada y alarmante (o incluso catastrófica), pasando por las categorías de grave y muy grave”. En un esquemático pero contundente artículo publicado en La Vanguardia, concluía: “Para algunos ayuntamientos las medidas que adoptar van a ser muy duras. Por esta razón, lo primero que se requiere al gobierno municipal es estar convencido de que se desea solucionar el problema financiero, cualquiera que sea el coste”.

No es ninguna novedad que los informes del sector local de los OCEX, a partir del ejercicio 2006,  van presentando un empeoramiento de la situación financiera municipal, con una caída de los ingresos relacionados con la actividad urbanística, una contracción del gasto de capital (no así del gasto corriente), un aumento de la deuda con la consecuente disminución de la capacidad de endeudamiento.

Una situación difícil. Por si fuera poco, hace un mes, el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias pactaron reducir el déficit de los municipal hasta el 0,3% del PIB en el 2012 y el 0% en el 2014. ¿Es un escenario realista?

El catedrático de Economía en la Universidad de Oviedo, Javier Suárez Pandiello, entendía que la fórmula para evitar la ruina pasa por combinar buenas dosis de racionalidad, eficiencia y un control exhaustivo del gasto: ”Teniendo en cuenta las tensiones en el control del déficit público del Estado y el de las CCAA, esto sólo se arregla con ajustes fuertes en los gastos y con gestión, gestión y gestión“.

Sin embargo, queda pendiente aprobar una ley que defina las competencias y resuelva la financiación de los ayuntamientos. En una reciente entrevista, el Conselleiro Maior gallego, Luciano Fariña, reconocía que la sostenibilidad financiera está seriamente amenazada y su viabilidad futura depende del ajuste en el gasto.

Pero volvamos a los datos.

Sector local en Navarra

En el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2008, se advierte de un aumento de los gastos, disminuyendo los ingresos. Así, comparando la situación financiera del Sector Público Local entre los años 2008 y 2007 presentaba un cuadro sombrío:

• Disminución en un 23 por ciento del impuesto de construcciones, instalaciones y obras. Pese a este decremento, los ingresos corrientes aumentaron en un 5 por ciento.
• Aumento de los gastos de funcionamiento en un ocho por ciento, en mayor medida que los ingresos corrientes, por lo que el ahorro bruto generado en 2008 fue un 12 por ciento menos que en 2007. Esto, unido a que la carga financiera aumentó en un 11 por ciento, provocó que el ahorro neto de 2008 fuera un 23 por ciento menos que en 2007.
• Las inversiones de 2008 fueron un 22 por ciento menos que las realizadas en 2007. La disminución del excedente de recursos ordinarios supuso el aumento de otras fuentes de ingresos para financiarlas. Así, los ingresos por deuda financiera aumentaron en torno a un 30% y también se recurrió en mayor medida al remanente de tesorería para gastos generales; en 2007 se emplearon 33 millones frente a los 52,7 millones de euros en 2008.

La situación empieza a ser preocupante porque un aumento de la deuda (y por tanto de la carga financiera) con disminución de los ahorros de recursos ordinarios, limita la posibilidad de acometer inversiones no subvencionadas. Por otro lado, el mayor crecimiento del gasto corriente frente al ingreso corriente origina la disminución del ahorro bruto y neto desde el 2006 al 2008.

En definitiva: una disminución del remanente de tesorería para gastos generales dado que los ingresos de un ejercicio no son suficientes para atender los gastos del ejercicio y se recurre a ahorros generados en años anteriores

La puntilla

A esta escasez de recursos locales, la Directiva de Servicios había venido a dar al puntilla, al sustituir la exigencia de “autorización” por la Declaración Responsable/Control Posterior en muchas actividades que no comprometan intereses urbanísticos o medioambientales sustantivos, lo que trae consigo una merma en los ingresos tributarios derivados de las tasas locales.

Tras la reforma operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que dispuso la  Reforma del TRLHL, (RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) en la letra i) del artículo 20.4 que legitima la exigencia de tasas por el:

“Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo.”

Sin embargo, el nuevo escenario comporta una actividad municipal de distinta naturaleza (comprobación) y distinto coste, por lo que habrá de tener en cuenta que las tasas no podrán exceder el coste global de tal labor, y el principio de proporcionalidad.

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008. Se trata de un esperado análisis que, hasta el ejercicio 1991, formaba parte delInforme Anual del Sector Público. A partir de ese ejercicio y hasta el correspondiente al 2005, se presentaba junto con el sector público autonómico, configurando el Informe Anual del Sector Público Territorial.

Tras los cambios normativos ocurridos en el ámbito local durante el ejercicio 2004, que modificaron profundamente el procedimiento de rendición y examen de las cuentas generales de las entidades locales, se aprobó, el 27 de marzo de 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas la Instrucción que regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas. Estas modificaciones están vigentes para la rendición de las cuentas generales del ejercicio 2006 y posteriores.

Desde entonces, la Plataforma web que instrumenta la rendición telemática de las cuentas de las entidades locales y la suscripción de convenios de colaboración con diversos OCEX para la coordinación de esa rendición telemática han permitido la elaboración de un informe de fiscalización independiente del sector público local que supere el retraso que se venía padeciendo en la presentación de los resultados a las Cortes Generales recogiendo los resultados de las actuaciones fiscalizadoras del sector público local correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

Se pretendía, con este informe, valorar la situación y la actividad económico-financiera del sector público local analizando el cumplimiento de la obligación de las entidades locales de rendir la cuenta general, determinar su integridad, la coherencia interna, estudiar las principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras agregadas así como el cumplimiento de la obligación de remitir las relaciones de contratos y los expedientes contractuales. 

Análisis del cumplimiento de la rendición de cuentas por las Entidades locales.

El Tribunal analiza en el epígrafe III.2 el cumplimiento de la obligación de rendición de las Cuentas Generales al Tribunal de Cuentas por las entidades locales incluidas en el ámbito territorial de comunidades autónomas (salvo Navarra y País Vasco que aplican Instrucciones de contabilidad local, aprobadas por sus respectivas diputaciones forales) hasta que se cerraron los trabajos preliminares del Informe (octubre de 2010) así como, según la información adicional facilitada por los Órganos de control externo, si bien no se dispone de información sobre el cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas referidas al ejercicio 2008 por las entidades locales vascas.

Durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008 (ojo aquí falta País Vasco) el número de entidades que rindieron sus cuentas generales, sobre un total censo de 9.271, 9.282 y 8.989 entidades, respectivamente, por tipo de entidad, presentó el siguiente detalle (pinchar para ampliar):

Por Comunidades, los ratios de rendición del conjunto de entidades locales, excepto consorcios y Entidades Menores, se muestran en el siguiente cuadro (pinchar para ampliar) :

Los menores grados de rendición se observan en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid, que en 2006 y 2007 presentaban unos niveles de rendición próximos al 55% y en 2008 no alcanzan o superan ligeramente el 40%.

En el extremo opuesto se sitúan la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Galicia, Navarra y Región de Murcia, con porcentajes de rendición superiores al 90% en todos los ejercicios. Para el Tribunal, estos superiores índices de rendición tienen se explican por la ejecución de actuaciones proactivas por parte de los OCEX para lograr la rendición, “que han logrado establecer en algunos territorios una cultura de rendición de cuentas por parte de las entidades locales”.

En el caso de los ayuntamientos, la rendición alcanza el 75%, 73% y 64% en cada uno de los ejercicios analizados, respectivamente, si bien estos porcentajes varían sustancialmente en atención al tramo de población de los municipios, presentando unos niveles de rendición menores los municipios de menor población, tal y como se observa en el cuadro y grafico siguientes (población a 1 de enero de 2008) que se puede pinchar para ampliar:

La existencia de un menor grado de rendición de los ayuntamientos de municipios con menor población, en especial de los municipios menores de 1.000 habitantes, ha determinado que los grados de rendición sean hasta un 10% superiores en cada uno de los ejercicios si se toma en cuenta la representatividad de la población de los municipios que rinden cuentas sobre la población total española, llegando a una representatividad de la rendición del 84%, 84% y 72%, respectivamente, en los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

En total, 3.680 entidades tienen pendiente de remitir al menos la cuenta general referida a unos de los ejercicios objeto de análisis. De ellas, el 85% son ayuntamientos (3.124) un 54% de los cuales tenían una población inferior a 500 habitantes (1.692), y el 14% mancomunidades (508).

Errores

El análisis individualizado de los errores, omisiones e incoherencias en las cuentas elaboradas según los modelos normal y simplificado de contabilidad local evidencian para el Tribunal, como principal resultado (página 77) en un gran número de entidades, deficiencias en el seguimiento y control del inmovilizado, del endeudamiento, de la tesorería y de los gastos con financiación afectada, no garantizándose el automatismo y la coherencia entre los distintos subsistemas a los que afecta cada operación contable, e incumpliendo, por tanto, las reglas 13 y 16 de la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal y concordantes del modelo simplificado.

Situación crítica

En la página 87 se presenta el resultado presupuestario agregado local, que fue deficitario y ascendió a 0,8 mil millones de euros negativos. El remanente líquido de tesorería ascendió a 31 de diciembre de 2008 a 10,2 mil millones de euros. No obstante, en ese ejercicio, el remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales fue negativo para el agregado de ayuntamientos, consecuencia del remanente de tesorería negativo agregado que arrojan a 31 de diciembre de 2008 los ayuntamientos de población mayor de 50.000 habitantes agregados, representativos del 73% del total de ese tipo de entidades.

Perdonen si les parezco pesimista. Se acabó aquel utópico ideal de vida basado en la hipótesis de que una economía puede crecer de manera sostenible a lo largo del tiempo. En consecuencia: ¿pueden seguir creciendo las prestaciones públicas de nuestro Estado de Bienestar? ¿Hacia donde va nuestro sector público?  

Parece que hemos retrocedido décadas. No lo digo por el titular que nos presenta el diario El País, cuyo protagonista italiano no se caracteriza por ser ejemplo de nada. Es que la realidad presupuestaria occidental es bastante triste. Cameron privatizará casi todos los servicios públicos británicos. Portugal, sencillamente no puede pagarlos y la intervención de la UE y el FMI es tan inminente como inevitable, a la espera de que se forme un nuevo Gobierno tras las elecciones del 5 de junio. En EEUU, la parálisis del presupuesto federal hace peligrar muchos servicios, pues pasado mañana vence la resolución de prórroga presupuestaria que financia las agencias federales y, si el Congreso no aprueba una extensión temporal o permanente, lo más probable es que haya un cierre del Gobierno.

España en el cajón

He empezado a verlo todo negro tras leer el último informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía, referida a la Cuenta General del ejercicio 2009, donde encontramos en su página 237, las siguientes cuantías, en millones de euros, del saldo de la cuenta 409 “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto” que en los últimos cinco ejercicios presenta la siguiente evolución, hasta llegar a los 1.483 millones de euros:

La cifra es similar a la presentada hace unos meses por la Comunidad Valenciana. En Cataluña, pasado el debate electoral, los titulares de la prensa reflejan un intenso debate sobre el recorte los recursos aplicados a los servicios públicos.

Hemos descubierto, de golpe, que no podemos pagar nuestros principales servicios públicos. Esto hace a El País trasladar la preocupación por los futuros recortes, tras el proceso electoral del próximo mes de mayo. Se nos avanza que habrá recortes en las plantillas sanitarias y docentes. El debate del Copago intenta eludirse pero la sostenibilidad del sistema sanitario tiene mal pronóstico: más impuestos o copago, parece la disyuntiva. El Estado escurre el bulto en la financiación de la dependencia que es asumida en mayor parte por las Comunidades Autónomas (CCAA), cuya situación financiera se ha deteriorado, con un gran aumento del endeudamiento.

En fin, una situación crítica, en el día en que el Gobierno ha elevado cinco décimas la previsión de paro para el 2011 y la ha situado en el 19,8%. Todos los mensajes indican que debemos acostumbrarnos a convivir con varios millones de desempleados.

La Cámara de Comptos de Navarra aprobó ayer un interesante informe de fiscalización sobre la aplicación de la ley de dependencia en navarra (2009-2010) que analiza el importante volumen presupuestario destinado a esta política social, así como el alto número de solicitudes y beneficiarios.

Recuerdan los auditores navarros que la Dependencia constituye uno de los cuatro pilares básicos del Estado de Bienestar y está configurada como un sistema garantista en que las personas pasan a tener derecho a determinadas prestaciones sociales apoyadas en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad. 

Coincidiendo con la aprobación de la Ley estatal de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (Ley de Dependencia), se aprueba en Navarra la Ley Foral de Servicios Sociales, que configuró un sistema de protección social garantista de derechos de los colectivos afectados. En este sentido, la normativa foral supera las previsiones de la legislación estatal al contemplar en su ámbito de aplicación no sólo a las personas valoradas como dependientes sino también al resto de personas destinatarias de los servicios sociales.

Calendario de la Dependencia

La Ley de Dependencia es una norma amplia, que contempla diversas situaciones y grados de dependencia, que regula un procedimiento y un calendario para su progresiva implantación, estableciendo un catálogo de prestaciones y definiendo un sistema de financiación de la misma. Esta ley entra en vigor en 2007 aunque está previsto su completo desarrollo en 2014, de acuerdo con el siguiente calendario:

En la actual coyuntura económica, este sistema constituye uno de los instrumentos esenciales de los poderes públicos para garantizar la protección de uno de los colectivos más vulnerables de nuestra sociedad. Desde un punto de vista economicista, su definitivo desarrollo e implantación requerirá la aportación de un conjunto relevante de recursos públicos, aspecto este complicado en la actual coyuntura de la economía nacional y foral.

Organización administrativa

Este progresivo desarrollo y las propias dificultades prácticas de su implantación ha exigido de las Administraciones Públicas, en general, y de la Navarra, en particular, una adaptación continua de sus estructuras organizativas, funcionales, personales y procedimentales para lograr la máxima eficacia en tal desarrollo.

Al objeto de responder lo más adecuadamente a tales exigencias, el Departamento y la ANDEP se han dotado de un manual de procedimiento que regula los trámites básicos del reconocimiento de las ayudas y servicios para la dependencia. El procedimiento diseñado, de acuerdo con la normativa estatal que lo regula, es complejo, contempla mucha documentación que hay que revisar y contrastar –tanto en fuentes internas como externas-, requiere la elaboración de cálculos y valoraciones económicas y, además, dentro de su vigencia, debe verificarse el mantenimiento de los requisitos y la evolución del grado de dependencia.

Plazos

Desde enero de 2009 hasta junio de 2010, el plazo marcado por la legislación foral para el proceso de reconocimiento, valoración y elaboración del PIA era de seis meses, sumándose otros cinco meses para empezar a percibir la ayuda o prestación; es decir, en total, once meses, aunque el derecho a la prestación económica se generaba desde el mismo momento de la presentación de la solicitud.

Con carácter general, se está cumpliendo de una manera razonable con el anterior plazo de 11 meses establecido en la Cartera de Servicios, aunque la variedad de prestaciones hace muy difícil llegar a una conclusión general.

Después de junio de 2010, el plazo de tramitación del proceso de valoración y asignación de prestaciones y ayudas se fija, por la normativa estatal, en seis meses, siendo este plazo el que marca la fecha para el derecho a las prestaciones, eliminándose la retroactividad de las prestaciones económicas y reconociéndose a la Administración el pago fraccionado de las mismas en un plazo máximo de cinco años; en Navarra, esta posibilidad de fraccionamiento ha desaparecido con la aprobación de Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia.

Este plazo de seis meses exigirá de la ANDEP un mayor esfuerzo administrativo para su cumplimiento, si bien la eliminación de la retroactividad facilitará su tramitación. Además, recuerda la Cámara de Comptos que desde enero de 2011 se implantará la protección a la dependencia moderada de nivel dos.

Desde 2007 hasta junio de 2010, se han presentado un total de 31.337 solicitudes para su valoración de dependencia; de este número, un total de 29.271 solicitudes han sido resueltas y un total de 24.476 solicitudes han sido consideradas como dependientes en sus distintos grados y niveles.

En el periodo objeto de análisis, sólo tenían derecho a prestación por dependencia los valorados como dependientes severos y grandes dependientes.

De los anteriores dependientes, unos 13.100 reciben prestaciones garantizadas de dependencia: un 63 por ciento perciben prestaciones de servicios y un 37 por ciento, económicas.

A junio de 2010, se encuentran pendientes de valoración un total de 1.175 expedientes, todos ellos iniciados en 2010 –por lo que estarían dentro del plazo de los seis meses- menos dos que corresponden a 2009. Respecto a las solicitudes presentadas en 2010, ese número representa en torno al 15 por ciento.

A junio de 2010, un total de 1.584 personas que cuentan con valoración de dependencia están en tramitación, dentro de los plazos marcados, para recibir el servicio o ayuda económica determinados en el PIA correspondiente.

A partir de enero de 2011, se implantarán los servicios destinados a personas con dependencia moderada en nivel 2. En la actualidad, un total de 1.850 personas han sido valoradas en Navarra dentro de ese grado y nivel; de ellas, 586 ya estaban recibiendo prestaciones contempladas en la Cartera de Servicios.

Costes

Los sistemas presupuestarios aplicados no permiten obtener de una manera directa el gasto destinado a la protección a la dependencia definida en los términos de la ley estatal.

Este gasto directo se determina mediante la aplicación de unos coeficientes de imputación que permiten distribuir tal gasto presupuestario de forma proporcional entre el número de usuarios dependientes y no dependientes.

Así, de acuerdo con el cuadro siguiente, entre 2009 y 2010, el gasto directo en dependencia en la Comunidad Foral se ha incrementado en un 3,5 por ciento, alcanzando un importe de prácticamente 120 millones.

Estos criterios de imputación no contemplan el reparto de los costes indirectos y gastos generales.

No se ha definido un sistema de costes homogéneo en el Estado que permita identificar sus componentes y calcular el coste real de los servicios de dependencia prestados por los distintos servicios públicos.- Por ello, las cifras que aparecen en los diversos estudios o análisis sobre el gasto en la dependencia no dejan de resultar unas aproximaciones al coste en que efectivamente se incurre. Sin olvidar la importante incidencia que tal cálculo tendría en la correcta determinación de las fuentes de financiación del sistema de dependencia.

La financiación del sistema de dependencia en Navarra, como en el resto de CCAA, se efectúa mediante tres agentes: La Administración General del Estado (AGE), la Administración Foral y el beneficiario de la prestación o servicio.

Partiendo de que los diversos sistemas de seguimiento no aportan la adecuada y suficiente información sobre los costes y la financiación aplicada a la dependencia, en lo que sí están de acuerdo la práctica totalidad de los estudios analizados es que la financiación basada en aportaciones por tercios –un tercio la AGE, otro tercio la CCAA y otro tercio el usuario- no se está cumpliendo en la práctica.

Así, la AGE ha aportado al sistema de dependencia de Navarra los siguientes importes:

Por lo tanto, la estructura financiera de la dependencia en Navarra en los años 2009 y 2010 pone de manifiesto que, el Gobierno de Navarra es el principal agente financiador -con más del 60% del total-, en tanto que la aportación del Estado se mantiene, en ambos ejercicios, en torno al 18 por ciento del total.

