Durante los próximos días 9 y 10 de febrero tendrán lugar en Siero (Asturias) las II Jornadas sobre contratación pública que organiza el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros en el Principado de Asturias (ver portal). Se trata de un interesante programa dedicado a analizar algunos de los aspectos clave del complejo proceso de contratación en el sector público. Para ello contarán con personalidades del mundo académico, de gestión, consultivos y del control interno y externo.

Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

La semana pasada, el presidente del Instituto de Censores -ICJCE- Rafael Cámara, compareció en Vigo ante más de 500 auditores, dentro del XX Congreso Nacional de Auditoría. Puedes ver aquí las conferencias en video. Advertía en la clausura que, según el Tribunal de Cuentas, el 36% de los ayuntamientos “ni siquiera ha presentado las cuentas de 2008 y, por supuesto, ningún organismo las ha fiscalizado”. Queda por saber el papel que puede jugar el auditor privado en el sector público. Una vieja reivindicación profesional y una manera de ampliar el mercado en un momento de crisis y dura competencia.

Recordemos que el programa del Partido Popular (ver reseña de los programas en la reciente campaña electoral) ganador el 20-N, contenía el compromiso de exigir la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Una vieja reivindicación

Ya hemos tenido ocasión de presentar en esta bitácora la demanda, por parte de muchas organizaciones públicas y privadas, para avanzar hacia una ley de auditoría municipal. Aquí puedes ver los antecedentes, que se asemejan al modelo británico, actualmente en revisión.

Nuestra doctrina financiera suele recordar, periódicamente, que una “fiscalización” implica un trabajo mucho mayor y con unos objetivos mucho más amplios que una “auditoría de cuentas”. Entre los últimos artículos que han tratado el tema puede leerse en Auditoría Pública nº 53 a Ana María González Romera, supervisora de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

¿Hacia un nuevo marco legal?

Sin embargo, el cambio legislativo que de soporte a esa futura auditoría privada en el mundo local ha de ser amplio y sustancial. El Tribunal de Cuentas de España en un informe aprobado en 2009 ha tenido ocasión de reiterar que con la actual normativa, en el ámbito local, la adscripción de las funciones públicas de control se efectúa, por el artículo 92.2 LRBRL, reservando su ámbito externo al propio Tribunal u órgano autonómico equivalente y el control interno a los funcionarios habilitados correspondientes (intervención). Según el razonamiento del TCu:

 “los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público y sólo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple”.

Una reivindicación que el propio Presidente del Tribunal no se cansa de repetir en todos los foros. Ente los funcionarios con habilitación estatal esa posición se considera un refuerzo de la importancia de su papel. Sin embargo, sólo por poner sobre la mesa, en el cierre de cada ejercicio, las facturas del cajón, merece la pena tener en cuenta esta posible reforma legislativa que traerá mucho ruído, sin duda.

Un delicado escenario local

Todo esto, se plantea en un momento crítico para las finanzas locales, con una alta morosidad en sus deudas con los proveedores, muy por encima de los límites legales. Hoy mismo, el diario económico Cinco Días anunciaba en su portada que las empresas ya aceptan quitas del 50% para cobrar deuda local.

Se trata de la aparición de sociedades cuyo objeto social es adquirir esa deuda con un elevado descuento, que por termino medio puede oscilar entre el 10% y el 30%. Es el caso de Mercadeuda, nuevo modelo de negocio que intermedia entre proveedores y ayuntamientos que carecen de liquidez:

 ”La empresa que tiene una deuda se la vende a un inversor con un descuento (entre el 30% y el 50%) y este posteriormente se la cambia al ayuntamiento por un activo, como un parking. De este modo, el proveedor recupera parte de su deuda, el ayuntamiento consigue liquidez y el inversor obtiene un bien con un elevado descuento“.

Ya está disponible, en la edición de papel, el número 38 de la Revista Española de Control Externo que edita el Tribunal de Cuentas de España. Es esta ocasión, se trata de un monográfico dedicado a la realidad económica de nuestras Administraciones Locales que ha sido coordinado por el consejero del TCu, Ramón Álvarez de Miranda y por la profesora (y ex-consejera del TCu) Milagros García Crespo.

Artículos 

Financiación municipal: equilibrios, especialización e incentivos. Francisco M. Pedraja Chaparro y Javier Suárez Pandiello. págs. 15-42

Hacia un modelo de financiación de las Entidades locales. Ángel Algarra Paredes y Jorge Ferrán Dilla. págs. 43-78

Endeudamiento de las Entidades locales y estabilidad presupuestaria. José Folgado Blanco. págs. 79-96

Colaboración entre Entidades locales y Comunidades Autónomas en la prestación de servicios públicos. Cristina Herrero Sánchez, Andrés de la Fuente Honrubia y Gustavo Hernández Sánchez. págs. 97-134

Una aproximación al sector público empresarial local. Melania Mur. págs. 135-156

Una aproximación a las responsabilidades derivadas de la obligación legal de rendir las cuentas generales en la Administración Local. María Luisa Cabello y Jorge Ferrán. págs. 157-196

Legislación y jurisprudencia.

Primer cuatrimestre del año 2011. Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez- págs. 199-220

 Ayer, Transparencia Internacional presentó en Madrid dos interesantes documentos. Por un lado, el Índice de Fuentes de Soborno 2011, del que hablaremos en una próxima entrada. Por otra parte y en el mismo acto, se presentaban los resultados provisionales del estudio sobre el Sistema Nacional de Integridad español; un extenso diagnóstico de la situación de nuestro país en base al análisis en profundidad de trece instituciones fundamentales del sistema político, socioeconómico y judicial español. Un oportuno recordatorio ante la campaña electoral que ha comenzado hace unos minutos y que nos permite escudriñar en los programas electorales de ámbito nacional para saber su posición sobre la fiscalización externa de las cuentas públicas. 

El Sistema Nacional de Integridad

Entre las conclusiones del citado informe de Transparencia Internacional, la nº 22 habla de “la politización en los nombramientos del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas” lo que supone “un grave problema para la integridad del sistema y para la legitimidad de los propios órganos”. Aunque reconoce que la solución es “muy difícil”, apuesta por suprimir la reelección, aunque se extienda el mandato y evitar el “retraso crónico” en los informes (nº 24).

Entiende el documento que es necesaria “una Ley Nacional de Control Externo”, que coordine la labor de los órganos de fiscalización externa y que promueva cooperación entre ellos.

¿Qué dicen sobre este asunto los programas electorales de los principales partidos políticos que concurren en toda España a las elecciones del 20-N? Es un terreno delicado, así que veámoslo con interés profesional y por orden actual de escaños.

Partido Socialista Obrero Español (PSOE)

Ninguna referencia realiza el programa del PSOE al Tribunal de Cuentas, a diferencia de la extensa parte dedicada a la reforma de la Justicia, de la Universidad o de la Administración, en general. Dentro del parágrafo 2.8 (“por una política limpia”) hace una cordial referencia a los funcionarios de control de legalidad al declarar que “estamos dispuestos a ejercer plenamente todas las posibilidades de control administrativo y judicial y a reforzar la posición pública de los cuerpos de asesoría y vigilancia técnica en relación con las actuaciones de los responsables políticos de cualquier nivel territorial”.

