El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

La agencia Standard and Poor’s (S&P) hizo público ayer un informe de 31 páginas cuyo título supone para el diario “El País” toda una declaración de principios: las regiones españolas afrontan recortes de gastos forzosos e inmediatos si quieren evitar desequilibrios estructurales. En el último mes, S&P rebajó la calificación de la deuda emitida por el País Vasco, Navarra y Cataluña, y previamente lo había hecho con la calificación de España, como dejamos constancia en esta bitácora.

El diario Expansión destaca que el informe exige un “esfuerzo inmediato” para reducir los gastos, sin el cual el resultado podría ser un “desajuste estructural” difícil de atajar. Y es que, para 2010, las Comunidades Autónomas (CCAA) registrarán un déficit equivalente al 20% de los ingresos totales y una deuda que puede superar el 110% de los ingresos operativos consolidados para 2012, frente al 40% que se registró en 2007 según  S&P.

No puedo dejar de echar de menos un enfoque y contenido similar por parte del Tribunal de Cuentas de España, de manera análoga a los informes de su equivalente francés. Habrá quien piense que es políticamente incorrecto. Nada de eso: es la principal función y peor es que tenga que venir a enmendarnos la plana una consultora privada norteamericana, con diagnósticos, alertas y tendencias que no podemos menos que suscribir totalmente.

Hemos descentralizado el Estado otorgando a las CCAA las principales competencias del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Ahora encontramos dificultades en cumplir los objetivos pactados dentro de la Unión Europea, pues el Estado sólo decide una cuarta parte del gasto público español. Los ministros de Economía de la UE concluyeron hoy, en la reunión del Ecofin, que los ajustes “deben involucrar a todos los niveles de gobierno, particularmente en los países muy descentralizados”, invitando a los Estados miembros a reforzar la coordinación.

El ministro de Economía alemán, Wolfgang Schäuble exhortó a sus colegas a esforzarse en reforzar el pacto de estabilidad (límite del 3% para el déficit público). Alemania ha aprobado una ley que tiene como objetivo reducir su déficit al 0,35% en 2016 metiendo en cintura a los landers y ayuntamientos, con cuentas públicas muy deterioradas, debido a las pérdidas de recaudación en el impuesto de sociedades, una de sus principales fuentes de ingresos, debido a la crisis.

El informe

Destaco a continuación una breve reseña de sus conclusiones:

En resumen, el crecimiento del gasto autonómico ha sido abundantemente alimentado, a nuestro juicio, por el rápido crecimiento de las competencias de bienestar dentro de un marco institucional caracterizado por una baja corresponsabilidad fiscal (hasta ahora), restringiendo sólo moderadamente:

• • el régimen fiscal
• • la costumbre del apoyo financiero del gobierno central
• • los incentivos políticos para ampliar aún más las competencias regionales.

Estos factores, combinados con unos fuertes ingresos fiscales provenientes de la construcción, han aumentado los gastos a una tasa muy por encima del crecimiento del PIB nominal. Sin embargo, ese ciclo ha terminado. La crisis económica ha creado un escenario diferente en cuanto al crecimiento de ingresos. Creemos que pueden surgir fuertes desequilibrios fiscales, a menos que las regiones encuentren formas de reducir sus gastos y cambiar la tendencia en parte de sus gastos tradicionales.

Capacidad para reducir los costes

Creemos que los gastos corrientes regionales son rígidos, difíciles de reducir y, sobre todo, su reducción es políticamente costosa. En general, la rigidez es más intensa en salud, educación y asistencia social. Además, algunas regiones se han embarcado en proyectos de colaboración público-privada que implican compromisos plurianuales. Según nuestras estimaciones, estos compromisos no son lo suficientemente grandes como para absorber una parte sustancial del presupuesto anual de las regiones en cuestión.

Por otra parte, las regiones han experimentado un largo período de gran crecimiento del gasto operativo (el número de sus funcionarios ha aumentado en un 36% desde 2006) sin haber aplicado, en nuestra opinión, ningún proceso serio de consolidación fiscal. En contraste con las CCAA españolas, sus pares internacionales (como las regiones de Italia) tienen, a nuestro juicio, agotado gran parte de su margen de maniobra para recortes de los gastos, habida cuenta de sus procesos de costes.

Observamos que las regiones españolas cuentan con gastos en áreas no esenciales (por ejemplo, el gran número de empresas públicas regionales y similares – 2.000 en julio de 2009 – que se dedican a campos muy diversos y, en muchos casos, no esenciales, (como emisoras regionales de televisión). Esto nos lleva a creer que unos fuertes recortes en gastos de funcionamiento son técnicamente viables (sobre todo en las competencias esenciales), y que la principal limitación para llevar a cabo es de carácter político.

El pasado 26 de abril, el Consejo de Universidades (los rectores) y la Conferencia General de Política Universitaria (las CCAA) se reunieron en una sesión conjunta para debatir la última versión del “Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español” elaborado por la Comisión Mixta de financiación universitaria.

El documento de base había sido elaborado durante el año 2009 y aprobado el 15 de enero de 2010 y elevado a consulta durante un período de dos meses, enriquecido con las aportaciones obtenidas de las 17 Comunidades Autónomas, de las Sectoriales de la CRUE, de la Conferencia de Consejos Sociales de Universidades Públicas y de 20 universidades.

Las malas noticias son que el propio documento plantea un marco financiero para el periodo 2010-2013 ajustado al Plan de Estabilidad de la Economía Española del conjunto de las Administraciones Públicas, y entiende que hasta el periodo 2015-2020 no se puede aspirar a la  consolidación de un modelo globalmente más sostenible “con el compromiso de mejoras internas en eficacia y eficiencia de la gestión”. Hablando claro: hasta mediados de la década no se podrán implantar las medidas que supongan un alivio financiero para las universidades. El Ministro Gabilondo lo justifica “porque no se puede dejar la educación al margen de la situación económica general del país”.

El deslizamiento hacia el año 2020 se presenta como coherente con la Comunicación de la Comisión “Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” [COM(2010)2020] será adoptada formalmente por el Consejo Europeo el próximo junio. Europa 2020 constituye una visión de la economía social de mercado de Europa para el Siglo XXI.

Sin embargo, el informe considera indispensable mejorar, desde ya, la transparecencia de la información mediante la elaboración y desarrollo de un sistema integrado de información universitaria que permita conocer los indicadores de calidad docente, de investigación, de transferencia y de rendición de cuentas, así como la implantación de un modelo de contabilidad analítica de las universidades públicas para conocer el coste real de sus actividades, de acuerdo con las misiones que tienen encomendadas.

Junto al documento se aprobó una declaración sobre la mejora y modernización de las universidades españolas que reconoce su importancia en el crecimiento económico sostenible basado en el conocimiento y donde también se requiere al Sistema Universitario Español un sistema de evaluación y seguimiento mediante indicadores que permitan medir el progreso anual de los objetivos.

Líneas de actuación

El Estado, las CCAA y las universidades comprometen un pacto en seis ámbitos:

- Becas y Ayudas al Estudio Universitario y Precios Públicos de Matrícula. Observatorio Universitario de Becas, Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico

- Equidad financiera institucional de las Comunidades Autónomas

- Recursos Humanos. Nuevo estatuto del PDI. Adaptación de los Recursos Humanos al EEES. Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Carrera docente e investigadora. Atracción de Talento.

- Adaptación de las infraestructuras universitarias al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) y al Espacio Europeo de Investigación (EEI). Campus de Excelencia Internacional (CEI).

- Investigación, desarrollo tecnológico y actividades de potenciación de la Innovación. Incentivos a la mejora de la actividad científica, tecnológica e innovadora.

- Eficiencia y eficacia de la gestión de las universidades españolas. Rendición de cuentas e información pública.

y determinan un Plan de Acción (Página 99) que recoge un número determinado de medidas para cada uno de los ejes que vertebra el documento de financiación. Eso si, las relativas a la aportación suplementaria, se iniciarán para el año 2013.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

California dedica un 11% de todo su presupuesto al sistema penitenciario. Una cantidad mayor que la que destina a educación superior. Sus 167.000 reclusos hace tiempo que rebasaron la capacidad de las cárceles de un Estado con una gran crisis fiscal, incapaz de afrontar nuevas inversiones. El proyecto de presupuesto establece que algunos presos tengan reducciones en su seguro médico, terminen las condenas en su domicilio o reduzcan sus penas si concluyen programas de rehabilitación, como indica la prensa americana.

Se trata de un sonoro ejemplo internacional de la gran crisis presupuestaria y fiscal que está afectando a todas las Administraciones Públicas lo que en España ha planteado la necesidad de tomar decisiones con recortes generalizados. Hagamos un repaso de los daños del tsunami financiero.

El escenario español

Se plantea si tenemos suficientes recursos para financiar la Ley de Dependencia que prevé una evaluación de los resultados por si fuera necesario realizar modificaciones, transcurridos los tres primeros años de su implantación. Una norma concebida en época de cierta opulencia presupuestaria, cuya memoria económica para 2007 incorporaba 400 millones de euros de previsión de gasto y en la actualidad alcanza 1.671 millones de euros.

Mientras, el Ministerio de Sanidad y las CCAA acuerdan un paquete de medidas para recortar el gasto sanitario, que incluye la reducción del gasto farmacéutico,  creación de una central de compras o establecer “criterios comunes de retribución” de las plantillas.

Además, las CCAA multiplicaron su deuda durante el año 2009 hasta alcanzar los 86.280 millones de euros, lo que supone el 8,2% del PIB, una cifra récord tras el crecimiento del 25,8% respecto al 2008, según los datos del Banco de España. Eso sin contar el problema que supone devolver los 25.000 millones de euros que las CCAA adeudan al Estado y que deben ser devueltos tras los próximos cuatro años de moratoria y como consecuencia del ajuste entre la recaudación real y los anticipos a cuenta del Gobierno, efectuados según unas previsiones optimistas.

Un escenario que afecta a las ofertas públicas de empleo en las Administraciones Públicas, con recorte y congelación de efectivos, en el mejor de los casos. Todo confluye en un acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera para reducir el déficit público. En definitiva, cobra fuerza la crítica del ensanchamiento del Estado, producido en estos años de bonanza y, en la misma medida, los defensores del gasto social público como exigencia del Estado de Bienestar.

Comienza a replantearse la presencia del sector público en muchas áreas, que empiezan a considerarse un lujo que la clase media no quiere costear, como las Televisiones Autonómicas. También avanzan nuevas estrategias de reducción de los Entes Instrumentales, buscando ahorros en los gastos de gestión descentralizada de fundaciones o consorcios. En el Estado, las empresas públicas del SEPI recortarán un 4% sus gastos de personal, un 15% de los corrientes, un 13% de las inversiones y hasta un 36% de los viajes, comidas, comunicaciones, profesionales externos y utilización de coches.

En fin, que vivimos tiempos perros, como canta Miguel Ríos.

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Hoy traemos a la bitácora la interesante STS del 23 de Febrero del 2010 (Comunidad de Madrid vs. Universidad Carlos III) de la que ha sido ponente el Magistrado Antonio Martí García.

En ella, la Sala Tercera (Contencioso) del Tribunal Supremo anula determinadas previsiones de la Orden 4789/2004, de 28 de octubre, del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas.

A continuación presentamos un resumen de la Sentencia.

ANTECEDENTES

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó en fecha 24 de abril de 2003 el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades Públicas para el período 2003/2006, que incluía la forma de realizar los libramientos de las cantidades asignadas a las Universidades para el ejercicio 2003, así como en los posteriores ejercicios, de acuerdo con el artículo 48.2 de la Ley 1/2004 de 31 de mayo, de la Comunidad de Madrid, de Presupuestos Generales para el año 2004 al establecer:

“2. Las transferencias de capital de carácter nominativo se adecuarán al procedimiento que se establezca en desarrollo del Programa de Actuación en materia de Inversiones de las Universidades Públicas de Madrid 2003-2006″.

El procedimiento para realizar los libramientos de las cantidades previstas en el Programa de Actuación, se establecía en dos fases; La primera, regulada en el artículo 2º, exigía que las actuaciones de obra nueva o adquisición de equipos, sean previamente autorizadas por la Dirección General de Universidades e Investigación, bien individualmente, bien de forma global en el marco de un expediente de autorización o de un Plan de Inversiones, requiriendo la certificación de que las necesidades de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad han sido cubiertas al considerarse prioritarias y la existencia de excedente en la cuantía consignada en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión.

La segunda fase, una vez autorizada la actuación, se contempla en los artículos 3º (para obra nueva) y 4º (para equipamientos), regulando el artículo 5º los libramientos de fondos para obras de reposición, mantenimiento y seguridad, y que en definitiva consiste en la remisión por la Universidad del contrato de adjudicación y otros datos del mismo, certificaciones de obra, visado de las mismas por los servicios pertinentes y tramitación del pago; tales certificaciones se sustituyen por las facturas en el caso de equipamientos.

El TSJ, donde la Universidad Carlos III había impugnado la Orden, había entrado en la cuestión de fondo: el concepto, naturaleza, contenido y alcance del Derecho Fundamental de Autonomía de las Universidades, amparado por el artículo 27.10 de la Constitución Española, ampliamente expuesto por la Jurisprudencia del TC y del TS, que se trata de un derecho Fundamental de configuración legal y que entre los elementos integrantes del mismo, se comprende la autonomía económica y financiera de las Universidades.

Así se establece en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2001 de 21 de diciembre de Universidades, al precisar que “la ley reconoce expresamente la autonomía económica y financiera de las Universidades…” que entre otras cuestiones comprende la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes (artículo 2.1 ), precisando el artículo 79 que:

1. Las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, se garantizará que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad.

2. En el ejercicio de su actividad económico-financiera, las Universidades públicas se regirán por lo previsto en este Título y en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público.

El TSJ madrileño, en su sentencia de 14 de febrero de 2008, había dado la razón a la Universidad Carlos III que impugnaba la previa autorización por la Dirección General de Universidades e Investigación de las obras nuevas o adquisición de equipos sin la cual no podrían librase los fondos, estableciendo asimismo una priorización de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad.

Aunque la Administración ha de comprobar si tales actuaciones solicitadas por las Universidades se encuentran comprendidas en las previstas en el Programa de Actuación y su coste no sobrepasa las cantidades asimismo previstas, tal comprobación, para el TSJ “supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo un orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad (como se aprecia del Anexo a la Orden, relativo a la Fase de autorización) que la Sala entiende no procedente una vez que las actuaciones ya han sido establecidas en el Programa de Actuación, incidiendo en la posibilidad de disponer las mismas en la forma que determine la propia Universidad elaborando al respecto sus propios Presupuestos”.

Por otra parte, el TSJ entendía que “la Universidad debe disponer de las anualidades, sin otra limitación que la comprobación por la Administración a que nos hemos referido, de tal forma que la autorización y priorización previstas en la Orden, si son susceptibles de impedir o dificultar la libre disposición por la Universidad de los fondos que para satisfacer su derecho de autonomía económico-financiera han sido establecidos en el Programa de actuación, apreciándose por ello una infracción de tal derecho”.

Sin embargo, las consideraciones anteriores no pueden extenderse a los trámites y requisitos que configuran “el seguimiento por la Administración de la utilización de los fondos librados y su ajuste a la causa determinante de su libramiento, lo que debe inscribirse en los lógicos principios y obligaciones contables y presupuestarios de comprobación de la correcta utilización de fondos públicos”.

En definitiva, el TSJ concluía la infracción del derecho de autonomía Universitaria en su vertiente económico- financiera y fallaba, el 14 de febrero de 2008, declarando la nulidad del artículo 2º de la citada Orden 4789/2004 y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º “una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación” y la conformidad a derecho del resto del articulado de la orden.

Lesión a la autonomía financiera de la Universidad

Durante la casación, el Tribunal Supremo, la Comunidad de Madrid sostuvo que la Orden impugnada fue dictada para llenar la laguna relativa al procedimiento y a los requisitos necesarios para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas.

Sin embargo, el Tribunal Supremo entiende que este motivo no puede prosperar, en unidad de doctrina y seguridad jurídica con la STS de 16 de diciembre de 2009, resolutoria del recurso de casación formulado por la Universidad Rey Juan Carlos contra la misma Orden autonómica, cuyo fundamento de derecho tercero dice:

“la Orden impugnada diseña “ex novo” un modelo o sistema que  (…) lesiona la autonomía universitaria, garantizada constitucionalmente como derecho fundamental, e infringe, por tanto, los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, que respectivamente disponen que las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera y que en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación por las Comunidades Autónomas de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos, pues (…) la misma supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo una Orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad“.

De ahí, al exigirse por la Norma impugnada que “no se podrán librar fondos destinados para una obra nueva o para la adquisición de equipos sin la autorización previa de la Dirección General de Universidades e Investigación, a pesar de que aquellas puedan estar comprendidas entre las contempladas en el Programa de Actuación y su coste no exceda de las cantidades inicialmente establecidas”, modifica el Programa y además condiciona su autorización a obras menores de reposición, mantenimiento y seguridad “cuya realización compete, en todos los casos, a la Universidad en base a su autonomía económico-financiera”.