El desfase entre el peso de financiación de los diversos agentes intervinientes se origina, en opinión del Departamento, por la desproporción existente entre el coste real de los servicios prestados y los módulos de financiación establecidos por el Estado así como por la insuficiente dotación de las partidas de los Presupuestos Generales del Estado destinadas a financiar el nivel acordado.

En conclusión …

Por todo ello, esta Cámara de Comptos recomienda:

• Continuar con el proceso de mejora de los procedimientos de gestión de la protección a la dependencia.
• Estudiar la adecuación de la actual la estructura orgánica de la ANDEP a las necesidades derivadas de la aplicación integral de la ley de dependencia.
• Dotarse de un sistema de costes adecuado que soporte la cifra de gasto por dependiente en sus centros, en razón de la intensidad del servicio, y que sea oponible frente a terceros.

Lo anterior, unido a la explotación informática de las bases de datos existentes, debe permitir conocer el gasto que genera cada dependiente y sus ingresos, tanto por cuotas o deducciones como por la financiación estatal.

La Cámara de Comptos pide considerar la oportunidad de integrar todo lo anterior en un sistema contable o extracontable que refleje exclusivamente los gastos e ingresos relativos a la dependencia y cuyo saldo será expresivo del resultado que para la Hacienda Foral supone la Ley de la Dependencia.

El Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 27 de enero de 2011, el informe “fiscalización de la gestión de los gastos e ingresos de los proyectos y actividades de investigación de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas en colaboración con otras entidades públicas y privadas. Ejercicio 2007”.

La fiscalización tenía como objetivo comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, la regularidad contable, así como evaluar sus procedimientos y sistemas de gestión económico-financiera y de control interno. Además realiza un seguimiento de las recomendaciones efectuadas por la anterior auditoría, del año 1993. Presentamos a continuación las principales conclusiones.

EL CSIC

El Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) es un Organismo Público de Investigación, de carácter multisectorial y pluridisciplinar, tiene como fin primordial promover y realizar investigación científica y técnica dentro del marco y al servicio de la política científica y tecnológica del país, con objeto de impulsar y contribuir a su desarrollo económico, social y cultural. Está adscrito al Ministerio de Ciencia e Innovación desde abril de 2008. Anteriormente estuvo adscrito al Ministerio de Educación y Ciencia excepto en el periodo 2000/2004 que lo estuvo al Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Desde 2008, el CSIC se configura como Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Tiene su sede institucional en Madrid, con centros, institutos y unidades distribuidos por España y también en el exterior. En 2007, contaba con 125 institutos de investigación, de los cuales 75 eran propios y 50 mixtos (con titularidad compartida con otros organismos e instituciones públicas y privadas).

La actividad investigadora del CSIC, que se realiza a través de los institutos de investigación, se organiza, fundamentalmente, mediante:

• Subvenciones de proyectos integrados en los programas correspondientes al Plan Nacional de I+D+i, en los programas de I+D de la Unión Europea, de las CC.AA., etc.

• Convenios y contratos de investigación, formación y asesoramiento con empresas públicas y privadas y con otras instituciones nacionales y extranjeras, cualquiera que sea su ámbito territorial.

En el ejercicio fiscalizado (2007) estaban vigentes 2.181 proyectos y 505 acciones de investigación con financiación externa. Los ingresos contabilizados por el CSIC ascendieron a 884 millones de €, de los cuales un importe de 734 millones de €, el 83%, correspondía a ingresos procedentes del Estado, en concepto de transferencias, subvenciones, investigación contratada, etc. Por su parte, los gastos del ejercicio ascendieron a 761 millones de €, de los cuales un importe de 400 millones de €, el 52%, correspondía a gastos de personal.

Conclusiones

En opinión del Tribunal, los estados financieros rendidos por el CSIC se veían afectados, en relación con los gastos e ingresos, en su representatividad de la imagen fiel de la situación financiera y patrimonial del Organismo al 31-12-2007 y del resultado de sus operaciones para el ejercicio fiscalizado, por las salvedades que se correspondían con las siguientes deficiencias e incumplimientos de los principios y normas contables que le eran de aplicación:

a)     En el ámbito de la contabilidad presupuestaria, el CSIC imputó al resultado de las operaciones comerciales ingresos y gastos que, en su mayor parte, debieron imputarse al presupuesto administrativo. Entre los ingresos indebidamente contabilizados como comerciales destacaban las subvenciones recibidas por el CSIC para financiar proyectos y actividades de investigación, contratar personal investigador, etc., por importe de 199.457 miles de €. En la vertiente de los gastos, imputaba al resultado de las operaciones comerciales los financiados con los ingresos comerciales, lo que incluía todo tipo de gastos, entre ellos gastos de personal, por importe de 66.005 miles de €, y adquisiciones de material inventariable, por 27.492 miles de €.

b)    También imputó al resultado de las operaciones comerciales, en lugar de hacerlo al presupuesto administrativo, capítulo 9 “Pasivos financieros”, los anticipos reembolsables concedidos por el MEC a cuenta de las ayudas a percibir para la ejecución de proyectos de investigación, un importe de, al menos, 43.382 miles de €, en el ejercicio 2007. En el ámbito de la contabilidad financiera contabilizó estos anticipos como ingresos del ejercicio (transferencias y subvenciones), en lugar de hacerlo como préstamos.

c)     La contabilización de los ingresos anticipados (245.866 miles de €) no se ajustaba a lo previsto en el Plan General de Contabilidad Pública, ya que no eran ingresos cobrados en el ejercicio que correspondían al ejercicio siguiente, sino el remanente del que podían disponer los centros para efectuar gastos comerciales en el ejercicio siguiente.

d)    Todos los ingresos comerciales se registraron con criterio de caja sin que existiera control contable de los deudores comerciales.

El tribunal concluye que el control interno de los ingresos era deficiente, al no contar con procedimientos que permitieran efectuar un seguimiento de los mismos desde su cobro hasta su aplicación contable, lo que impidió conciliar los ingresos reconocidos por el CSIC con las correspondientes obligaciones reconocidas por la Administración del Estado. Asimismo, como consecuencia de las deficiencias de los procedimientos de registro y control de los ingresos, un elevado número de ingresos se registraban en la cuenta de “Cobros pendientes de aplicación” que presentaba a fin de ejercicio un saldo, por importe de 11.496 miles de €.

El CSIC utilizaba un complejo sistema de contabilización, que se encontraba insuficientemente definido, y contaba con dos aplicaciones informáticas, una para la llevanza de la contabilidad general y la otra para el control de los gastos realizados por los centros e institutos, que no estaban integradas, por lo que las anotaciones debían efectuarse por duplicado, lo que, además de resultar ineficiente, suponía un riesgo de cometer errores.

El Tribunal reconoce, dentro del apartado Hechos posteriores, que desde el ejercicio 2009 todos los ingresos y gastos del CSIC se imputan al presupuesto administrativo, desapareciendo las operaciones comerciales y quedando subsanadas, en gran parte, las deficiencias e incumplimientos de la normativa que afectaban a la opinión sobre los estados financieros.

Proyectos de investigación con financiación externa

Una gran parte de los proyectos y actividades de investigación realizados por el CSIC recibían financiación externa, al acudir sus investigadores a las correspondientes convocatorias de ayudas y suscribir contratos y convenios de colaboración. Para la gestión de los gastos de los citados proyectos y actividades, se dota, con los ingresos recibidos, unas cuentas contables específicas para cada proyecto o actividad con cargo a las cuales se realizaban los gastos sin más limitación que la existencia de dotación disponible en la cuenta, aunque se podían conceder anticipos o efectuar traspasos entre cuentas para solventar problemas transitorios de falta de crédito. Los remanentes disponibles a fin de ejercicio se trasladaban al ejercicio siguiente.

Los gastos, que se realizaban a instancias del investigador principal del proyecto, se tramitaban por los institutos donde se ejecutaba el proyecto, con excepción de los gastos de personal que se tramitaban por la subdirección encargada de la elaboración y el pago de las nóminas, aunque en la contratación del personal participaban de forma significativa los institutos.

Gestión del personal

Los gastos de personal son, en su mayor parte, gastos derivados de la contratación de personal laboral temporal para la ejecución de proyectos de investigación celebrada al amparo de lo previsto en la Ley de la Ciencia. Del análisis de estas contrataciones, el Tribunalapunta las siguientes conclusiones:

a)     En el ejercicio 2007, el CSIC superó el cupo de contrataciones temporales autorizado por Resolución conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas para los Organismos Públicos de Investigación.

b)    Tras la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, que limitaba el encadenamiento de contratos temporales, numerosos trabajadores contratados con carácter temporal por el CSIC interpusieron demandas judiciales, ascendiendo el número de sentencias firmes favorables a los trabajadores a 233, en enero de 2010.

c)     De los 1.631 contratos de obra o servicio determinado para la realización de proyectos de investigación suscritos por el CSIC en 2007, 32 se formalizaron sin mediar convocatoria pública ni acudir a ningún proceso de selección sin garantizar, por tanto, los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben regir el acceso a la Función Pública.

Gastos corrientes

Los gastos corrientes en bienes y servicios y las adquisiciones en material inventariable para proyectos de investigación se instrumentaban tanto por el procedimiento de pagos en firme como a través del Fondo de Maniobra Comercial (FMC). Este último, que realiza la mayor parte de los pagos, era un fondo de caja para realizar operaciones comerciales que se encontraba insuficientemente regulado en 2007, ya que aspectos esenciales como el tipo de gastos que se podía realizar por dicho sistema, el procedimiento de tramitación o los límites cuantitativos de los pagos individualizados, no estaban previstos en la normativa interna del CSIC.

El Tribunal echa un rapapolvo a los investigadores en una materia habitual también para las Universidades. Una parte importante de los gastos tramitados a través del FMC correspondía a suministros de material fungible e inventariable adquiridos de forma individualizada para cada proyecto, lo que permitió la adquisición de suministros homogéneos por cuantías importantes sin suscribir el correspondiente contrato, vulnerando la normativa reguladora de la contratación pública (artículo 68.2 del TRLCAP). Además, el procedimiento era ineficiente por carecer el CSIC de una política racional de compras que favoreciera la obtención de bienes y servicios a los mejores precios y condiciones posibles.

El informe pone algunos ejemplos de gastos tramitados a través de ese Fondo de Maniobra Comercial que suponen incumplimientos de la normativa:

• pagos no efectuados directamente al tercero acreedor sino al personal del CSIC que había efectuado el pago por cuenta del Organismo;
• gastos de dudosa vinculación con proyectos de investigación;
• gastos justificados con tiques como documentos sustitutivos de las facturas;
• adquisiciones efectuadas directamente por los investigadores sin solicitarlo al jefe de almacén o al gerente;
• adquisición directa de bienes que deberían haber sido adquiridos a través del Servicio Central de Suministros, etc.

Esta lista también es habitual en la gestión de la I+D en las universidades públicas. La he destacado en negrita y color para que mis antiguos colegas la impriman y tengan a mano, para enseñar a los impulsivos científicos. Los investigadores suelen argumentar buenas y sensatas razones para ellas y en su discusión yo mismo he empleado docenas de horas, cuando era más joven.

El Tribunal, por su parte, en el análisis de una muestra de gastos tramitados por el procedimiento de pagos en firme, puso de manifiesto que en los contratos menores la aprobación de gasto se efectuaba después de que éste hubiera sido realizado y que, en otros casos, había indicios de que la ejecución del contrato se inició antes de su formalización, incumpliendo la normativa de contratación pública.

Justificación de las subvenciones

Las cuentas internas de proyectos, en las que se registran los gastos realizados con los fondos externos recibidos, son el soporte de las justificaciones de gastos que el CSIC, en su condición de beneficiario de subvenciones destinadas a la realización de proyectos, debe presentar ante el órgano que le concedió la ayuda. Sin embargo, sólo en 10 de los 32 proyectos analizados las justificaciones de gastos remitidas por el CSIC no presentaban diferencias significativas con las anotaciones registradas en las cuentas internas correspondientes. En otros 12 proyectos, coincidían el importe justificado y el contabilizado, aunque no coincidía el listado de gastos justificados con los registrados en la cuenta, al incluir gastos realizados con cargo a cuentas internas de otros proyectos y no incluir todos los gastos contabilizados en la cuenta interna del proyecto. En los 10 proyectos restantes, el importe justificado era superior al registrado en la cuenta interna.

Análisis del cumplimiento de las recomendaciones del Tribunal

En el ejercicio 2007 persistían en el área de los ingresos y gastos de investigación, objeto de la presente fiscalización, las deficiencias puestas de manifiesto en la “Fiscalización del Consejo Superior de Investigaciones Científicas ejercicio 1990” aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 21 de diciembre de 1993, al no haber adoptado el Organismo las medidas recomendadas por el Tribunal para corregirlas.

RECOMENDACIONES

El Tribunal recomienda al CSIC adoptar las medidas necesarias en cuatro áreas clave:

a)     Corregir las deficiencias que afectaban a los procedimientos de registro y control de los ingresos.

b)    Fortalecer el control de los gastos efectuados por los centros e institutos con cargo a los fondos de caja.

c)     Mejorar el control de los gastos de proyectos con financiación externa y su posterior justificación ante los órganos concedentes de la ayuda.

d)    Establecer los registros oportunos para evitar el encadenamiento de contratos laborales temporales que pueda dar lugar a que los trabajadores pasen a ser personal laboral indefinido.

Además, recomienda al CSIC establecer una política de compras de material, fungible e inventariable, para proyectos de investigación ajustada a la normativa reguladora de la contratación pública y que le permita alcanzar los objetivos de su actividad investigadora al menor coste posible.

Para terminar, dos documentos. Por un lado el interesante libro de actas que reúne los contenidos del II Encuentro Nacional sobre Política Científica, celebrado en Zaragoza entre los días 23 y 24 de septiembre de 2010, organizado por la Red CTI/CSIC de «Estudios Políticos, Económicos y Sociales de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación» para generar un debate en torno a las funciones y organización del sistema público de I+D en España y contribuir con ideas y reflexiones al futuro desarrollo de este sistema. Muy interesante.

Por último, una foto del buque oceanográfico Hespérides, que ha acogido a más de un millar de investigadores en la década pasada. Pincha aquí para saber en tiempo real donde está. Eso si que es un buen seguimiento …

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha declarado nulo de pleno derecho el acuerdo plenario de 29 de abril de 2008 por el que se aprobaron los presupuestos generales del Ayuntamiento de León, para ese ejercicio ¿La razón? Se había vulnerado el principio de estabilidad presupuestaria, ya que en el presupuesto de 2008 no se había tenido en cuenta un remanente de tesorería negativo del presupuesto anterior por valor de 46,3 millones de euros.

La Sentencia 15/2011 de 11 de enero, de la Sala de lo contencioso del TSJ de CyL,  afirma que en el presupuesto de 2008 se debió reducir los gastos por una cuantía similar al citado remanente negativo (que había sido de 46,3 millones de euros) o bien acudir a una operación de crédito. De no hacerlo, debía aprobarse el presupuesto con un superávit no inferior a los 46,3 millones de euros indicados, tal como prevé el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Son escenarios archiconocidos en el control interno de las finanzas municipales.

El Ayuntamiento había alegado, apoyándose en un informe del interventor municipal, “la imposibilidad de dar cumplimiento a la Ley de Estabilidad Presupuestaria dada la situación financiera del Ayuntamiento”, ya que cumplirla haría inviable su funcionamiento. Además, se había argumentado que se aprobó este presupuesto con “el compromiso expreso” de presentar en los tres meses siguientes un plan económico-financiero de reducción del déficit en el periodo 2009-2011. Esto no ocurrió hasta el Pleno de 23 de diciembre de 2008.

En los fundamentos jurídicos de la sentencia, el TSJ hace alusión al informe del Tribunal de Cuentas, que apunta que ninguna administración debe incumplir el principio de Estabilidad Presupuestaria y que, en caso de que lo hiciera, debía presentar un plan de reducción del déficit antes de que el presupuesto fuera aprobado de forma definitiva, no después como ha sido el caso. Por ello, la justicia contencioso-administrativa estima el recurso de los concejales de la oposición y anula el presupuesto municipal.

Rifirrafe

Conocida la Sentencia, la Alcaldía recordaba que adoptar aquella medida reductora “hubiera supuesto la paralización absoluta de todos los servicios municipales”, lo que conocían la oposición recurrente y antes gobernante “ya que esa deuda la generaron ellos en años anteriores”.

Por su parte, la oposición declaraba que «Se puede hacer mejor o peor. Abandonar la limpieza de aceras y jardines, dejar secar los árboles… pero lo que no puede es dejar que la justicia declare nulo el presupuesto municipal». Un debate interesante, sin duda: ¿Dónde meter tijera?

Gastos no obligatorios y gastos de centralidad.

El rápido deterioro de los ingresos municipales ha hecho que muchas Corporaciones se replanteen nuevamente los gastos no obligatorios, así como los costes incurridos como consecuencia de la centralidad o capitalidad. Al respecto debemos remitirnos a dos interesantes trabajos del 18º Encuentro de economía pública, celebrado en Málaga la semana pasada:

Los gastos no obligatorios en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía

El trabajo de los investigadores José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez, del Instituto e Estudios Fiscales, realiza una revisión del marco legal que determina las competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no obligatorios”.

Los autores han encontrado algunos problemas metodológicos que les obligan a ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están relacionados con la escasa claridad y la incerteza que proporciona el marco legal que determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto. En este sentido proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.

Costes de capitalidad y centralidad

En otra ponencia elaborada por Núria Bosch, Marta Espasa y Daniel Montolio, de la Universidad de Barcelona titulada “Estimación de los costes de centralidad y capitalidad de las grandes ciudades españolas” intenta determinar los costes de capitalidad y centralidad de las ciudades españolas de más de 75.000 habitantes.

Centralidad.- Son los gastos generados por problemas específicos de las grandes ciudades situadas en el centro de una aglomeración urbana (concentración de problemas sociales, inmigración, commuters, deseconomías de escala, etc.).

Capitalidad.- Son los gastos derivados de la presencia en la ciudad de instituciones de gobierno autonómico y/o central (pérdida de ingresos por sustitución de actividad, aumento de gasto por sustitución de actividad, etc.).

El modelo de financiación local español trata de forma igual a todas las ciudades de más de 75.000 habitantes. Sin embargo existen notorias diferencias entre ellas por razón de los costes de centralidad y capitalidad. Los autores construyeron un índice de necesidades de gasto para cada ciudad. Los resultados evidencian que las diferencias en necesidades de gasto de los municipios de más de 75.000 habitantes vienen precisamente de la existencia de determinados costes de centralidad y capitalidad, que deberían ser tenidos en cuenta por el modelo de financiación.

Premio Alexandre Pedrós

El primer premio Alexandre Pedrós, en homenaje al que fuera catedrático y Síndico de Cuentas en Cataluña, se centra en trabajos sobre economía pública, fue fallado en la clausura del citado 18º Encuentro, habiendo reconocido tres investigaciones sobre las haciendas locales y fiscalidad. Uno de ellos, el citado anteriormente soble gastos no obligatorios, junto a los siguientes.