En terrenos fronterizos crearían una Oficina de lucha contra el fraude -que integre órganos administrativos que actualmente desempeñan este tipo de funciones- o una Agencia de Evaluación Urbanística conjunta de Estado, CCAA y local, para la evaluación y el control de los instrumentos de ordenación urbanística.

Partido Popular (PP)

En relación con el Tribunal de Cuentas, el programa del PP se compromete a potenciar su jurisdicción y a simplificar y mejorar sus procedimientos, reforzando el deber de colaboración de los fiscalizados y de los terceros requeridos para ello. Además, recoge un requisito para recibir ayudas y subvenciones públicas por las corporaciones locales, ya presente en alguna normativa autonómica: “la exacta y completa rendición de cuentas”. Por último, establecerá nuevas sanciones por las infracciones de la legalidad presupuestaria, reforzando “las responsabilidades y sanciones a los gestores públicos en el cumplimiento de las reglas de estabilidad presupuestaria y en el manejo de los fondos públicos”.

Interesante resulta el compromiso de promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español “que garantice que todos los agentes del sistema de control interno actúan bajo unos estándares y reglas comunes, y unos procedimientos uniformes …”. Por último, exigirá la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Izquierda Unida (IU)

El programa de IU propone una reforma del Tribunal de Cuentas “para agilizar su trabajo y la eficacia de sus recomendaciones”. Para ello plantea que los gestores “deberán remitirle en el plazo de seis meses un informe sobre las medidas adoptadas para corregir las disfunciones señaladas por el Tribunal”.

En los mecanismos de Intervención, la coalición de izquierda realiza una cariñosa referencia a la reforma y potenciación de la IGAE, así como de sus equivalentes autonómicos  y locales “para reforzar el control de la legalidad del gasto y de la adecuación de su finalidad y procedimientos” garantizando la publicidad de los informes de la Intervención. Además buscaría el establecimiento de “un sistema de exigencia y responsabilidad de los gestores del gasto”. Siempre crítico con los procesos de externalización y privatización de servicios, se compromete a “revocar los procesos de privatización del control de las cuentas públicas y de su auditoría”.

Unión Progreso u Democracia (UPyD)

El programa de UPyD dedica su parágrafo 330 a la “despolitización” del Tribunal de Cuentas, designando sus miembros “sin injerencias partidistas”, como los miembros de los órganos jurisdiccionales. Para ello determina la inelegibilidad que quien, en los quince años anteriores a su nombramiento, hubiera sido “cargo electo” o bien miembro o alto cargo de los gobiernos del Estado, Comunidad Autónoma o Local.

En el ámbito de la financiación de los partidos políticos, sindicatos y patronales (parágrafo 331) el partido que preside Rosa Díez recuerda su control exclusivo del Tribunal de Cuentas. Para su eficaz fiscalización propone que “deberán presentar estados financieros consolidados de toda su organización territorial e institucional, incluyendo fundaciones y sociedades participadas” exigiendo su publicación -íntegra- en la página del partido en Internet para que sea fácilmente accesible para cualquier persona.

EQUO

El programa electoral de Equo se refiere al Tribunal de Cuentas sólo en lo relativo a la financiación de los partidos políticos. Hace suyas, expresamente, las recomendaciones del observatorio europeo contra la corrupción –GRECO- sobre consolidación de las cuentas de los partidos con las ramas locales y entidades afines, transparencia de la información facilitada, refuerzo de las auditorias internas, desarrollo de un sistema de sanciones más amplio y mejora de las atribuciones y recursos del Tribunal de Cuentas.

A principios del verano, el Gobierno español creó una línea oficial de crédito (RDL 8/2011) para que las Entidades Locales cancelaran las deudas comerciales -con empresas y autónomos- pendientes de pago a 30 de abril de 2011. Dejando a un lado algunas dificultades prácticas de la aplicación de la norma -cómo abonar facturas sin consignación presupuestaria o tramitadas al margen del procedimiento- parece que sólo se ha dispuesto de una sexta parte – la mitad en la capital de España- del fondo dotado con 4.300 millones de euros ¿Cuál es la razón? 

El Diario Expansión apunta como causa de esa indiferencia, el elevado interés del préstamo (6.5%, el triple del Euribor). Hay una razón más.

La encontramos en el magnífico artículo, en el último número de Auditoría Pública, titulado “Morosidad, endeudamiento y transparencia en el Sector Público. Reflexiones críticas y propuestas“. Sus autores, Jesús Picó y Agustín Romero, dan todo un ejemplo de colaboración -ameno, práctico y constructivo- entre auditor (el primero) y académico (el segundo) denunciando que la morosidad comercial no compute para el cálculo de la Deuda en los términos del SEC95: “¿hasta cuánto subiría el endeudamiento si se incluyera la morosidad? ¿Cuánto endeudamiento debería autorizarse?”

Según los cálculos de los autores, las Administraciones Autonómicas necesitarían, al menos, 14.712 millones de euros -el 19,4% de la deuda pública declarada de las CCAA- es decir: un 1,4% del PIB. Los proveedores están financiando -en la sombra- gran parte del gasto público. Así se explica que muchas administraciones queriendo cumplir con la Ley de Morosidad, intentan usar el confirming pero declinen su uso para no aumentar su montante de deuda financiera disminuyendo la deuda comercial. Lo cierto es que la deuda existe igualmente, pero con apellidos distintos y que, a la larga, la deuda con contratistas es más cara, con las penalizaciones legales.

Puede parecer que éste es un problema menor para nuestras Autoridades Locales, más preocupadas por la supervivencia financiera, pura y simple, o por cumplir con el Ministerio de Hacienda que les retiene la transferencia mensual. En otro frente, nos previene La Vanguardia hoy mismo, en relación a las iniciativas de Expedientes de Regulación de Empleo (ERE) municipales:

Parece que la situación de la Administración del Estado es bastante mejor, como nos sugiere El Economista. Los plazos de pago del Estado están por debajo de los cincuenta días que rigen para el ejercicio 2011: 37,6 días para los gastos corrientes y 39,3 días para las inversiones reales.

La semana pasada, la Sindicatura de la Generalitat Valenciana entregaba a las Corts el informe del sector público local del ejercicio 2009. El documento, que suele ser el primero en presentar la radiografía presupuestaria municipal, alerta del declive en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con presión fiscal subiendo. La tormenta perfecta de la estabilidad presupuestaria, con una peligrosa conjunción con otros meteoros estatales y autonómicos.

En gran parte de la prensa, se destaca el agravamiento de la situación financiera, en un marco de indisciplina en la rendición de cuentas. Para otro sector es el dramático efecto del “despilfarro que, en términos generales, ha caracterizado la gestión de las administraciones públicas españolas en los últimos años”.