El Tribunal, además de anular el precepto citado, declara la expresa imposición de costas a la Comunidad de Madrid.

Descargar STS de 23-2-2010

Rafael Medina Jáber.

Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias.

El pasado día 2 de marzo, en la página 32 del periódico El País, aparecía la noticia:” El Tribunal de Cuentas investigará la financiación de la Dependencia”.

“El Tribunal de Cuentas investigará de oficio si los fondos que transfiere el Gobierno a las comunidades para la aplicación de la Ley de Dependencia se están efectivamente usando para ese fin y si las comunidades aportan el dinero al que están obligadas. Tres años después de que entrara en vigor la norma no hay forma de saber ninguna de las dos cosas. Ahora el Tribunal de Cuentas puede poner un poco de luz en este asunto.”

También señala el citado artículo, que un informe de la Agencia de Evaluación, que depende del Gobierno, ponía de manifiesto que “no es posible identificar en los presupuestos las dotaciones que dedica cada comunidad a la Ley de Dependencia.”

El artículo 2 de la Ley Orgánica 5/2001 de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, dedicado a los principios generales, señala: “Los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, tal como aparecen definidos en la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria, serán aplicables a las Comunidades Autónomas en la forma prevista en esta Ley Orgánica.”

En el ámbito de la contabilidad pública en España y de la codificación presupuestaria, existe una lamentable ausencia de normalización de la clasificación de los presupuestos públicos por programas, funciones, políticas y servicios públicos. Curiosamente, existe normalización en las cuentas del Plan General de Contabilidad Pública y en la clasificación económica de los presupuestos de los diferentes niveles de las administraciones españolas  (estatal, autonómica y local). Pero en lo que se refiere a la codificación y clasificación de los gastos presupuestarios, desde la óptica del desarrollo de políticas y la prestación de servicios públicos, que es la función intrínseca de las administraciones públicas,  la ausencia de una clasificación presupuestaria por programas, políticas y servicios públicos, homogénea, normalizada y estandarizada, para todos los niveles de las administraciones es una carencia que empieza a ser insostenible. La sociedad y los parlamentarios demandan información en términos de gastos por políticas y servicios públicos, que sean comparables entre los diferentes niveles de la administración.

La Audiencia de Cuentas de Canarias, desde hace unos años, enmarcado en el desarrollo de su proyecto AVANCE, viene propugnando la necesidad de impulsar la creación de un grupo de trabajo conformado por representantes de los órganos de control externo, de control interno, de los  gestores y del Mº de Hacienda, que elabore una clasificación presupuestaria por programas, política y servicios públicos, estándar y normalizada para todos los niveles de las administraciones públicas españolas (estatal autonómica y local).

En el marco de las I Jornadas  Universidad de La Laguna y la Audiencia de Cuentas de Canarias, celebradas los pasados días 11 y 12 de febrero, que versaron sobre “La nueva contabilidad pública: el enfoque multidimensional”, se debatió la necesidad de que la información contable pública ofreciera datos sobre la gestión de los servicios y políticas públicas de carácter cualitativo. El análisis comparativo entre administraciones públicas, que desempeñan  servicios públicos análogos, es esencial para avanzar en la medición de la  eficacia y eficiencia de la ejecución presupuestaria.

En este campo de la clasificación de los presupuestos por programas, políticas y servicios públicos no se ha avanzado mucho. Asistimos a un proceso en el que cada Comunidad Autónoma establece su propia clasificación funcional. En consecuencia, tal como señala la Agencia de Evaluación, es prácticamente imposible identificar los gastos que cada administración destina a una política o servicio concreto, impidiendo la realización de estudios comparativos.

Sin embargo, asistimos a otro proceso continuo de producción de normas y principios contables de carácter general (Plan General de Contabilidad Publica fundamentalmente), con orientación marcadamente económica, que, siendo importante, no aporta avance alguno en el campo del análisis de la gestión de las políticas y servicios públicos.

Foto de Paco Bellido en Ginebra; Silla rota de 12 metros, obra de Daniel Benet.

Cuenta Vicenç Navarro que la metáfora de las cuatro patas de la silla, sosteniendo el Estado del Bienestar, surgió en una conversación con Josep Borrell, cuando era candidato a la Presidencia del Gobierno de España, en el año 2000. Junto a la mesa en que preparaban el programa electoral había una silla, apartada con una pata rota.

“Le indiqué al Sr. Borrell que nuestro estado del bienestar era como aquella silla: es decir tenía tres patas. Teníamos el derecho de acceso a los servicios sanitarios, el derecho a la educación y casi el derecho a las pensiones (con el establecimiento de las pensiones no contributivas). Pero nos faltaba la cuarta pata: el derecho de acceso a los servicios de ayuda a las familias. De ahí que utilizando el símil de la silla a la cual le faltaba la cuarta pata, utilice la expresión de que nos faltaba el cuarto pilar del bienestar”

La evolución sufrida por esa silla del bienestar durante esta última década plantea un escenario con incógnitas sobre la sostenibilidad en todos los pilares que la soportan. No se trata de ser pesimista sino de plantear sin tapujos la situación. Asistimos a grandes amenazas a las patas correspondientes a Pensiones (debate sobre sostenibilidad y el retraso en edad de jubilación) Sanidad (con enormes gastos sin partida presupuestaria en todos los programas autonómicos de salud o el debate del copago) y Educación (con la Universidad atravesando grandes problemas financieros en todas las CCAA, de todo signo político). Ahora, nos quedamos con la última pata.

La ley de Dependencia, ¿sostenible?

La conocida popularmente como Ley de la Dependencia, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, surge en un momento de cierta suficiencia (¿euforia?) presupuestaria en el Estado español. Su aplicación generó muchas expectativas y hoy muchas voces indican que es administrativamente complicada y financieramente insostenible.

De acuerdo con el estudio realizado por Irene Albarrán (UCIII) y Pablo Alonso (UAH) para la revista «Estudios de Economía», del que se hace eco hoy el diario La Nueva España, para el 2020 el número de dependientes con derecho a ayudas será ligeramente superior al millón de personas.

Antes (durante 2015) cuando se supone que estará funcionando a pleno rendimiento el sistema español de dependencia, su coste se acercará a los 20.000 millones de euros, importe muy superior a los 4.426 millones que esperan aportar las AA.PP. Así lo dicen:

Las estimaciones indican que los fondos que aporten tanto el Estado como las CC.AA. no llegarían a cubrir ni el 30% del coste estimado, es más: en el mejor de los casos sería equivalente a cubrir únicamente la atención de los grandes dependientes. Esto supone que los niveles de aportación del beneficiario deberían ser extremadamente altos (…) En resumen, el objetivo de lograr una atención de calidad para estas personas y lograr que el sistema sea el cuarto pilar del sistema de bienestar, supone un esfuerzo económico mucho mayor del inicialmente previsto por las autoridades económicas españolas, lo cual debería abrir el debate sobre la manera más adecuada de financiar estos servicios.

El Tribunal de Cuentas informará

La situación actual requiere poner sobre la mesa una información contrastada e independiente. El Tribunal de Cuentas de España acaba de hacer público su programa de trabajo para el ejercicio 2010. Incluye una fiscalización sobre “gestión económico-financiera y de la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia”.

Se trata de un informe horizontal, que afecta a un conjunto de Entidades públicas y donde será necesaria la coordinación de los OCEX autonómicos, que irán incluyendo ese trabajo en sus propios programas. Algunos ya lo han hecho, como la Cámara de Comptos de Navarra (“aplicación en Navarra de la Ley de Dependencia”) y sin duda, el resto se sumarán para el año 2011.

Algunos datos sobre la dependencia

En la actualidad, la aplicación de la ley de la Dependencia supone un 0,6% del PIB, aunque se estima que para el año 2015 representará el 1,5% del PIB.

El modelo de financiación que prevé esa ley es el de tres tercios iguales: el Estado, las CCAA y los beneficiarios de la prestación. Sin embargo, la aportación del usuario, hoy por hoy  es mínima: en torno al 10% de media. Sobre la aportación del Estado hay discrepancias en función de cómo se valoran las infraestructuras ya existentes, pero a través de las dos vías utilizadas oscila entre el 20% y el 24% del coste. Las CCAA deben asumir el déficit generado, que representa una media del 60% del servicio.

La ciudadanía está perpleja con las cifras. Los gestores también. La Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales, con representación en toda España, es temida por sus informes periódicos y sufre muchas presiones por los datos que aportan en su valioso Observatorio de la Dependencia. Entre sus últimos trabajos (ver resumen de conclusiones en PDF) se concluye que, en el momento actual, el problema de financiación de la Ley no es tanto una cuestión de volumen total de recursos, como de criterios de distribución de la financiación estatal a las CCAA: “las diferencias entre Comunidades Autónomas son abismales; así, mientras algunas Comunidades participan con un porcentaje próximo o incluso superior al 50 % del coste real de las prestaciones económicas y servicios que proporcionan a sus ciudadanos, otras apenas llegan al 10 % (Murcia y Baleares), incluso una Comunidad, Canarias, no solo no realiza aportación alguna, sino que podría estar generando ingresos extraordinarios por la aportación estatal”.

El Observatorio de la Dependencia realiza las siguientes valoraciones de las CCAA, en su IV Dictamen, correspondiente a diciembre 2009:

La Agencia de Evaluación interviene

La Agencia Española de Evaluación de la Calidad y de las Políticas Públicas (AEVAL) realizó, el año pasado, un certero análisis de los dos primeros años de funcionamiento de la Ley de dependencia: 2007 y 2008. Así, entiende que la Administración del Estado  ha contribuido “de manera decisiva” al arranque del sistema, regulando en plazo y forma la normativa básica y garantizando la creación y el funcionamiento del Consejo Territorial (CT) así como unas condiciones básicas y el contenido común que permita el ejercicio del derecho en condiciones de igualdad.

Sin embargo, opina que el CT está aún lejos de ser el elemento de gobierno innovador que pretende establecer la Ley, capaz de canalizar eficazmente la necesaria cooperación de todas las Administraciones Públicas debido a carencias y problemas que, al menos en parte, serían reflejo de insuficiencias en el papel que el Estado ha jugado en el mismo. Recomienda dotarle de los medios necesarios para cumplir plenamente con las funciones que le otorga la Ley. El Tribunal de Cuentas no será tan generoso en la apreciación cuando le toque evaluar la aportación financiera del Estado.

Conclusiones de la AEVAL

La cuestión de los procedimientos de reconocimiento del derecho a las ayudas permite afirmar a la AEVAL que sus datos muestran periodos de resolución del procedimiento, en muchas CCAA, que van más allá de los seis meses.

En el aspecto financiero, denuncia que no se habían definido una serie de elementos que condicionan el coste y la sostenibilidad del sistema. Así, si bien se estableció un catálogo de servicios, no se detalló con suficiente precisión los elementos que componen cada uno de dichos servicios, la intensidad de éstos, la incidencia de la cofinanciación a cargo de los usuarios o los distintos umbrales de calidad.

Esos aspectos son esenciales para conocer el coste del sistema y, en base a ello, la contribución financiera de las distintas administraciones. La ausencia de información fiable, una vez más, hace que “en esta fase temprana de aplicación de la Ley, no se disponga de datos que permitan calibrar con rigor el incremento de la red de servicios de forma paralela a la entrada en el sistema de nuevos beneficiarios no atendidos y la suficiencia de dicha infraestructura”.

Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

- Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

- Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

- En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.

El artículo de Pilar Mera en el diario La Opinión de La Coruña vuelve a poner el foco sobre la difícil tarea de los funcionarios que tienen encomendado el  control de legalidad de las Entidades Locales. Debemos agradecer a los medios de comunicación que reconozcan la importancia de un colectivo profesional que viene prestando impagables servicios en la defensa de los intereses públicos.

Un trabajo “extremadamente delicado y ejercido bajo mucha presión“, según Vicente Calvo, directivo de la Asociación Sindical de Funcionarios con Habilitación Estatal (Aesfal), que denuncia lo “expuestos” que están estos empleados públicos al poder de los alcaldes, con los que trabajan a apenas unos metros, pero al que deben reparar sus excesos. “Y, al mismo tiempo, él puede bajarnos el sueldo, abrirnos expedientes disciplinarios o incluso despedirnos”, concluye.

Es notoria la soledad que caracteriza estas funciones, en un permanente juego del gato y el ratón entre interventores y alcaldes. La Autoridad que hace caso omiso de sus informes se expone a prevaricar. Y el funcionario que se olvida del reparo incurre en responsabilidad solidaria. Todo en un escenario de gran cercanía y observancia de los movimientos por la oposición política, la opinión pública y publicada.

En un momento de vacas flacas para todos los presupuestos y, en especial para los ayuntamientos, la tarea de control se vuelve más difícil aún. Aparecen nuevas tentaciones de ingeniería financiera, de facturas en el cajón, de bordear los límites del endeudamiento.

Un ejemplo: SAP de Salamanca de 29-10-2009

Las dificultades a las que se enfrentan las relaciones entre algunos habilitados y los respectivos gobiernos locales, se ponen de manifiesto en la reciente Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca, de 29 de Octubre del 2009 (Ponente Manuel Moran González) cuyo texto sintetizo a continuación.

En ella, los magistrados realizan una interpretación muy generosa de los conocimientos y responsabilidades de los alcaldes y concejales de los pequeños ayuntamientos, legitimando los asesoramientos externos contra el titular del órgano de control de legalidad, lo que permite absolverlos de múltiples acusaciones, por falta de dolo. Aviso que su lectura puede herir sensibilidades a los funcionarios locales.

Hechos probados

PRIMERO.- Los acusados Tarsila, Humberto y Patricio, pagaron con cargo a los presupuestos municipales del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, las costas derivadas de un procedimiento penal, impuestas como consecuencia de la absolución en la querella presentada contra la Secretaria de dicho Ayuntamiento, Purificacion. Dichas costas las pagaron con cargo a dichos presupuestos, en virtud del convencimiento de la actuación en dicho procedimiento con carácter público y no particular.

SEGUNDO.- El Pleno del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, el 27 de Febrero de 2003, del que eran miembros los acusados, aprobó, con el reparo expreso de la Secretaria, acuerda:

1º.- “Personarse en el Procedimiento de Reintegro por Alcance que se instruía en el Tribunal de Cuentas.

2º.- Designar a los Letrados del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” encomendándoles la preparación del escrito de demanda y demás trámites precisos.

3º.- Facultar a la Alcaldía para que en nombre y representación de este Ayuntamiento otorgue los poderes precisos a favor de los anteriores profesionales.

4º.- Aprobar el presupuesto de honorarios expresado en la comunicación de fecha 24-2-2003 del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” y en caso de que sobrepasara la consignación presupuestaria existente, el Concejal D. Humberto, se compromete a hacer las gestiones precisas para que no se facture en este ejercicio cantidad alguna que supere tal consignación”.

A fin de facilitar el pago de la minuta de intervención del citado bufete, se fraccionó el pago en dos cantidades distintas, con la emisión de las facturas correspondientes a fin de no superar el 10% de los recursos ordinarios presupuestarios; en el convencimiento de que al ser una práctica ya acometida con anterioridad evitaba inconvenientes burocráticos.

TERCERO.- En el Pleno de 17 de Febrero de 2003 la Secretaria de la Corporación emitió informe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas subsidiarias del Municipio, que no habían sido publicadas desde el año 1.993, sin que Secretario Municipal alguno advirtiera tal circunstancia. Ante la problemática que la publicación de tales podía generar, basados en los informes del Secretario del Ayuntamiento, y de un Letrado especialista en Derecho Urbanístico, en los plenos de 20 de Marzo de 2.003 se acordó la revisión de oficio de los acuerdos de los plenos que aprobaron tales normas subsidiarias.

Fundamentos de derecho

PRIMERO.- El campo del Derecho Penal no es el terreno más apropiado para dirimir toda suerte de conflictos. Los principios de intervención mínima y última ratio convierten a esta disciplina en una materia residual, a la que se acude en aquellos casos de gravedad contrastada.

SEGUNDO.- Los acusados satisfacen con cargo a los Presupuesto Públicos municipales las costas derivadas de la Sentencia dictada en fecha 25 de Febrero de esta Audiencia, porque la actuación de que derivaba esa condena en costas era una actuación pública, en modo alguna privada. Sin perjuicio de la mayor o menor fortuna en la redacción de la querella presentada contra Purificacion, lo cierto es que la interposición de ésta no fue una actuación caprichosa, derivada de la animadversión hacia ella, aunque es obvio que la relación entre las partes estaba muy deteriorada, sino que se hace después de que se adoptara el acuerdo en el Pleno de 24 de Noviembre de 2000, una vez que los hoy acusados se hubieran informado a través de dos letrados, de presuntas irregularidades en la actuación de Purificacion, por lo que Humberto exigió la puesta en conocimiento de la Justicia.