Trabajos premiados

• José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez del IEF- LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
• Francisco J. Delgado (Uniovi), Santiago Lago-Peñas (Uvigo) y Matías Mayor (Uniovi)- ON THE DETERMINANTS OF LOCAL TAX RATES: NEW EVIDENCE FROM SPAIN
• Jorge Onrubia (Complutense) y Fidel Picos (UVigo) – COMPORTAMIENTO RECAUDATORIO Y REDISTRIBUTIVO DEL IRPF EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday.

Las dificultades financieras que atraviesan las Administraciones Públicas han dado lugar a todo tipo de iniciativas. Algunas, de rancio origen latino han resucitado antiguas figuras del olvido administrativo. Otras, sin embargo, han nacido provenientes del mundo anglosajón, ligados a la colaboración público-privada. Ya hemos presentado de los últimas avances en ingeniería financiera del sector público.

Entre los mecanismos habituales para resolver problemas puntuales y regulares de tesorería encontramos el confirming, de  nombre comercial registrado a favor del Banco Santander, aunque denominación acostumbrada en el tráfico jurídico. Supone un servicio administrativo-financiero, también denominado de factoring a proveedores, que presta una entidad financiera a una empresa (y a los proveedores de ésta) en virtud de la cual gestiona sus pagos, confirmándolos y anticipando (a los proveedores) su cobro. A diferencia del factoring, la iniciativa corresponde al comprador (deudor) y no al vendedor (acreedor).

Con frecuencia, los informes de fiscalización se encuentran con esta figura fuera de los cálculo del endeudamiento. Así, el reciente informe de la Cuenta General de la Generalitat de Catalunya-ejercicio 2008, plantea el uso de esta herramienta, que allí viene siendo utilizada desde 1997, mediante la firma con varias entidades financieras de convenios para la gestión de pagos de los créditos:

“A 31 de diciembre de 2008 la Generalitat tenía formalizados cuatro convenios de este tipo por un máximo de 1.300 Millones de € con un importe dispuesto de 1.113 Millones de €, de los que 643 Millones de € corresponden a la Generalitat, y el resto al Servicio Catalán de la Salud. La Generalidad puede, unilateralmente, retrasar el pago a la entidad financiera hasta 180 días desde el vencimiento medio del envío de los créditos, y soportar un coste financiero, en función del plazo y de la entidad financiera, del euríbor más un margen que oscila entre un 0,15% y un 1,30%”.

En estas operaciones, la deuda se registra como pagada en las cuentas de acreedores presupuestarios en el momento del envío, y se traspasa a esta cuenta acreedora extrapresupuestaria hasta el momento del pago efectivo a la entidad financiera por parte de la Administración.

Durante los últimos ejercicios, la Sindicatura catalana vienen censurando a la Generalitat la ausencia de estas cantidades en el cálculo del endeudamiento global. Del mismo modo, la Generalitat realiza unas Alegaciones que, reiterando los argumentos de ejercicios anteriores, recuerda que “el Banco de España no considera endeudamiento financiero a esta figura y no la incluye en su Boletín Estadístico y para el Ministerio de Hacienda no computa a la hora de verificar si se cumple con el límite autorizado”. Por tanto, afirma dar toda la información del endeudamiento en la memoria “pero no se incluye en la Cuenta General de Endeudamiento porque el Banco de España no lo reconoce como tal”.

No podemos compartir esta opinión, en términos del SEC’95. A fin de ejercicio, tendremos una deuda con la Entidad financiera que deberá ser oportunamente reconocida y comprobada en la circularización a Bancos y Cajas. La alusión a la estadística del Banco de España es ingeniosa pero inadmisible.

Plazos de pago

Este instrumento cobra especial interés tras la entrada en vigor de la Ley de Morosidad que incorpora importantes novedades. Por una parte, una reducción sustancial de plazos de pago y por otra, nuevos instrumentos de transparencia en la gestión de los plazos.

Así, los plazos de pago en el sector público previstos en el art. 200.4 LCSP van reduciéndose paulatinamente: desde cincuenta días durante 2011, hasta 45 días durante 2012 y a partir del 1 de enero de 2013 de treinta días. Siempre a contar desde la fecha de recepción de los bienes o servicios adquiridos, no desde la emisión de la factura. Y la penalización es de siete puntos porcentuales.

Transparencia

Además, como recuerda hoy la edición en papel de Expansión, la Memoria anual de las empresas y los correspondientes informes de auditoría advertirán del cumplimiento de los preceptos de esa Ley. En particular las empresas que elaboren la memoria en el modelo normal deberán incluir en una nota independiente la siguiente información:

• Importe pagado fuera o dentro del plazo legal.
• Plazo medio ponderado excedido de pagos durante el ejercicio.
• Saldo pendiente de pago al cierre del mismo que acumule un aplazamiento superior al permitido por la ley.

No obstante, se plantea un régimen de cumplimento gradual. Así, en el primer ejercicio de aplicación, sólo se solicita un análisis sobre la antigüedad de los saldos al cierre del mismo, al objeto de facilitar la aplicación de los nuevos requerimientos ante la previsión de que las empresas puedan verse en la necesidad de tener que adaptar sus sistemas informáticos.

Por su parte, la ley señala que el interventor general del Estado, de las CC.AA y los tesoreros de los ayuntamientos tienen la obligación de elaborar trimestralmente un informe sobre el cumplimiento de la ley; que los ayuntamientos deberán poseer de un registro de todas sus facturas y que el Gobierno está obligado a remitir a las Cortes un informe anual sobre los plazos de pago.

Hoy traemos a la bitácora la interesante Sentencia del Tribunal de Cuentas 15/2010, de 8 de septiembre (ver) de la que ha sido ponente Dª Ana Pérez Tórtola que enjuicia la gestión irregular de los proyectos de investigación por parte de un profesor universitario.

La Ley de Reforma Universitaria, de 1983, y posteriormente la Ley Orgánica de Universidades (2001) facultan a los investigadores a promover contratos para la investigación científica, técnica o artística, así como cursos de especialización con empresas. Por lo general, los propios investigadores son responsables de la gestión de los créditos presupuestarios que genera esa financiación afectada. Sin embargo, su tramitación sigue las reglas administrativas y contables habituales y suelen dejar un porcentaje (overhead) sin gastar, en beneficio de la Universidad. En el caso de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM), el 10%.

La trama

En el asunto enjuiciado, una empresa contrató con el profesor de la Escuela Universitaria de Almadén, varios cursos de especialización, a impartir a profesionales del sector minero en Cataluña. La citada empresa había sido constituida previamente por el propio profesor y su esposa. La UCLM recibió de ella los fondos que se afectaron a otras tantas claves orgánicas, donde fueron cargados los gastos que devengó la ejecución de la prestación, dejando el correspondiente sobrante overhead.

El investigador gestionó los fondos con cierta ligereza, a la vista de la sentencia del Tribunal. Es verdad que el Investigador Principal nunca recibió reparos por parte de la gerencia de la UCLM, que realizó anualmente la tramitación, liquidación y cierre de los gastos aplicados en las diferentes orgánicas correspondientes a los respectivos contratos y ejercicios (años 2001,2002 y 2003) sin que en ninguna de dichas orgánicas relativas a cada contrato y año se notificara al investigador deficiencia, reparo o incidencia en relación con los documentos aportados.

Posteriormente, el Rectorado exige, a través del correspondiente expediente administrativo, el reintegro de 125.810,06 € porque encuentra dos tipos de irregularidades:

- Cobro de 60.132,83 € por dietas y gastos de desplazamiento en que “no se justifica el motivo del viaje ni se detallan los kilómetros recorridos”. La resolución rectoral se fundamenta en la programación docente y de tutorías que le correspondía realizar al citado profesor por considerar probado que éste se encontraba en fechas concretas en la Universidad, cumpliendo sus obligaciones docentes, lo que le impedía estar en otro lugar impartiendo cursos correspondientes a la ejecución de los contratos y por lo tanto, justificar dietas correspondientes a esas fechas.

- La contratación administrativa (con cargo al proyecto de I+D) de la esposa del Investigador, con infracción de las reglas de incompatibilidades. La esposa, como representante de la empresa firma los contratos con la universidad para realizar los estudios y cursos de formación. Posteriormente, la propia esposa es contratada por la Universidad, a través del investigador, para colaborar en esos trabajo ¿Se han perdido? Este complejo escenario hace decir al Tribunal: “No corresponde en este recurso ir más allá de los hechos ya analizados, pero no puede esta Sala dejar de destacar el carácter al menos irregular que subyace en la celebración de estos contratos”.

Son caudales públicos

No hay duda de que se trata de fondos públicos, “puestos a disposición del profesor, como funcionario de la Universidad, a través del procedimiento ordinario de gestión de gastos y para una finalidad específica, de cuyo efectivo cumplimiento debía rendir cuentas”. El hecho de que, para la realización de trabajos de I+D con financiación externa y la Universidad sólo deba percibir el 10 % en concepto de gastos generales, no impide la rendición de cuentas de las cantidades aportadas con independencia del origen de esos ingresos y de que con posterioridad, la UCLM deba o no devolver aquellos fondos cuya utilización no haya sido justificada. El Tribunal recuerda que:

“la gestión del porcentaje restante de la cuantía del contrato no puede dejarse al libre arbitrio del responsable de su ejecución. En todo caso, el investigador principal del contrato debe ajustarse al presupuesto de ejecución y gestión que acompaña a cada uno de los contratos celebrados, en el que se detalla cada uno de los conceptos como son las remuneraciones del personal y los gastos de viaje y dietas”.

Tratándose de dinero público, es preciso además que se rinda cuenta de su utilización y si no se han agotado los fondos en la ejecución del contrato, será la Universidad la que deba decidir el destino de los mismos.

El Tribunal diferencia entre el correcto cumplimiento de las prestaciones del contrato y la justificación de los gastos. Corresponde a la empresa contratante valorar si efectivamente las prestaciones previstas en el contrato han sido cumplidas. Sin embargo es la UCLM quien debe determinar si los gastos de ejecución del contrato se han justificado adecuadamente según la normativa aplicable. Si bien en un primer momento, la Universidad no puso objeción a los gastos, ello no impide que la posterior revisión de los mismos pueda poner de relieve determinadas irregularidades.

Profesor ubicuo

La programación docente y de tutorías aportada por la Universidad prueba, en principio, la presencia del profesor en el centro universitario. Además, quedó probado el número de días por los que se procedió a la orden de pago de comisión de servicio así como los gastos de viaje y kilómetros, relativos a cada uno de los sucesivos expedientes A.D.O por cada una de las orgánicas, que en dos años y medio ascendió a un total de 347 días en que se recorrieron 289.500 Kms, es decir 834,29 Kms/ Día, cuya documentación se manifiesta insuficiente para su consideración como justificantes para el pago.

La justificación de la realización de la comisión de servicio no concretaba, para cada una de ellas, el motivo específico del viaje por destino, haciendo referencia únicamente, como motivo común, al objetivo general establecido en los contratos y convenios, de los que trae causa y que corresponden a cada una de las orgánicas. Respecto a que la UCLM, inicialmente diera por buena la rendición de cuentas, el Tribunal entiende que el control previo del gasto no impide un control a posteriori, máxime si la documentación aportada por el investigador tampoco ha probado de manera suficiente ni su presencia en los distintos cursos organizados ni los desplazamientos realizados.

Contratación de la esposa

La empresa que contrata con la Universidad había sido constituida por el propio investigador y su esposa al 50 %, lo que ya suponía una infracción de la Ley de Incompatibilidades. Sin embargo, para el Tribunal, lo relevante es que el investigador como responsable de la ejecución de los contratos y Centro Gestor Temporal de Gasto ha ordenado pagos a su esposa, infringiendo el artículo 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sin que la realización efectiva de los trabajos a que dieron lugar dichos pagos se haya podido comprobar. Asimismo considera irrelevante el desconocimiento alegado por el recurrente respecto a la sujeción de los contratos celebrados a la citada Ley:

No existe documentación justificativa suficiente que acredite la realización de los trabajos, ya que los certificados que obran en el expediente han sido emitidos por el esposo, el cual debería haberse abstenido de emitirlos, en virtud de lo establecido en las letras a) y b) del artículo 28 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, al tener interés personal en el asunto y parentesco con la persona, respecto de la que se certifican los trabajos.”

Para el Tribunal, las facturas emitidas por la esposa que constan en el expediente administrativo realizan una descripción excesivamente genérica del concepto por el cual se emiten:

Así, por ejemplo, la factura nº 5/2002, de 3 de marzo designa como concepto “Colaboración en el desarrollo del estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores de Castilla-La Mancha” y la factura 4/2002, de 1 de marzo incluye como tal “Asistencia técnica en el estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores” mientras que en otros casos se alude a la “Colaboración en acciones formativas” sin que en ningún momento se detalle en qué consiste esa colaboración o asistencia técnica prestada.

Por lo tanto no existe una acreditación documental suficiente que justifique el reconocimiento de obligaciones con cargo a la hacienda universitaria. Además, con independencia de que esta contratación fuera o no necesaria, el investigador debía haberse abstenido de intervenir en la contratación de su esposa.

No puede estimar el Tribunal que, como defendía el matrimonio recurrente, aunque no se hubiera contratado a su esposa se tendría que haber realizado igualmente el gasto en la contratación de otra persona:

“Esta alegación es especulativa y la justificación de la contratación por falta de medios no puede considerarse válida teniendo en cuenta la relación conyugal existente, por lo que no puede presumirse que esa contratación y ese gasto se hubiera realizado en cualquier caso.”

Existe, por tanto, un perjuicio patrimonial a la UCLM por esos pagos pues, el cuentadante no ha cumplido sus obligaciones de acuerdo con los requisitos legalmente exigibles, por lo que no puede eludir su responsabilidad por los daños causados.

Por todo ello, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas considera que la conducta del citado profesor reúne todos los requisitos de la responsabilidad contable en su forma directa, por aplicación del artículo 42.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. El Consejero Corona Martín, discrepa en un voto particular entendiendo que no procede exigir reintegro alguno el cual, si se produjera podría dar lugar a un enriquecimiento sin causa de la Universidad:

“No aprecia este Consejero que se haya ocasionado daño alguno en el patrimonio de la Universidad, en cuanto que ni ha dejado de percibir ni ha tenido que devolver la financiación privada de los trabajos realizados, sin perjuicio de que el responsable de los contratos haya podido incurrir en ciertas irregularidades las cuales, al no haber ocasionado daños económicos no abren la vía de regreso prevista por el legislador que únicamente pretende que se cumpla la finalidad última de la figura contractual prevista en el artículo 83 de LU, antes 11 de la LRU, que no es sino la obtención de financiación externa para la realización de trabajos de interés científico, técnico o artístico, así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación”.

Esta semana se hizo público el informe de fiscalización del sector público autonómico valenciano correspondiente al ejercicio 2009. Como viene siendo habitual cada año, se trata del primero que se aprueba y publica a nivel nacional, conteniendo la fiscalización del año inmediatamente anterior. El informe, por tanto, suele ser premonitorio de la situación general de las finanzas públicas, tanto autonómicas como locales.

Como era de esperar, el informe constata el gran deterioro de las finanzas autonómicas. Los medios de comunicación han titulado el escenario de ahogo o situación inasumible e insoportable, incluso de caos contable y hasta de  quiebra.

La alarma producida en la opinión pública ha sido de tal calibre que obligó a la Sindicatura ha difundir un comunicado de prensa rechazando que en ningún momento se apuntase en el informe hacia una quiebra técnica.

Veamos a continuación las partes más relevantes del informe.

Contenido

La Sindicatura valenciana viene incluyendo diversos informes individuales correspondientes a todos los ámbitos del sector público autonómico (Administración de la Generalitat, entidades autónomas, empresas públicas y fundaciones públicas) así como de las cinco Universidades públicas de la Comunidad Autónoma.

Además de las fiscalizaciones de control general, sobre áreas significativas y de control formal, este año la Sindicatura ha realizado un esfuerzo adicional llevando a cabo una fiscalización especial sobre la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyos resultados se recogen en los distintos informes individuales de cada ente.

Asimismo y como en los dos ejercicio precedentes, el Informe de la Sindicatura de Comptes incluye la auditoría de los sistemas de información de varias entidades, así como el seguimiento de las mejoras recomendadas.

A continuación podéis descargar los informes:

• Cuenta de la Administración. Introducción y conclusiones
• Entidades autónomas
• Empresas Públicas
• Fundaciones Públicas
• Universidades Públicas

Los aspectos más relevantes del Informe de la Cuenta General de la Generalitat se incluyen en el Resumen de la Fiscalización (Volumen I, Introducción y Conclusiones, capítulo 6), y son:

1.- Deuda sanitaria

• El análisis de la denominada “deuda sanitaria” y las correspondientes “facturas en el cajón” suele ser la estrella de los informes de fiscalización de las Cuentas Anuales de las CCAA. Desconfíe usted de aquellos gobiernos y de sus respectivos auditores que no mencionen este aspecto de forma clara, directa y transparente: sin duda, están eludiendo el problema. En este sentido, la Sindicatura valenciana es un ejemplo. Eso permite a la Generalitat sacar pecho (en las formas) y resaltar que dicho informe “pone de manifiesto clarísimamente el cumplimiento con la legalidad, que hay más transparencia, más publicidad y más oportunidad en la información financiera suministrada”. Sin embargo, el fondo de las cuentas ponen de manifiesto que la Comunidad Valenciana tiene un serio problema.
• Así, el gasto de asistencia sanitaria sigue siendo el que más peso tiene en el presupuesto. El conjunto de los seis programas de asistencia sanitaria suponen el 40,7% de las obligaciones reconocidas totales, seguido de los gastos en educación, cuyos tres programas presupuestarios representan el 28,1%.
• Como ya se indicaba en informes de ejercicios anteriores, los gastos sanitarios han experimentado un fuerte aumento a lo largo del tiempo, siendo sus causas numerosas y complejas. Para la Sindicatura este desequilibrio se relaciona con los problemas estructurales derivados de la financiación insuficiente del sistema sanitario valenciano, no ajustada a la realidad demográfica actual, que tienen su reflejo en el volumen de gasto realizado efectivamente y no contabilizado por carecer de crédito suficiente (apartado 8.1.f del Informe de la Cuenta General).
• En el presupuesto de gastos de 2009 de los programas de asistencia sanitaria se han reconocido obligaciones correspondientes a gastos de ejercicios anteriores por 275 millones. A 31 de diciembre de 2009, la deuda santaria figuraba contabilizada por 1.543,3 millones de euros, para su imputación en los ejercicios 2010 a 2017, restando por contabilizar 962,6 millones, a imputar también en ejercicios posteriores. De este importe, 290,5 millones corresponden a facturas de noviembre y diciembre de 2009 de las prestaciones de farmacia, que han sido imputadas al presupuesto de 2010 y pagadas en el primer trimestre de este año. Al final quedaron en los cajones 672,1 millones de euros.

2.-  Caída de los ingresos

La evolución de los ingresos durante 2009 ha estado marcada por los efectos de la desaceleración económica. En este contexto, los derechos reconocidos (excluida la variación de pasivos financieros) sólo han aumentado un 1,3% respecto a 2008, tras haber disminuido un 0,1% ese ejercicio.