El informe

El informe agrega de un total de 507 municipios que presentaron a la Sindicatura de Comptes la Cuenta General del ejercicio 2009, lo que supone el 94% del total, porcentaje que alcanza el 97% en términos de población.

Como en el ejercicio anterior (ver entrada), la Sindicatura destaca el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 83% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto, ni la liquidación de éste en el plazo legal. Sólo el 39% remitió a la Sindicatura la Cuenta General en el plazo preceptivo y el 62% no la aprobó en el plazo legal.

Un total de 61 entidades locales (de ellas, 35 municipios) no presentaron la Cuenta General de 2009 a la fecha de cierre del Informe, a pesar de que para la Sindicatura “es un incumplimiento muy grave de una obligación esencial de quien gestiona fondos públicos”.

Resumen de conclusiones

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes en relación al ejercicio 2008:

a) En municipios el remanente de tesorería para gastos generales disminuyó un 95% en relación al del ejercicio 2008 al pasar de 151.236.915 euros en ese ejercicio a 7.254.211 euros en 2009. En este sentido un total de 150 municipios presentó sus cuentas con un remanente de tesorería para gastos generales negativo.

b) Por el contrario, el resultado presupuestario ajustado creció un 30% en este tipo de entidades al pasar de 188.973.780 euros en 2008 a 246.345.408 euros en 2009.

c) De acuerdo con los datos que se reflejan en el balance, las deudas con entidades de crédito a largo plazo en los municipios aumentaron, pasando de 2.203.356.904 euros en 2008 a 2.500.542.786 euros en 2009, experimentado un aumento de un 13% y las deudas con entidades de crédito a corto plazo de un 32%, pasando de 265.160.463 euros en 2008 a 348.771.274 euros en 2009.

d) El indicador de capacidad o necesidad de financiación de los municipios ha disminuido en un 5%, pasando de -185.398.876 euros en el ejercicio 2008 a – 194.566.148 euros en el ejercicio 2009.

e) El plazo de cobro en municipios ha aumentado tanto en los ayuntamientos que aplican el modelo normal como el simplificado, al pasar en el primero de 60 días en 2008 a 90 días en 2009 y en el segundo de 135 días en 2008 a 160 días en 2009. La misma tendencia de aumento sucede en el plazo de pago.

f) El gasto público por habitante en los municipios se ha incrementado en un 14% pasando de 1.010 euros en el ejercicio 2008 a 1.148 euros en el ejercicio 2009.

g)  El endeudamiento por habitante en municipios se ha incrementado en un 15% pasando de 504 euros en el ejercicio 2008 a 580 euros en el ejercicio 2009.

Parodiando la famosa obra de Schumacher (el economista, no el piloto) y en relación con las finanzas municipales, diríamos que los pequeños ayuntamientos españoles tienen un serio problema, no sólo de financiación: son remolones en la rendición de cuentas, como puede verse hoy en el artículo de El País. Tras la nueva Ley de Economía Sostenible, los alcaldes debían remitir la liquidación del presupuesto al Ministerio de Hacienda antes del 31 de julio pasado y un tercio –los pequeños municipios- aun no lo han hecho. La consecuencia es que no recibirán la transferencia del fondo de cooperación municipal. Al final, el problema se realimenta y la morosidad formal deviene en material … 

El escenario presupuestario municipal es alarmante y objeto de constantes llamadas de atención por parte de la prensa. Metidos en planes de saneamiento y enquistadas crisis políticas, los ayuntamientos languidecen a la espera de mejores tiempos, que nunca llegan.

La reforma aprobada ayer en el Congreso de los Diputados con el apoyo de los dos grandes partidos obliga a las Entidades Locales a “presentar equilibrio presupuestario”. Como recuerda hoy el diario Expansión, los ayuntamientos acabaron el año 2010 con una deuda viva de casi 29.000 millones de euros (cerca del 3% del PIB), según datos del Ministerio de Hacienda, parece imposible eliminar el “déficit estructural” sin reducir drásticamente los servicios prestados. Aventuramos una movida legislatura, durante el próximo cuatrienio.

Rendición morosa

Los OCEX han denunciado con frecuencia, el retraso – cuando no la falta- en la rendición de cuentas de los ayuntamientos. La Cámara de Cuentas de Madrid aprobó, el mes pasado, un informe de fiscalización de la situación del Control interno, de las Operaciones de crédito y del Remanente de tesorería del ejercicio 2008, de aquellas entidades locales de población superior a 1.000 habitantes con Cuentas Generales pendientes de rendir.

Se trataba de profundizar en la situación financiera de los municipios de población superior a 1.000 habitantes y con más de tres Cuentas Generales pendientes de rendir, realizando el siguiente trabajo:

1. Constatar las causas que motivan la falta de rendición de los Ayuntamientos incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
2. Conocer y comprobar los sistemas de control interno que se aplican en la gestión económico-financiera y presupuestaria municipal así como su adecuación a la legalidad vigente, tanto en lo referido a los sistemas existentes, como a la provisión de puestos de trabajo clave en el citado control (Secretario, Interventor y Tesorero).
3. Analizar las operaciones pasivas de crédito a corto y largo plazo, verificando su adecuación a la normativa vigente, así como comprobar el correcto registro de las mismas tanto en la contabilidad presupuestaria, como en la financiera. Análisis del ratio endeudamiento por habitante.
4. Analizar los Remanentes de tesorería facilitados, a fin de poder comprobar la adecuación del cálculo de los mismos a lo establecido en las Instrucciones de contabilidad aplicables. En los casos de Remanentes de tesorería negativos, analizar las medidas que el Ayuntamiento haya aplicado para su corrección, de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del TRLRHL.

De los 19 Ayuntamientos objeto de la fiscalización, siete Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes han rendido durante el periodo de fiscalización alguna de las Cuentas Generales pendientes si bien, en ningún caso, había sido rendida la Cuenta General del ejercicio 2008.

De los motivos expuestos por los Ayuntamientos y de las comprobaciones realizadas, la Cámara madrileña deduce que las razones fundamentales de la no rendición de cuentas no son otras que “la falta de interés en la dotación de los medios personales, que han derivado en retrasos en la contabilidad, así como la falta de las cuentas de las entidades dependientes y problemas informáticos”.

En el periodo 2008–2010, de los 17 Ayuntamientos, 6 han tenido periodos en los que el puesto de Intervención ha estado vacante, en varios casos por periodos dilatados y en algunos con permanencias muy cortas.

El control interno, entendido como la organización general del Ayuntamiento y que debe realizarse como complemento del establecido en el artículo 213 del TRLRHL y que corresponde, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 7/1985 LBRL y con las excepciones que el mismo artículo recoge, a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional, es sumamente deficiente en algunos Ayuntamientos, como: falta de registros e inventarios, acumulación de funciones, ausencia de seguimiento de deudores y acreedores y falta de conciliaciones de saldos.