Consta el Informe de la Comisión de Cuentas, en donde se informa que la actuación de la Alcaldesa y concejales en el procedimiento se hizo como miembros del Ayuntamiento y no a título particular. Es este asesoramiento lo que hace desquiciar el carácter privado y caprichoso de la querella. Podrá discutirse si el asesoramiento era o no correcto, pero ello podrá motivar el acudir a otros terrenos procesales para intentar enmendar la circunstancia del pago de las costas con cargo al erario público en vez del erario privado.

TERCERO.- La prevaricación que pretenden las partes acusadoras, artículo 404 del CP, exige un dolo específico, como es la conciencia y la voluntad de obrar vulnerando le Ley existente. Y en el terreno del dolo hay fronteras estrechas con la negligencia que no permiten interpretaciones extensivas. Desde luego, la mezcolanza que existe en muchos de nuestros Ayuntamientos nacionales, en especial de los menguados, entre adversidades políticas, que a veces se confunden con adversidades personales, asesoramientos diversos, e incultura jurídica elemental de sus componentes, no tienen por qué tenerla, no permite en principio la afirmación clara de un dolo de una conciencia nítida de comisión de ilegalidades.

En lo que concierne al delito definido por las partes acusadoras referente a la gestión del reintegro de alcance acordado en Pleno de 27 de Febrero de 2003, es cierto que ha existido una advertencia, un informe de reparos de intervención, emitido por el Secretario Municipal; y de existir sólo esta circunstancia situaría la actitud de los acusados posiblemente en la existencia del dolo de prevaricación. Sin embargo hay más. Las actuaciones surgen como consecuencia del asesoramiento del interventor y el asesoramiento del Despacho de Garrigues, así consta documentado, y así declaró el Letrado de dicho Bufete en el acto de la vista que no dejaron lugar a dudas sobre el minucioso estudio del asunto y la conveniencia de ese procedimiento. Por lo tanto, ese parecer distinto entre el asesoramiento de un Secretario Municipal y un Letrado del bufete de Garrigues, es lo que una vez más pone en muy serias dudas la existencia de dolo, del obrar de los acusados con nítida conciencia de un actuar contrario a la normativa pertinente.

Si se diversifica la cuenta del despacho de Garrigues en dos contratos se hace no con una intencionalidad dolosa sino como una maniobra a la que se acudía habitualmente en otras ocasiones. Es posible que esa manera de proceder sea irregular, más ello debe ser llevado a la jurisdicción pertinente y no a la penal, porque lo que las partes deben probar es el conocimiento y voluntad de obrar en contra de Derecho para que prospere su pretensión.

En el curso de esta relación entre las partes implicadas del procedimiento, el hecho de la intervención del acusado Humberto en el informe emitido a que se refiere el escrito de la Acusación Particular, a pesar de la recusación formulada por Purificacion , como la solicitud genérica de documentos efectuada por la misma referida en el mismo escrito, sin otras circunstancias, no suponen por sí la comisión delictiva alguna, la intencionalidad clara de que los acusados pertinentes estuvieran cometiendo delito alguno. Volcar en un escrito de acusación hechos y datos sin concreción suficiente y sin calificación precisa, a pesar del digno esfuerzo del Letrado en el acto del juicio, no puede obligar a las partes adversas a hacer una defensa diabólica sin saber muy concretamente que es lo que hay qué defender.

CUARTO.- Donde la inexistencia de intencionalidad de prevaricato se hace más ostensible es en el acto de no publicación de las normas urbanísticas que recomendara por el Secretaria de la Corporación en el Pleno de 17 de Febrero de 2003. Del mismo modo que no se observa la anterior intencionalidad en el acuerdo de revisión de oficio de los Plenos a que se refiere el Ministerio Publico en su calificación. Para empezar no parece muy diáfano que los acusados tuvieran conciencia de ilegalidad con la no publicación, cuando esta circunstancia venía aconteciendo desde hacía diez años con el silencio y no reparos de Secretario alguno de la Corporación Municipal. Pero es que a mayor abundamiento había informes adversos que recomendaban su no publicación y la modificación de lo acontecido.

QUINTO.- No existe temeridad en la conducta de la parte acusadora particular. Lo anteriormente descrito, las posiciones fronterizas entre la existencia o no de intencionalidad en los actos cometidos, permite prudentemente la querella que se ha formulado. Ello motiva la no condena en las costas generadas por las partes adversas a cargo de dicha acusación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey y en virtud de los poderes conferidos por la Constitución,

Fallamos

Que debemos absolver como absolvemos a Tarsila, Humberto y Patricio de los delitos de malversación de caudales públicos, prevaricación, y falsedad en documento público, de que son acusados tanto por el Ministerio Fiscal como por la Acusación Particular; declarando como declaramos ser de oficio las costas causadas.

El último informe de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana describe un frágil escenario presupuestario en la Comunidad Autónoma, en un marco de crisis financiera, descenso de los ingresos y el traslado de deudas hacia ejercicios futuros. Toda la prensa del levante español se hace eco, estos días, de la preocupante situación económica (se produce un déficit de 500 millones de euros) , de la crítica situación de Ràdio Televisión Valenciana y de las empresas de ocio de la Generalitat que, un año más, volvieron a obtener pérdidas millonarias.

A continuación presentamos una análisis urgente de dos principales conclusiones del informe, sobre dos sectores estratégicos del gasto público.

Las facturas de los cajones

El presupuesto autonómico tenía facturas sanitarias pendientes de imputar al presupuesto por valor de 1.837,6 millones (más de 300.000 millones de las antiguas pesetas). Siendo un grave problema esta ausencia de consignación presupuestaria, lo peor es que supone un aumento de 428 millones, respecto al ejercicio anterior.

A 31 de diciembre de 2008 la deuda de sanidad figuraba contabilizada, con base en el acuerdo del Consell de 20 de abril de 2007, en la cuenta 411 “Acreedores por periodificación de gastos presupuestarios” por 776,6 millones de euros, para su imputación a los ejercicios 2009 a 2016, restando por contabilizar 1.061 millones de euros, a imputar también a presupuestos de ejercicios posteriores.

Esta hipócrita situación, presente en la gran mayoría de las Comunidades Autónomas (CCAA) del Estado español, pone sobre la mesa los desequilibrios de nuestro sistema sanitario público. Diría más: parece cuestionar si podemos pagar nuestro Estado de bienestar. Y el informe parece sugerir que, con el actual nivel de ingresos públicos, ello no es posible.

Parece que la llegada del nuevo modelo de financiación autonómica ayudará a enjugar este déficit oculto en las CCAA. Cataluña se ha apresurado a aflorarlo: 2.147 millones de euros, para comenzar 2010 con el contador a cero.

Ya hemos comentado aquí, con ocasión del informe valenciano del año pasado, algunas de las razones del déficit sanitario, que en opinión de los auditores son “numerosas y complejas”. Pero uno tiene la sensación de que se va entrampando, año tras año, sin afrontar su resolución. La semana pasada, el prestigioso hacendista catalán, Guillem López Casasnovas, denunciaba que, hoy por hoy, un pacto de Estado de Sanidad es tan deseable como poco factible vista la falta de acuerdo de nuestros partidos en sacar la sanidad de la batalla partidista. Sin ir más lejos, el propio discurso navideño del Rey Juan Carlos I recordó la necesidad de consensos “tanto a la hora de gobernar como de ejercer la oposición”; y mencionó la Educación entre ellos.

Mirando al futuro

Los compromisos de gastos con cargo a ejercicios posteriores son aquellos derivados de operaciones del presupuesto de gastos cuya ejecución se proyecta en varios ejercicios. Respecto a ellos, que han tenido un incremento del 21,3%, la Sindicatura manifiesta que no se recogen al menos, 2.701,1 millones de euros, derivados de algunos contratos, convenios y acuerdos que deberán imputarse anualmente a los ejercicios futuros, previstos en los calendarios correspondientes. Desde la aparición de los peajes sombra o del sistema alemán de pago aplazado de obras, es bastante difícil evaluar los gastos plurianuales de los presupuestos.

Así, en el mes de mayo de 2008 se firmaron sendos convenios de colaboración entre la Conselleria de Educación y las universidades públicas valencianas, para la financiación del Programa Plurianual de Financiación y de determinadas infraestructuras universitarias, estableciendo como importe total de 891,1 millones de euros, en catorce anualidades, desde 2009 hasta 2022, y que deberían incluirse en el estado de compromisos de gastos con cargo a ejercicios futuros.

Durante años, la financiación universitaria valenciana fue un ejemplo por la cuantía, previsibilidad y transparencia de su modelo de asignación de las aportaciones para gastos corrientes y de inversión. Esto ya es historia. Como los presupuestos autonómicos no permiten financiar las infraestructuras académicas e investigadoras, se centrifuga autorizando a las universidades a formalizar el endeudamiento correspondiente, cuyas anualidades futuras serán asumidas por la Generalitat, con lo que se difiere la deuda una década.

La actual crisis económica ha propiciado la perdida generalizada del equilibrio financiero en las Entidades Locales. La caída de la recaudación local se traduce, de inmediato, en una crisis de liquidez, con aumentos incesantes de costes financieros, debido a los retrasos en los compromisos de pago con los proveedores, las entidades financieras o la hacienda pública.

En este escenario, el concepto de gestión financiera y el objetivo de equilibrio financiero, necesitan de una herramienta de diagnóstico a través del análisis de sus principales variables y una pormenorizada descripción del marco legal de las operaciones de crédito, como paso previo para la elaboración de planes económicos-financieros.

Muy oportuno es la aparición del libro Guía práctica para la Planificación Presupuestaria de las Entidades Locales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento, de José Manuel Farfán y Alfredo Velasco Zapata (Aranzadi, noviembre de 2009, 378 págs. y 46 euros), dos experimentados funcionarios al servicio de la Diputación de Sevilla: el primero como Tesorero General (habilitado estatal) y el segundo como economista de la unidad de asesoramiento económico a los municipios.

Para los autores las difíciles circunstancias presupuestarias “están produciendo una perdida de imagen de las Entidades locales hacia terceros y motivando una demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de planes de saneamiento”.

La guía de Farfán y Velasco contempla, con ejemplos prácticos y supuestos, la metodología y la sistemática para la elaboración de los citados Planes Económico Financieros tras un ajustado Diagnóstico de su situación económica, que determine las causas del desequilibrio y nos ayude a evaluar las posibles soluciones.

La cruda realidad local

Es raro el día que algún responsable local no traslada a la ciudadanía sus lastimeros quejidos sobre las dificultades presupuestarias. Recientemente, el diario ABC recogía las declaraciones del presidente de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura (Fempex), Ramón Díaz Farias de la siguiente guisa: «Si los ayuntamientos fuesen empresas, la mayoría estarían cerrados debido a la mala situación económica que atraviesan».

Esta situación ha sido presentada con frecuencia en esta bitácora. Entre las últimas, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Ayuntamiento de Villablino. Toca apretarse el cinturón y aprobar planes de saneamiento en busca de la ansiada suficiencia financiera.

Como señalan Farfán y Velasco en su Guia, la vuelta al equilibrio presupuestario dependerá de muchos factores según el tamaño del municipio, margen de recorrido fiscal, naturaleza de los gastos, la existencia o no de sociedades generadoras de pérdidas, las expectativas futuras, etc.

La Radiografía que la FEMP hizo el año pasado de las Haciendas Locales destacaba la consolidación de una cultura tributaria en el ámbito local, que iba ejerciendo poco apoco su corresponsabilidad fiscal, asumiendo los costes de la impopularidad que supone elevar la presión fiscal. La bonanza económica permitía superar cierto raquitismo presupuestario que el Ex-conselleiro Xaquín Alvarez Corbacho describió con maestría para el municipalismo gallego, como podéis ver aquí. Se promete todo o casi todo, pero no se habla de impuestos excepto para anunciar rebajas superiores a las que proclama el adversario político: “El modelo financiero del alcalde gallego es reducir los tributos y multiplicar las subvenciones”, dice.

Insuficiencia financiera

Cuando una Entidad Local tiene ahorro neto negativo o una deuda viva superior al 110% de los ingresos corrientes entran en juego estos Planes de Saneamiento para los próximos tres años (a aprobar en el Pleno) sin los cuales está vedado el recurso al crédito. Aquí la figura de la Intervención se vuelve clave para su detección, advertencia, elaboración y seguimiento.

]]> http://fiscalizacion.es/2009/12/15/diagnostico-y-plan-de-saneamiento-municipal/feed/ 1 http://fiscalizacion.es/2009/06/25/bretes-veredes-sancho/ http://fiscalizacion.es/2009/06/25/bretes-veredes-sancho/#comments Thu, 25 Jun 2009 15:15:09 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://www.fiscalizacion.es/?p=3909

La noticia que hoy presenta el diario Expansión nos permite reflexionar sobre los apuros económicos que atraviesan muchos ayuntamientos. El articulista avanza que, el proceso de liberalización del suministro eléctrico, “pone al descubierto la situación endémica de morosidad que han practicado los ayuntamientos con las compañías eléctricas”.

En efecto, en el otoño desaparecerá la “tarifa regulada” y deberán acogerse a una oferta de libre mercado. En algunos ayuntamientos, cierta dejadez ha permitido superar los plazos de transición a la liberalización, a pesar de los importantes recargos recordatorios. Otras Instituciones Públicas se han encontrado con el brete de que no han obtenido ofertas por parte de las compañías pues, aplicando el sentido común del Abuelo (al que dedicamos la anterior entrada de esta bitácora) ninguna compañía quiere a los malos pagadores de recibos de la luz.

La crisis no pone en un brete

Durante los últimos meses, ha sido recurrente la alusión a la falta de recaudación municipal vinculada al urbanismo y la construcción. Hasta el punto de situar algunos ayuntamientos en una comprometida posición ante su crónica insuficiencia financiera. Deberán decidir qué gastos reducen.

Las primeras partidas que sufrirán los recortes son aquellas que soportan las prestaciones sociales. Leopoldo Tolivar nos recordaba en la conferencia inaugural del Congreso Nacional de Servicio Sociales (quinta edición, Zamora, 11 y 12 de junio pasados) la conveniencia de un Pacto de Estado donde se reubique correctamente a los entes locales, en atención a los cometidos sociales que asumen dentro de una política global que tenga presentes a todas las Administraciones implicadas y que prevea un modelo de financiación justo y adecuado para las sufridas Haciendas Locales.

Llegamos al espinoso asunto de los gastos impropios, que corresponden a servicios que son competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma y que suponen una “subvención” a estas equivalente al 25% de los Presupuestos locales; una cifra que ha sido estimada por los investigadores Manuel Esteban Cabrera y José Sánchez Maldonado, del Instituto de Estudios Fiscales (Descargar informe).

No me cabe ninguna duda de que estas prestaciones se están recortando ya. Toda la prensa recoge hoy que Caritas atendió en 2008 a un 50% más de personas que en 2007 y ahora las peticiones de alimentos y artículos básicos aumentan el 89,6%, y un 65,2% las ayudas para hacer frente a alquileres o hipotecas. Están desbordados y se merecen nuestro reconocimiento.

Una versión de este artículo fue publicada en el newsletter jurídico LegalToday.

El diario El Economista presenta hoy un interesante artículo y comenta la Sentencia de 26 de mayo de 2009 por la cual, los contratos formalizados por el alcalde, en nombre de la Corporación, a sabiendas de que las arcas municipales no podrán cumplir por falta de presupuesto, no son objeto del delito de estafa.

¿Porqué? La primera de las razones, que denominaremos la Ley del Abuelo, puede enunciarse provisionalmente así: “las empresas contratadas deben realizar actuaciones mínimas de diligencia para conocer la falta de liquidez municipal antes de firmar los contratos”, copiando la afirmación de la sentencia y que me recuerda como  se hacían negocios ántes. La jurisprudencia ha acuñado el principio de autoprotección del propio patrimonio, según el cual es exigible al sujeto pasivo el despliegue de un mínimo deber de diligencia en la defensa de su interés, frente a las conductas defraudatorias de escasa credibilidad.

Nuestro Tribunal entiende que, al ser una entidad pública, el contrato resulta exigible y se mantiene en vigor. Además, entiende que la Alcaldesa no obró con ánimo de lucro, en beneficio propio ni del Ayuntamiento y “por definición las entidades públicas aseguran el cumplimiento de sus obligaciones”.

Historias cotidianas

Los hechos podrían estar ocurriendo en cualquier lugar. En el caso enjuiciado, la alcaldesa de un municipio de 70 vecinos, contrató con una empresa la realización de ciertos trabajos para el Ayuntamiento por importe 73.000 euros. En ese mismo año contrató la ejecución de obras en la red de saneamiento por otros 49.000 euros.

Los contratistas endosaron las facturas a una Entidad financiera, con el consentimiento de la acusada, en nombre del Ayuntamiento, pero no fueron abonadas, entregándose a los contratistas sendos cheques que resultaron sin fondos. La Audiencia Provincial absolvió a la acusada de malversación de caudales públicos y desobediencia a la autoridad judicial, condenándola por delito de estafa a un año de prisión. Sin embargo, el Supremo proclama que no se trata de un negocio jurídico criminalizado.