En relación con los derechos de ejercicios anteriores, existen, a 31 de diciembre de 2009, 776,6 millones de euros pendientes de cobro provenientes de los ejercicios 1990 a 2004 (de los cuales 633,9 millones son “derechos definidos”) y otros 304,1 millones provenientes de los ejercicios 2005 a 2008. La provisión por insolvencias asciende a 401,9 millones, por lo que debería incrementarse hasta cubrir la totalidad de los derechos que se estime dudoso cobrar, sin perjuicio de que se efectúen las gestiones que procedan.

3.- Endeudamiento

En relación al balance, el endeudamiento financiero asciende a 9.333,7 millones de euros (7.460,7 millones de euros el año anterior) una magnitud de tal calibre que la Sindicatura reclama en su informe “la formulación de un plan económico-financiero de reequilibrio a tres años”.

El diario El País titula “La Sindicatura de Comptes destapa la deuda desbocada del Consell” en referencia a las dificultades de la situación financiera de la Generalitat que exigen el citado Plan:

“el vicepresidente económico del Consell, Gerardo Camps, atribuyó ayer a un “error” de la Sindicatura(la necesidad del plan) porque se anticipó a la última reunión del Consejo de Política Económica Fiscal y Financiera -el órgano que reúne al Estado y a las comunidades autónomas-, que estableció que la Comunidad Valenciana no necesitaba un nuevo plan de reequilibrio. “La realidad es que la Sindicatura ya no quiso cambiar el informe”, sentenció Camps.

En efecto, el informe de la Sindicatura reconoce que la Intervención General de la Generalitat ha facilitado a la Sindicatura el cálculo de la IGAE sobre la capacidad o necesidad de financiación de la Comunitat a efectos de cumplimiento con el objetivo de estabilidad presupuestaria, en el que se muestra una necesidad de financiación por importe de 3.144 millones de euros, que suponen el -3,09% del PIB regional.

El incumplimiento del objetivo de estabilidad requiere la formulación de un plan económico-financiero de reequilibrio a tres años.

4.- Gastos plurianuales

En relación con los compromisos de gastos con cargo a ejercicios posteriores, La Sindicatura alerta también sobre su crecimiento -muchos de los cuales se prolongan más allá de dos legislaturas- que solo en la Administración general -empresas aparte- se situaron en 32.101 millones de euros (25.5 en 2008).  Además, la información de la memoria no incorpora los derivados de algunos contratos, convenios y acuerdos por un importe conjunto de, al menos, 3.025,3 millones de euros, relativos el plan plurianual de financiación de las universidades (760,9 millones) y otras empresas públicas.

5.- Contratación

En relación a la fiscalización de la contratación, se ha llevado a cabo un trabajo específico de revisión de la aplicación de la Ley de Contratos en los distintos niveles de la administración autonómica, así como de comprobación del diseño y funcionamiento de los perfiles de contratante y de las instrucciones de contratación.

Por otra parte, en la cuenta del resultado económico patrimonial y el pasivo del balance no recoge ninguna cantidad en concepto de estimación de los intereses de demora que pudieran devengarse por la aplicación del artículo 200.4 de la Ley de Contratos del Sector Público. Aunque se desconoce el importe exacto, dicha cantidad podría ser significativa.

La Generalitat usa desde el año 2005, la modalidad de pagos denominada “confirming”, cuando se firmó el “Convenio general con entidades financieras por el que se establece el procedimiento para el pago de determinadas obligaciones a acreedores de la Generalitat” con siete entidades financieras, al que posteriormente se han adherido otras muchas. Adicionalmente, se han firmado convenios individuales con las empresas acreedoras adheridas a esta (en la actualidad hay 642 empresas adheridas).

En este convenio se establece un sistema de pago a 120 días a los proveedores y las entidades financieras pueden anticiparles los importes de las obligaciones contraídas con ellos. La Generalitat, al vencimiento de las remesas podrá solicitar a las entidades financieras el aplazamiento del pago por un máximo de 180 días.

Figura en la Memoria el detalle del confirming por entidades, ascendiendo el límite de estas operaciones a 760 millones de euros con un dispuesto de 304,7 millones, de los que 182,7 millones figuran a 31 de diciembre como en operaciones de tesorería a corto plazo y 122,0 millones de euros en endeudamiento. Los tipos de interés que se han aplicado a estas operaciones han oscilado entre el euribor más 0,5-1,20 centésimas.

Hoy he titulado como los diarios, que suelen simplificar la noticia en buenos-malos, según su “sensibilidad” frente al Gobierno de turno. El asunto es que el Tribunal de Cuentas de España acaba de aprobar, en su sesión de 30 de noviembre pasado, el informe de fiscalización del programa 463.B “Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica“, correspondiente al ejercicio 2005. 

El citado programa 463.B constituye uno de los programas presupuestarios a través de los cuales se realiza la política de investigación, desarrollo e innovación en los Presupuestos Generales del Estado. Supone el soporte presupuestario del Estado del Plan Nacional de I+D+i regulado en la Ley 13/1986 (Ley de la Ciencia).

Este programa financia gran parte de las actividades de los centros de I+D+i: universidades, organismos públicos de investigación, instituciones sin fines de lucro y centros tecnológicos; financiación que se encauza, fundamentalmente, a través de la gestión de subvenciones mediante sus diversos procedimientos: nominativas, convocatoria pública en régimen de concurrencia competitiva o concesión directa.

Gran parte del gasto lo constituye el capítulo 7 “subvenciones y transferencias de capital” donde los auditores han analizado, por un lado, los procedimientos de las principales líneas de ayudas en régimen de concurrencia competitiva y, por otro, el resto de las subvenciones financiadas con cargo a este capítulo: subvenciones nominativas, subvenciones de concesión directa y transferencias de capital al exterior.

¿Qué dice el informe? A continuación presentamos la conclusiones relativas a este apartado, de gestión de las ayudas a la investigación:

a) Los sistemas y procedimientos de control interno establecidos en los centros gestores del programa fiscalizado no resultan adecuados para un eficaz seguimiento y control de las ayudas tramitadas:

1. los registros no están actualizados y presentan deficiencias y errores que impide conocer, entre otras cuestiones, si el beneficiario ha justificado o no la subvención percibida;
2. la comprobación de las justificaciones es imperfecta;
3. no se cruzan normalmente las bases de datos para controlar posibles incompatibilidades;
4. no se realizan controles sistemáticos sobre la realidad de los proyectos subvencionados, salvo en las ayudas cofinanciadas por la Unión Europea.

b) La Dirección General de Investigación (DGI) no había enviado la obligada información a la IGAE para la formación de la Base de Datos Nacional de Subvenciones, vulnerando el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones (LGS) ni publicado en el BOE (el art. 18 de la LGS) las ayudas concedidas en la mayor parte de las líneas de ayudas examinadas.

c) En prácticamente todas las líneas de ayudas se excede el plazo de 6 meses establecido como máximo en el artículo 25 de la LGS para resolver y notificar la concesión de las subvenciones.

d) Aunque con carácter previo a cada convocatoria se aprueba el gasto (artículo 34 de la LGS), el reflejo contable (incluso la retención de crédito) se demora injustificadamente hasta la adjudicación de las subvenciones, incumpliendo la Instrucción de Operatoria Contable.

e) En varios casos examinados en los que el beneficiario ha reintegrado el exceso de la subvención percibida sobre el gasto realizado, no se han exigido los correspondientes intereses de demora.

Concurrencia competitiva

Dentro del conjunto de ayudas en régimen de concurrencia competitiva, destaca por su importancia cuantitativa la línea de ayudas para la realización de proyectos de investigación, que en 2005 supuso el 41% de las obligaciones reconocidas en dicho conjunto. Del análisis de sus procedimientos y de una muestra de 117 expedientes de las convocatorias de 2000 a 2005, se desprenden las siguientes deficiencias:

a) No se ha facilitado la información solicitada por el Tribunal (listado de expedientes y estado de la justificación) respecto de la convocatoria de 2001.

b) En la fase de evaluación de las solicitudes se aprecia el incumplimiento de la ponderación de los criterios de valoración establecidos en la convocatoria; el incumplimiento del carácter determinante que la Disposición Adicional 12ª de la Ley 13/1986 atribuye a la evaluación de la ANEP; la discrepancia de la calificación final comunicada al solicitante con la suma de las evaluaciones parciales; y la falta de motivación en el trámite de audiencia previo a las resoluciones denegatorias de las ayudas solicitadas.

c) En el procedimiento de control sobre el seguimiento científico-técnico se aprecian importantes retrasos en la presentación del informe final de seguimiento por los beneficiarios y en la evaluación del mismo por la DGI. En tres expedientes en los que se revocó la ayuda se aprecian también deficiencias respecto de la cuantificación o la justificación del pertinente reintegro.

d) En el procedimiento de control sobre la justificación económico-financiera cabe destacar principalmente la existencia de un número muy elevado de expedientes que figuran en los listados sin haber justificado ningún gasto, o con importes justificados por importe inferior al de la subvención percibida, sin que la DGI haya realizado sobre gran parte de ellos actuación alguna. En la revisión de los expedientes, se aprecian importantes deficiencias de justificación en muchos de ellos, bien por la insuficiencia de la documentación aportada o bien por la incorrecta valoración de la misma por la DGI.

Similares deficiencias en cuanto a los procedimientos y el contenido de los expedientes se aprecian en las demás líneas de ayudas en régimen de concurrencia examinadas

En cuanto a las subvenciones de capital nominativas, las de concesión directa y las transferencias al exterior, los dos resultados más destacables son, por un lado, las deficiencias documentales en la justificación de las subvenciones y, por otra, los importantes excesos de subvención respecto de los gastos realizados en varias de esas subvenciones, que generan elevados saldos de Tesorería y rendimientos financieros en los beneficiarios; rendimientos que, conforme al artículo 19.5 de la LGS, deberán tenerse en cuenta como mayor importe de la subvención.

En el análisis del capítulo 8 “activos financieros”, la mayor parte de las obligaciones reconocidas se destinaron a Ayudas complementarias en forma de anticipos reembolsables a subvenciones financiadas total o parcialmente por fondos FEDER, para adelantar su cobro por los beneficiarios, dado que se perciben contra gastos efectivamente realizados. En los expedientes examinados se aprecia, principalmente, el excesivo peso de la calificación de prioridad otorgada por las Comunidades autónomas frente a la evaluación técnica, además de retrasos y omisiones documentales. Un importe de 37.922,9 miles de euros de obligaciones reconocidas en este capítulo se destinó a la concesión de préstamos a tipo de interés cero a los centros de investigación cuya solicitud de subvención había sido denegada, sin que se haya facilitado al Tribunal la información solicitada acerca de la amortización de estos préstamos.

Por último, el Tribunal de Cuentas examina los objetivos e indicadores asociados al programa 463.B, con el fin de llevar a cabo el análisis de eficacia previsto concluyendo que no ha sido posible llevarlo a cabo, “por las insuperables deficiencias en la definición de objetivos e indicadores y la inexistencia de un sistema de seguimiento e información adecuado y fiable a tales efectos”.

Recomendaciones

Por todo lo expuesto, el Tribunal de Cuentas recomienda al Gobierno la superación de las debilidades de control interno presentes en los centros gestores del programa fiscalizado, al objeto de subsanar las deficiencias, errores e irregularidades expuestas y, muy en particular, las que afectan a la gestión y el control de las subvenciones. Los responsables del programa 463.B deben revisar los expedientes de subvención y las cuentas justificativas de manera que se pongan de manifiesto las cantidades otorgadas en exceso y las no justificadas, exigiendo los reintegros que resultan procedentes, antes de que transcurra el plazo de prescripción.

Se recomienda en particular la agilización de la tramitación de las subvenciones mediante, entre otras medidas, la reconsideración del actual sistema de doble evaluación de las solicitudes (por la ANEP y por las comisiones de selección), o bien de sus procedimientos, a la vista de la duplicidad de criterios apreciados en el examen de los expedientes, por un lado, y de los retrasos generalizados en la resolución de las convocatorias, por otro.

A la vista de los varios casos observados en los que el exceso de financiación pública ha generado importantes saldos de Tesorería en los beneficiarios, sugiere “acomodar los pagos de las subvenciones al avance real de los proyectos y a las verdaderas necesidades de financiación de los mismos”.

Por último, recomienda la elaboración de un Plan Estratégico específico que presida la actividad de fomento de la investigación financiada con el programa fiscalizado, para lo cual resulta imprescindible la definición de objetivos e indicadores válidos, adecuados y representativos, así como la puesta en marcha de un sistema de seguimiento de los mismos y de información fiable sobre las actividades y resultados del programa.

El convenio de colaboración es una figura de escasa regulación legal en nuestro ordenamiento jurídico que, para el Tribunal de Cuentas, “genera prácticas que se soslayan la aplicación de la legislación contractual en cuestiones en las sería procedente, discurriendo la gestión de los fondos públicos por cauces jurídicamente inseguros”. Además, las actuaciones fiscalizadoras llevadas a cabo en los últimos años no hacen sino constatar el recurso creciente al convenio tanto entre Administraciones o entidades públicas como de éstas con administrados.

Por esa razón, el Pleno del Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 30 de noviembre de 2010, una Moción destinada a las Cortes Generales proponiendo la configuración de un marco legal adecuado y suficiente para el empleo del convenio de colaboración por las Administraciones Públicas y la adopción de las medidas necesarias para un uso eficiente de los recursos públicos que se canalizan por esta vía, en estos momentos “de medidas obligadas derivadas de nuestra situación en la Eurozona y de la crisis de la economía”.

Resumimos a continuación sus 34 páginas del documento.

La Moción se inicia recordando los hechos y situaciones más significativas que se han puesto de manifiesto en el ejercicio de la actividad fiscalizadora del Tribunal, en relación con los convenios de colaboración, en síntesis, son los siguientes:

Convenios con particulares

En lo que atañe a los convenios celebrados con personas sujetas al derecho privado, los hechos puestos de manifiesto en los informes del Tribunal, y las conclusiones más significativas obtenidas de su examen han sido los que se exponen:

- Los convenios, por regla general, se celebran sin una norma habilitante específica, es decir, sin la previa aprobación de “las normas específicas que los regulan”, a que se refería el art. 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) -en la actualidad, art. 4.1 d) de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)- o de una disposición que prevea su “alcance, efectos y régimen jurídico” a que se refiere la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) (art. 88.1).

- Por regla general, no se realizan actuaciones tendentes a dar publicidad o a promover la concurrencia de sujetos distintos de aquellos con los que los convenios se suscriben, por lo que no puede decirse que se hayan aplicado, como es obligado, estos principios que rigen en la contratación pública, y que son de obligada aplicación en la actividad convencional (art. 3.2 TRLCAP y art. 4.2 LCSP), sin perjuicio de que en algunos de ellos puedan concurrir circunstancias que justifiquen la elección directa del otro suscriptor.

- Bajo la apariencia formal de convenios de colaboración se han tramitado auténticos contratos administrativos, eludiéndose así la aplicación de la legislación contractual. Ver artículo de Teresa Moreo.

- En ocasiones los convenios de colaboración constituyeron, “de facto”, subvenciones públicas, otorgadas sin atenerse a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y normativa de desarrollo, y, en particular, al procedimiento de concesión. Otras veces la naturaleza subvencional ha resultado cuestionable, por la omisión de una cláusula que concrete a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados, lo que, además de la deficiencia que supone en el plano estrictamente convencional, genera inseguridad en el plano presupuestario ya que es determinante de que el gasto tenga naturaleza de gasto real o de transferencia.

- En líneas generales, el Tribunal viene detectando una escasa especificación del objeto de los convenios y una descripción excesivamente genérica de las actividades a realizar.

- En otros casos, no constan en los expedientes los criterios para determinar la cifra de la cantidad a aportar por la Administración

- En relación con la ejecución de lo convenido se aprecia, entre otros extremos: a) La falta de constancia expresa del cumplimiento de los compromisos que asume la Administración, excepto en lo que atañe a la aportación financiera; b) La frecuente justificación del gasto, excepto en los convenios destinados a canalizar subvenciones, mediante la presentación, por el sujeto privado, de la factura por el importe de la aportación financiera a cargo de la Administración, pero no de los gastos en que se ha incurrido. Esta forma de justificar, cuando no se parte de una estimación rigurosa del costo de la actividad, no ofrece garantías de un correcto empleo de los fondos.

Convenios entre la Administración del Estado y otras Administraciones o entidades públicas

Algunos de los convenios de colaboración examinados se suscribieron con entidades dependientes o vinculadas a la AGE, en ocasiones a través del mismo Ministerio con el que se formalizaba el convenio. Aquí el Tribunal menciona algunas prácticas que “no se consideran aceptables: falta de información sobre los criterios con arreglo a los cuales se fija la cuantía de las aportaciones o la ausencia de desglose de los conceptos de coste, desproporción entre la cuantía de la aportación que realiza la AGE y lo que recibe, improcedente inclusión de cláusulas de sometimiento de las controversias entre los firmantes a la jurisdicción contencioso-administrativa, y ausencia de actos formales de entrega y recepción”.

Uno de los aspectos o vertientes que presenta mayor complejidad e inseguridad en la gestión de estos convenios es el alcance de los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, máxime si se tiene en cuenta que en aquéllos predomina ampliamente la financiación estatal de las actuaciones, en unos casos en forma de subvención y, en otros, mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no son de su competencia exclusiva o sin una determinación y objetivación de los criterios de asignación de los recursos.

- En los frecuentes convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones de la AGE a favor de las CCAA se han apreciado ciertas anomalías y no poca inseguridad en su empleo. Como situación de inseguridad, aunque no tiene por qué ir unida necesariamente al empleo del convenio, hay que hacer referencia a la que deriva de la falta de una clara delimitación entre los casos en que se está ante una subvención, o ante una inversión directa por parte de la Administración financiadora, lo que, más allá de la eventual irregularidad presupuestaria, puede arrastrar la consecuencia de que, siendo obligado, no se aplique el procedimiento de concesión de subvenciones regulado en la LGS.

De otra parte, con harta frecuencia, en convenios que canalizan subvenciones que se imputan a créditos nominativos, se ha constatado la existencia de deficiencias tales como la extensión del plazo de vigencia y de los compromisos financieros más allá del ejercicio presupuestario, anomalía que en ocasiones se trata de salvar condicionando los gastos de ejercicios futuros al otorgamiento de la correspondiente dotación nominativa en los presupuestos venideros, condicionamiento que es más formal que real, a la vista del contenido de los convenios y del problema que se derivaría de dejar inconclusas las actuaciones iniciadas. No es infrecuente que se produzca un círculo vicioso entre el literal del crédito presupuestario y el convenio de colaboración cuando en aquél se expresa que su objeto es financiar un determinado convenio y en éste se señala que su objeto es canalizar una subvención nominativa.

- Como incidencias frecuentes de ejecución cabe destacar los significativos retrasos en la redacción y aprobación de los proyectos a ejecutar; la frecuente tramitación de los encargos de dichos proyectos en unas fechas que impiden la ejecución en plazo de los trabajos previstos, por falta de tiempo material.