Esto les lleva a concluir que los activos y derechos y los pasivos y obligaciones de los Ayuntamientos objeto de la fiscalización y, que tienen la contabilidad cerrada a 31 de diciembre de 2008, con las excepciones que se ponen de manifiesto a lo largo del Informe, no están adecuadamente registrados y controlados por lo que los importes de sus saldos podrían no ser fiables

Siendo el problema para los municipios pequeños, en el Ayuntamiento de Arganda del Rey se ha formalizado una operación de Endeudamiento financiero a largo plazo de 15.878.000 euros, cuya concertación implica un ahorro neto negativo, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda de la misma.

De los siete ayuntamientos que han reflejado Remanente de tesorería negativo de manera sostenida en el tiempo, cinco de ellos no han realizado alguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLRHL.

En otros muchos, el cálculo del Remanente de tesorería se vería afectado, llegando a cambiar el signo del mismo, por las facturas o gastos que están pendientes de reconocimiento, es decir de las que no se ha reflejado ninguna de las fases del gasto.

Además, en general no se realiza o es defectuoso, el seguimiento de los gastos con financiación afectada a que se refieren las Instrucciones de Contabilidad Pública Local y que ha de garantizar y controlar la ejecución económico-presupuestaria de este tipo de gastos, así como el cálculo de las desviaciones de financiación que se hayan producido.

La Cámara destaca la carencia, prácticamente general, de guías internas de procedimiento supone una relevante deficiencia del sistema de control interno. Por otra parte, se insiste en la falta de soporte informático, la ausencia de normalización documental de los trámites procedimentales, la inexistencia de planificación y la escasez de medios personales de lo que es ejemplo que no se hayan constituido Oficinas de Supervisión de Proyectos.

Galicia

En Galicia, la aprobación de la Cuenta General fuera de los plazos previstos en los artículo 212 y 223.2 del TRLHL, ha propiciado que sólo el 30,46% de las Entidades Locales gallegas, de acuerdo con el informe del Consello de Contas – ver mapa página 70- rindiera las cuentas en plazo. En esa comunidad, el problema de no rendición (o extemporánea) lo presentan los municipios medianos y no los pequeños.

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en sesión de 21 de julio de 2011, el Informe de Fiscalización de los contratos de Publicidad y Comunicación Institucional suscritos por las principales Entidades locales durante los años 2005, 2006 y 2007.

El trabajo pretendía verificar el logro del objetivo perseguido con la actuación publicitaria y el cumplimiento de la normativa de contratación, en particular, los requisitos de concurrencia. Además se examinó la dirección, el control así como el seguimiento de la ejecución de esos contratos.

Desde el punto de vista del análisis de la eficacia y eficiencia de la contratación realizada, se verificaron las previsiones relativas a los objetivos perseguidos y los sistemas para la valoración de su consecución. 

Se efectuó el examen de la contratación realizada por los Ayuntamientos de población superior a 500.000 habitantes, en concreto de Barcelona Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza, incluyendo sus organismos autónomos y empresas municipales.

Descargar el informe

Publicidad y propaganda

El informe realiza un profuso análisis legal del alcance de estos conceptos. La Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer una valoración positiva de los servicios que presta o los logros que consigue, a efectos de defender y promocionar la imagen de la institución y de quienes la integran, a fin de evitar su utilización con fines partidistas. Esta consideración es, precisamente, lo que permite delimitar la publicidad (dar a conocer) de la propaganda (inducir a creer).

La generalizada confusión entre ambos conceptos y la propia partida presupuestaria a la que se imputan estos gastos −Publicidad y Propaganda− lleva al Tribunal a invitar a mejorar la utilización de los fondos públicos “en muchas ocasiones más dirigidos a recordar la existencia y/o justificar la necesidad de la institución que a informar, de forma objetiva e imparcial, a los ciudadanos de servicios o prestaciones de interés general o de fomentar los valores constitucionales”. Pone el siguiente ejemplo:

 “al ciudadano le resulta más útil conocer las vías alternativas de tránsito, horarios de trabajos o tramos afectados por las obras, que la elaborada documentación propagandística sobre la gestión de la Administración en materia de recuperación de la red vial de la ciudad”.

Es en periodo electoral cuando la comunicación de los logros de gestión deriva en una práctica cuyo difuso límite con la legalidad se intensifica. Así lo ha entendido, en diversas ocasiones, la Junta Electoral Central, al suspender varias campañas publicitarias –en distintos periodos dirigidas a informar, entre otras cuestiones, del destino del dinero de los presupuestos, la finalización de tramos de carretera coincidentes con las fechas electorales, los logros de la labor gubernamental en materia de empleo y pensiones.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada de forma encubierta en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante una legislatura o tiempo de duración del gobierno “en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, que van induciendo al ciudadano hacia una determinada opción política durante todo aquel tiempo, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la precampaña y la campaña”, afirma el Tribunal.

Partiendo del principio de igualdad entre los distintos medios y soportes, el Tribunal exhorta a modular el porcentaje de publicidad institucional que debe insertarse en cada uno de ellos, de acuerdo con los intereses generales, en relación con cada campaña publicitaria concreta, las características objetivas de ámbito territorial y difusión del medio o soporte y las características del grupo poblacional al que se pretenda hacer llegar. Para ello, “debería atenderse a las cifras de tirada y venta o audiencia efectiva de los medios o soportes en virtud de sistemas de valoración y medición fiables, antes de procederse a la correspondiente contratación, y todo ello en virtud de los principios de eficacia y eficiencia que debe regir la actuación administrativa”.

Del extenso y detallado informe elaborado se destacan las siguientes conclusiones.

Conclusiones

La pluralidad normativa estatal y autonómica da lugar a una heterogénea regulación de la materia en distintos aspectos, acorde con nuestro constitucional sistema de distribución de competencias. Sin embargo, tras el dictado de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, se aprecia en la regulación autonómica discordancias que exceden de esa normal distribución competencial y pluralidad normativa, fundamentalmente en relación con: las prohibiciones contenidas en el artículo 4, de la Ley 29/2005 por su naturaleza de precepto básico de la legislación estatal; la diferente precisión en la diferenciación de la publicidad institucional y la actividad publicitaria de carácter mercantil o profesional y la publicidad normativa; así como, con la distinta regulación respecto de los principios que deben regir la publicidad institucional, en cuanto a transparencia, eficacia, eficiencia, libre concurrencia y no discriminación.

Para el Tribunal, la Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer que presta servicios o los logros que consigue. La publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, debiendo ser nítida esa relación entre la finalidad perseguida y los medios empleados, lo que no puede predicarse de algunos de los contratos analizados.

Si bien las actuaciones integrantes de la publicidad institucional, por su propia finalidad, deben ser articuladas a través de las denominadas “campañas publicitarias” que exige una planificación previamente definida, la mayor parte de la contratación comunicada se refiere a actividades publicitarias aisladas para un determinado momento y que en algunos casos contradicen incluso la normativa aplicable al referirse a las publicidades exigidas por ley.