Aunque es cierto que la acusada asumió unas obligaciones inatendibles en las condiciones en que se contrató, pues a falta de presupuesto municipal sólo podían afrontarse con subvenciones de la Diputación, que no llegaron a producirse. Sin embargo, “como los demandantes eran contratistas profesionales que ya habían trabajado para el mismo Ayuntamiento y conocían su falta de liquidez, no puede sostenerse que fueron inducidos por la acusada a error que no pudieran advertir previamente”. Por lo tanto no hubo estafa.

Ya sé que nuestros dilectos lectores, funcionarios curtidos en los expedientes de contratación, se plantan ahora algunas preguntas: ¿Si no hay contrato o los empresarios desconocen la situación financiera municipal? Por ejemplo, eran portugueses …

Lecciones

Para evitar las irregularidades, debemos hacer  unos recordatorios obvios. El primero es la importancia de la propia existencia de un contrato. Es cierto que la doctrina del reconocimiento injusto, que ya hemos tratado aquí, hace innecesario el procedimiento para exigir el pago del precio, por mucho que la artículo 32 de la Ley de Contratos del Sector Público hable de causas de nulidad de derecho administrativo. Además no existe responsabilidad contable por alcance contratando al margen del procedimiento, como comentamos aquí.

En la STS de 18-2-2009 se plantea si la previsión de la legislación de contratos de que la Administración abone al contratista el interés de demora, cuando, mediando intimación por escrito, se dilate el pago de las certificaciones de obra más allá de los tres meses siguientes a su fecha, es aplicable a un supuesto en que, si bien se habían llevado a cabo a conformidad de la Administración unos trabajos correspondientes a la modificación de una obra, faltan trámites esenciales de la contratación: no hubo procedimiento ni adjudicación ni firma de contrato alguno. Y concluye que “la ley no respalda la reclamación formulada allá donde no hubo contrato, ni se puede considerar en puridad que existiera un contratista”. La conclusión es rotunda: ante una demora en el pago de certificaciones, supuesto que da lugar a la reclamación de intereses, “la única disputa posible era si la cantidad abonada era o no correcta de acuerdo con la obra efectuada” De intereses nada de nada. Y siempre nos queda el interventor:

La responsabilidad que soportan, solidariamente a la Autoridad con quien trabajan, hace que extremen su celo, tanto en el análisis que realizan de la gestión económico-financiera como en la fundamentación (escrita) en que la soportan sus razonamientos. En el ámbito de la Administración del Estado, y en algunas Comunidades Autónomas (así, la Junta de Andalucía o la Junta de Extremadura) encontramos Guías de Fiscalización que ayudan, a los Interventores de esas Administraciones, a realizar su trabajo de control interno de la gestión económica respectiva.

Sin embargo, el mundo local carece de una guía oficial o normalizada de fiscalización para esas entidades, que facilite, y al tiempo agilice, la labor del interventor. La mayoría de los funcionarios con habilitación estatal van resolviendo con prudencia esta limitación. Los más veteranos confeccionan sus propios formularios sobre los supuestos más frecuentes, que van contrastando y actualizando con el tiempo y la experiencia. Algunos, en un dechado de generosidad, lo ponen al servicio de sus compañeros, publicándolos.

Este es el caso de la obra “Nueva Guía de fiscalización de las Entidades Locales” que acaba de publicar José Manuel Modelo Baeza en la prestigiosa Editorial Bayer Hermanos, S.A., fundada en el año 1887 como “La Casa de los Secretarios” con la finalidad de prestar un servicio a los Secretarios, Interventores y Tesoreros de las Entidades Locales y Diputaciones Provinciales en todo lo referente a cuestiones jurídico-administrativas.

El grueso y práctico manual, de 1029 páginas, incluye la fundamentación jurídica más actualizada así como referencias, en cada caso, a los informes de los principales órganos consultivos, así como del Tribunal de Cuentas y de los Órganos de Control Externo de las CCAA.

En la primera parte propone un modelo de fiscalización previa limitada, que debe aprobar el correspondiente Pleno. Como complemento, se acompaña una serie de informes-tipo correspondientes a las situaciones más frecuentes en la práctica diaria, en los que se procede a la comprobación de los extremos adicionales fijados en el acuerdo propuesto incluyéndose en sus aspectos más significativos los comentarios realizados por los órganos de control externos en sus diversos informes de fiscalización.

Se incluyen igualmente varios informes relativos a una serie de supuestos típicos —desgraciadamente— en la administración local como puede ser la falta de crédito presupuestario, así como el informe previo a la aprobación del presupuesto municipal que, por su trascendencia, es objeto de atención específica y con un modelo de expediente de reconocimiento extrajudicial de créditos así como de cada una de las modificaciones presupuestarias. Como anexo se incluye una propuesta de Bases de Ejecución del Presupuesto.

Como puede ver el lector, José Manuel Modelo comparte con todos nosotros sus trabajos, sus formularios y toda la doctrina que ha ido recogiendo pacientemente a lo largo de su dilatada vida profesional de habilitado estatal.

Hoy, los diarios económicos se hacen eco de las principales conclusiones del informe de la Sindicatura de Comptes de la Generalitat valenciana relativo a la Cuenta General correspondiente al ejercicio 2007. Sin embargo, lo hacen con distinta sensibilidad, destacando Expansión (arriba a la izquierda) la falta de financiación suficiente para los servicios sanitarios y el diario Cinco Días (arriba a la derecha), la necesidad de que se tomen medidas para reducir la deuda sanitaria. Dos visiones distintas del mismo problema: la sanidad es un gran problema por exceso de gastos o por insuficientes ingresos.

El asunto es  periódicamente objeto de reflexiones (como este  editorial del diario Cinco días pidiendo “Un gasto sanitario más racional”). El gasto farmacéutico ha crecido un 7% en lo que va de año, sin que tengan efecto los frecuentes planes de contención del gasto sanitario en las diversas Comunidades Autónomas.

Como recordaba hace unos días el diario El economista: la máxima preocupación de las consejerías de Salud se centra ahora en ajustar al máximo un capítulo sanitario en el que se invertirán casi 60.000 millones de euros en 2009 y que está muy condicionado por el aumento demográfico y el envejecimiento.

Las razones valencianas

Los programas de asistencia sanitaria suponen el mayor porcentaje dentro del presupuesto de las CCAA, en torno al 40% de las obligaciones reconocidas totales. De la lectura del informe de la Sindicatura de Comptes valenciana se deducen las causas (“numerosas y complejas” dicen los auditores) del incremento tan importante del gasto sanitario en la Comunidad valenciana, algunas de las cuales son trasladables al resto del Estado español.

- Fuerte incremento de la población protegida.

La población de algunas CCAA ha aumentado desde el año 1999, base de cálculo del actual sistema de financiación (que entró en vigor en 2002), por encima de la media nacional. Así la Comunidad Valenciana pasó de representar un 10,83% en aquel año a un 11,59% en 2008 (excluyendo al País Vasco y Navarra), sin que en el modelo de financiación estuviera prevista la actualización de este parámetro.

- Creciente demanda de servicios sanitarios.

El incremento de plantilla (RPT) de la Conselleria de Sanidad en el periodo 2002-2007 para atender el incremento de servicios ha sido del 9%, y el número de recetas de farmacia en el mismo periodo ha aumentado un 25,8%. El informe destaca estos indicadores ya que entre ambos conceptos se ha consumido el dos terceras partes del presupuesto sanitario de 2007.

- Mayores costes de los tratamientos terapéuticos y farmacológicos.

La evolución de los patrones de enfermedad se orienta hacia una mayor prevalencia de enfermedades crónicas y oncológicas que implican mayores costes asistenciales. El coste medio de las recetas de farmacia en el mismo periodo 2002-2007 ha aumentado un 17,8%.

- Necesidad de una gestión más efectiva.

Como consecuencia de éstos y otros muchos factores, los gastos (obligaciones reconocidas) sanitarios en el periodo 2002-2007 han aumentado un 65% (el resto de programas de gasto han aumentado un 34,6%). Los ingresos (derechos reconocidos) procedentes del Estado en concepto de transferencias corrientes y de capital en el mismo periodo han aumentado un 30,3%. El resto de ingresos corrientes (fundamentalmente tributos cedidos) ha aumentado un 73,3%.

Este importante aumento de los gastos sanitarios junto con los problemas estructurales derivados de una financiación insuficiente del sistema sanitario valenciano, no ajustada a la realidad demográfica actual, tienen su reflejo en un indicador que la Sindicatura viene poniendo de manifiesto en sus informes desde que se recibieron las transferencias sanitarias, y que se refiere al volumen de gasto realizado efectivamente y no contabilizado por carecer de crédito presupuestario suficiente.

Las obligaciones no reconocidas de los ejercicios 2002, 2003 y 2004 dieron lugar a un expediente de enriquecimiento injusto, por un importe global de 847,4 millones de euros y su imputación presupuestaria mediante cuotas constantes con cargo a las anualidades de 2008 a 2015. Este importe se ha contabilizado en la cuenta “Acreedores por periodificación de gastos presupuestarios”. A 31-12-2007, queda pendiente la contabilización de obligaciones por importe de 562,9 millones de euros.

La entrevista que el diario “El País” publica hoy con Elena Bastidas, alcaldesa de Alzira desde 2003 y actual presidenta de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias (FVMP) permite un titular dramático sobre las finanzas locales. En ese marco Bastidas afirma:

Se tiene que crear un Consejo Local de Política Fiscal y Financiera para que los Ayuntamientos tengan voz propia y se puedan abordar las nuevas situaciones, y se tiene que modificar la ley de Estabilidad Presupuestaria. Es incomprensible que la Administración del Estado y las autonomías puedan tener déficit y nosotros no.

Es verdad que la salud presupuestaria local es mala. Pero será peor el próximo año con la caída de recaudación vinculada al ladrillo. Además, una cuarta parte del presupuesto municipal entraría dentro de los gastos impropios que corresponderían a otras Administraciones Públicas. Con todo, florecen las facturas del cajón y las los retrasos en los pagos.

Por su parte, Mercados, el suplemento sepia del diario El Mundo, parece un monográfico dedicado a los problemas financieros municipales, aunque bajo el prisma del acreedor: “Los municipios ahogan a las pymes” titula en portada el interesante artículo de Francisco Núñez y Cristina Caballero. Ayuntamientos como Benidorm alcanzan un volumen de deuda tan elevado que “ha dejado de pagar a sus proveedores más pequeños”, afirman enunciando numerosos casos similares en toda España.

Así, ayer también supimos que la Tesorería General de la Seguridad Social de Málaga quería “pedir la intervención del Tribunal de Cuentas” ante la elevada cuantía que le debe el Ayuntamiento de Manilva (equivalente a 1.632 euros por vecino) y las pocas esperanzas de encontrar alguna vía de solución. Tras muchos años de impagos, el Director de la Tesorería entiende que se trata de una “deuda inasumible“.

No sé que podría hacer el Tribunal de Cuentas, salvo iniciar la vía jurisdiccional para exigir la responsabilidad contable de quienes manejaron los caudales de esa manera. Por esto, es extremadamente importante la responsabilidad de los funcionarios con habilitación estatal, al frente de los servicios respectivos en las Entidades Locales.

Juan María Moreno, presidente de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la provincia de Cádiz, recordaba durante el congreso anual del Colegio Oficial que estos funcionarios están al servicio “de la mejor consecución del interés público en el cumplimiento de la legalidad, de la estabilidad presupuestaria y de la planificación financiera“. Pero siendo relevante su función en cualquier corporación, “en los pequeños municipios donde hay menos técnicos, son la punta de lanza para al aplicación de las nuevas normativas”, concluyó.

Otras noticias.

]]> http://fiscalizacion.es/2008/11/16/pobres-ayuntamientos/feed/ 0 http://fiscalizacion.es/2008/11/04/la-crisis-llega-a-los-ayuntamientos/ http://fiscalizacion.es/2008/11/04/la-crisis-llega-a-los-ayuntamientos/#comments Tue, 04 Nov 2008 05:46:40 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://www.fiscalizacion.es/?p=1886

La foto, tomada en una céntrica calle sevilllana por MFB, no sé si impresiona más por el tirón mediático de sus protagonistas o por que uno de ellos esté leyendo un periódico económico ¿Se tratará del Concejal de Hacienda? ¿Será su asesor económico? En definitiva, sirve para ilustrar el tema de los recortes presupuestarios, que amenazan ya a muchas Administraciones.

El blog de lo público presentaba ayer un interesante artículo de Juan Carlos Arranz donde anticipa los efectos inmediatos de la crisis en las Entidades Locales. Recuerda que el ministerio de Hacienda ya anunció una posible reducción del Fondo de Participación Municipal a transferir a los ayuntamientos, toda vez que si la recaudación de los tributos estatales es menor, también lo será la participación de los municipios.

Por eso los pequeños municipios no han tardado en organizarse durante el I Congreso de Pequeños Municipios y Entidades Locales Menores en España, celebrado en La Rioja durante el 27 y 28 de octubre, con la participación de representantes de todas las Comunidades Autónomas. Entre sus conclusiones destaca este resignado y lastimero SOS: “es primordial revisar los modelos de financiación y acometer una reforma profunda en las fuentes de financiación de los ayuntamientos. La financiación de los pequeños municipios está dentro del ámbito competencial del Estado. Urge incrementar esta financiación“. Y tienen razón en quejarse, pues tuvo poca repercusión nacional. Como siempre, el digital de Expansión-Función Pública (Margarita Castillo) demuestra su sensibilidad a estos temas.

También ayer apuntaba el diario El País el siguiente titular: “La crisis pone en riesgo el servicio de limpieza en las ciudades” avanzando que las empresas del sector de limpieza amenazan con dejar de prestar (?) ese servicio público, ante los impagos reiterados de los Ayuntamientos.

El artículo 200.4 de la Ley de Contratos del Sector Público obliga a la Administración a abonar el precio “dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato”. El apartado siguiente del citado artículo recuerda que si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podrá proceder a la suspensión del cumplimiento del contrato. Y si la demora fuese superior a ocho meses, el contratista tendrá derecho a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.

Siempre ha habido retrasos …

Con frecuencia los contratistas no exigían los intereses moratorios, (¡a pesar de ser automáticos!) pero ahora están preocupados porque han detectado un retraso superior al normal (no al legal): “nosotros no tenemos otro cliente: si los ayuntamientos dejan de pagar, algunas empresas pueden irse a pique. Antes te enfrentabas a un caso concreto de un ayuntamiento que no pagaba a tiempo; ahora nos tememos que se convierta en algo general“, dice al periodista un representante del sector. Me temo que las ofertas de las futuras licitaciones no serán tan bajas como estaban ofreciendo estos últimos años.

El Ministerio de Hacienda ha comunicado a los Ayuntamientos la previsión de entregas a cuenta de la P.I.E. -Participación en los Ingresos del Estado- de 2009 será menor de la de 2008, pero “la cuadran” añadiendo en el 2009 la previsión de cobro de la liquidación de 2007, entre las protestas de los Interventores (gracias, UMMJ).

En la situación actual, los bancos están negando a los proveedores los préstamos por los tradicionales endosos, o -en el mejor de los casos- están cobrándoles unos precios prohibitivos. Los Interventores andan preocupados preparando contratos de pago confirmado a proveedores (confirming) para resolver la papeleta. Pero, sin duda, tendrán un alto coste.

Los grandes Ayuntamientos no están mucho mejor con la crisis del ladrillo. El alcalde de Madrid sostiene que los gastos impropios, que corresponden a servicios que son competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, suponen una “subvención” a éstos equivalente al 25% de sus Presupuestos. Una cifra que no anda lejos de la aportada para todo el territorio por los investigadores Manuel Esteban Cabrera y José Sánchez Maldonado, del Instituto de Estudios Fiscales (Descargar informe).

Auguro una corta vida para esos gastos impropios. Algunas CCAA están planteando crear Fondos Autonómicos tanto de nivelación corriente como de inversiones para mantenerlos. Otra solución es redescubrir el recargo local sobre la cuota del IRPF, cuyo tipo sería decidido por los Entes locales entre unos niveles máximo y mínimo fijados por el legislador. En fin, malos tiempos.

]]> http://fiscalizacion.es/2008/11/04/la-crisis-llega-a-los-ayuntamientos/feed/ 0 http://fiscalizacion.es/2008/09/16/las-facturas-del-cajon/ http://fiscalizacion.es/2008/09/16/las-facturas-del-cajon/#comments Tue, 16 Sep 2008 21:30:04 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://www.fiscalizacion.es/?p=1357 Entre las obligaciones fundamentales a cumplir por todas las Administraciones Públicas, para la realización de cualquier gasto, está la existencia de una previa consignación presupuestaria para ese fin. Tal como indica (sobre limitación de los compromisos de gasto) el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria, para la Administración del Estado y similares de la legislación autonómica:

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango inferior a ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades …

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) afirme de manera casi idéntica en su artículo 173.5:

No podrán adquirirse compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan la expresada norma, sin perjuicio de las responsabilidades a que haya lugar.