- El Tribunal deja constancia de una generalizada ausencia de previsiones en el clausulado que permitan resolver las ulteriores incidencias que se presentan durante la fase de ejecución de lo convenido, que pueden ir desde el incumplimiento o demora de sus compromisos por una de las partes a la modificación del objeto.

Convenios entre la AGE y las entidades locales

El Tribunal recuerda que al no estar previsto su registro, es difícil cuantificar su número así como el volumen de recursos que se canalizan por esta vía. Como prácticas e incidencias a destacar señala:

1. La definición del objeto es deficiente.
2. La ausencia de regulación de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia; la forma de finalizar en este supuesto las actuaciones en curso de ejecución; y la frecuente falta de previsión de las consecuencias patrimoniales que se derivarían del incumplimiento de lo convenido. Asimismo, tampoco se contempla en el clausulado la necesidad de que todos los suscriptores presten formalmente su conformidad con la ejecución de lo convenido o con su modificación.
3. En ningún caso consta que a la suscripción de los distintos convenios haya precedido actuación alguna encaminada a aplicar los principios de publicidad, concurrencia y de igualdad y no discriminación que rigen en la contratación administrativa y que, de conformidad con lo previsto en el art. 3.2 TRLCAP (art. 4.2 LCSP), deberían aplicarse en los convenios, salvadas en su caso las normas especiales por las que se rijan. Ciertamente, la aplicación de dichos principios, particularmente el de concurrencia, no siempre es compatible con el objeto del convenio y con la territorialidad de las competencias; por el contrario, siempre será posible aplicar los de publicidad y transparencia.
4. Las obras construidas por la AGE para su entrega gratuita a una entidad local, “ayudas en especie” según la terminología de la LGS (disposición adicional 5ª), se han tratado como gastos de inversión imputables al capítulo de inversiones reales, y sin aplicación de la legislación sobre subvenciones.

CONSIDERACIONES SOBRE LA ACTIVIDAD CONVENCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU REPERCUSIÓN FINANCIERA

Pese al creciente empleo del convenio en la Administración, el Tribunal censura que la figura jurídica no ha sido objeto de una regulación sistemática en nuestro país, al menos en el ámbito de la legislación del Estado. La normativa reguladora se encuentra dispersa en una multiplicidad de normas, que abordan aspectos parciales o modalidades concretas, de las cuales sólo algunas, las menos, pueden considerarse comunes a los distintos tipos de convenios, mientras que otras únicamente conciernen a algunos de ellos.

Ahora bien, algunos de esos problemas han quedado solucionados en la vigente LCSP que obliga a que estas relaciones, incluidas las que se establecen entre entidades públicas, se formalicen en contratos, siguiendo la normativa contractual común. Sin embargo, para el Tribunal de Cuentas subsisten algunas cuestiones que, al día de hoy, resultan de gran trascendencia desde el punto de vista del interés público, teniendo en cuenta la legislación actualmente vigente.

Sobre el marco jurídico común y sus insuficiencias.

1.- El frecuente empleo del término “convenio” para referirse a realidades jurídicas muy diversas o la utilización de vocablos distintos con igual o parecida significación, tales como, por ejemplo, protocolos o contratos-programas, planteaba dudas al Tribunal sobre el alcance de las fiscalizaciones realizadas. Con la nueva LCSP, que ha reconducido al ámbito contractual los negocios y relaciones jurídicas entre Administraciones Públicas “que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley” (art. 4.1 c)), y que ha consolidado, como una figura negocial diferenciada del convenio y del contrato, la encomienda de gestión a favor de entes instrumentales (art. 4.1 n)), resulta posible formular un concepto más preciso de convenio de colaboración, lo que constituye un importante avance en la configuración legal de la institución. Por ello, a partir de la legislación vigente, podría sostenerse que el convenio se caracteriza por la existencia de un acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos entre los sujetos que convienen, efectos que, por tanto, no proceden de uno solo de ellos sino de todos. Se trata de una nota común con el contrato, pero a partir de este sustrato común aparecen claras diferencias, sin que subsista la zona de interferencia que se daba en el pasado, al englobar en el concepto de convenio auténticos contratos, cuando tenía lugar entre Administraciones, así como encomiendas de gestión, caracterizadas porque se formalizan entre sujetos que no son materialmente independientes, aunque formalmente sí lo sean.

2. Del análisis de nuestra legislación administrativa (LRJ-PAC y la LCSP) se distinguen los Convenios interadministrativos y los Convenios Administración-administrados, según la naturaleza de los sujetos que se conciertan, que, en el primer caso, son dos entidades públicas y, en el segundo, una entidad pública y una persona física o jurídica sujeta al derecho privado. La LCSP incluye en el primer grupo los convenios que se celebren entre las que denomina “entidades públicas” y en el segundo los que se celebren con “personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado”, con lo que no queda claro en qué grupo han de comprenderse los celebrados con “entidades públicas” que se rijan por el derecho privado. Ante este dilema, y considerando que la expresión “entidad pública”, no definida en el ordenamiento administrativo, se utiliza normalmente como equivalente a “entidad de Derecho público”, ha entendido el Tribunal de Cuentas que lo procedente es considerar incluidos en el primer grupo los convenios suscritos con aquellos organismos públicos que, de conformidad con la legislación administrativa general, tienen la condición de Administración Pública, mientras que en el segundo se han de entender comprendidos los celebrados con las sociedades mercantiles de participación mayoritaria o exclusivamente pública y las fundaciones públicas, cuya pertenencia al sector público no les confiere la condición de Administración ni aún de entidades públicas, así como los celebrados con cualesquiera entidades privadas, aunque persigan fines de interés general, por cuanto tampoco esta circunstancia las convierte en públicas.

3. Por lo que se refiere a los convenios interadministrativos y a su delimitación con el contrato, tal como se ha avanzado, la LCSP ha venido a clarificar la situación anterior, pues siempre que la relación tenga naturaleza contractual el negocio jurídico habrá de calificarse de contrato y la legislación aplicable será la contractual. Por el contrario, la inclusión dentro de los convenios de los que celebren todas las entidades públicas “entre sí” mantiene una situación de incertidumbre respecto a la posibilidad de que puedan establecerse convenios entre un Ministerio y las entidades adscritas al mismo. Las relaciones entre la AGE y dichas entidades, dependiendo de las circunstancias concurrentes, podrían tener varios posibles encajes a tenor de las previsiones de la Ley: convenios de colaboración intraadministrativos (art. 4.1.c LCSP), contratos sujetos a la LCSP y encomiendas de gestión (art. 4.1.n LCSP), a los que hay que añadir la encomienda de gestión del art. 15 LRJ-PAC. Pues bien, la relación de dependencia o instrumentalidad del organismo público pugna con la nota de igualdad de los suscriptores, propia de los convenios interadministrativos. De ahí que la vía del convenio, en principio, no puede considerarse adecuada para formalizar este tipo de relaciones, que deberán reconducirse, en su caso, a la encomienda de gestión, bien a la contemplada en el art. 4.1 n) LCSP, si su objeto es contractual, bien a la contemplada en el art. 15 LRJ-PAC, en caso contrario.

4. Por lo que se refiere a los convenios con administrados, el mismo apartado 1 del artículo 4 LCSP, en su letra d), los excluye del ámbito de la Ley “siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales”. En su literalidad, la referencia de este apartado abarca no sólo a los particulares, sino también a los entes que, aun perteneciendo al sector público, acomodan su actuación al derecho privado. No obstante, para el Tribunal estos se han de considerar comprendidos entre los interadministrativos, aunque sería deseable que se clarificara por vía legal.

5. Por último, hay que señalar que la LRJ-PAC alude también a los convenios en su art. 88, al regular la terminación convencional del procedimiento administrativo, que puede comprender toda clase de materias, con los límites que el precepto expresa. No otro sentido puede tener la remisión al “alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule”. Así pues, dentro de los negocios jurídicos regulados por el reproducido artículo se pueden comprender diversas figuras (acuerdos, pactos, convenios o contratos), entre las cuales se encontrarían, como una más de las posibles, los contratos y los convenios administrativos entre “personas tanto de derecho público como privado”, regulados en la LCSP.

6. El art. 9 LRJ-PAC remite a la legislación básica de régimen local la regulación de las relaciones entre la AGE y las entidades que integran la Administración Local. Dentro del título V de la Ley 7/1985 (LBRL),  el art. 57 se refiere a la suscripción de convenios administrativos como vía para encauzar la cooperación económica, técnica y administrativa de la AGE con la Administración Local, tanto en lo relativo a los servicios locales, como en asuntos de interés común. Sin embargo, no existen, en la legislación sobre régimen local reglas específicas sobre los convenios con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado.

7. Una consideración de conjunto de este entramado legislativo permite concluir que el marco jurídico por el que se rige la figura del convenio es insuficiente y se encuentra disperso en diversidad de preceptos, algunos de los cuales revisten naturaleza de meros principios, lo que provoca dudas y lagunas, que afectan a ambos tipos, los interadministrativos y los convenios con administrados. No obstante, la regulación de los convenios de colaboración entre la AGE y las CCAA, aun cuando es limitada, lo es en menor grado, si se tiene especialmente en cuenta que la LRJ-PAC da algunas reglas en su título I, al tratar acerca de las relaciones entre las Administraciones Públicas, donde se contempla, entre otros aspectos, el contenido mínimo de los instrumentos de formalización. Pese a ello, la situación tampoco es satisfactoria, pues no se ha cumplido la previsión recogida en la disposición adicional 13ª de esta Ley en orden a la aprobación, por vía reglamentaria, del correspondiente procedimiento, que regulará el régimen de suscripción y, en su caso, de autorización, así como los aspectos formales.

La más significativa laguna dentro del marco regulador de los convenios interadministrativos se da en los convenios denominados “intraadministrativos”, entendiendo por tales los suscritos entre una Administración Pública y una entidad dependiente o vinculada a ella, por las razones expuestas con anterioridad, o en los que se suscriben con entidades públicas que se rigen por el derecho privado.

En los convenios con administrados la insuficiencia legal es mayor y afecta a aspectos esenciales, comenzando por el no siempre fácil deslinde con los contratos, en particular cuando confluye un objeto contractual con cláusulas impropias de un contrato. Otros aspectos que muestran esta insuficiencia se pondrán de manifiesto en las consideraciones que siguen.

Sobre la procedencia del empleo del convenio.

Entiende el Tribunal que el recurso a este instrumento para canalizar las relaciones voluntarias de cooperación entre AAPP está admitido expresamente por el ordenamiento jurídico (art. 6 LRJ-PAC y art. 57 LBRL) y su empleo valorado positivamente por la jurisprudencia constitucional. Pero no puede decirse lo mismo en relación con los convenios con particulares, que carecen de una norma habilitadora de carácter general similar a la que existe para los interadministrativos, como por el tenor del inciso del párrafo d) del apartado 1 del artículo 4 LCSP (convenios con administrados), sin equivalente en el párrafo c) (convenios entre entidades públicas), en el que se hace referencia a “los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado” así como por la referencia del apartado 2 a que “se regularán por sus normas especiales”. Y no parece al Tribunal que la libertad de pactos que consagra el art. 25 LCSP pueda extenderse a un ámbito no contractual, si se considera el tenor del precepto.

Sobre la aplicación de los principios de la LCSP.

Establece el art. 4 LCSP en su apartado 2, en una disposición aplicable a todos los negocios y relaciones jurídicas que relaciona en el apartado 1, y por tanto, a ambos tipos de convenios, que “se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”. Se trata de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, igualdad y no discriminación, y si suponen compromisos financieros, los de estabilidad presupuestaria y control del gasto y de eficiencia en utilización de los fondos públicos.

Aun excluidos los muy numerosos convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones, el alcance de la previsión legal es muy distinto en los convenios interadministrativos y en los convenios con administrados, pues si bien algunos principios como los de publicidad y transparencia pueden aplicarse en ambos casos sin limitación, otros como los de concurrencia, igualdad y no discriminación tienen un distinto alcance, según el tipo de convenio.

Los convenios interadministrativos no quedan sustraídos a la exigencia de acomodarse a esos principios, los cuales deberán, en todo caso, ser respetados, en la medida en que los posibles sujetos públicos suscriptores del convenio gocen de iguales competencias. No puede admitirse que la AGE sea enteramente libre para elegir a unos sujetos públicos y excluir a otros, siempre que se encuentren en igualdad de condiciones, si tal elección no estuviera fundamentada suficientemente en un motivo objetivo y razonable que justifique el trato desigual y, consecuentemente, impida que el mismo devenga discriminatorio. Particular importancia reviste la aplicación de criterios objetivos en los casos en que a través del convenio se canalizan fondos del Estado, bien en forma de subvención, bien mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no entran en el ámbito de sus competencias de gestión. En estas circunstancias, si se canalizan recursos a unas CCAA con exclusión de otras, pueden distorsionarse no solo los expresados principios, sino incluso, en alguna medida, los que rigen en el sistema de financiación.

Sobre la necesidad de especificar el objeto del convenio y la correcta cuantificación de la aportación de la Administración.

Singular importancia concede el Tribunal a la necesidad de especificar el objeto y prestaciones del convenio y a la necesidad de cuantificar con criterios rigurosos la aportación de recursos por la AGE, que es la que mayoritariamente viene financiando los gastos, o, en su caso, por cualquier otra Administración financiadora.

La correcta definición del objeto es necesaria, en primer lugar, para evitar que bajo el ropaje de convenios se encubran auténticos contratos, pues los compromisos que asume la parte privada o la Administración con la que se formaliza el convenio no deben constituir el objeto propio de un contrato:

“siempre que el objeto del supuesto convenio coincida con el de un contrato, las condiciones subjetivas de la otra parte, tales como el tratarse de una asociación declarada de utilidad pública, o la existencia de cláusulas adicionales a las típicas de una figura contractual, aun cuando su inclusión pueda encontrar amparo en el art. 25 LCSP, no lo sitúa fuera del ámbito de la contratación, sino a lo sumo podrán configurar un contrato mixto o especial, pero no un convenio. Sólo una actuación conjunta de los sujetos intervinientes para la consecución del objeto, ajena a la idea de intercambio patrimonial, podría calificarse de convenio de colaboración”.

En todo caso, cuando a la hora de la firma del convenio no sea posible determinar el importe exacto del gasto, el Tribunal entiende que “al menos debería figurar el importe máximo del compromiso, por exigencias de la legalidad presupuestaria, y cuando la concreción sea posible deberían prestar la conformidad los firmantes”. De otra parte, con independencia del momento en que se haga la concreción, deben existir unos criterios para determinar la aportación del Estado que eviten que ésta sobrepase el coste de la actividad o su valor de mercado, que, en último extremo, podrían consistir en justificar los gastos efectivamente realizados por la parte gestora, de acuerdo con las actividades previstas, pero sin reducir la justificación a aportar una factura expedida por ella.

El deber de concretar el objeto por parte del órgano de la Administración es extensible a los convenios que tienen por objeto canalizar subvenciones, incluidas las nominativas. La subvención, cualquiera que sea el beneficiario, tiene carácter finalista. Así pues, el que el beneficiario venga predeterminado por la Ley de Presupuestos no exime a la Administración de concretar el proyecto o actividad a realizar, ni de determinar con claridad a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados.

Sobre la legalidad presupuestaria y contable.

Junto a la legislación administrativa, el Tribunal de Cuentas presta especial atención en las fiscalizaciones mencionadas a la legalidad presupuestaria y contable, lo que obliga a valorar aspectos tales como imputación presupuestaria, procedimiento de gestión de los gastos, aspectos contables, justificación del gasto, etc.

Constituyen extremos relevantes a considerar desde la perspectiva presupuestaria los siguientes, que el documento analiza con detalle:

1. Criterios de imputación presupuestaria de las inversiones o gastos a realizar en ejecución del convenio.
2. Régimen de los convenios cuyos compromisos se imputan a créditos con asignación nominativa.
3. Registro contable de la ejecución del gasto convencional.

Sobre la ejecución de lo convenido y la justificación del gasto.

Para el Tribunal presenta dos vertientes: la sustantiva, que atiende a la obligatoriedad de cumplir con los compromisos asumidos, y la formal, que atiende a la justificación o acreditación de la realización de la actividad y del gasto.

En los convenios cuyo objeto es la canalización de subvenciones, aun cuando pueda resultar discutible su calificación como bilaterales, de lo que no cabe duda es de que la primera de las obligaciones del beneficiario es “cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones” (art. 13.1 a) LGS), y, por parte de la Administración, el pago de la cantidad concedida (art. 34 LGS).

Consecuentemente con lo indicado, la solución de las incidencias que surjan durante la ejecución (modificaciones en el proyecto, retrasos…) y la conformidad final con dicha ejecución deben ser conocidas de las partes y éstas deben prestar su conformidad a las mismas, tarea en la que pueden desempeñar un importante papel las comisiones de seguimiento, si se constituyen.

El último hito en la dinámica de la relación convencional será la justificación, en la que la insuficiencia de normas específicas ha llenarse con las normas comunes relativas al gasto público. Dicha justificación, de suyo, responde a dos finalidades: acreditar que se ha cumplido con el objeto (vertiente material) y acreditar que se ha realizado el gasto (vertiente financiera). Cuando el objeto del convenio se haya de materializar en documentos, datos o hechos susceptibles de comprobación material a los órganos de control compete comprobar físicamente su existencia.

Ahora bien, en el ámbito de los convenios, la forma expresada de justificar presenta algunas peculiaridades como las siguientes:

- La justificación mediante una factura emitida por el destinatario por el importe de la aportación recibida, podría no ser objetable si la misma se hubiera fijado valorando las prestaciones de la parte perceptora de los fondos con arreglo a criterios de mercado o en función del costo; pero, de no ser así, lo que exigen los principios de buena gestión financiera es justificar los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión y que la Administración los financie dentro de la proporcionalidad convenida.

- La comprobación material de la inversión no debería limitarse la justificación a la formalidad de expedir un certificado de conformidad por el servicio gestor del convenio. Para el Tribunal “sería deseable un acto formal de recepción con asistencia de un interventor”; el hecho de que no sean aplicables los preceptos sobre el particular de la LCSP, como sostienen los órganos consultivos de la Administración, no debería considerarse un obstáculo para que la Intervención efectuara comprobaciones materiales, a través de sus representantes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 150.2 LGP.

Moción

En consideración a lo expuesto, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes propuestas, que resumo:

1ª. Que se complete y sistematice el vigente marco legal de los convenios de colaboración, tanto los que se suscriben entre Administraciones o entidades públicas como los que se suscriben con administrados, que se formule su concepto diferenciándolo de figuras afines, y que se precisen sus ámbitos subjetivo y objetivo, así como los extremos que se han de comprender en su contenido.

2ª. Que se precise si a los convenios que se celebren por entidades públicas que se rigen por el derecho privado con otras entidades o Administraciones Públicas les es de aplicación el régimen de los convenios interadministrativos (art. 4.1 c) LCSP) o el de los convenios con administrados (art. 4.1.d) LCSP).

3ª. Que se precise en qué medida las relaciones entre la Administración centralizada y los organismos públicos dependientes o vinculados a aquella pueden canalizarse mediante convenios de colaboración o si deben canalizarse mediante encomiendas de gestión, bien de las contempladas en el art. 4. n) LCSP, bien de las contempladas en el art. 15 LRJ-PAC.