Respecto a los procedimientos contractuales utilizados deben destacarse dos circunstancias que contravienen lo previsto tanto en la normativa básica estatal como en la autonómica: la utilización de procedimientos contractuales que implican una restricción de la libre competencia (homologación de proveedores, contratos de mediación para las inserciones publicitarias, procedimientos negociados sin publicidad no justificados…) y la realización de procedimientos contractuales que resultan ajenos a la finalidad de publicidad institucional (convenios de colaboración para publicitar eventos restringidos, normalmente de carácter deportivo, y contratos publicitarios para dar a conocer eventos previamente patrocinados por el propio Ayuntamiento).

En la mayoría de los Ayuntamientos fiscalizados (salvo Zaragoza) se ha constatado la presencia de una cierta centralización de la gestión relativa a la actividad publicitaria, a través de servicios o gabinetes de prensa, y pese a ello, se contrata servicios de agencias mediadoras para que interesen las inserciones regulares o puntuales a cambio de un porcentaje del coste en concepto de comisión, sin que en ninguno de los casos conste una justificación sobre la conveniencia económica o de eficacia que tales contrataciones comportan.

En el Ayuntamiento de Sevilla se ha observado, tanto en la remisión de la documentación como en la gestión contractual desarrollada por algunas de las unidades administrativas, deficiencias organizativas y procedimentales puestas de manifiesto en la ausencia de un canal único de gestión y tramitación de las facturas y susceptibles de generar confusión y errores en los pagos derivados de las mismas. En concreto, se ha observado la presencia de una pluralidad de documentos de esa índole incorporados a la gestión, sea como originales o duplicados de los mismos, que han terminado por ser incorporados a la documentación remitida a este Tribunal de Cuentas, lo que pone de relevancia un alto riesgo de error que debiera y pudiera fácilmente ser evitado, sin perjuicio de la eficacia que, a estos efectos, demuestra la actuación de la Intervención municipal, al no haberse detectado duplicidad en los pagos correspondientes a esos expedientes.

Durante el ámbito temporal que abarca la fiscalización no se ha observado la específica utilización de la publicidad institucional para alcanzar réditos electorales en una concreta campaña de forma que pudiera ser calificada como de publicidad implícita o encubierta de campañas de esa índole, de acuerdo con la legislación vigente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada, de forma encubierta, en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante periodos prolongados que, en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, pretenden inducir al ciudadano hacia una determinada opción política, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la campaña o la precampaña.

La Federación de Municipios y Provincias (FEMP) constituyó en 2009 un grupo de trabajo para elaborar un documento base titulado “Manual de procedimiento para la implantación de un sistema de costes en la Administración Local” (MAPISCAL). El encargo estuvo dirigido por Daniel Carrasco Díaz (Catedrático de Contabilidad Pública de la Universidad de Málaga), junto con los profesores titulares de la Universidad de Granada, Dionisio Buendía y Andrés Navarro.

Pues bien, la Comisión ha concluido su encargo y proporcionado una interesante publicación para servir de base a los futuros desarrollos de Entidades Locales y la correspondiente personalización en cada uno de los servicios municipales aplicables. 

Así, propone criterios de distribución entre los objetos de costes (elementos, centros, actividades y servicios) y define los informes e indicadores básicos que se concretarán en documentos esenciales para el análisis y estudio de los costes, según las necesidades de los gestores municipales.

Se trata de una obra fundamental para que los ayuntamientos con menores recursos puedan determinar el coste de prestación de los servicios, así como en la búsqueda de la imprescindible homogeneidad de los resultados.

Descargar documento en pdf.

Cuenta una leyenda urbana que un honrado Juez andaba a la persecución de un corrupto oficial de su Juzgado, del que sospechaba certeramente que incrementaba su estipendio con “astillas” o gratificaciones lubricantes de sentencias, autos o providencias que corrían o se detenían más de lo que les correspondían por su turno. Al leer una mañana temprana el Boletín Oficial del Estado, el buen juez se encontró destinado en un lejano Juzgado mallorquín. Le faltó tiempo para personarse en el Ministerio de Justicia, donde un funcionario que le miraba por encima de sus lentes le exhibió su instancia de participación en el último concurso de traslados. ¡Y al pie de la solicitud figuraba su firma, de su propio puño y letra! Unos días después, mientras el juez marchaba camino de su lejano puesto, el oficial corrupto invitaba a café a todos sus compañeros, celebrando la vuelta del suplemento salarial, cuando alguien oyó decir: “…y como vuelva aquí, le mando a Canarias, que está más lejos”. Moraleja: quien firma a ciegas puede acabar en las islas griegas. 

Hasta la llegada de la informática, la burocracia era tierra de ritos que descansaban sobre dos pilares: el papel y la firma. Por no hablar de nuestra veneración funcionarial por los sellos, cuyo paraíso se encontraba en los documentos contables, algunos en papel autocalcante de diversos colores. Un firmante certifica que la operación tiene crédito presupuestario, otro que todo es legal, otro ordena que se pague. Así, se iban encadenando firmas sucesivas.

Recientemente, el Tribunal de Cuentas tuvo que enjuiciar (Sentencia 5/2011) la responsabilidad contable de un Alcalde, un concejal-tesorero y una interventora por el abono de las nóminas municipales, y entre ellas a un empleado que había sido cesado. El pago, considerado indebido, se debió a la negligencia de un tercero que no había dado de baja en la plantilla al perceptor.

El Tribunal declara la responsabilidad contable de “los claveros”, de manera directa y solidaria, para poder dirigirse indistintamente contra cualquiera de ellos “sin fraccionar su reclamación, ya que cada uno es deudor por entero de la obligación de reparar la totalidad del daño causado”, como afirma la sentencia.

Los tres condenados firmaron la orden de pago, como consecuencia del error administrativo que favoreció el abono indebido, si bien podrían ejercer posteriores acciones administrativas o jurisdiccionales a fin de deslindar y fijar responsabilidades (distinta a la contable) de quien propició el error. Pero eso no eximió la responsabilidad inmediata de aquellos, que firmaron en barbecho.

"Firme aquí para indicar que no tiene ni idea de lo que acaba de firmar."

La sabiduría popular denomina firmar en barbecho a la habitual práctica del que rubrica un documento sin examinar su contenido. Vamos, como en la tierra “que se deja descansar” (barbecho), la Autoridad deja reposar su cerebro. Parece una práctica tan frecuente entre los cargos públicos que algunos lo justifican afirmando: “si mirásemos lo que firmamos no haríamos otra cosa”.

Por eso, quien tanto firma en barbecho aprovecha las llamadas pendientes de teléfono para decirle a su secretaria “mientras hablo vete pasándome la firma”. Todo un peligro. La auxiliar de un viejo Rector consiguió aprobar el derecho mercantil colándole a su jefe una enérgica recomendación para el catedrático de la asignatura.

A los firmantes en barbecho se les distingue porque su garabato parece un palito, que sólo los más expertos calígrafos podrán autentificar. No conozco a ningún cargo que firme con nombre y apellido, aunque seguro que lo hay. Sin embargo, con demasiada frecuencia, leen en diagonal, en apenas un instante, mientras ponen al pie del folio algo parecido a una letra. No hay tiempo para más.