Conviene, no obstante, precisar que existen dos criterios contrapuestos entre la doctrina y la jurisprudencia sobre la interpretación de esta nulidad. Para un grupo de autores (BEREIJO, FERREIRO, PALAO o PASCUAL) la existencia de crédito es condición de validez.

Para otro sector doctrinal (ALBIÑANA, PÉREZ ROYO) el crédito es un acto interno del procedimiento, cuyo destinataria es la propia Administración, afectando a la exigibilidad de la obligación y no a su validez. En virtud de ello, la obligación habrá nacido y el acreedor podrá reclamar su cumplimiento, pues la invalidación traería consecuencias injustas y lesivas para la parte a quien no es imputable la causa de nulidad. Por todo ello, la jurisprudencia fundamenta la obligación de abonar el precio al contratista en el enriquecimiento injusto o cuasicontrato de gestión de negocios de la Administración.

Un reciente análisis de la naturaleza y alcance de este asunto puede leerse en el libro de Óscar Nava Escudero titulado El Estado deudor frente a sus acreedores (La exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pública) IEF, 316 páginas y 30 euros. (Prólogo e introducción).

La jurisprudencia también es oscilante, como recuerda Ángel Ballesteros en su Manual de derecho local ( pág. 512) la STS de 14 de mayo de 1999 niega la nulidad por inexistencia de crédito anterior a la adjudicación del contrato, mientras que la STS de mayo de 2000 entendió subsanable la falta de cobertura. El problema es que la convalidación sólo se predica de los actos anulables, nunca de los nulos.

Lo cierto es que, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley de Contratos del Sector Público, son causas de nulidad de derecho administrativo:

c) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria, o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia.

Reconocimiento extrajudicial de obligaciones

La realidad de nuestras Administraciones Públicas nos presenta con mucha frecuencia la práctica de agotar la consignación presupuestaria de un ejercicio y cargar los gastos al siguiente ejercicio. En el pecado está la penitencia: el siguiente presupuesto comienza menguado.

El caso de la sanidad española, con crecimientos presupuestarios varios punto por encima de la inflación, es el ejemplo recurrente de esta realidad que ya hemos presentado en otra entrada de esta bitácora. Muchas Entidades Locales aprueban, todos los años, expedientes de convalidación de estos gastos. En otra ocasión hemos comentado el caso de la valiente Interventora (¡interina!) que reparó diversas facturas ante la necesidad legal (198 LRHL) de someterlos al pleno y cuya dolosa inobservancia provocó la condena por prevaricación del Alcalde y del Concejal Delegado a siete años de inhabilitación.

En este sentido, la posición del Interventor y del Tesorero de la Corporación Local es distinta. El Interventor tiene la responsabilidad de controlar que tanto el gasto autorizado como el pago ordenado se ajustan a la legalidad aplicable y a la realidad de la situación presupuestaria del ente público afectado, pudiendo producir las notas de reparo que considere conveniente como recordó el Tribunal de Cuentas, entre otras sentencias de su Sala de Justicia, en su STCu 5/2000, de 28-04.

Por su parte, la función de Tesorero, dentro del ciclo presupuestario, se plantea como una tarea meramente material en cuyo desempeño debe comprobar que el mandamiento de pago que se libra o presenta ha sido ordenado por el órgano competente y debidamente fiscalizado por el órgano de control, sin que consten reparos o, en su caso, solventados. STCu 13/2006 de 24-07.

Problemas colaterales

Por lo general, las Entidades no utilizan la cuenta “Obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto” que nuestra contabilidad pública destina a reflejar las partidas en cuestión y que deben permitir dar la imagen fiel de la deuda real con los proveedores y acreedores. También ajustar el Remanente de tesorería teniendo en cuenta estas obligaciones, aún no reconocidas. Puede estudiarse su funcionamiento en el manual de Arnal Suria y González Pueyo, cuya edición del año 2007 está en descarga libre. Ver a partir de la página 819.

Otra cuestión es la existencia de adquisiciones intracomunitarias (a algún país miembro de la UE) realizada por una administración pública española de un suministro (ordenador, licencia de software, microscopio, libros, etc.) “sin cobertura presupuestaria”. El proveedor extranjero no incluirá el IVA en la factura, debiendo autorepercutírla el comprador en España e ingresarla en España en el periodo correspondiente (mes o trimestre). Pero si las facturas están en el cajón, no se liquidará el tributo.

Respecto a la exigencia de responsabilidades, se trata de una previsión teórica pero infrecuente. El Alcalde difícilmente sancionará al concejal que se extralimita contratando sin crédito. Recuerdo la sorpresa que me produjo el informe de la Audiencia de Cuentas de Canarias sobre la Cuenta General correspondiente al ejercicio 1993 que se quejaba de que, año tras año, se convalidaban los gastos del transporte escolar sin ningún expediente de exigencia de responsabilidad a quien los contrataba …

La fiscalización del gasto sanitario es uno de los objetivos de los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas. La presión del gasto es tan elevada que son frecuentes las liquidaciones de los presupuestos con incrementos superiores al 10%. También comienzan a oirse voces que piden la devolución de las competencias sanitarias, tanto por razones estrictamente de análisis económico como político.

En el caso de Cataluña, sus responsables autonómicos han demostrado siempre una importante capacidad de innovación en la gestión de la sanidad. También el su fiscalización. Así, la Sindicatura de Comptes de Catalunya ha enviado al Parlamento, el Informe 13/2008, relativo a la “Financiación del sistema sanitario. Fondos específicos y otros recursos, ejercicios 2002-2006”. Éste informe, por ahora sólo disponible en catalán, ha sido elaborado por el Departamento que dirige el síndico Agustí Colom Cabau con el objeto declarado de fiscalizar la financiación del sistema sanitario en Cataluña durante el periodo 2002-2006, con respecto a los siguientes fondos específicos:

1) Fondo de cohesión sanitaria (financia el gasto de los pacientes desplazados de otras comunidades autónomas y del extranjero)

y 2) Fondo para el programa de ahorro en incapacidad temporal (financia la adopción de programas y medidas dirigidas al control del gasto relativo a la incapacidad temporal y a la mejora de la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social para estas contingencias).

Así mismo, también han sido objeto de fiscalización la Garantía de asistencia sanitaria (cláusula de garantía de evolución de los recursos aplicados a la sanidad para aquellas comunidades autónomas que tienen asumida la gestión de los servicios de asistencia sanitaria de la Seguridad Social), los fondos derivados de las medidas acordadas en la II Conferencia de Presidentes y otras asignaciones del Estado y de la Unión Europea para la financiación de programas de sanidad.

En relación en estos fondos, se han evaluado los procedimientos administrativos y la razonabilidad de los controles internos de la administración para la verificación de las cifras que justifican el importe de los ingresos rendidos.

Por otra parte, en el Fondo de cohesión sanitaria se calculó el coste de la asistencia sanitaria prestada a Cataluña a los pacientes desplazados residentes fuera del territorio autonómico, con el fin de determinar cuál es la cobertura efectiva de éste mecanismo de financiación.

Hechos destacados del informe

En el periodo 2002-2006, el importe total distribuido en Cataluña por ingresos en concepto del Fondo de cohesión sanitaria fue de 55,37 M€, de los cuales 47,63 M€ corresponden a la compensación por desplazados de otras comunidades y 7,74 M€ a la compensación por desplazados extranjeros. Los ingresos en concepto del Fondo del programa de ahorro de la incapacidad temporal fueron de 156,66 M€ y de 144,26 M€ en concepto de Garantía de asistencia sanitaria, respectivamente.

Con respecto a las transferencias derivadas de los acuerdos de la II Conferencia de Presidentes, el importe comprometido en el periodo por el conjunto de medidas, excepto por anticipos, asciende en 139,52 M€ y en concepto de anticipos fue de 679,10 M€.

Asimismo, el Departamento de Salud ha recibido otras aportaciones específicas durante el periodo fiscalizado, destinadas a la financiación de programas, proyectos y planes en el ámbito de la sanidad pública, fruto de los compromisos adquiridos con el Estado y la Unión Europea, en el marco de la política de cohesión sanitaria y el diseño de las estrategias de salud.

El informe determina que Cataluña no ha percibido compensación con cargo en el Fondo de cohesión sanitaria para la asistencia sanitaria internacional el año 2006, de acuerdo con los criterios adoptados porla administración central en el cálculo de la mencionada compensación.

Principales observaciones y recomendaciones

La Sindicatura verificó la contabilización de las cuantías que corresponden a los recursos de la sanidad pública catalana objeto de la fiscalización, la cual ha resultado satisfactoria en general, excepto por lo que se refiere a alguna incorrección en la grabación de importes tanto en el fondo de cohesión sanitaria como en el en Fondo para el programa de incapacidad temporal.

Tamién se verificaron los importes que Cataluña ingresó en virtud de las medidas adoptadas en la II Conferencia de Presidentes, que tuvo lugar el 10 de septiembre de 2005. Al cierre del ejercicio 2006 sólo quedaban pendientes de cobro 2,95 M€ de la cuantía total comprometida para el ejercicio.

En el Fondo para el programa de ahorro de la incapacidad temporal el año 2004, Cataluña cumplió el 100% de los objetivos establecidos en el convenio, motivo por el cual le fue liquidado el importe íntegro de la dotación asignada en aquél ejercicio. En la resto de los años objeto de fiscalización las cuantías percibidas son inferiores a las inicialmente asignadas, en motivo del cumplimiento parcial de los objetivos establecidos.

Balanza para desplazados

La Sindicatura, en el trabajo de fiscalización realizado, cálculó el coste de la asistencia sanitaria prestada a los pacientes desplazados no compensada por el Estado durante el ejercicio 2006, y destaca que:

El Fondo de cohesión sanitaria se constituye como un mecanismo de compensación a las comunidades autónomas por los costes generados por éstos pacientes. No obstante, la cobertura prevista en el modelo de financiación para estos casos se ha manifestado parcial por diversos motivos: por una parte, porque no se admite a compensación la totalidad de las actividades que comprenden la asistencia sanitaria que presta la comunidad autónoma a los pacientes desplazados de otras comunidades autónomas, y de la otra, porque de la actividad de hospitalización convencional compensable no se admite a compensación el 100% del coste soportado.

En este sentido, de los 653 Grupos de Diagnóstico Relacionados aprobados para la actividad de hospitalización convencional sólo se admiten a compensación el 36% (porcentaje que pasa a ser del 28% con la nueva regulación del fondo a partir del año 2006), tomando como base el Real decreto 1247/2002, que regula el Fondo de cohesión sanitaria desde el año 2002. Al mismo tiempo, de la parte que es admitida a compensación, sólo se financia el 40% del coste (en el periodo 2002-2005) o el 80%, el año 2006.

En resumen, el año 2006, del conjunto de 8.656 contactos por pacientes desplazados de otros comunidades autónomas vistos en Cataluña, en virtud de la regulación del Fondo cohesión sanitaria vigente el Estado sólo compensó 1.747, para los cuales, deduciendo el coste correspondiente a los pacientes catalanes derivados en otros comunidades autónomas, 376 contactos, resultó una compensación neta de 13,13 M€.

La sindicatura también calculó el coste no compensado a Cataluña por la atención prestada a los pacientes desplazados de otras comunidades autónomas atendidos el año 2006 por hospitalización convencional. El número de estos pacientes no admitidos a compensación alcanzó la cifra de 6.909 contactos, para los cuales la cuantía neta no compensada, una vez deducido el coste no admitido a compensación de los pacientes catalanes derivados a otras comunidades, es de 14,39 M€. Por otra parte, dado que el importe compensado con cargo en el Fondo de cohesión sanitaria de 2006, 13,13 M€, corresponde al 80% del coste medio soportado, el coste restante no compensado del 20% es de 3,28 M€.

Así, el coste total, en términos de saldo neto, por la asistencia hospitalaria convencional prestada por Cataluña a pacientes desplazados de otros comunidades autónomas el año 2006 resulta de 30,80 M€, de forma que la parte compensada, 13,13M€, sólo representa el 42,6% del coste total de ésta asistencia.

Finalmente se pone de manifiesto que existen un conjunto de actividades asistenciales que se prestan a estos pacientes desplazados que no son admitidas a compensación, como son: la cirugía mayor ambulatoria, la prestación farmacéutica, la diálisis, el transporte sanitario medicalizado, la asistencia extrahospitalaria y la asistencia primaria, entre otros.

La reciente noticia del procesamiento de un Alcalde por desoír reiteradamente los reparos de la Intervención municipal pone de relieve las dificultades que afrontan algunos funcionarios con habilitación de carácter nacional y la elevada función que representan.

La prevaricación es un delito tipificado en el artículo 404 del Código Penal. Se caracteriza porque un funcionario o autoridad, en el ejercicio de su cargo, dicta resolución arbitraria en asunto administrativo, a sabiendas de su injusticia. Su pena es la inhabilitación especial de 7 a 10 años.

Mi propia experiencia personal me ha enseñado a no condenar por los titulares de prensa, pero bien harían algunos alcaldes en no ser tan contumaces. Puede discreparse de algún reparo -yo lo he hecho- pero … ¡tanto como cuatrocientas veces! Supongo que el futuro código ético para el buen gobierno municipal que, de acuerdo con el diario Expansión, prepara la Federación Española de Municipios y Provincias, algo dirá al respecto.

¿Qué es prevaricar?

Conviene recordar que este delito de prevaricación tutela el correcto ejercicio de la función pública de acuerdo con los parámetros constitucionales que orientan su actuación. Garantiza el debido respeto, en el ámbito de la función pública, al principio de legalidad como fundamento básico de un Estado social y democrático de Derecho, frente a ilegalidades severas y dolosas, respetando coetáneamente el principio de intervención mínima del ordenamiento penal (STS de 21 de diciembre de 1999 y 12 de diciembre de 2001 , entre otras).

La jurisprudencia se ha ocupado de la cuestión en numerosos precedentes, estableciendo la diferencia entre la ilegalidad administrativa y la prevaricación. Y así se dice que se ejerce arbitrariamente el poder cuando la autoridad o el funcionario dictan una resolución que no es efecto de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico sino, pura y simplemente, producto de su voluntad, convertida irrazonablemente en aparente fuente de normatividad.

La STS de 8-6-2006 recuerda que la jurisprudencia de la Sala II (por todas STS de 2 de abril de 2003 y de 24 de septiembre de 2002) exige para rellenar el contenido de la arbitrariedad que “la resolución no sólo sea jurídicamente incorrecta, sino que además no sea sostenible mediante ningún método aceptable de interpretación de la Ley“. Además, es necesario que el autor actúe a sabiendas de la injusticia de la resolución.

Otra cosa ocurrirá cuando omitir las exigencias procedimentales suponga principalmente la elusión de los controles que el propio procedimiento establece sobre el fondo del asunto, pues en esos casos, la actuación de la autoridad o funcionario no se limita a suprimir el control formal de su actuación administrativa, sino que con su forma irregular de proceder elimina los mecanismos que se establecen precisamente para asegurar que su decisión se sujeta a los fines que la Ley establece para la actuación administrativa concreta en la que adopta su resolución. Son, en este sentido, trámites esenciales. (STS de 5-3- 2003).

Un ejemplo: la STS de 25-9-2007

Esta sentencia confirma otra dictada por la Audiencia Provincial de Guipúzcoa, de fecha 15-1-2007, por el que se condenó a un Concejal y al Alcalde, como autores responsables de un delito de prevaricación del artículo 404 del Código Penal, con la atenuante de reparación del daño, a la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de siete años y al pago de una parte de las costas devengadas en el proceso, absolviéndolos del delito de malversación de caudales públicos.

La causa era que el Ayuntamiento sufragó con regularidad gastos de viajes realizados por familiares y amigos de presos de la localidad, para visitar a éstos y la compra de un ordenador para otro preso que se encontraba internado en Francia, así como los gastos de los autobuses para asistir a los juicios que se iban a celebrar en la Audiencia Nacional de Madrid.

La Interventora Interina había realizado un Informe de fiscalización del gasto y existencia de crédito presupuestario, en el que indicaba que en el presupuesto vigente no existía consignación presupuestaria para los citados gastos e indicando que el órgano competente para resolver las discrepancias planteadas era el Pleno Municipal, conforme al art. 198 de la LRHL (reparo de Intervención por insuficiencia de crédito para los gastos propuestos) .

El Concejal Delegado de Servicios Sociales, pese a tener conocimiento del reparo de intervención formulado, así como de que, a consecuencia del mismo, la competencia para aprobar el gasto y acordar su realización, no le correspondía a él, sino al Pleno de la Corporación y a pesar del informe emitido por el interventor que manifiesta la ausencia de consignación dentro del presupuesto municipal y que los gastos mencionados quedan al margen de los objetivos aprobados por la Corporación, resolvió aprobar el gasto , efectuar los pagos a la presentación de las facturas.

El Alcalde del Ayuntamiento ordenó el pago pese a tener conocimiento del reparo de intervención por el que la competencia para aprobar dicho gasto y su realización no correspondía al concejal-delegado, sino al Pleno, que sabía que no se había celebrado.