4ª. Que se adopten medidas eficaces en orden a la efectiva aplicación de los principios de la LCSP, en los casos de ausencia de normas especiales, según contempla su art. 4.2, teniendo en cuenta el distinto alcance que estos principios tienen en relación con los convenios interadministrativos y con los convenios con administrados.

5ª. Que se delimiten con precisión, en los convenios que se suscriban, el objeto y las actividades a realizar por cada sujeto que conviene y, en su caso, la titularidad de los resultados, exigencia que ha de considerarse extensible a cualquier tipo de convenio: los interadministrativos y los convenios con administrados, incluidos los que tienen por objeto canalizar subvenciones públicas, aun en los casos en que sean nominativas.

6ª. Que en los convenios en que la Administración haya de realizar aportaciones financieras, se fije con rigor su importe que, en ningún caso, debe rebasar el coste de la actividad a financiar ni su valor de mercado, exigiendo, si no fuera posible una cuantificación exacta en el momento de la suscripción, que se justifique por la parte gestora el gasto realizado con los fondos recibidos. En el caso de aportaciones patrimoniales no dinerarias deberá determinarse igualmente su valor real.

7ª. Que se incluyan en el clausulado de los convenios las causas que pueden dar lugar a su modificación y resolución así como las consecuencias del incumplimiento de sus compromisos por alguno de los sujetos que lo suscriben.

8ª. Que se definan y clarifiquen los criterios de imputación presupuestaria del gasto, teniendo en cuenta si la Administración que financia tiene las competencias de ejecución y, por consiguiente, la titularidad de los resultados, y ello tanto si el importe de la financiación se transfiere en efectivo, como si se destina a la realización de una inversión para su posterior entrega gratuita.

9ª. Que se evite la contracción de compromisos de ejercicios futuros con cargo a créditos con asignación nominativa, ni aún condicionándolos a la futura concesión de otro crédito nominativo.

10ª. Que se evite la imputación automática de los saldos de compromisos no ejecutados del ejercicio anterior al presupuesto corriente sin una paralela modificación del plazo convenido, que lo armonice con la ejecución real y con su gestión presupuestaria, previa tramitación del correspondiente expediente.

11ª. Que se recabe la conformidad expresa de los suscriptores, bien directamente, bien a través de la comisión de seguimiento, sobre las actuaciones a realizar, cuando su concreción haya de tener lugar con posterioridad a la suscripción del convenio, así como en los casos de modificación de lo convenido u otras incidencias que surjan durante la vida del convenio y en relación con el cumplimiento de los compromisos asumidos por todos los intervinientes y con la liquidación final.

12ª. Que se atribuya a la comisiones de seguimiento o, en su caso, a un responsable del convenio, las facultades necesarias para supervisar su ejecución y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias  con el fin de asegurar la correcta realización de las actividades convenidas.

13ª. Que se justifique la ejecución del convenio mediante la comprobación material de las inversiones realizadas, tanto por el órgano gestor como por la intervención. Con respecto a la justificación en su vertiente financiera deberá comprender la acreditación de los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión, que en ningún caso deben rebasar su valor de mercado.

14ª. En aquellos casos en los que la delimitación de competencias entre el Estado y las CCAA que se proponen colaborar presenta dificultades, resultaría sumamente beneficioso para la gestión pública que los extremos dudosos se clarificaran en los respectivos convenios, si todas o varias CCAA disponen de similares competencias, previo acuerdo de la conferencia sectorial en los de suscripción generalizada, a fin de evitar conflictos y tratos desiguales.

15ª. Que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado.

16ª. Que la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas información sobre los contratos celebrados por las entidades del sector público que se regula en el art. 29 LCSP y en los arts. 39 y 40 LFTCu, se haga extensiva con las necesarias adaptaciones a los convenios de colaboración.

La brillante conferencia de clausura de las XXVIII Jornadas de Gerencia (vera quí todos los videos de las conferencias) se titulaba Financiación Universitaria: Situación actual y perspectivas y corrió a cargo de Juan Hernández Armenteros, Profesor Titular de Economía Aplicada de la Universidad de Jaén y José Antonio Pérez García, Gerente de la Universidad Politécnica de Valencia, cuyas ponencias podéis disfrutar en el video vinculado. 

La mesa presentó a los gerentes un avance de los resultados obtenidos del Observatorio Universitario referido a los presupuestos liquidados en 2008 por las universidades de las Comunidades Autónomas (CCAA) y que serán distribuidos durante el mes de enero en una abultada publicación realizada por el Ministerio (ver entrada de la última edición). Un trabajo de voluntaria transparencia y de rendición de cuentas sin parangón en otras Administraciones Públicas que incluye multitud de información financiera y no financiera.

Pasaron revista a algunos datos académicos preocupantes. Juanito Hernández es un orador afable pero crítico, con simpatía. No os perdáis su charla. Por ejemplo, el gobierno académico universitario supone 4% de coste total. quizás es demasiado. O el 16% de las titulaciones tienen menos de 50 alumnos. O que sólo las Universidades Pompeu Fabra o Carlos III tienen indicadores de rendimiento académicos “presentables”, pues tienen regulada por el Consejo Social  la permanencia de sus estudiantes.

De la documentación utilizada en las ponencias, destacamos dos cuadros explicativos, de gran interes. Por una parte, el posicionamiento de las distintas CCAA, en porcentaje de la media, del apoyo recibido por sus respectivos gobiernos, con los siguientes resultados:

El Informe, también construye el agregado de las magnitudes financieras del sector de universidades públicas presenciales. El Dr. Hernández Armenteros, suele bromear con que esta Universidad es una ruina.

A simple vista, parece que, en 2008, la salud financiera universitaria estaba mejor que en 2004 aunque comenzaba una cuesta abajo, empeorando en la capacidad de financiación, en el resultado agregado y el saldo presupuestario. Además, amortizando una gran parte de la deuda financiera:

I1: (Ingresos Corrientes) – (Gastos Corrientes) / (Ingresos Corrientes)

I2: (Ingresos Corrientes – Ingresos de Investigación Aplicada) – (Gastos Corrientes) / (Ingresos Corrientes  - Ingresos de Investigación Aplicada)

I3: (Ingresos de Operaciones no Financieras) – (Gastos de Operaciones no Financieras) / (Ingresos de Operaciones no Financieras)

I4: (Ingresos Netos en el Ejercicio) – (Total Gastos) / (Ingresos Netos en el Ejercicio)

I5: (Saldo de la Deuda Financiera Viva) / (Ingresos Netos del Ejercicio)

I6: (Gastos Financieros) / (Ingresos Corrientes)

Nunca hablo de Asturias; ni lo voy a hacer como podéis deducir de la última línea de esta bitácora. Pero el titular de prensa que encabeza esta entrada es tan bueno que no puedo dejarlo pasar, aunque sólo sea de manera incidental para introducir el tema de hoy.

El asunto no es otro que los recortes presupuestarios en las Comunidades Autónomas (CCAA), generalizados para el próximo ejercicio. El diario Cinco Días ha hecho un recorrido por las distintas CCAA. Así, el Gobierno de Canarias reducirá el presupuesto en un 12,5%, una cifra muy alejada de la Comunidad Valenciana, cuyo recorte se queda en el 4,8%, el menor de todas las regiones (ver artículo). La Administración del Estado también recortará un 7,9% el gasto no financiero, por primera vez.

En las últimas semanas de este otoño presupuestario, raro ha sido el día que no encontrábamos noticias, editoriales o declaraciones en relación a los recortes, sus efectos perniciosos o beneficiosos, según la diferente sensibilidad del emisor.

El propio presidente del Tribunal de Cuentas de España, Manuel Núñez Pérez, reconocía durante un reciente homenaje, que «todos hemos contribuido» a la crisis que nos está cayendo encima por vivir por encima de nuestras posibilidades recurriendo al crédito fácil. Detrás de todo, añadió «hay una pérdida de valores» de ahí que la receta para salir de la crisis pase por «la austeridad en el gasto. No gastar más de lo que se ingresa», afirmó, además de apostar por la «transparencia en la gestión» y por el «rigor ético» en el manejo de fondos públicos. Núñez entiende que, en el futuro, el papel del Tribunal de Cuentas deberá centrarse más en la prevención de situaciones de endeudamiento en las administraciones públicas.

Así, el gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, advertía que el principal riesgo de España en estos momentos a la hora de cumplir sus compromisos de reducción del déficit no está en la Administración central sino en las territoriales. No tardó en recordarnos que las Agencias de calificación consideran que existen importantes riesgos en las CCAA debido a la elevada inercia de su gasto corriente (crece al 9% anual desde 2003), la rigidez de las competencias autonómicas (sanidad, educación y servicios sociales) y la lentitud del crecimiento de los ingresos de las CCAA. De ahí la rebaja del rating, con perspectiva negativa, que han realizado las agencias de calificación sobre prácticamente todas las CCAA y  que ya presentamos el mes pasado.

Asimismo, el Círculo de Empresarios hacía público un documento muy crítico con las finanzas públicas españolas, pidiendo “mecanismos institucionales para garantizar la estabilidad presupuestaria, por ejemplo a través de un organismo fiscal independiente, como en el caso de EEUU”. Alguien pensará que bastaría con retocar la Ley del Tribunal de Cuentas de España para cumplir esa misión con la celeridad que demandan los tiempos.

Por último, la semana pasada, el reputado investigador, catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia, Rafael Domenech nos proporcionaba multitud de titulares de prensa, sobre las dificultades en la financiación del déficit para una parte de las Administraciones autonómicas y locales.

Domenech, como economista jefe de BBVA Research, presentaba el último informe “Situación España” que incorporaba un análisis del grado de transparencia de las cuentas públicas autonómicas, según el cual sólo seis comunidades ofrecen una información completa y mensual, igual a la que proporciona la Administración General del Estado.

El documento alerta de la necesidad de mejorar la calidad y cantidad de información sobre la ejecución presupuestaria que se ofrece a la opinión pública en general, y a los mercados, en particular:

En ausencia de esta política proactiva de mayor información y transparencia por parte de todas las AA.PP., y no sólo por el Estado, la incertidumbre respecto a la calidad de las finanzas del conjunto de AA.PP. podría prolongarse en el tiempo lo que implicaría el mantenimiento de primas de riesgo innecesariamente elevadas para una parte de la deuda pública española.

¿Nadie habla de aumentar los ingresos públicos? Si, desde una perspectiva política, aunque es muy difícil que recuperen una parte significativa del terreno perdido en términos de porcentaje sobre PIB.

Autovías ibéricas

Nuestros vecinos de Portugal, han probado a mejorar la recaudación, que siempre ha sido su talón de Aquiles, sometiendo a peaje las antiguas autovías gratuitas. Primero han sido las del norte, fronterizas con Galicia y después el resto: Interior Norte, Beira Interior y Algarve tendrán peaje a partir del 15 de abril de 2011, lo que afectará también a los ciudadanos de Galicia, Castilla y León, Extremadura y Andalucía que vivan y trabajen en zonas fronterizas. El sector hotelero está al borde del ataque de nervios.

En España, por el contrario, existen bastantes autopistas de peaje, pero su situación financiera general es crítica. La necesaria transposición del  IFRIC 12 de las Normas Internacionales de Contabilidad ponían en causa de disolución (pérdidas superiores al 50% de los fondos propios) a muchas sociedades concesionarias de autopistas de peaje, como avanzamos en su momento (ver) pues impide a las empresas amortizar en varios años los gastos financieros, teniendo que contabilizarlos en el ejercicio en que se producen.

Sin embargo, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas,  en el proyecto de Orden de normas de registro, valoración e información a incluir en la memoria sobre los acuerdos de concesión de infraestructuras públicas, (en la actualidad, en información pública prorrogada)  permitirá diferir los gastos financieros durante toda la vida de la concesión, de manera que se aminora el fuerte impacto que estos tienen en los primeros años. Además, la Ley estatal de Presupuestos salvará de la quiebra a las concesionarias de autopistas que erán compensadas al tener menos tráfico del previsto cuando se adjudicaron.

No todo son penurias

Terminamos esta entrada con algo más alegre de cómo empezamos. Nada mejor que la intervención parlamentaria del ministro de Finanzas suizo, Hans Rudolf Merz que, a diferencia del prudente Consejero de Sanidad asturiano, no puede con la risa cuando contestaba a una pregunta de trámite, en una sesión de control donde lee una respuesta, también de trámite, que habían preparado sus aplicados y leguleyos asesores. Suiza debe ser el Paraíso (fiscal en este caso) aunque no sea “natural” como Asturias.

La aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria, tanto en España como en Europa, se remitía al Sistema de Cuentas Europeo (SEC-95) para el cálculo de la deuda y déficit computable. Esto trajo como efecto colateral la aparición de cierta ingeniería financiera en el sector público. Recordémoslo.

Hace unos años, el Gobierno austriaco, creó Bundesimmobiliengesellschaft una empresa de capital íntegramente público (BIG: www.big.at) para la gestión y mantenimiento de la mayoría de los edificios públicos: escuelas, universidades, prisiones, juzgados, etc. Unas propiedades que hoy día se valoran en 415.000 millones de euros.

El 98% de los ingresos de BIG, correspondía a los alquileres cobrados al gobierno austriaco, a precio de “de mercado”. Así pues, a principios de este siglo, BIG se endeudó enormemente para pagar (teóricamente) al Gobierno el precio de ese patrimonio, Eurostat (News Release nº 15/2002, de 31 de enero) decidió que la empresa era una unidad institucional, clasificada dentro del sector “Empresas no financieras” y su deuda no formaba parte de la deuda pública.

Todos nos quedamos con un palmo de narices y comenzó la carrera hacia la idea más brillante. Se vendieron los embalses a sociedades de abastecimiento de agua o se enajenaron los ingresos futuros de la explotación de líneas de metro, que no computaban como deuda.

El asunto parecía olvidado, un lejano recuerdo de la década del ladrillo loco y el dinero abundante, donde cualquier institución financiera apoyaba económicamente estos proyectos y sólo era necesario salvar los frágiles límites de la legalidad presupuestaria.

Sin embargo, en tiempo de penurias el ingenio patrio vuelve a resurgir. En este caso para paliar las dificultades impuestas por los límites en el endeudamiento de las Comunidades Autónomas (CCAA). La Junta de Andalucía acaba de anunciar que sus presupuestos para 2011 incorporan la fórmula europea conocida por ‘sale and lease back’, que consiste en vender un activo para inmediatamente después alquilarlo. Es lo que se hará con los 90 edificios administrativos de la Junta: “nuevos tiempos requieren nuevas formas de hacer presupuestos”, dijo la Consejera de Hacienda.  Modelo Austriaco con tintes mediterráneos. Andalucía no puede endeudarse más del 1,3% del PIB, frente doble de este año, según lo estipulado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Para la Consejera de Hacienda de Castilla y León, “No es extraño que las autonomías busquen fórmulas alternativas de financiación” y admite que los mercados de capital están penalizando especialmente a las CCAA. Así, la alternativa planteada por Cataluña, con la emisión de 1.500 millones de euros en bonos de 1.000 euros para colocar (al 4.75% y a un año) entre pequeños inversores. Para equilibrar el presupuesto, la Generalitat ha de sacar de dónde pueda unos 3.500 millones de euros en lo que queda de año, después de haber realizado tres emisiones de deuda a lo largo del ejercicio.

La Comunidad valenciana parece que copiará en modelo catalán, pues las dos últimas emisiones importantes (unos 500 millones de euros, en total) se colocaron al 4,90% y al 5,90% de tipo de interés respectivamente. En lo que se refiere a las subastas de pagarés a corto plazo para mayoristas, que ofrecen rentabilidades mucho menores (en torno al 1,6%), siete de las últimas han quedado desiertas.

Para el diario El País, este presupuesto 2011 pone a prueba la credibilidad del sistema autonómico en año electoral. Miguel Ángel Fernández Ordóñez, Gobernador del Banco de España, declaraba a pasada semana en el Congreso: “El Gobierno ha tomado medidas durísimas en el gasto, que no he visto en la mayoría de las autonomías”, mientras pedía “buscar fórmulas que refuercen el compromiso de las comunidades” y citó como ejemplo el techo de gasto que se impone a la Administración del Estado cada año.

Crece la deuda autonómica

La deuda de las comunidades autónomas creció un 10% en el segundo trimestre de 2010 respecto a los tres primeros meses del año, hasta alcanzar los 104.083 millones de euros según los datos publicados por el Banco de España.

A esas cifras hay que añadir los 5.502 millones de euros que deben devolver al Estado, durante cinco años, como resultado de la liquidación definitiva del sistema de financiación autonómica correspondiente a 2008. En este caso, Andalucía es la comunidad más perjudicada, ya que debe 1.475 millones de euros, seguida por Cataluña (690 millones) y Valencia (635 millones). En el lado contrario destaca Madrid que es la única comunidad donde se recaudó más de lo previsto.

Como recuerda el diario Cinco Días, lo sucedido en 2008 palidece al compararlo con el año 2009, cuando el Estado recaudó 45.561 millones menos de lo previsto. Esto supone un grave problema para las comunidades autónomas que verán como en 2012 deberán empezar a abonar la liquidación negativa de 2009. Con todo, también tendrán derecho a pagar su deuda en cinco años. Las primera previsiones indican que por los anticipos a cuenta de 2009 las comunidades deberán devolver 20.000 millones de euros, un 2% del PIB.

Las Agencias de rating hacen el agosto

Las Agencias de calificación consideran que existen importantes riesgos en las CCAA debido a la elevada inercia de su gasto corriente (crece al 9% anual desde 2003), la rigidez de las competencias autonómicas (sanidad, educación y servicios sociales) y la lentitud del crecimiento de los ingresos de las CCAA, que están íntimamente ligados a la evolución del PIB nominal (Standard & Poor’s).

De ahí, rebaja de calificaciones, con perspectiva negativa, que han realizado las agencias de calificación sobre prácticamente todas las CCAA. En el mes de septiembre, Fitch descendía un escalón las calificaciones crediticias a largo plazo de Andalucía, Canarias, Cataluña y Murcia, manteniendo para todas ellas la perspectiva negativa. En agosto había degradado las calificaciones de Cantabria, Castilla-La Mancha, Asturias y la Comunidad Valenciana.

Por su parte, Moody’s la reducía en Madrid, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Castilla-La Mancha, a la vista de las perspectivas de un “deterioro duradero” de sus finanzas regionales. Ayer mismo recogía la prensa las expresivas declaraciones del Presidente de la Junta de Castilla y León: «Hay un crecimiento exponencial del gasto social y eso no es sostenible» y reconoció que un pacto PP-PSOE es difícil, pero consideró que resulta «imprescindible», porque el modelo de financiación, dijo, «no tiene muchos más ejercicios presupuestarios por delante porque la situación es insostenible», insistió.

La Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana ha entregado ayer a las Corts, el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales correspondiente a 2008. Es el primer documento oficial sobre el agregado de los presupuestos municipales liquidados dentro el escenario de la crisis económica.

Sus conclusiones nos permiten extrapolar la situación presentada al resto del Estado español. Por lo pronto, la prensa valenciana titula que los municipios quintuplicaron su necesidad de financiación hasta los 185,40 millones de euros. En definitiva, que continúan en caída libre, como concluimos del informe del año precedente.