En unas ocasiones, se usa la firma preimpresa o estampillada en lugar de la autógrafa que es la única que asume el contenido del acto rubricado y la responsabilidad que conlleva. En otras, los funcionarios hemos inventado una fórmula: P.O. (“por orden”) o incluso P.A. (“por ausencia”) que permiten salir del paso cuando el jefe está de vacaciones. Todas ellas son un churro jurídico, sin soporte legal o reglamentario. La vieja práctica administrativa condujo a que, ante órdenes verbales, para defenderse, los empleados hicieran constar una diligencia “de orden de...”. Es el valor de la costumbre, de la rutina, del “siempre se ha hecho así…” vital en la burocracia. Al igual que el lenguaje iniciático y simbólico ajeno a los desinformados. Escribir para esconder, no para comunicarse.

La tecnología digital nunca podrá sustituir al papel

Hoy, en los tiempos de la moderna firma electrónica, debemos evocar aquellos solemnes ordenanzas del Ministerio, con bocamangas varias veces galonadas en dorado, con porte de Almirante, cargados de portafirmas. Dos pasos por detrás del Jefe de Sección que se dirigía solemne y sin mirar atrás a despachar los expedientes con el Ilustrísimo Señor Subsecretario, a fin de explicarle sobre qué versaba cada uno de ellos. En la antefirma de cada orden delegada, tras explicar enjundiosamente la decisión con Resultandos y Considerandos, los textos acababan con la bella fórmula: “No obstante, V.I. resolverá”, anticipando que pudiera hacerlo en sentido contrario a como estuviera razonado. De igual manera que las instancias finiquitaban sumisas del siguiente modo: “Lo cual suplico del recto proceder de V.I. cuya vida guarde Dios muchos años“. Hasta que algún suplicante descuidado -o malicioso- omitió la expresión “proceder”, con el consiguiente escatológico resultado para sus intereses, claro, ante tamaño desacato.

Este artículo fue publicado en La Nueva España.

Un año más se celebra en la isla de Gran Canaria el seminario que organiza la Universidad de Verano de Maspalomas, promovido por la Audiencia de Cuentas de Canarias. Rafael Medina Jáber, presidente del organismo fiscalizador participó ayer en la jornada inaugural junto al presidente del Tribunal de España, Manuel Núñez. Ambos centraron su discurso en defender a los órganos de Control Interno de la administración y a los órganos de Control Externo como los garantes de las cuentas públicas frente a quienes en estos momentos de relevo en las distintas administraciones públicas abogan por auditorías privadas. 

Así, Núñez recordó el informe del Tribunal, de octubre de 2009, que en la esfera local, “tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto”.  

Además se preguntó: ¿Sirven los Tribunales de Cuentas de hoy para dar respuesta a los problemas que la situación actual plantea? Entre las múltiples circunstancias que definen la situación actual, y a título de ejemplo, destacó las siguientes:

1º) La transformación que se está generando en la sociedad, como consecuencia de las nuevas tecnologías de la información trasciende el ámbito estrictamente técnico que pudiera caracterizarlas e irrumpe en la organización social, en los planteamientos políticos, en la producción económica, en la construcción jurídica y, por descontado, en el funcionamiento de la Administración. 2

2º) El ingente volumen de recursos públicos gestionados y una determinada cultura proclive al enriquecimiento rápido por procedimientos descontrolados o ilícitos, tal como ha puesto de relieve la crisis que padecemos.

3º) Nuestra específica organización político-administrativa. A estas preocupaciones compartidas con otros países, cabe agregar la inquietud derivada de nuestra específica organización político- administrativa y la necesidad de encontrar un sistema definitivamente asentado de la organización territorial de las Administraciones Públicas, Autonómicas y Locales, que afiance un sistema racional y transparente de financiación y de asunción de competencias, superando posicionamientos políticos a corto plazo.

4º) A estas singularidades de la organización político-administrativa, cabe agregar otras características del sector público de orden jurídico, más acentuadas en las últimas décadas, como es la progresiva tendencia a la desregulación, al abandono de un marco jurídico estricto y la elusión del control institucional. Así, la imagen inmediata que con frecuencia se transmite de multiplicación de los centros de gasto público, en ocasiones compartidos por diferentes Administraciones, de creación injustificada de entidades públicas, con un régimen de funcionamiento más laxo desde el punto de vista del control y de la asunción de responsabilidades, así como el desasosiego que origina el repaso de las numerosas medidas adoptadas para paliar la crisis actual, con efectos inciertos en el futuro funcionamiento del sistema económico y financiero, son todas referencias que vienen a resaltar la importancia de exigir decisiones y comportamientos adecuados a los responsables públicos y de potenciar y respaldar la actuación de las Instituciones de control sobre su actividad.

Rafael Medina y Juan Ramallo

¿Reformar los órganos de control?

Hoy participé en una mesa redonda, sobre reforma de los OCEX, que contaba con la presencia de Javier Medina Guijarro, consejero del Tribunal de Cuentas de España, Olayo González Soler, fiscal jefe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, Francisco Constela Acasuso, profesor de la Universidad de Santiago de Compostela (y exmiembro del Consello de Contas de Galicia) y Hubert Weber, ex presidente del Tribunal de Cuentas Europeo.

El momento es oportuno, pues se vislumbran cambios en los órganos, algunos buscando ahorros mientras otros parecen de más calado, previa evaluación de su eficiencia institucional. Los retos del futuro son la independencia, las Relaciones con los Parlamentos, la coordinación entre órganos fiscalizadores (Javier Medina habló de un “Sistema Nacional de Control“) aumentar la potestad sancionadora, un ámbito fiscalizador sin límites (Olayo recordó que aún hay áreas exentas donde no se llega, como los órganos constitucionales), ampliar el concepto de responsabilidad contable (incluyendo la normativa de contratación, por ejemplo), una moderna política de comunicación e incluso más controles para el controlador. Se propuso generalizar los informes de auditoría sobre la propia actividad de los OCEX.

En este momento, hay una creciente tendencia a sobrevalorar los informes de las agencias de calificación, que son los nuevos gurús de la ortodoxia financiera pública, aunque hay muchos motivos para tomar medidas destinadas a reducir su influencia. En tiempos de euforia, alimentan la burbuja. En momentos de colapso, la deshinchan más. Hace cuatro años las agencias calificaron instrumentos financieros avalados por las hipotecas basura en EE.UU. como activos triple A. Valoraban la deuda portuguesa y griega como si fuera alemana. Ahora, sus previsiones provocan bajadas en cascada. El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, lamentó la falta de conocimientos de los economistas de esas agencias: “Nuestras instituciones conocen mejor el país (Portugal) que ellos”, dijo.

También pudimos escuchar al profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, que hizo un brillante análisis de los escenarios presupuestarios en que están inmersas las Administraciones Públicas de toda Europa.

De izquierda a derecha: Hubert Weber, Olayo G. Soler, Antonio Arias, Javier Medina y Paco Constenla

Premios Auditoría Pública

El IX Seminario concluyó con la presentación de los trabajos premiados por la revista Auditoría Pública cuyo primer premio recayó en el trabajo de Pilar Plaza Grau Auditora de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, María Mateo Fernández, Auditoria del Consello de Contas de Galicia y Consuelo Rus Lillo, Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía y que lleva por título “Fiscalización Horizontal: La gestión del gasto en prótesis quirúrgicas”.