Comentario

En el funcionamiento de los municipios, al igual que en otros ámbitos de la actuación administrativa, la presencia de la intervención no tiene un carácter meramente formal. El reparo, fundamentado con claridad suficiente en la inadecuación de la partida presupuestaria en la que se pretendía incluir y en la inexistencia de otra previsión de crédito diferente, producía como efecto que la decisión no correspondía al Concejal, sino al Pleno del Ayuntamiento, donde la labor de control es realizada directamente por los demás Concejales. Por lo tanto, no solo se dictó una resolución para la que carecía de competencia, sino que además lo hizo privando a quienes debían controlar esa actuación de la posibilidad de ejercer cualquier control sobre la misma en la forma en que viene previsto en la Ley.

Me queda la duda del efecto que puede tener esta sentencia sobre un presupuesto ya liquidado y posiblemente rendido. Desde un punto de vista político es un buen tirón de orejas a la mayoría gobernante.Gastos de personal no explicados

Tanto el Real Decreto Legislativo 2/2004 como el Real Decreto 500/90 (que no es derogado por aquel) prevén que al presupuesto de la entidad local habrá de unirse el Anexo de Personal, en que se relacionen y valoren los puestos de trabajo existentes en la misma, dándose la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el presupuesto.

Su finalidad es la de garantizar que exista crédito para pagar a todas las personas que ocupan los puestos de trabajo existentes en la Entidad local y que tienen cumplido reflejo en el presupuesto las obligaciones económicas que el Ayuntamiento tiene adquiridas con su personal.

Así, en el capítulo I del Presupuesto de Gastos del Ayuntamiento de Burgos se detallan los créditos consignados para gastos de personal pero se dejan sin valorar o se valoran de forma insuficiente y parcial los siguientes apartados:

1-Funcionarios, en que únicamente se valora el complemento especifico de cada puesto de trabajo.
2-Personal laboral, en que sólo se valora el complemento específico de cada puesto de trabajo.
3-Personal laboral fijó discontinuo.
4-Personal laboral indefinido discontinuo, que ocurre lo mismo indicado anteriormente.
5-Personal del servicio municipalizado de estación de autobuses, en que únicamente se valora el complemento especifico de cada puesto de trabajo.
6-Personal del Servicio Municipalizado de aguas de Burgos, en que no se incluyen todos los conceptos retributivos pues falta, al menos, detallar la antigüedad y la seguridad social a cargo del empleador.
7-Personal de Servicio Municipal de Deportes, en que no se incluyen todos los conceptos retributivos pues falta, al menos, detallar la seguridad social a cargo del empleador.

El Tribunal observa que el “Anexo Personal 2006″, así como la clasificación económica del “Estado de Gastos” carecen de división de las percepciones económicas en las partidas correspondientes y los complementos de la totalidad de personas al servicio de la administración, con indicación de cada una de las retribuciones básicas y de las complementarias así como los créditos destinados a conceder determinadas retribuciones reglamentarias, gastos sociales, incentivos de productividad o gratificaciones, cuotas o prestaciones y gastos sociales a cargo del empleador, etc..

Así, en cuanto al apartado “plantilla de funcionarios” sólo se recoge el importe del “complemento específico” en el apartado “R.P.T. Funcionarios” , por lo que no es posible una adecuada determinación para concretar si realmente el presupuesto de gastos por estos conceptos se ajusta a la realidad de los gastos que debe soporta el Ayuntamiento.

Lo indicado respecto de la plantilla de funcionarios cabe recogerlo igualmente respecto del personal laboral, con la agravante de que respecto del personal laboral fijo discontinuo e indefinido discontinuo no se constata se haya realizado valoración alguna, ni siquiera del complemento específico.

La conclusión que se constata es una falta de motivación de parte de los gastos de personal, por falta de un desglose, cuantificación y totalización adecuado, pero no se concluye en absoluto que los mismos sean incorrectos o desajustados en el fondo.

Anexo de Inversiones

Se impugnaba también el “Anexo de Inversiones” en cuanto que su elaboración no se ha ajustado a los trámites legalmente establecidos al no contener la información mínima necesaria para un adecuado seguimiento de las inversiones.

El Tribunal estima que el acuerdo impugnado vulnera el art. 168.1 apartado d) del Real Decreto legislativo 2/2004 y el art. 18.1 del Real Decreto 500/90 en lo referente al anexo de inversiones por falta de expresión de datos esenciales que permitan el seguimiento y control del mismo.

Así, el art. 168 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, exige la siguiente documentación del presupuesto: memoria explicativa, Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, Anexo de personal de la entidad local, Anexo de las inversiones e informe económico- financiero.

Sin embargo, cuando se revisa el Anexo de inversiones, el mismo ha de tener un contenido “mínimo e imprescindible”, para así ser susceptible de una adecuada fiscalización y control, según el art. 13.3 y 4 del R.D. 500/90:

a) Código de identificación.
b) Denominación del proyecto.
c) Año de inicio y año de finalización previstos.
d) Importe total previsto.
e) Anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios.
f) Tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados.
g) Previsible vinculación de los créditos asignados.

El Tribunal entiende que “no están debidamente explicitadas ni las inversiones a realizar, el año de inicio y año de finalización previstos, el importe total previsto, la anualidad prevista para cada uno de los cuatro ejercicios, el tipo de financiación, determinando si se financia con recursos generales o con ingresos afectados y la previsible vinculación de los créditos asignados”.

Por lo tanto, la falta de indicación y explicación de contenido mínimo exigible en el anexo de inversiones denota su falta de motivación y la imposibilidad de su control por terceros, por lo que procedió a la estimación de este motivo de impugnación.

Recuerda la sentencia, “a fin de evitar equívocos que lo que este Tribunal declara es la existencia de defectos formales que impiden el adecuado control de las inversiones presupuestadas, no que las mismas sean incorrectas, desviadas o desajustadas“.

Patrimonio Municipal del Suelo

El tercer apartado objeto de impugnación, las inversiones que se pretenden financiar con la enajenación de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo. Este tema ya ha sido tratado en esta bitácora.

El Tribunal Supremo (así, STS 31-10-2001) ha declarado en numerosas ocasiones la “imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales”.

Recuerda el Tribunal que en el Fundamento 36° de la STC 61/1997 se reconoce de forma expresa que la norma que regula el destino de los bienes integrantes del PMS responde al concepto de norma básica directamente vinculada a la competencia exclusiva estatal para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13° CE ) en relación con la vivienda (art. 47 CE ).

No se puede sostener con rigor que la norma que regula el destino de los bienes que integran una institución es básica, pero que no lo es la propia institución a la que pertenecen o que sólo es básica la norma que regula su existencia pero no la que garantiza su subsistencia vinculando el producto de la enajenación de los bienes del PMS a su conservación y ampliación, pues dicha argumentación choca con la finalidad que persigue el constituyente al reservar al Estado la definición de las bases de una determinada materia, que no es otra que la de asegurar un común denominador normativo para todas las Comunidades Autónomas, porque la naturaleza de la materia así lo exija, a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y el Estatuto le hayan atribuido sobre aquella materia (STC 1/1982 ).

Responde la regulación al principio rector de la política y social y económica consagrado en el repetido art. 47 CE , principio que como tal ha de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3 CE ) y se encamina a dar respuesta al grave problema actual de la vivienda, que constituye el espacio necesario para poder desarrollar derechos fundamentales como el de la intimidad personal y familiar y el de la dignidad de la persona.

En definitiva, como se venía a decir en el Preámbulo de TRLS/1992 no es justo ni coherente con el contenido del art. 47 de la Constitución que las Entidades Locales utilicen sus terrenos para resolver sus problemas de financiación, ni para la realización de cualesquiera intereses urbanísticos, siendo de esencia de la institución -en cuanto vinculada al art. 47 CE y en el marco de un Estado social (art. 1.1 CE ) como el nuestro- que se utilice por la Administración para intervenir en el mercado de terrenos removiendo los obstáculos que impidan o dificulten que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas (art. 9.2CE ).

En la actualidad, la regulación del PMS se encuentra alojada en el artículo 33.2 (básico según la DF primera) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo que mantiene los términos de la anterior definición, por lo que la doctrina invocada sigue siendo útil. Dice así:

Los bienes de los patrimonios públicos de suelo constituyen un patrimonio separado y los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos que los integran o la sustitución por dinero (..) se destinarán a la conservación, administración y ampliación del mismo, siempre que sólo se financien gastos de capital y no se infrinja la legislación que les sea aplicable, o a los usos propios de su destino.

En el Presupuesto impugnado se preveía la venta de bienes integrantes del PMS por importe de treinta millones de euros y sólo se consignan cinco millones de euros para la adquisición de terrenos, lo que produce una importante disminución del PMS, ya que no pueden computarse los conceptos que se especifican porque no se destinan a la conservación y Administración ampliación del PMS, que esta constituido por terrenos (STS 25.10.01) que, si se enajenan -como es el caso enjuiciado- el producto ha de reinvertirse en el propio PMS y no en otras finalidades, aunque sean finalidades urbanisticas, loables y de interés público, que la Administración puede llevar a cabo a través de otros mecanismos distintos.

El incumplimiento de la obligación de reinversión de los veinticinco millones de euros hace ilegal el Presupuesto en este extremo. En concreto, aquellas inversiones recogidas en el “Cuadro Inversiones 2006″ que se habían considerado que cumplían con los requisitos de codificación (el proyecto “Recuperación márgenes Río”, el proyecto “Convenio Consejería Fomento. Compra Viviendas Realojo”, el Proyecto “Construcción Escuela Infantil”).

Matiza el Tribunal que “la ilegalidad del Presupuesto no viene dada por la enajenación de terrenos del PMS, sino por la falta de inversión de una cantidad igual, al menos, para conservación o aumento del PMS”.

El asunto del PMS es el eje central de un informe “horizontal” del Tribunal de Cuentas de España relativo al ejercicio 2004, que está cercano a su aprobación y divulgación. El consejero Álvarez de Miranda puso de manifiesto, durante una conferencia en el otoño pasado, que de la muestra de municipios analizada, (los ayuntamientos más poblados o con mayor desarrollo urbanístico ) sólo el 15% tenían formalmente constituido su patrimonio municipal de suelo, como resalta la reseña periodística arriba incluida.

Los OCEX autonómicos han realizado sus correspondientes informes regionales. Entre los últimos, no presentados en mi anterior artículo, destacan el Consejo de Cuentas de Castilla y León (14 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004), la Cámara de Comptos de Navarra (3 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004), Consello de Contas de Galicia (10 grandes ayuntamientos, ejercicio 2004) y Sindicatura de Islas Baleares (5 ayuntamientos, ejercicio 2004).

En los últimos años se ha producido una evolución de los recursos financieros de las Comunidades Autónomas (CCAA) que se ha mostrado insuficiente frente a la dinámica del gasto sanitario, enfrentado a crecientes necesidades, con poco margen de maniobra para ejecutar políticas de contención del gasto. El elevado crecimiento poblacional y su desigual distribución regional ha generado problemas de suficiencia financiera, como nos recuerda el titular del diario Expansión que abre este artículo.

En septiembre de 2005 fruto de la Conferencia de Presidentes autonómicos se mejoró la financiación que reciben las CCAA para hacer frente a los gastos de sanidad. También se comprometió la creación de un grupo de trabajo integrado por representantes de los Ministerios de Hacienda y Sanidad, así como de las CCAA. Su misión era elaborar u informe sobre el gasto sanitario español, cuyo esperado contenido acaba de hacerse público.

El informe tiene el mérito de poner sobre la mesa, con gran transparencia, los gastos reales del Sistema Nacional de Salud, cuyos principales agentes son las Comunidades Autónomas.

En efecto, uno de los problemas de nuestros presupuestos sanitarios es que, con frecuencia, no tienen capacidad para soportar todos los gastos anuales devengados, debiendo “desplazar” obligaciones a ejercicios posteriores, por carecer de partida presupuestaria.

En la pág. 599 del informe vemos la buena noticia: en el ejercicio 2005 la comparación del gasto real con la liquidación pone de manifiesto que, por primera vez se redujo más deuda de la que se generó para el conjunto del SNS. Esto significa que el gasto desplazado acumulado se ha reducido a 5.574,03 millones de euros, habiéndose producido un descenso de 862,68 millones en este ejercicio 2005 que da como resultado que el gasto real es por primera vez inferior a la liquidación presupuestaria que incluye como obligaciones reconocidas en 2005, el importe de esas deudas anteriores amortizadas.

Sólo las CCAA de Canarias, Castilla – La Mancha, Murcia y Navarra desplazaron gasto, o lo hicieron por un volumen mayor que el amortizado, en este ejercicio. Las mayores reducciones, en relación con su gasto total en 2005, corresponden a Galicia (-7,27%), Aragón (-5,83%) y Cataluña (-5,43%). Un punto de inflexión para el gasto sanitario, que debemos celebrar. Aun así, queda bastante por recorrer.

Actualmente, se perfila entre las Administraciones una tendencia que intenta establecer una nueva cultura de la gestión pública orientada a la obtención de resultados, que conjugue autonomía, responsabilidad y obligación de rendir cuentas, dentro de un enfoque que denominan contractual.

Sus seguidores tratan de acabar con una cultura del gasto, donde gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, hasta implantar una cultura de los resultados, donde el directivo público se centra y es responsable del grado de eficacia y eficiencia alcanzado al ejecutar el presupuesto. Surge la dictadura de los indicadores.

El Estatuto del Empleado Público ha elevado a rango normativo estas intenciones, al prever en su artículo 13.3 que “el personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados”. El resto de la plantilla no está exento de incentivos, pues el preámbulo de la misma norma reconocía que las recompensas de cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, “pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento”. Sin embargo, habrá que resolver la dificultad de dar complementos de productividad al personal laboral, cuyos convenios colectivos no lo recogen.

Cualquier esquema de incentivos debe basarse en el presupuesto por programas, que relaciona sistemáticamente los gastos e ingresos con la consecución de objetivos, transformando la tradicional la rutina presupuestaria en un proceso integrado de racionalización de decisiones, de asignación de medios, de gestión por objetivos y de control de resultados.

En definitiva, una útil herramienta de gestión, conectada con los sistemas de dirección por objetivos y nexo de unión entre los planes estratégicos, los contratos-programa con la Administración financiadora y los planes de ejecución anual.

Su implantación no está exenta de dificultades. Durante la década pasada, se acuño el concepto de ineficiencia planificada para referirse a la laxitud presupuestaria y el suministro de información que más beneficie a los directivos de una Entidad Pública. Se requiere, por tanto, un gran compromiso del más alto mandatario de la Administración respectiva. Por lo general, la mayor dificultad en la implantación de estas técnicas está en la falta de credibilidad de quienes tienen que aplicarlas. La instrumentación y ejecución de los programas presupuestarios corre a cargo de un aparato administrativo, cuyo objetivo y responsabilidad están más cercanos a su cumplimiento formal, que valoran su implantación no como un deseo de mejorar la gestión, sino como un medio de ampliar el proceso de control o de recorte de gastos, la centralización de la información y del poder en los directivos encargados del presupuesto.

Existe un consenso entre los estudiosos de la gestión pública sobre las condiciones para el desarrollo de estas herramientas: una distribución clara de responsabilidades y una asignación de competencias de control de resultados que sea transparente, realista y consensuada.

Por un lado, en aquellos programas que obtengan una valoración positiva de la gestión realizada, se debería establecer algún tipo de incentivo financiero (o exigencia de responsabilidades, en caso contrario) incrementando las dotaciones futuras, para así romper la sensación actual de que los ahorros en un programa no benefician a éste, sino a otros, aún cuando hayan alcanzado peores resultados.

La Cámara de Comptos de Navarra, en su informe sobre Seguimiento de las recomendaciones emitidas en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral (1999-2002), de Junio de 2003, determinaba la siguiente Recomendación nº 46: Analizar la utilidad de la actual presupuestación por programas, centrándose, al menos, en los siguientes aspectos (Grado de dificultad: Alto):

- Validar las necesidades y eficacia de los actuales programas, es decir, justificar su mantenimiento en el Presupuesto.

- Aplicar la presupuestación por objetivos exclusivamente a las actividades productoras de bienes y servicios públicos y a las susceptibles de fijar objetivos. Los gastos derivados del resto de actividades (fundamentalmente de apoyo y de regulación) se imputarían, mediante procedimientos simplificados, a las anteriores, teniendo en cuenta, no obstante, aquellos gastos que por razones de coordinación o de economías de escala aconsejen abordar de forma centralizada.

– A estas actividades programadas se les asignaría un sistema de gestión o evaluación por objetivos, que exigiría la introducción de nuevas herramientas de gestión, de señalamiento de responsabilidades y de establecimiento de mecanismos de recompensa por rendimientos y objetivos alcanzados.

– La implantación de este sistema de evaluación debe hacerse de forma gradual, formando al personal adecuadamente y creando una unidad responsable de su implantación que diseñe los procedimientos normalizados precisos, especialmente los referidos al seguimiento de objetivos y a la información que debe incluirse en la memoria de las Cuentas Generales.