Así, en 2006, en plena bonanza económica, los ayuntamientos valencianos cerraron el ejercicio con una sólida capacidad para financiarse: 356 millones de euros. En 2007, tras sufrir las primeras consecuencias del frenazo económico y la consiguiente falta de ingresos, ya necesitaban 32 millones de euros, con 156 municipios en déficit y 107 con la liquidación de tesorería negativa.

Ahora, se detecta un peligroso descenso del resultado presupuestario y del remanente de tesorería; mientras que el gasto por habitante y el endeudamiento por habitante han aumentado. Un terreno resbaladizo, aunque los optimistas dirán que se esperaba peor. Estas cuentas deben permitir a los ayuntamientos enfrentar un futuro año electoral con limitación de endeudamiento, asumiendo una importante caída de la recaudación así como la devolución al Ministerio de Hacienda de los anticipos optimistas de la Participación en los Ingresos del Estado de los años 2008 y 2009.

Veámoslo.

Principales indicadores

No por esperado es menos pernicioso. El Informe refleja el “empeoramiento” de la situación de los municipios. Así, el resultado presupuestario ajustado agregado ha descendido un 38% respecto al año anterior y un 52% respecto a 2006, hasta situarse en 188,97 millones de euros al cierre de 2008. Además, 179 municipios de los 499 (casi el 36%) tienen un resultado negativo.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 9%, hasta 1.080,37 millones. Del total de municipios, 144 liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha multiplicado por 5,6 las necesidades financieras de los ayuntamientos. Así, en 2007 esta necesidad se valoraba en 32,56 millones de euros y ha pasado a 185,40 millones en 2008. Por último, el endeudamiento por habitante se ha situado en 504 euros en 2008, lo que supone un 5% más que el ejercicio anterior.

Rendición de Cuentas

Compilar en un tiempo record las cuentas locales es toda una hazaña de los funcionarios levantinos, tanto de los interventores locales como de los auditores externos. El Informe recoge y analiza la información económico-financiera de las 588 entidades locales que han remitido sus cuentas a la Sindicatura, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Dentro de estas 588 entidades se incluyen 499 ayuntamientos, el 92% de los municipios valencianos, que representan el 98% de la población de la Comunidad. Los Ayuntamientos levantinos hicieron con cierta diligencia sus deberes (recuérdese que en Galicia, por ejemplo, la morosidad es del 60%): sólo 43 Corporaciones Locales no han remitido sus cuentas; de estos, dos tienen más de 20.000 habitantes (Villajoyosa y Sueca) y tampoco presentaron las cuentas de 2006 y 2007.

Sin embargo, el documento también destaca el “incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario“, de forma que solo el 13 por ciento de las entidades locales que han presentado cuentas aprobaron en plazo el presupuesto y su liquidación. El 17 por ciento elaboró la Cuenta General en plazo y el 35 por ciento antes de la fecha preceptiva. Un asunto que ya motivó una interesante reflexión del OCEX valenciano, que ya fue comentado en esta bitácora.

En su informe, la Sindicatura reitera la exigencia de un régimen sancionador que contemple medidas disciplinarias o sanciones económicas para quienes incumplan la obligación de rendir cuentas o de prestar el deber de colaboración en la fiscalización.

El sistema sanitario atraviesa en todo el mundo grandes tensiones presupuestarias. En España, a la crisis financiera y de recaudación, se añade la necesidad de contener el crecimiento del gasto del Sistema Nacional de Salud. Sin embargo, resulta difícil frenar al gigante sanitario sin perjudicar la calidad del servicio asistencial.

La gestión de la sanidad está transferida a las CCAA. Hasta hace un par de años, los sucesivos gobiernos regionales no se preocupaban demasiado en contener su crecimiento, en el marco de unos presupuestos holgados. La preocupación fundamental era la calidad. Así, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios recogió muchas de las recomendaciones de los expertos en política farmacéutica, “para mejorar la calidad de la prestación” haciendo público, en 2008, un informe sobre la incidencia de las medidas adoptadas “para la racionalización del sector”.

El escenario ha cambiado y se hacen patentes las dificultades para costear la factura sanitaria. El Estado, ejerciendo sus responsabilidades, aprobó en la primavera pasada un Decreto-Ley que reformó el sistema de precios de referencia, con reducción del precio medio de los medicamentos genéricos así como de algunos medicamentos de uso muy común.

Sin embargo, la prensa en todas las CCAA se está haciendo eco de las grandes dificultades para aprobar un presupuesto equilibrado en los próximos meses. Eso si: suprimiendo las facturas del cajón. Los datos son bastante negros: en estos primeros nueve meses del año, el sistema sanitario en su conjunto ha acumulado un déficit cercano a los 11.000 millones de euros, según el diario La razón, aunque podría ascender hasta los 15.000 millones a finales de diciembre si se cumplen las peores previsiones.

Porcentaje de gasto sanitario/PIB, en 2008

Una de las principales partidas del gasto sanitario es la factura farmacéutica, que parece haber ralentizado su crecimiento en los últimos meses. Comentamos a continuación un reciente informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía sobre los gastos de farmacia hospitalaria en esa Comunidad.

Seguimiento del gasto farmaceutico andaluz

Entre las mejores prácticas de auditoría, se encuentra el seguimiento de las recomendaciones efectuadas en los informes. Con frecuencia se efectúan de manera global (sobre todas las recomendaciones del órgano de control) o ámbitos concretos, de especial interés para la ciudadanía.

Así, en julio pasado, la Cámara de cuentas de Andalucía aprobó un Informe de seguimiento de las recomendaciones incluidas en la fiscalización del gasto farmacéutico en los hospitales del SAS, ejercicio 2002.

La gestión de la red andaluza de centros hospitalarios no sale demasiado bien parada en el informe. Del total de recomendaciones y objetivos propuestos hace ocho años al SAS, y que ahora este estudio valora retrospectivamente, un 44%, no se han implantado; un 37% de las mismas han tenido un grado de implantación medio y un escaso 19% sí se han desarrollado en su totalidad.

En relación con el Gasto farmacéutico del ejercicio, la tasa media de incremento en el periodo 2004-2008 fue del 8,24%, inferior en casi cinco puntos a la registrada en el periodo 1999- 2003.

Facturas en el cajón

Por otra parte, aún cuando se ha producido un incremento respecto a ejercicios anteriores del gasto imputado a pacientes externos, la imputación de este gasto en algunos centros hospitalarios no es representativa del consumo de ese tipo de medicamentos.

El gasto total contabilizado durante el ejercicio 2008 ha sido de 396,66 M€, aunque el gasto real del ejercicio 2008, asciende a 536,76 M€. Por ello, la Cámara reitera la recomendación de incrementar los recursos financieros destinados a medicamentos en los hospitales dependientes del SAS.

Legalidad de la contratación

Según los auditores, continúa siendo elevada la proporción de la contratación menor frente a la ordinaria, tanto en unidades monetarias como en número de productos, siendo adquiridos mediante suministro menor, algunos de los productos de mayor impacto económico.

Por otro lado, al igual que en el ejercicio 2002, con la finalidad de no superar el límite máximo establecido en la legislación de contratación aplicable para la contratación menor, se observan supuestos en los hospitales examinados de posible fraccionamiento de contratos.

Control Interno

Por lo general, todos los centros hospitalarios examinados tenían implantada alguna herramienta informática para la gestión de compras y seguimiento de expedientes de contratación. A diferencia del ejercicio 2002, disponen de manuales de procedimientos para la adquisición de suministros en general, y cuatro de ellos han elaborado uno para la adquisición exclusiva de medicamentos.

Sin embargo, el informe critica que el plazo medio que transcurre desde la emisión del pedido hasta la elaboración del documento contable sigue siendo elevado, al superarse en algunos centros los seis meses de media.

Contrato programa

En relación con el análisis de la eficacia, en general, se observa una mejoría respecto al ejercicio 2002 en el cumplimiento de los objetivos del contrato programa de 2008, excepto en el objetivo relativo a la mecanización de la asignación de los talonarios.

No obstante, en los objetivos relacionados con el consumo farmacéutico los valores medios registrados en 2008, en el conjunto de hospitales del SAS, no alcanzan el objetivo previsto.

Así mismo, en el objetivo relativo a la prescripción de recetas por principio activo, la media alcanzada por el conjunto de hospitales del SAS (61%), no alcanza el objetivo previsto. Se destaca en el informe el ahorro económico que esta medida ha supuesto desde su puesta en marcha en el año 2001.

Respecto al análisis de la eficiencia, se observa una disminución del déficit global de titulados superiores en el conjunto de hospitales del SAS. Se reitera la recomendación de dotar de mayores recursos humanos y de reordenar los existentes en los Servicios de Farmacia hospitalarios.

En relación con el análisis de la economía, continúan observándose diferencias de precio, superiores al 10%, e incluso al 50%, en una muestra de medicamentos adquiridos por los hospitales examinados.

Cuatro de los nueve medicamentos analizados han disminuido su precio medio unitario de adquisición en más de un 50% respecto al precio venta de laboratorio, en relación con los precios aplicados en 2002. Dos de estos medicamentos han sido adquiridos en 2008 por alguno de los hospitales examinados mediante una modalidad de contratación (concurso de determinación de tipo y precio) que, en el caso de los medicamentos, tiene entre otros objetivos, homogeneizar a la baja sus precios de adquisición.

Al respecto, según datos del Servicio Andaluz de Salud, el ahorro económico estimado en las adquisiciones efectuadas durante el año 2008 de medicamentos incluidos en el último concurso de determinación de tipo y precio con entrada en vigor en 2007, se cifra en 78 M€.

El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

La agencia Standard and Poor’s (S&P) hizo público ayer un informe de 31 páginas cuyo título supone para el diario “El País” toda una declaración de principios: las regiones españolas afrontan recortes de gastos forzosos e inmediatos si quieren evitar desequilibrios estructurales. En el último mes, S&P rebajó la calificación de la deuda emitida por el País Vasco, Navarra y Cataluña, y previamente lo había hecho con la calificación de España, como dejamos constancia en esta bitácora.

El diario Expansión destaca que el informe exige un “esfuerzo inmediato” para reducir los gastos, sin el cual el resultado podría ser un “desajuste estructural” difícil de atajar. Y es que, para 2010, las Comunidades Autónomas (CCAA) registrarán un déficit equivalente al 20% de los ingresos totales y una deuda que puede superar el 110% de los ingresos operativos consolidados para 2012, frente al 40% que se registró en 2007 según  S&P.

No puedo dejar de echar de menos un enfoque y contenido similar por parte del Tribunal de Cuentas de España, de manera análoga a los informes de su equivalente francés. Habrá quien piense que es políticamente incorrecto. Nada de eso: es la principal función y peor es que tenga que venir a enmendarnos la plana una consultora privada norteamericana, con diagnósticos, alertas y tendencias que no podemos menos que suscribir totalmente.

Hemos descentralizado el Estado otorgando a las CCAA las principales competencias del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Ahora encontramos dificultades en cumplir los objetivos pactados dentro de la Unión Europea, pues el Estado sólo decide una cuarta parte del gasto público español. Los ministros de Economía de la UE concluyeron hoy, en la reunión del Ecofin, que los ajustes “deben involucrar a todos los niveles de gobierno, particularmente en los países muy descentralizados”, invitando a los Estados miembros a reforzar la coordinación.

El ministro de Economía alemán, Wolfgang Schäuble exhortó a sus colegas a esforzarse en reforzar el pacto de estabilidad (límite del 3% para el déficit público). Alemania ha aprobado una ley que tiene como objetivo reducir su déficit al 0,35% en 2016 metiendo en cintura a los landers y ayuntamientos, con cuentas públicas muy deterioradas, debido a las pérdidas de recaudación en el impuesto de sociedades, una de sus principales fuentes de ingresos, debido a la crisis.

El informe

Destaco a continuación una breve reseña de sus conclusiones:

En resumen, el crecimiento del gasto autonómico ha sido abundantemente alimentado, a nuestro juicio, por el rápido crecimiento de las competencias de bienestar dentro de un marco institucional caracterizado por una baja corresponsabilidad fiscal (hasta ahora), restringiendo sólo moderadamente:

• • el régimen fiscal
• • la costumbre del apoyo financiero del gobierno central
• • los incentivos políticos para ampliar aún más las competencias regionales.

Estos factores, combinados con unos fuertes ingresos fiscales provenientes de la construcción, han aumentado los gastos a una tasa muy por encima del crecimiento del PIB nominal. Sin embargo, ese ciclo ha terminado. La crisis económica ha creado un escenario diferente en cuanto al crecimiento de ingresos. Creemos que pueden surgir fuertes desequilibrios fiscales, a menos que las regiones encuentren formas de reducir sus gastos y cambiar la tendencia en parte de sus gastos tradicionales.

Capacidad para reducir los costes

Creemos que los gastos corrientes regionales son rígidos, difíciles de reducir y, sobre todo, su reducción es políticamente costosa. En general, la rigidez es más intensa en salud, educación y asistencia social. Además, algunas regiones se han embarcado en proyectos de colaboración público-privada que implican compromisos plurianuales. Según nuestras estimaciones, estos compromisos no son lo suficientemente grandes como para absorber una parte sustancial del presupuesto anual de las regiones en cuestión.

Por otra parte, las regiones han experimentado un largo período de gran crecimiento del gasto operativo (el número de sus funcionarios ha aumentado en un 36% desde 2006) sin haber aplicado, en nuestra opinión, ningún proceso serio de consolidación fiscal. En contraste con las CCAA españolas, sus pares internacionales (como las regiones de Italia) tienen, a nuestro juicio, agotado gran parte de su margen de maniobra para recortes de los gastos, habida cuenta de sus procesos de costes.

Observamos que las regiones españolas cuentan con gastos en áreas no esenciales (por ejemplo, el gran número de empresas públicas regionales y similares – 2.000 en julio de 2009 – que se dedican a campos muy diversos y, en muchos casos, no esenciales, (como emisoras regionales de televisión). Esto nos lleva a creer que unos fuertes recortes en gastos de funcionamiento son técnicamente viables (sobre todo en las competencias esenciales), y que la principal limitación para llevar a cabo es de carácter político.

El pasado 26 de abril, el Consejo de Universidades (los rectores) y la Conferencia General de Política Universitaria (las CCAA) se reunieron en una sesión conjunta para debatir la última versión del “Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español” elaborado por la Comisión Mixta de financiación universitaria.

El documento de base había sido elaborado durante el año 2009 y aprobado el 15 de enero de 2010 y elevado a consulta durante un período de dos meses, enriquecido con las aportaciones obtenidas de las 17 Comunidades Autónomas, de las Sectoriales de la CRUE, de la Conferencia de Consejos Sociales de Universidades Públicas y de 20 universidades. 

Las malas noticias son que el propio documento plantea un marco financiero para el periodo 2010-2013 ajustado al Plan de Estabilidad de la Economía Española del conjunto de las Administraciones Públicas, y entiende que hasta el periodo 2015-2020 no se puede aspirar a la  consolidación de un modelo globalmente más sostenible “con el compromiso de mejoras internas en eficacia y eficiencia de la gestión”. Hablando claro: hasta mediados de la década no se podrán implantar las medidas que supongan un alivio financiero para las universidades. El Ministro Gabilondo lo justifica “porque no se puede dejar la educación al margen de la situación económica general del país”.

El deslizamiento hacia el año 2020 se presenta como coherente con la Comunicación de la Comisión “Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” [COM(2010)2020] será adoptada formalmente por el Consejo Europeo el próximo junio. Europa 2020 constituye una visión de la economía social de mercado de Europa para el Siglo XXI.

Sin embargo, el informe considera indispensable mejorar, desde ya, la transparecencia de la información mediante la elaboración y desarrollo de un sistema integrado de información universitaria que permita conocer los indicadores de calidad docente, de investigación, de transferencia y de rendición de cuentas, así como la implantación de un modelo de contabilidad analítica de las universidades públicas para conocer el coste real de sus actividades, de acuerdo con las misiones que tienen encomendadas.

Junto al documento se aprobó una declaración sobre la mejora y modernización de las universidades españolas que reconoce su importancia en el crecimiento económico sostenible basado en el conocimiento y donde también se requiere al Sistema Universitario Español un sistema de evaluación y seguimiento mediante indicadores que permitan medir el progreso anual de los objetivos.

Líneas de actuación

El Estado, las CCAA y las universidades comprometen un pacto en seis ámbitos:

- Becas y Ayudas al Estudio Universitario y Precios Públicos de Matrícula. Observatorio Universitario de Becas, Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico

- Equidad financiera institucional de las Comunidades Autónomas

- Recursos Humanos. Nuevo estatuto del PDI. Adaptación de los Recursos Humanos al EEES. Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Carrera docente e investigadora. Atracción de Talento.

- Adaptación de las infraestructuras universitarias al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) y al Espacio Europeo de Investigación (EEI). Campus de Excelencia Internacional (CEI).

- Investigación, desarrollo tecnológico y actividades de potenciación de la Innovación. Incentivos a la mejora de la actividad científica, tecnológica e innovadora.

- Eficiencia y eficacia de la gestión de las universidades españolas. Rendición de cuentas e información pública.

y determinan un Plan de Acción (Página 99) que recoge un número determinado de medidas para cada uno de los ejes que vertebra el documento de financiación. Eso si, las relativas a la aportación suplementaria, se iniciarán para el año 2013.

Nos hemos acostumbrado a aceptar como una realidad indiscutida la solvencia de la Administración. El Estado, las comunidades autónomas o los municipios son solventes: «tardan pero siempre cumplen», nos dicen. La sanidad cántabra o murciana abona sus facturas en un plazo de 600 días, pero paga. Sin embargo, algunos ayuntamientos reciben sentencias condenatorias de cantidades a las que no podrán hacer frente nunca.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

California dedica un 11% de todo su presupuesto al sistema penitenciario. Una cantidad mayor que la que destina a educación superior. Sus 167.000 reclusos hace tiempo que rebasaron la capacidad de las cárceles de un Estado con una gran crisis fiscal, incapaz de afrontar nuevas inversiones. El proyecto de presupuesto establece que algunos presos tengan reducciones en su seguro médico, terminen las condenas en su domicilio o reduzcan sus penas si concluyen programas de rehabilitación, como indica la prensa americana.

Se trata de un sonoro ejemplo internacional de la gran crisis presupuestaria y fiscal que está afectando a todas las Administraciones Públicas lo que en España ha planteado la necesidad de tomar decisiones con recortes generalizados. Hagamos un repaso de los daños del tsunami financiero.

El escenario español

Se plantea si tenemos suficientes recursos para financiar la Ley de Dependencia que prevé una evaluación de los resultados por si fuera necesario realizar modificaciones, transcurridos los tres primeros años de su implantación. Una norma concebida en época de cierta opulencia presupuestaria, cuya memoria económica para 2007 incorporaba 400 millones de euros de previsión de gasto y en la actualidad alcanza 1.671 millones de euros.

Mientras, el Ministerio de Sanidad y las CCAA acuerdan un paquete de medidas para recortar el gasto sanitario, que incluye la reducción del gasto farmacéutico,  creación de una central de compras o establecer “criterios comunes de retribución” de las plantillas.