El segundo premio correspondió a Teresa Moreo Marroig, por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la revista. Asimismo, el tercer premio recayó en el trabajo ‘De la Función Interventora al Control Financiero Permanente: Balance de Resultados del Primer Año en Canarias’ que fue presentado por Alejando Parres García, jefe del Servicio y Gestión de Políticas de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias y promotor de este magnífico blog.

A la izquierda, Teresa Moreo recibe el premio de manos del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández. A la Derecha, el profesor Roberto Fernández Llera imparte su conferencia con Francisco Socorro a su lado.

Hace unos días y coincidiendo con el inicio de la pasada campaña electoral, el Catedrático de la UB, Joaquín Solé Vilanova, calificaba la situación financiera de nuestros municipios así: “entre delicada y alarmante (o incluso catastrófica), pasando por las categorías de grave y muy grave”. En un esquemático pero contundente artículo publicado en La Vanguardia, concluía: “Para algunos ayuntamientos las medidas que adoptar van a ser muy duras. Por esta razón, lo primero que se requiere al gobierno municipal es estar convencido de que se desea solucionar el problema financiero, cualquiera que sea el coste”.

No es ninguna novedad que los informes del sector local de los OCEX, a partir del ejercicio 2006,  van presentando un empeoramiento de la situación financiera municipal, con una caída de los ingresos relacionados con la actividad urbanística, una contracción del gasto de capital (no así del gasto corriente), un aumento de la deuda con la consecuente disminución de la capacidad de endeudamiento.

Una situación difícil. Por si fuera poco, hace un mes, el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias pactaron reducir el déficit de los municipal hasta el 0,3% del PIB en el 2012 y el 0% en el 2014. ¿Es un escenario realista?

El catedrático de Economía en la Universidad de Oviedo, Javier Suárez Pandiello, entendía que la fórmula para evitar la ruina pasa por combinar buenas dosis de racionalidad, eficiencia y un control exhaustivo del gasto: ”Teniendo en cuenta las tensiones en el control del déficit público del Estado y el de las CCAA, esto sólo se arregla con ajustes fuertes en los gastos y con gestión, gestión y gestión“.

Sin embargo, queda pendiente aprobar una ley que defina las competencias y resuelva la financiación de los ayuntamientos. En una reciente entrevista, el Conselleiro Maior gallego, Luciano Fariña, reconocía que la sostenibilidad financiera está seriamente amenazada y su viabilidad futura depende del ajuste en el gasto.

Pero volvamos a los datos.

Sector local en Navarra

En el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2008, se advierte de un aumento de los gastos, disminuyendo los ingresos. Así, comparando la situación financiera del Sector Público Local entre los años 2008 y 2007 presentaba un cuadro sombrío:

• Disminución en un 23 por ciento del impuesto de construcciones, instalaciones y obras. Pese a este decremento, los ingresos corrientes aumentaron en un 5 por ciento.
• Aumento de los gastos de funcionamiento en un ocho por ciento, en mayor medida que los ingresos corrientes, por lo que el ahorro bruto generado en 2008 fue un 12 por ciento menos que en 2007. Esto, unido a que la carga financiera aumentó en un 11 por ciento, provocó que el ahorro neto de 2008 fuera un 23 por ciento menos que en 2007.
• Las inversiones de 2008 fueron un 22 por ciento menos que las realizadas en 2007. La disminución del excedente de recursos ordinarios supuso el aumento de otras fuentes de ingresos para financiarlas. Así, los ingresos por deuda financiera aumentaron en torno a un 30% y también se recurrió en mayor medida al remanente de tesorería para gastos generales; en 2007 se emplearon 33 millones frente a los 52,7 millones de euros en 2008.

La situación empieza a ser preocupante porque un aumento de la deuda (y por tanto de la carga financiera) con disminución de los ahorros de recursos ordinarios, limita la posibilidad de acometer inversiones no subvencionadas. Por otro lado, el mayor crecimiento del gasto corriente frente al ingreso corriente origina la disminución del ahorro bruto y neto desde el 2006 al 2008.

En definitiva: una disminución del remanente de tesorería para gastos generales dado que los ingresos de un ejercicio no son suficientes para atender los gastos del ejercicio y se recurre a ahorros generados en años anteriores

La puntilla

A esta escasez de recursos locales, la Directiva de Servicios había venido a dar al puntilla, al sustituir la exigencia de “autorización” por la Declaración Responsable/Control Posterior en muchas actividades que no comprometan intereses urbanísticos o medioambientales sustantivos, lo que trae consigo una merma en los ingresos tributarios derivados de las tasas locales.

Tras la reforma operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que dispuso la  Reforma del TRLHL, (RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) en la letra i) del artículo 20.4 que legitima la exigencia de tasas por el:

“Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo.”

Sin embargo, el nuevo escenario comporta una actividad municipal de distinta naturaleza (comprobación) y distinto coste, por lo que habrá de tener en cuenta que las tasas no podrán exceder el coste global de tal labor, y el principio de proporcionalidad.

A continuación incluimos una reseña de algunos cursos que se celebran en los próximos meses y relacionados con la fiscalización de los fondos públicos.

Auditoría y fiscalización de la contratación pública. Colegio de censores jurados de Cataluña.

Fecha: 7 de junio de 2011

Celebrada en: Colegio de abogados de Barcelona. Barcelona

Temario destinado al análisis de las formas de colaboración público-privada y las diversas experiencias nacionales e internacionales.

Programa

Experiencias prácticas de innovación del modelo de control de la actividad económica y financiera del sector público. Audiencia de Cuentas de Canarias

Organiza: Universidad de verano de Maspalomas. Maspalomas (Gran Canaria)

Ver reseña de la anterior edición

Programa

Matrícula: aquí a partir del 1 de junio.

IX Encuentros Técnicos de Instituciones de Control Externo. Cámara de comptos de Navarra.

Fecha: 26 y 27 de octubre de 2011

Se celebra en: Instituto Navarro de Administraciones Públicas de Pamplona

Organiza : La Cámara de Comptos de Navarra, en colaboración con el resto de instituciones de control

Programa

Metodología: 6 grupos con un máximo de 25 personas cada uno, que celebrarán tres sesiones para discutir temas de interés sobre las materias seleccionadas, durante 5 horas y media de reuniones. Para saber más: ver reseña del encuentro 2001.

Grupos: Fiscalización de: la gestión socio-sanitaria, la gestión educativa y de universidades, entidades locales, los riesgos en época de crisis económica, el contenido jurídico de los informes de fiscalización y cómo mejorar la realización del trabajo fiscalizador y de los informes.