– Definir en este proceso el papel del centro gestor y de la Intervención del Gobierno.

– Adaptar la vigente normativa a los resultados de este proceso, especialmente la referida a la gestión presupuestaria-contable y a los recursos humanos.

El Catedrático de la Universidad de Alicante, Canales Aliende, en un clásico artículo, relacionaba la presupuestación por programas con la productividad de las organizaciones y los empleados públicos, como el germen de un nuevo sistema retributivo. Para lograr una mayor implicación de la totalidad de los recursos humanos adscritos al programa, los gerentes públicos, trabajando en torno a unos objetivos definidos (con o sin contrato-programa) exigen una mayor libertad de gestión.

Así, comienzan a utilizarse conceptos como los “contratos presupuestarios”, con fácil traslación a la estructura desconcentrada de la Administración, pero que exigen el mantenimiento de un adecuado (y costoso) sistema de herramientas de contabilidad de gestión. Para la descentralización en Agencias se utilizan “contratos de gestión” que es un instrumento de “gestión transparente por objetivos” y de base plurianual, cuyos elementos clave vienen constituidos por la definición de los objetivos a perseguir y los resultados a obtener (art. 11.2-a de la Ley 28/2006 de Agencias), los efectos asociados al grado de cumplimiento de esos objetivos (responsabilidad por la gestión del Director y el personal directivo) así como el montante del “complemento de productividad o concepto salarial equivalente”
Ahora bien, el mayor obstáculo sigue estando en la implantación de sistemas de retribución variable para incentivar a empleados implicados en los programas mejor administrados. En este sentido, la Cámara de Comptos de Navarra, en su informe citado sobre seguimiento de recomendaciones viene demandándolo desde los años noventa:

Recomendación nº 8: Introducir en el modelo de retribuciones de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma elementos variables determinados de acuerdo con el puesto de trabajo y con la productividad y objetivos alcanzados. Grado de dificultad: Alto.

La sanidad española está librando esta batalla. Los servicios de salud están en fase de introducción de medidas destinadas a incentivar a los profesionales sanitarios, y a promover su carrera profesional, Retribución Variable en base a objetivos, etc. También son pioneros en la introducción de medidas de racionalización del gasto farmacéutico, de suma importancia para equilibrar las cuentas públicas y en el que, además de otras medidas, ha sido tremendamente importante motivar la participación de los profesionales.

El pleno del Tribunal de Cuentas aprobó el 24 de octubre pasado una interesante moción, que dará mucho que hablar, sobre la aplicación de principios y normas contables uniformes en el sector público. El Tribunal recomendaba la elaboración de un único Plan General de Contabilidad Pública para todas las entidades del sector público administrativo, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (CCAA). El texto se ha discutido en la Comisión Mixta de las Cortes Generales del 24 de abril que ha aprobado por unanimidad la citada moción que habia sido presentada por el presidente del Tribunal de Cuentas en la sesión del 20 de marzo.

La ausencia de una norma “general”

Desde la aprobación de la Constitución de 1978, el sector público español distingue, desde el punto de vista territorial, los subsectores estatal, autonómico y local. A su vez, cada uno de ellos puede subdivirse en otros tres: administrativo, empresarial y fundacional. Mientras que el primero tiene como referencia el Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) de 1994, los dos últimos, utilizan el respectivo plan general de contabilidad del sector privado: empresas e Instituciones sin fines de lucro.

Pues bien, el proceso de normalización contable no ha tenido los mismos efectos y amplitud en los dos ámbitos ya que, frente a la unidad de los principios y normas contables aplicables a las empresas privadas (y, por tanto a las entidades de todo el sector público empresarial) no sucede lo mismo con los principios y normas relativas a la contabilidad pública.
En el ámbito presupuestario no hay disposición alguna, relativa a la contabilidad pública, con intención de generalidad, mas allá del deber de rendir cuentas y del establecimiento de algunos principios de gestión financiera como el de transparencia o el de estabilidad presupuestaria, cuyo cumplimiento se mide de acuerdo con las normas del Sistema Europeo de Cuentas (SEC–95).

En efecto, la Ley General Presupuestaria, a pesar del pomposo calificativo, sólo es aplicable al sector público estatal y no es básica en ninguno de sus preceptos. Las comunidades autónomas ejercen sus competencias reguladoras en materia contable a través de sus leyes de hacienda respectivas, sin sujetarse a un marco común y
también han aprobado sus propios planes contables.

La crítica del Tribunal de Cuentas

El Tribunal de Cuentas entiende que esta situación ha permitido una gran dispersión normativa de la regulación contable que afecta a la comparabilidad de la información de los entes públicos según su pertenencia, estatal, autonómica o local. No tardarán en llegar los defensores de la esencia del Estado autonómico para criticar esta declaración del Tribunal. Pero, en el análisis de la normativa contable aplicable al sector público, sus auditores han venido detectando incoherencias, deficiencias e insuficiencias que el tribunal estima necesario subsanar para poder interpretar de forma inmediata e uniforme, las cuentas de las distintas entidades, así como posibilitar o facilitar su comparación y su agregación o consolidación.

Las Entidades locales, con autonomía meramente administrativa, tienen un escenario uniforme: la legislación de haciendas locales atribuye al Ministerio de Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, la aprobación de un plan general de cuentas para las entidades locales “conforme al PGCP” lo que garantiza una cierta homogeneidad de la información contable local.

Pero no ocurre lo mismo en el ámbito regional pues, aunque el artículo 21.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas exige que los presupuestos regionales sean elaborados con criterios homogéneos a los del Estado, sin embargo, el Tribunal ha detectado diferencias que no siempre están justificadas por las particularidades o el tamaño correspondiente. Y entiende que ha llegado el momento de eliminar esas diferencias, tanto en la codificación como en la contabilidad presupuestaria, para facilitar la consolidación de los presupuestos de todas las administraciones públicas, no solo en la fase de elaboración, sinó en la de ejecución y liquidación, regulando con carácter básico rúbricas específicas de la estructura presupuestaria para aquellos tipos de gasto que permitan su fácil conversión en Contabilidad Nacional.

Es verdad que los planes autonómicos de contabilidad presentan una estructura similar al del Estado; sin embargo, su falta de atención a la Cuenta General ha dado lugar, a juicio del Tribunal, a significativas diferencias en el contenido y estructura de éstas en los distintos ámbitos territoriales y con notables diferencias en relación a su estructura y ámbito subjetivo: unas incluyen las cuentas del parlamento y otras no; en otras se integra como anexo las cuentas de las universidades y en otras se unen las cuentas generales de las diputaciones provinciales.

Hacia un plan marco

En este escenario, el Tribunal entiende que, para conseguir la uniformidad y evitar las diferencias, sería deseable regular dentro del PGCP y, en concreto, en el apartado de las “cuentas anuales” la estructura y contenido de esas Cuentas Generales. Y manifiesta su preocupación por la comparación de la información contable y la medición no uniforme del déficit, sugiriendo que se adopten las medidas adecuadas para que la información contable de las entidades del sector público administrativo, tanto estatal como autonómico y local sea “plenamente transparente, comparable y convertible a contabilidad nacional” y se ajuste en la misma medida a las exigencias y principios que le son de aplicación.

Al igual que ocurre en el ámbito privado, entiende beneficioso que haya un único plan general de contabilidad pública, de aplicación a todas las entidades del sector público administrativo, con vinculación obligatoria, al menos, en los principios contables, cuentas anuales y normas de valoración.

Esta es la iniciativa más importante de la Moción: el Tribunal pide al Estado impulsar el proceso de elaboración del indicado plan, recomendando la participación de las administraciones territoriales y la participación de todos los agentes del sector público.

Para el Tribunal de Cuentas la aprobación de ese plan marco mediante una norma estatal (sin perjuicio de las adaptaciones por las comunidades autónomas) con disposiciones de carácter básico, y por tanto, vinculantes para todas las administraciones públicas, tiene apoyo constitucional, vg: STC 76/1983. Personalmente, opino que será dificil promoverlo en el actual contexto político, con las Comunidades Autónomas muy celosas de cualquier conquista.

También manifiesta el Tribunal su deseo de acercamiento y eliminación de diferencias entre la contabilidad pública y la contabilidad privada, cada vez mas cercano y la adopción de medidas que eviten, en la contabilidad nacional, la desviación del déficit del sector administraciones públicas hacia el sector público empresarial mediante el recurso a formas de personificación propias del derecho privado.

Este artículo es un extracto del públicado en el número 8 de la revista Observatorio contable y financiero, de febrero de 2007, con el título “Dos mociones del Tribunal de Cuentas”.

Tradicionalmente, celebramos la festividad del libro el día 23 de abril, recordando la muerte de Miguel de Cervantes. Por tanto, debemos sumarnos en tan destacada fecha a la celebración, desde la óptica fiscalizadora. Primero, con la foto que preside esta entrada, de la biblioteca personal de Dolores Medio (Oviedo, 1911-1996) tal como continuaba unos años después de su muerte, cuidada por la fundación que lleva su nombre. Pero también debemos analizar algunos aspectos de la gestión financiera de los fondos bibliográficos y documentales, adaptada a nuestros tiempos.

Para la doctrina contable en este tema nos encontramos ante una disyuntiva estratégica de considerar los libros y revistas como gasto o como inversión, susceptible de capitalización, como inmovilizado. Hay una corriente minoritaria que tiende a su consideración como gasto del ejercicio en lugar de la adquisición de un activo. Se presentan como razones su pequeña cuantía individual o incluso su corta vida útil, pues los conocimientos que proporcionan se vuelven obsolescentes con rapidez.

Si consideramos la adquisición de libros como una inversión en el inmovilizado, tal como hace el Plan General de Contabilidad Pública español, la razón fundamental será su trascendencia a futuros ejercicios económicos. Sin embargo, muchas universidades amortizan esa inversión en un solo ejercicio.

Respecto al fondo histórico de las bibliotecas, la doctrina oficial ha establecido su adecuado tratamiento: contabilización, sea o no de su titularidad y valoración, según el precio de adquisición o tasación, de acuerdo con la forma de entrar en el patrimonio público.

La realidad es que la gran mayoría de las instituciones no incluyen dentro de su activo el valor del patrimonio histórico bibliográfico, por el alto coste que supondría una correcta tasación. Un problema que nace con la economía digital es la suscripción de bases de datos y revistas electrónicas en lugar de impresas en papel. Es la disyuntiva “mediateca versus la papelteca”.

Llegado a este punto es imprescindible realizar unas reflexiones respecto a los equipamientos bibliotecarios, que ya ofrecen servicios sin necesidad de acudir a sus instalaciones. Estas bibliotecas sin fronteras dejarán de poseer grandes colecciones para distribuir información.

Hago aquí un modesto homenaje a nuestros serviciales bibliotecarios, que han pasado en unos años de ser gestores de libros a gestores de información. Jubilamos este año a Pepe Rincón, estacionario mayor de la Universidad de Salamanca, y con él a una época y una manera de entender la biblioteca. En la foto, enseña “su” biblioteca histórica a los asistentes al simposium de fiscalización, con Hubert Weber, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, el más alto funcionario de los asistentes (no sólo en estatura) que sigue atentamente sus explicaciones.

La riqueza bibliotecaria futura se fundamentará en el potencial para acceder a la documentación electrónica y no en los grandes depósitos, como hasta ahora. Las universidades deberán contratar costosas licencias, emprender trabajos de digitalización y disponer de potentes servidores de información, así como atender los nuevos hábitos sociales de estudio y lectura con horarios distintos a los actuales. Se impone la necesidad de establecer consorcios para evitar la duplicidad de gastos, y recurrir a la inevitable especialización, tanto en las instalaciones como en la formación del bibliotecario.

Estas bibliotecas digitales utilizan licencias de uso de los recursos informáticos que nos permiten el acceso a los textos de esas revistas, por un plazo variable según el editor, con un mínimo de un año. Si la licencia es anual, podríamos estar en presencia de un gasto y no de una inversión en inmovilizado inmaterial, salvo que el acceso fuese plurianual. Entonces, al igual que ocurre con las licencias de uso de software, podrían ser consideradas como inversión respecto a la primera cuota satisfecha y como gasto las posteriores.P.D. Dos comentarios de lujo a continuación:

ADOLFO DODERO opina más abajo.

Adolfo es autor de libros de referencia en contabilidad pública. Es Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales, Profesor de Contabilidad Pública y Dtor. de los Servicios Económicos y Financieros del Ayto. de Móstoles.

JAVIER GRANDÍO opina más abajo.

Javier es un contable de referencia en el sector público universitario, desde su puesto de jefe del servicio de contabilidad en al Universidad Jaime I y como director económico del Ayuntamiento de Castellón.

Mario Benedetti nació en Uruguay el 14 de septiembre de 1920. Trabajó, en Montevideo, como taquígrafo, contable, funcionario público y periodista. Escribió este relato dentro del volumen de cuentos “Montevideanos“, en 1959. No se pierda algunos relatos de su “fonoteca“. Por ejemplo El cuestionario no tradicional. Recuerde que venía a leer:

El presupuesto

En nuestra oficina regía el mismo presupuesto desde el año mil novecientos veintitantos, o sea desde una época en que la mayoría de nosotros estábamos luchando con la geografía y con los quebrados. Sin embargo, el jefe se acordaba del acontecimiento y a veces, cuando el trabajo disminuía, se sentaba familiarmente sobre uno de nuestros escritorios, y así, con las piernas colgantes que mostraban después del pantalón unos inmaculados calcetines blancos, nos relataba con su vieja emoción y las quinientas noventa y ocho palabras de costumbre, el lejano y magnífico día en que su Jefe -él era entonces Oficial Primero- le había palmeado el hombro y le había dicho: «Muchacho, tenemos presupuesto nuevo», con la sonrisa amplia y satisfecha del que ya ha calculado cuántas camisas podrá comprar con el aumento.

Un nuevo presupuesto es la ambición máxima de una oficina pública. Nosotros sabíamos que otras dependencias de personal más numeroso que la nuestra, habían obtenido presupuesto cada dos o tres años. Y las mirábamos desde nuestra pequeña isla administrativa con la misma desesperada resignación con que Robinson veía desfilar los barcos por el horizonte, sabiendo que era tan inútil hacer señales como sentir envidia. Nuestra envidia o nuestras señales hubieran servido de poco, pues ni en los mejores tiempos pasamos de nueve empleados, y era lógico que nadie se preocupara de una oficina así de reducida.

Como sabíamos que nada ni nadie en el mundo mejoraría nuestros gajes, limitábamos nuestra esperanza a una progresiva reducción de las salidas, y, en base a un cooperativismo harto elemental, lo habíamos logrado en buena parte. Yo, por ejemplo, pagaba la yerba; el Auxiliar Primero, el té de la tarde; el Auxiliar Segundo, el azúcar; las tostadas el Oficial Primero, y el Oficial Segundo la manteca. Las dos dactilógrafas y el portero estaban exonerados, pero el Jefe, como ganaba un poco más, pagaba el diario que leíamos todos.

Nuestras diversiones particulares se habían también achicado al mínimo. íbamos al cine una vez por mes, teniendo buen cuidado de ver todos difer entes películas, de modo que, relatándolas luego en la Oficina, estuviéramos al tanto de lo que se estrenaba. Habíamos fomentado el culto de juegos de atención tales como las damas y el ajedrez, que costaban poco y mantenían el tiempo sin bostezos. jugábamos de cinco a seis, cuando ya era imposible que llegaran nuevos expedientes, ya que el letrero de la ventanilla advertía que después de las cinco no se recibían «asuntos». Tantas veces lo habíamos leído que al final no sabíamos quién lo había inventado, ni siquiera qué concepto respondía exactamente a la palabra «asunto». A veces alguien venía y preguntaba el número de su «asunto». Nosotros le dábamos el del expediente y el hombre se iba satisfecho. De modo que un «asunto» podía ser, por ejemplo, un expediente.

En realidad, la vida que pasábamos allí no era mala. De, vez en cuando el jefe se creía en la obligación de mostrarnos las ventajas de la administración pública sobre el comercio, y algunos de nosotros pensábamos que ya era un poco tarde para que opinara diferente.

Uno de sus argumentos era la Seguridad. La seguridad de que no nos dejarían cesantes. Para que ello pudiera acontecer, era preciso que se reuniesen los senadores, y nosotros sabíamos que los senadores apenas si se reunían cuando tenían que interpelar a un Ministro. De modo que por ese lado el jefe tenía razón. La Seguridad existía. Claro que también existía la otra seguridad, la de que nunca tendríamos un aumento que nos permitiera comprar un sobretodo al contado. Pero el jefe, que tampoco podía comprarlo, consideraba que no era ése el momento de ponerse a criticar su empleo ni tampoco el nuestro. Y -como siempre tenía razón-.