Además, las CCAA multiplicaron su deuda durante el año 2009 hasta alcanzar los 86.280 millones de euros, lo que supone el 8,2% del PIB, una cifra récord tras el crecimiento del 25,8% respecto al 2008, según los datos del Banco de España. Eso sin contar el problema que supone devolver los 25.000 millones de euros que las CCAA adeudan al Estado y que deben ser devueltos tras los próximos cuatro años de moratoria y como consecuencia del ajuste entre la recaudación real y los anticipos a cuenta del Gobierno, efectuados según unas previsiones optimistas.

Un escenario que afecta a las ofertas públicas de empleo en las Administraciones Públicas, con recorte y congelación de efectivos, en el mejor de los casos. Todo confluye en un acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera para reducir el déficit público. En definitiva, cobra fuerza la crítica del ensanchamiento del Estado, producido en estos años de bonanza y, en la misma medida, los defensores del gasto social público como exigencia del Estado de Bienestar.

Comienza a replantearse la presencia del sector público en muchas áreas, que empiezan a considerarse un lujo que la clase media no quiere costear, como las Televisiones Autonómicas. También avanzan nuevas estrategias de reducción de los Entes Instrumentales, buscando ahorros en los gastos de gestión descentralizada de fundaciones o consorcios. En el Estado, las empresas públicas del SEPI recortarán un 4% sus gastos de personal, un 15% de los corrientes, un 13% de las inversiones y hasta un 36% de los viajes, comidas, comunicaciones, profesionales externos y utilización de coches.

En fin, que vivimos tiempos perros, como canta Miguel Ríos.

Hoy traemos a la bitácora la interesante STS del 23 de Febrero del 2010 (Comunidad de Madrid vs. Universidad Carlos III) de la que ha sido ponente el Magistrado Antonio Martí García.

En ella, la Sala Tercera (Contencioso) del Tribunal Supremo anula determinadas previsiones de la Orden 4789/2004, de 28 de octubre, del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas.

A continuación presentamos un resumen de la Sentencia:

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó en fecha 24 de abril de 2003 el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades Públicas para el período 2003/2006, que incluía la forma de realizar los libramientos de las cantidades asignadas a las Universidades para el ejercicio 2003, así como en los posteriores ejercicios, de acuerdo con el artículo 48.2 de la Ley 1/2004 de 31 de mayo, de la Comunidad de Madrid, de Presupuestos Generales para el año 2004 al establecer:

“2. Las transferencias de capital de carácter nominativo se adecuarán al procedimiento que se establezca en desarrollo del Programa de Actuación en materia de Inversiones de las Universidades Públicas de Madrid 2003-2006″.

El procedimiento para realizar los libramientos de las cantidades previstas en el Programa de Actuación, se establecía en dos fases; La primera, regulada en el artículo 2º, exigía que las actuaciones de obra nueva o adquisición de equipos, sean previamente autorizadas por la Dirección General de Universidades e Investigación, bien individualmente, bien de forma global en el marco de un expediente de autorización o de un Plan de Inversiones, requiriendo la certificación de que las necesidades de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad han sido cubiertas al considerarse prioritarias y la existencia de excedente en la cuantía consignada en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión.

La segunda fase, una vez autorizada la actuación, se contempla en los artículos 3º (para obra nueva) y 4º (para equipamientos), regulando el artículo 5º los libramientos de fondos para obras de reposición, mantenimiento y seguridad, y que en definitiva consiste en la remisión por la Universidad del contrato de adjudicación y otros datos del mismo, certificaciones de obra, visado de las mismas por los servicios pertinentes y tramitación del pago; tales certificaciones se sustituyen por las facturas en el caso de equipamientos.

El TSJ, donde la Universidad Carlos III había impugnado la Orden, había entrado en la cuestión de fondo: el concepto, naturaleza, contenido y alcance del Derecho Fundamental de Autonomía de las Universidades, amparado por el artículo 27.10 de la Constitución Española, ampliamente expuesto por la Jurisprudencia del TC y del TS, que se trata de un derecho Fundamental de configuración legal y que entre los elementos integrantes del mismo, se comprende la autonomía económica y financiera de las Universidades.

Así se establece en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2001 de 21 de diciembre de Universidades, al precisar que “la ley reconoce expresamente la autonomía económica y financiera de las Universidades…” que entre otras cuestiones comprende la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes (artículo 2.1 ), precisando el artículo 79 que:

1. Las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, se garantizará que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad.

2. En el ejercicio de su actividad económico-financiera, las Universidades públicas se regirán por lo previsto en este Título y en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público.

El TSJ madrileño, en su sentencia de 14 de febrero de 2008, había dado la razón a la Universidad Carlos III que impugnaba la previa autorización por la Dirección General de Universidades e Investigación de las obras nuevas o adquisición de equipos sin la cual no podrían librase los fondos, estableciendo asimismo una priorización de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad.

Aunque la Administración ha de comprobar si tales actuaciones solicitadas por las Universidades se encuentran comprendidas en las previstas en el Programa de Actuación y su coste no sobrepasa las cantidades asimismo previstas, tal comprobación, para el TSJ “supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo un orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad (como se aprecia del Anexo a la Orden, relativo a la Fase de autorización) que la Sala entiende no procedente una vez que las actuaciones ya han sido establecidas en el Programa de Actuación, incidiendo en la posibilidad de disponer las mismas en la forma que determine la propia Universidad elaborando al respecto sus propios Presupuestos”.

Por otra parte, el TSJ entendía que “la Universidad debe disponer de las anualidades, sin otra limitación que la comprobación por la Administración a que nos hemos referido, de tal forma que la autorización y priorización previstas en la Orden, si son susceptibles de impedir o dificultar la libre disposición por la Universidad de los fondos que para satisfacer su derecho de autonomía económico-financiera han sido establecidos en el Programa de actuación, apreciándose por ello una infracción de tal derecho”.

Sin embargo, las consideraciones anteriores no pueden extenderse a los trámites y requisitos que configuran “el seguimiento por la Administración de la utilización de los fondos librados y su ajuste a la causa determinante de su libramiento, lo que debe inscribirse en los lógicos principios y obligaciones contables y presupuestarios de comprobación de la correcta utilización de fondos públicos”.

En definitiva, el TSJ concluía la infracción del derecho de autonomía Universitaria en su vertiente económico- financiera y fallaba, el 14 de febrero de 2008, declarando la nulidad del artículo 2º de la citada Orden 4789/2004 y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º “una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación” y la conformidad a derecho del resto del articulado de la orden.

Lesión a la autonomía financiera de la Universidad

Durante la casación, el Tribunal Supremo, la Comunidad de Madrid sostuvo que la Orden impugnada fue dictada para llenar la laguna relativa al procedimiento y a los requisitos necesarios para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas.

Sin embargo, el Tribunal Supremo entiende que este motivo no puede prosperar, en unidad de doctrina y seguridad jurídica con la STS de 16 de diciembre de 2009, resolutoria del recurso de casación formulado por la Universidad Rey Juan Carlos contra la misma Orden autonómica, cuyo fundamento de derecho tercero dice:

“la Orden impugnada diseña “ex novo” un modelo o sistema que  (…) lesiona la autonomía universitaria, garantizada constitucionalmente como derecho fundamental, e infringe, por tanto, los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, que respectivamente disponen que las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera y que en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación por las Comunidades Autónomas de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos, pues (…) la misma supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo una Orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad“.

De ahí, al exigirse por la Norma impugnada que “no se podrán librar fondos destinados para una obra nueva o para la adquisición de equipos sin la autorización previa de la Dirección General de Universidades e Investigación, a pesar de que aquellas puedan estar comprendidas entre las contempladas en el Programa de Actuación y su coste no exceda de las cantidades inicialmente establecidas”, modifica el Programa y además condiciona su autorización a obras menores de reposición, mantenimiento y seguridad “cuya realización compete, en todos los casos, a la Universidad en base a su autonomía económico-financiera”.

El Tribunal, además de anular el precepto citado, declara la expresa imposición de costas a la Comunidad de Madrid.

Descargar STS de 23-2-2010

Rafael Medina Jáber.

Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias.

El pasado día 2 de marzo, en la página 32 del periódico El País, aparecía la noticia:” El Tribunal de Cuentas investigará la financiación de la Dependencia”.

“El Tribunal de Cuentas investigará de oficio si los fondos que transfiere el Gobierno a las comunidades para la aplicación de la Ley de Dependencia se están efectivamente usando para ese fin y si las comunidades aportan el dinero al que están obligadas. Tres años después de que entrara en vigor la norma no hay forma de saber ninguna de las dos cosas. Ahora el Tribunal de Cuentas puede poner un poco de luz en este asunto.”

También señala el citado artículo, que un informe de la Agencia de Evaluación, que depende del Gobierno, ponía de manifiesto que “no es posible identificar en los presupuestos las dotaciones que dedica cada comunidad a la Ley de Dependencia.”

El artículo 2 de la Ley Orgánica 5/2001 de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, dedicado a los principios generales, señala: “Los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, tal como aparecen definidos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, serán aplicables a las Comunidades Autónomas en la forma prevista en esta Ley Orgánica.”

En el ámbito de la contabilidad pública en España y de la codificación presupuestaria, existe una lamentable ausencia de normalización de la clasificación de los presupuestos públicos por programas, funciones, políticas y servicios públicos. Curiosamente, existe normalización en las cuentas del Plan General de Contabilidad Pública y en la clasificación económica de los presupuestos de los diferentes niveles de las administraciones españolas  (estatal, autonómica y local). Pero en lo que se refiere a la codificación y clasificación de los gastos presupuestarios, desde la óptica del desarrollo de políticas y la prestación de servicios públicos, que es la función intrínseca de las administraciones públicas,  la ausencia de una clasificación presupuestaria por programas, políticas y servicios públicos, homogénea, normalizada y estandarizada, para todos los niveles de las administraciones es una carencia que empieza a ser insostenible. La sociedad y los parlamentarios demandan información en términos de gastos por políticas y servicios públicos, que sean comparables entre los diferentes niveles de la administración.

La Audiencia de Cuentas de Canarias, desde hace unos años, enmarcado en el desarrollo de su proyecto AVANCE, viene propugnando la necesidad de impulsar la creación de un grupo de trabajo conformado por representantes de los órganos de control externo, de control interno, de los  gestores y del Mº de Hacienda, que elabore una clasificación presupuestaria por programas, política y servicios públicos, estándar y normalizada para todos los niveles de las administraciones públicas españolas (estatal autonómica y local).

En el marco de las I Jornadas  Universidad de La Laguna y la Audiencia de Cuentas de Canarias, celebradas los pasados días 11 y 12 de febrero, que versaron sobre “La nueva contabilidad pública: el enfoque multidimensional”, se debatió la necesidad de que la información contable pública ofreciera datos sobre la gestión de los servicios y políticas públicas de carácter cualitativo. El análisis comparativo entre administraciones públicas, que desempeñan  servicios públicos análogos, es esencial para avanzar en la medición de la  eficacia y eficiencia de la ejecución presupuestaria.

En este campo de la clasificación de los presupuestos por programas, políticas y servicios públicos no se ha avanzado mucho. Asistimos a un proceso en el que cada Comunidad Autónoma establece su propia clasificación funcional. En consecuencia, tal como señala la Agencia de Evaluación, es prácticamente imposible identificar los gastos que cada administración destina a una política o servicio concreto, impidiendo la realización de estudios comparativos.

Sin embargo, asistimos a otro proceso continuo de producción de normas y principios contables de carácter general (Plan General de Contabilidad Publica fundamentalmente), con orientación marcadamente económica, que, siendo importante, no aporta avance alguno en el campo del análisis de la gestión de las políticas y servicios públicos.

Foto de Paco Bellido en Ginebra; Silla rota de 12 metros, obra de Daniel Benet.

Cuenta Vicenç Navarro que la metáfora de las cuatro patas de la silla, sosteniendo el Estado del Bienestar, surgió en una conversación con Josep Borrell, cuando era candidato a la Presidencia del Gobierno de España, en el año 2000. Junto a la mesa en que preparaban el programa electoral había una silla, apartada con una pata rota.

“Le indiqué al Sr. Borrell que nuestro estado del bienestar era como aquella silla: es decir tenía tres patas. Teníamos el derecho de acceso a los servicios sanitarios, el derecho a la educación y casi el derecho a las pensiones (con el establecimiento de las pensiones no contributivas). Pero nos faltaba la cuarta pata: el derecho de acceso a los servicios de ayuda a las familias. De ahí que utilizando el símil de la silla a la cual le faltaba la cuarta pata, utilice la expresión de que nos faltaba el cuarto pilar del bienestar”

La evolución sufrida por esa silla del bienestar durante esta última década plantea un escenario con incógnitas sobre la sostenibilidad en todos los pilares que la soportan. No se trata de ser pesimista sino de plantear sin tapujos la situación. Asistimos a grandes amenazas a las patas correspondientes a Pensiones (debate sobre sostenibilidad y el retraso en edad de jubilación) Sanidad (con enormes gastos sin partida presupuestaria en todos los programas autonómicos de salud o el debate del copago) y Educación (con la Universidad atravesando grandes problemas financieros en todas las CCAA, de todo signo político). Ahora, nos quedamos con la última pata.

La ley de Dependencia, ¿sostenible?

La conocida popularmente como Ley de la Dependencia, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, surge en un momento de cierta suficiencia (¿euforia?) presupuestaria en el Estado español. Su aplicación generó muchas expectativas y hoy muchas voces indican que es administrativamente complicada y financieramente insostenible.

De acuerdo con el estudio realizado por Irene Albarrán (UCIII) y Pablo Alonso (UAH) para la revista «Estudios de Economía», del que se hace eco hoy el diario La Nueva España, para el 2020 el número de dependientes con derecho a ayudas será ligeramente superior al millón de personas.

Antes (durante 2015) cuando se supone que estará funcionando a pleno rendimiento el sistema español de dependencia, su coste se acercará a los 20.000 millones de euros, importe muy superior a los 4.426 millones que esperan aportar las AA.PP. Así lo dicen:

Las estimaciones indican que los fondos que aporten tanto el Estado como las CC.AA. no llegarían a cubrir ni el 30% del coste estimado, es más: en el mejor de los casos sería equivalente a cubrir únicamente la atención de los grandes dependientes. Esto supone que los niveles de aportación del beneficiario deberían ser extremadamente altos (…) En resumen, el objetivo de lograr una atención de calidad para estas personas y lograr que el sistema sea el cuarto pilar del sistema de bienestar, supone un esfuerzo económico mucho mayor del inicialmente previsto por las autoridades económicas españolas, lo cual debería abrir el debate sobre la manera más adecuada de financiar estos servicios.

El Tribunal de Cuentas informará

La situación actual requiere poner sobre la mesa una información contrastada e independiente. El Tribunal de Cuentas de España acaba de hacer público su programa de trabajo para el ejercicio 2010. Incluye una fiscalización sobre “gestión económico-financiera y de la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia”.

Se trata de un informe horizontal, que afecta a un conjunto de Entidades públicas y donde será necesaria la coordinación de los OCEX autonómicos, que irán incluyendo ese trabajo en sus propios programas. Algunos ya lo han hecho, como la Cámara de Comptos de Navarra (“aplicación en Navarra de la Ley de Dependencia”) y sin duda, el resto se sumarán para el año 2011.

Algunos datos sobre la dependencia

En la actualidad, la aplicación de la ley de la Dependencia supone un 0,6% del PIB, aunque se estima que para el año 2015 representará el 1,5% del PIB.

El modelo de financiación que prevé esa ley es el de tres tercios iguales: el Estado, las CCAA y los beneficiarios de la prestación. Sin embargo, la aportación del usuario, hoy por hoy  es mínima: en torno al 10% de media. Sobre la aportación del Estado hay discrepancias en función de cómo se valoran las infraestructuras ya existentes, pero a través de las dos vías utilizadas oscila entre el 20% y el 24% del coste. Las CCAA deben asumir el déficit generado, que representa una media del 60% del servicio.

La ciudadanía está perpleja con las cifras. Los gestores también. La Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, con representación en toda España, es temida por sus informes periódicos y sufre muchas presiones por los datos que aportan en su valioso Observatorio de la Dependencia. Entre sus últimos trabajos (ver resumen de conclusiones en PDF) se concluye que, en el momento actual, el problema de financiación de la Ley no es tanto una cuestión de volumen total de recursos, como de criterios de distribución de la financiación estatal a las CCAA: “las diferencias entre Comunidades Autónomas son abismales; así, mientras algunas Comunidades participan con un porcentaje próximo o incluso superior al 50 % del coste real de las prestaciones económicas y servicios que proporcionan a sus ciudadanos, otras apenas llegan al 10 % (Murcia y Baleares), incluso una Comunidad, Canarias, no solo no realiza aportación alguna, sino que podría estar generando ingresos extraordinarios por la aportación estatal”.

El Observatorio de la Dependencia realiza las siguientes valoraciones de las CCAA, en su IV Dictamen, correspondiente a diciembre 2009:

La Agencia de Evaluación interviene

La Agencia Española de Evaluación de la Calidad y de las Políticas Públicas (AEVAL) realizó, el año pasado, un certero análisis de los dos primeros años de funcionamiento de la Ley de dependencia: 2007 y 2008. Así, entiende que la Administración del Estado  ha contribuido “de manera decisiva” al arranque del sistema, regulando en plazo y forma la normativa básica y garantizando la creación y el funcionamiento del Consejo Territorial (CT) así como unas condiciones básicas y el contenido común que permita el ejercicio del derecho en condiciones de igualdad.

Sin embargo, opina que el CT está aún lejos de ser el elemento de gobierno innovador que pretende establecer la Ley, capaz de canalizar eficazmente la necesaria cooperación de todas las Administraciones Públicas debido a carencias y problemas que, al menos en parte, serían reflejo de insuficiencias en el papel que el Estado ha jugado en el mismo. Recomienda dotarle de los medios necesarios para cumplir plenamente con las funciones que le otorga la Ley. El Tribunal de Cuentas no será tan generoso en la apreciación cuando le toque evaluar la aportación financiera del Estado.

Conclusiones de la AEVAL

La cuestión de los procedimientos de reconocimiento del derecho a las ayudas permite afirmar a la AEVAL que sus datos muestran periodos de resolución del procedimiento, en muchas CCAA, que van más allá de los seis meses.

En el aspecto financiero, denuncia que no se habían definido una serie de elementos que condicionan el coste y la sostenibilidad del sistema. Así, si bien se estableció un catálogo de servicios, no se detalló con suficiente precisión los elementos que componen cada uno de dichos servicios, la intensidad de éstos, la incidencia de la cofinanciación a cargo de los usuarios o los distintos umbrales de calidad.

Esos aspectos son esenciales para conocer el coste del sistema y, en base a ello, la contribución financiera de las distintas administraciones. La ausencia de información fiable, una vez más, hace que “en esta fase temprana de aplicación de la Ley, no se disponga de datos que permitan calibrar con rigor el incremento de la red de servicios de forma paralela a la entrada en el sistema de nuevos beneficiarios no atendidos y la suficiencia de dicha infraestructura”.