Esa paz ya resuelta y casi definitiva que pesaba en nuestra Oficina, dejándonos conformes con nuestro pequeño destino y un poco torpes debido a nuestra falta de insomnios, se vio un día alterada por la noticia que trajo el Oficial Segundo. Era sobrino de un Oficial Primero del Ministerio y resulta que ese tío -dicho sea sin desprecio y con propiedad- había sabido que allí se hablaba de un presupuesto nuevo para nuestra Oficina. Como en el primer momento no supimos quién o quiénes eran los que hablaban de nuestro presupuesto, sonreímos con la ironía de lujo que reservábamos para algunas ocasiones, como si el Oficial Segundo estuviera un poco loco o como si nosotros pensáramos que él nos tomaba por un poco tontos. Pero cuando nos agregó que, según el tío, el que había hablado de ello había sido el mismo secretario) o sea el alma parens del Ministerio, sentimos de pronto que en nuestras vidas de setenta pesos algo estaba cambiando, como si una mano invisible hubiera apretado al fin aquella de nuestras tuercas que se hallaba floja, como si nos hubiesen sacudido a bofetadas toda la conformidad y toda la resignación.

En mi caso particular, lo primero que se me ocurrió pensar y decir, fue «lapicera fuente». Hasta ese momento yo no había sabido que quería comprar una lapicera fuente, pero cuando el Oficial Segundo abrió con su noticia ese enorme futuro que apareja toda posibilidad, por mínima que sea, en seguida extraje de no sé qué sótano de mis deseos una lapicera de color negro con capuchón de plata y con mi nombre inscripto. Sabe Dios en qué tiempos se había enraizado en mí.

Vi y oí además como el Auxiliar Primero hablaba de una bicicleta y el jefe contemplaba distraídamente el taco desviado de sus zapatos y una de las dactilógrafas despreciaba cariñosamente su cartera del último lustro. Vi y oí además cómo todos nos pusimos de inmediato a intercambiar’nuestros proyectos, sin importarnos realmente nada lo que el otro decía, pero necesitando hallar un escape a tanta contenida e ignorada ilusión. Vi y oí además cómo todos decidimos festejar la buena nueva financiando con el rubro de reservas una excepcional tarde de bizcochos.

Eso -los bizcochos fue el paso primero. Luego siguió el par de zapatos que se compró el jefe. A los zapatos del Jefe, mi lapicera adquirida a pagar en diez cuotas. Y a mi lapicera, el sobretodo del Oficial Segundo, la cartera de la Primera Dactilógrafa, la bicicleta del Auxiliar Primero. Al mes y medio todos estábamos empeñados y en angustia.

El Oficial Segundo había traído más noticias. Primeramente, que el presupuesto estaba a informe de la Secretaría del Ministerio. Después que no. No era en Secretaría. Era en Contaduría. Pero el jefe de Contaduría estaba enfermo y era preciso conocer su opinión. Todos nos preocupábamos por la salud de ese jefe del que sólo sabíamos que se llarnaba Eugenio y que tenía a estudio nuestro presupuesto. Hubiéramos querido obtener hasta un boletín diario de su salud. Pero sólo teníamos derecho a las noticias desalentadoras del tío de nuestro Oficial Segundo. El jefe de Contaduría seguía peor. Vivimos una tristeza tan larga por la enfermedad de ese funcllblwio, que el día de su muerte sentimos, como los deudos de un asmátio grave, una especie de alivio al no tener que preocuparnos más de él. En realidad, nos pusimos egoístamente alegres, porque esto significabala posibilidad de que llenaran la vacante y nombraran otro jefe que estudiara al fin nuestro presupuesto.

A los cuatro meses de la muerte de don Eugenio nombraron otro jefe de Contaduría. Esa tarde suspendimos la partida de ajedrez, el mate y el trámite administrativo. El jefe se puso a tararear un aria de Aida y nosotros nos quedamos -por esto y por todo- tan nerviosos, que tuvimos que salir un rato a mirar las vidrieras. A la vuelta nos esperaba una emoción. El tío había informado que nuestro presupuesto no había estado nunca a estudio de la Contaduría. Había sido un error. En realidad, no había salido de la Secretaría. Esto significaba un considerable oscurecimiento de nuestro panorama. Si el presupuesto a estudio hubiera estado en Contaduría, no nos habríamos alarmado. Después de todo, nosotros sabíamos que hasta el momento no se había estudiado debido a la enfermedad del jefe. Pero si había estado realmente en Secretaría, en la que el Secretario -su jefe supremo- gozaba de perfecta salud, la demora no se debía a nada y podía convertirse en demora sin fin.

Allí comenzó la etapa crítica del desaliento. A primera hora nos mirábamos todos con la interrogante desesperanzado de costumbre. Al principio todavía preguntábamos «¿Saben algo?» Luego optamos por decir «¿Y?» y terminamos finalmente por hacer la pregunta con las cejas. Nadie sabía nada. Cuando alguien sabía algo, era que el presupuesto todavía estaba a estudio de la Secretaría.

A los ocho meses de la noticia primera, hacía ya dos que mi lapicera no funcionaba. El Auxiliar Primero se había roto una costilla gracias a la bicicleta. Un judío era el actual propietario de los libros que había comprado el Auxiliar Segundo; el reloj del Oficial Primero atrasaba un cuarto de hora por jornada; los zapatos del jefe tenían dos medias suelas (una cosida y otra clavada), y el sobretodo del Oficial Segundo tenía las solapas gastadas y erectas como dos alitas de equivocación.

Una vez supimos que el Ministro había preguntado por el presupuesto. A la semana, informó Secretaría. Nosotros queríamos saber qué decía el informe, pero el tío no pudo averiguarlo porque era «estrictamente confidencial». Pensamos que eso era sencillamente una estupidez, porque nosotros, a todos aquellos expedientes que traían una tarjeta en el ángulo superior con leyendas tales como «muy urgente», «trámite preferencial» o «estrictamente reservados, los tratábamos en igualdad de condiciones que a los otros. Pero por lo visto en el Ministerio no eran del mismo parecer.

Otra vez supimos que el Ministro había hablado del presupuesto con el Secretario. Como a las conversaciones no se les ponía ninguna tar’eta especial, el tío pudo enterarse y enterarnos de que el Ministro estaba de acuerdo. ¿Con qué y con quién estaba de acuerdo? Cuando el tío quiso averiguar esto último, el Ministro ya no estaba de acuerdo. Entonces, sin otra explicación comprendimos que antes había estado de acuerdo con nosotros.

Otra vez supimos que el presupuesto había sido reformado. Lo iban a tratar en la sesión del próximo viernes, pero a los catorce viernes que siguieron a ese próximo, el presupuesto no había sido tratado. Entonces empezamos a vigilar las fechas de las próximas sesiones y cada sábado nos decíamos: «Bueno ahora será hasta el viernes. Veremos qué pasa entonces». Llegaba el viernes y no pasaba nada. Y el sábado nos decíamos: «Bueno, será hasta el viernes. Veremos qué pasa entonces. » Y no pasaba nada. Y no pasaba nunca nada de nada.

Yo estaba ya demasiado empeñado para permanecer impasible, porque la lapicera me había estropeado el ritmo económico y desde entonces yo no había podido recuperar mi equilibrio. Por eso fue que se me ocurrió que podíamos visitar al Ministro.

Durante varias tardes estuvimos ensayando la entrevista. El Oficial Primero hacía de Ministro, y el jefe, que había sido designado por aclamación para hablar en nombre de todos, le presentaba nuestro reclamo. Cuando estuvimos conformes con el ensayo, pedimos audiencia en el Ministerio y nos la concedieron para el jueves. El jueves dejamos pues en la Oficina a una de las dactilógrafas y al portero, y los demás nos fuimos a conversar con el Ministro. Conversar con el Ministro no es lo mismo que conversar con otra persona. Para conversar con el Ministro hay que esperar dos horas y media y a veces ocurre, como nos pasó precisamente a nosotros, que ni al cabo de esas dos horas y media se puede conversar con el Ministro. Sólo llegamos a presencia del Secretario, quien tomó nota de las palabras del jefe -muy inferiores al peor de los ensayos, en los que nadie tartamudeaba- y volvió con la respuesta del Ministro de que se trataría nuestro presupuesto en la sesión del día siguiente.

Cuando -relativamente satisfechos- salíamos del Ministerio, vimos que un auto se detenía en la puerta y que de él bajaba el Ministro.

Nos pareció un poco extraño que el Secretario nos hubiera traído la respuesta personal del Ministro sin que éste estuviese presente. Pero en realidad nos convenía más confiar un poco y todos asentimos con satisfacción y desahogo cuando el jefe opinó que el Secretario seguramente habría consultado al Ministro por teléfono.

Al otro día, a las cinco de la tarde estábamos bastante nerviosos. Las cinco de la tarde era la hora que nos habían dado para preguntar. Habíamos trabajado muy poco; estábamos demasiado inquietos como para que las cosas nos salieran bien. Nadie decía nada. El jefe ni siquiera tarareaba su aria. Dejamos pasar seis minutos de estricta prudencia. Luego el jefe discó el número que todos sabíamos de memoria, y pidió con el Secretario. La conversación duró muy poco. Entre los varios «Sí», «Ah, sí», «Ah, bueno» del jefe, se escuchaba el ronquido indistinto del otro. Cuando el jefe colgó el tubo, todos sabíamos la respuesta. Sólo para confirmarla pusimos atención: «Parece que hoy no tuvieron tiempo. Pero dice el Ministro que el presupuesto será tratado sin falta en la sesión del próximo viernes».

Mario Benedetti tiene un entrañable cuento titulado “El presupuesto” que narra, con su habitual maestría, las penurias, rumores y proyectos de una oficina pública de los años cincuenta, que languidecía, año tras año, en unas olvidadas dependencias ministeriales. Aquel sector público, que era proveedor tradicional y directo de servicios, ha ido cambiando hacia un papel “facilitador”, promotor o coordinador de las iniciativas del sector privado. Hoy, se justifica como una orientación a los clientes, a los que no les importa quien les presta el servicio sino su calidad.

Este “Estado Evaluador”, dícese una forma evolucionada del Estado Benefactor, que encarna un nuevo tipo de relaciones entre los servicios públicos, la sociedad y el Gobierno basadas en el control posterior y a distancia sobre los resultados. A todo ello se le añade una tendencia al adelgazamiento de las organizaciones, que buscan centrarse en su actividad “troncal” y “externalizan” (horrible palabro) las actividades que dicen no añaden valor. La evolución comenzó con el servicio de cafetería, después vino la limpieza, continuó la seguridad y ahora llega hasta las residencias universitarias, los geriátricos o las actividades deportivas e incluso los servicios de informática.

Al distinguir, en lo posible, las funciones políticas de las ejecutivas, se crean espacios para la gestión profesional de los servicios que serán, en diversa medida, de ejecución privada o pública, según el color político del gobierno de turno. La interpretación liberal, defensora del Estado mínimo, invoca el escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad de las Administraciones Públicas para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales y piden reforzar la libertad de elección del consumidor, rebajar costes y, en fin, reducir carga burocrática. Otros defienden, por el contrario, la prestación pública directa, evitando mercantilizar y precarizar a los profesionales, sin beneficiar los grandes conglomerados empresariales y acusan de falaz el argumento liberal. Disculpen mi equidistancia en la presentación del tema, pero el lector debe entender que es el peaje que la ley impone a un síndico para manifestarse públicamente.

Estos escenarios que, lejos de ser tan simples se entremezclan, padecen una complicación con los recursos económicos: acaba la dinámica de incrementos presupuestarios para cubrir las crecientes demandas sociales. Entonces, si nadie quiere hablar de pagar más impuestos, ¿cómo afrontar más necesidades con los mismos medios? La sanidad, la educación, la asistencia social, la investigación … Pues los gobiernos han corregido sus prioridades, recortando o eliminando otros programas existentes y se han embarcado, con diversa respuesta sindical, en reformas de modernización administrativa tales como Reinventar la Administración (Estados Unidos, de Clinton), Desburocratización (Holanda), Función Pública 2000 (Canadá) o Estrategia de Eficiencia (Reino Unido).

Un ejemplo de actualidad lo encontramos en la Administración francesa, que este mes de febrero ponía en marcha la sexta oleada de auditorías de modernización, a la vez que se presentaban los principales resultados obtenidos hasta el momento. En los últimos 18 meses, han sido elaborados 150 informes que abarcaron un montante de gastos públicos de 140.000 millones de euros; aproximadamente, la mitad del presupuesto del Estado. El coste de estas auditorías ascendió a 6 millones de euros anuales, según el Ministro de Hacienda: “una gota de agua, comparado con los tres mil millones de euros de ahorro apreciados en estos tres años”; y pone como ejemplo los inexistentes 300.000 niños que sus teóricos padres deducen del impuesto sobre la renta o la cuarta parte de los hogares franceses que cobran una “prima para el empleo” que no corresponde a su verdadera situación económica.

En este semestre, los interventores franceses van a diagnosticar a sus colegas de los ministerios sociales y se interesarán por las ayudas a la creación de empresas, a los cursillistas de la formación profesional o las prestaciones sanitarias. Presiento que no serán bien recibidos por la aspiración, bien explicada por el economista Niskanen, a conquistar el máximo presupuesto posible para las burocracias respectivas.

Si en Francia la tendencia es el recorte de gastos manteniendo la presencia pública, en el Reino Unido, es conocido el impulso de la Administración laborista a la concesión privada de infraestructuras: desde cárceles a ferrocarriles. Lo cierto es que, en términos macroeconómicos, las cifras no les ha ido mal y cuentan con una Administración proactiva e innovadora. Si es usted sensible a los problemas sociales le recomiendo el film sobre la liberalización y los ahorros de costes en las contratas de los ferrocarriles británicos: “La cuadrilla” (2001), dirigido por Ken LOACH, con actores no profesionales que dan credibilidad a la historia. El nuevo paradigma de gestión en las grandes organizaciones es la reingeniería o rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras, haciendo uso al máximo posible de las tecnologías de las comunicaciones.

El moderno Estado democrático quiere ser transparente, probo y eficiente. Así, en los niveles de gobierno, la virtud se llama eficacia; y en los de la administración se llama eficiencia. El exrector Rafael PUYOL decía que la eficacia es “hacer lo que hay que hacer” y, consecuentemente, pertenece al reino de la sabiduría; mientras que la eficiencia es “hacer las cosas bien” y, por lo tanto, pertenece al ámbito de la técnica y de la motivación. Por eso, la sabia clase política busca crear instrumentos jurídicos para que los funcionarios cumplan su eficiente tarea.

Una de estas innovaciones legislativas entró en vigor el verano pasado: la Ley de Agencias estatales, que crea un nuevo tipo de organismos públicos dotados de más autonomía, con un enfoque organizativo o funcional más flexible. Las Agencias aprueban un “contrato de gestión” con el Ministerio del que dependen y remiten a las Cortes todos los años un informe sobre su actividad y el grado de cumplimiento de sus objetivos. En su Consejo Rector pueden estar presentes las Comunidades Autónomas.

Este proceso de flexibilización institucional había comenzado en España con la creación, durante la década pasada. de la Agencia Tributaria y ahora se quiere extender a otras muchas misiones estatales. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de Mayo de 2006 ratificó la legalidad de su régimen autónomo, aunque con un enérgico voto particular discrepante del magistrado D. Vicente Garzón Herrero que la califica expresamente de “Guantánamo Tributario“. Cuentan (podría ser verdad) que el Ministro Borrell la concibió viendo la película “Los intocables”. Recuerden que su protagonista era funcionario del Tesoro y no policía. Por eso Capone fue procesado por irregularidades contables.

Progresivamente, se van a reconducir a esta fórmula de Agencia la mayoría de los organismos estatales. En primer lugar se crea una Agencia con la misión de evaluar las políticas y programas públicos y la calidad de los servicios del Estado. Durante el primer semestre de 2007, se transformarán el Consejo Superior de Investigaciones Científicas o el BOE. Después, se crearán nuevas agencias en sectores como el “antidopaje” o la “Evaluación, Financiación y Prospectiva de la Investigación Científica y Técnica”, entre otras.

Es la permanente búsqueda de soluciones estructurales a los problemas de gestión del personal o las finanzas. En el primer caso, cada Agencia aprueba y modifica su propia plantilla. Respecto al presupuesto, tiene carácter limitativo “por su importe global” y carácter estimativo para la distribución de los créditos en categorías económicas, salvo los gastos de personal. Todo un aliciente para la inmensidad de la Administración del Estado que siempre vio con envidia que estas operaciones, en una simple Universidad, pudiera hacerse sin salir del edificio del Rectorado.

Durante los años noventa, el libro de Al GORE, “Crear una Administración Pública que funcione mejor y cueste menos”, fue la biblia de la nueva gestión pública. En él revelaba que el Departamento de Defensa permitió a diversas bases militares experimentar con un presupuesto “unificado”, sin distribuir en partidas, y que sus comandantes aceptaron entonces cumplir sus objetivos con un 10% menos de dinero. Mayor flexibilidad a cambio de menor presupuesto.

Este artículo fue publicado en el diario “La Nueva España” del 11 de febrero de 2007.

Foto: Ruta de Los Arrudos. “Moderno” puente sobre el rio Caleao (Caso-Asturias)