X Jornada de Contabilidad Pública. ASEPUC

Fecha:28 de octubre de 2011

Organizada en: Departamento de Contabilidad y Gestión, Universidad de Málaga. Málaga

Plazo comunicaciones:15 de septiembre de 2011

Plazo inscripción: 10 de octubre de 2011

Responsable: Daniel Carrasco Díaz

Programa

Otros: ver programación de la fundación FIASEP

El año pasado cambió el Gobierno británico y sus nuevos titulares comenzaron un proceso para privatizar un gran número de instituciones públicas, entre las que se encuentra el órgano de fiscalización externa de los servicios locales. En este momento se está produciendo un gran debate sobre el asunto.

Los ingleses tienen dos instituciones de control externo de la actividad financiera pública: la Oficina Nacional de Auditoría – NAO- dependiendo del Parlamento británico para fiscalizar el presupuesto nacional –los escoceses, galeses o norirlandeses tienen la suya- y la Audit Commission para la auditoría legal y operativa de los 11.000 servicios públicos locales. Durante el verano pasado se anunció el cierre de esta última Institución, que será efectivo en 2012. 

Audit Commission

Creada en 1982 como principal auditor de los organismos públicos locales, se encargaba de designar auditores (pagados por el auditado) en todo el sector local, sanitario, vivienda, seguridad ciudadana, bomberos y emergencias y otros servicios públicos. Algunos de estos auditores trabajan para empresas privadas de auditoría, pero muchos eran empleados de la propia Comisión.

Hasta ahora, podía nombrar auditores de su propio personal o de las compañías de auditoría, fijando el baremo de honorarios. Parece que en el futuro no tendrá auditores propios, aunque todavía se está estudiando como se concretará la reforma. Incluso se estudia que ese antiguo personal propio pueda constituir algún tipo de sociedad mutualista para competir por los contratos, en régimen de igualdad, frente las grandes compañías auditoras.

Hay un Código de Prácticas de Auditoría de órganos de gobierno local y otro Código de Prácticas de Auditoría de los organismos de salud, que determinan la forma de llevar a cabo la auditoría, aprobados por el Parlamento al menos cada cinco años, dándoles rango legal. También realiza rigurosos controles de calidad de los informes.

Se fiscalizan los estados financieros anuales y se opina acerca del comportamiento del organismo en el uso de los recursos públicos. Los informes son públicos.

Cambio de modelo

El mes pasado, el Gobierno británico nombró los consultores financieros que van a asesorar sobre la mejor manera de externalizar la totalidad de esas auditorías y efectuarán una valoración de las diferentes opciones. Se supone que el proceso ahorrará al contribuyente cincuenta millones de libras anuales.

Sin embargo, la reciente crisis financiera ha puesto de manifiesto a los responsables políticos los peligros que pueden surgir cuando las relaciones entre los auditores y los auditados son demasiado cómodas. La lección de la desaparición de Arthur Andersen, en 2002, es que la auditoría debe estar muy regulada y controlada, no sea que desaparezca el sistema entero.

Para animar tan arduo debate, hace unos días se hacía público que, entre 2008 y 2010, la Comisión había gastado 128.000 libras en agencias de reclutamiento de ejecutivos. Esto incluía £ 22.000 para contratar a un nuevo consejero delegado y £ 30.000 para reclutar un director de comunicación. Las cantidades restantes se dedicaron a buscar directores de servicios corporativos (£ 14,200 y £ 12,000), jefes de la política y la evaluación (£ 16,000 y £ 20,000) y un asesor de política financiación del gobierno local (£ 14,000).

La Comisión de Auditoría defendió la necesidad y habitualidad de esos gastos en la búsqueda de las personas adecuadas para ocupar puestos de responsabilidad de gestión: “Esos importes no son inusuales para estos servicios, que incluyen la agencia de head-hunters y la publicidad correspondiente”, dijo un portavoz.

No deja de sorprenderme que quien quiere privatizar todo proteste por el uso de consultoras. También me asombra que se critique el uso de circuitos no políticos para reclutar la Alta Dirección. En el continente estamos habituados a promocionar a antiguos compañeros de partido …

Tarjetas de crédito

Por si no estuvieran mal las cosas todavía, contestando a una pregunta parlamentaria, el órgano de control hizo públicos todos sus gastos con la tarjeta de crédito corporativa, de 2008 a 2010 y desvelando facturas de los mejores restaurantes de Londres, compra de música y entradas de cine. Más de £ 20,000 gastados por los directivos que tenían acceso a las tarjetas durante el período. El portavoz de los auditores defendió el uso de las tarjetas de crédito:

“Entre 2008 y 2010 se procesaron 8.818 transacciones a un costo promedio de £ 125. Todas las compras fueron para fines legítimos. Los pagos efectuados por las tarjetas se revisan de manera rutinaria para asegurar su correcto uso.“

Leyendo estas declaraciones parece que se hayan cambiado los papeles. Normalmente son los gestores quienes ofrecen estas explicaciones en los medios de comunicación.

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008. Se trata de un esperado análisis que, hasta el ejercicio 1991, formaba parte delInforme Anual del Sector Público. A partir de ese ejercicio y hasta el correspondiente al 2005, se presentaba junto con el sector público autonómico, configurando el Informe Anual del Sector Público Territorial.

Tras los cambios normativos ocurridos en el ámbito local durante el ejercicio 2004, que modificaron profundamente el procedimiento de rendición y examen de las cuentas generales de las entidades locales, se aprobó, el 27 de marzo de 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas la Instrucción que regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas. Estas modificaciones están vigentes para la rendición de las cuentas generales del ejercicio 2006 y posteriores.

Desde entonces, la Plataforma web que instrumenta la rendición telemática de las cuentas de las entidades locales y la suscripción de convenios de colaboración con diversos OCEX para la coordinación de esa rendición telemática han permitido la elaboración de un informe de fiscalización independiente del sector público local que supere el retraso que se venía padeciendo en la presentación de los resultados a las Cortes Generales recogiendo los resultados de las actuaciones fiscalizadoras del sector público local correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

Se pretendía, con este informe, valorar la situación y la actividad económico-financiera del sector público local analizando el cumplimiento de la obligación de las entidades locales de rendir la cuenta general, determinar su integridad, la coherencia interna, estudiar las principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras agregadas así como el cumplimiento de la obligación de remitir las relaciones de contratos y los expedientes contractuales. 

Análisis del cumplimiento de la rendición de cuentas por las Entidades locales.

El Tribunal analiza en el epígrafe III.2 el cumplimiento de la obligación de rendición de las Cuentas Generales al Tribunal de Cuentas por las entidades locales incluidas en el ámbito territorial de comunidades autónomas (salvo Navarra y País Vasco que aplican Instrucciones de contabilidad local, aprobadas por sus respectivas diputaciones forales) hasta que se cerraron los trabajos preliminares del Informe (octubre de 2010) así como, según la información adicional facilitada por los Órganos de control externo, si bien no se dispone de información sobre el cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas referidas al ejercicio 2008 por las entidades locales vascas.

Durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008 (ojo aquí falta País Vasco) el número de entidades que rindieron sus cuentas generales, sobre un total censo de 9.271, 9.282 y 8.989 entidades, respectivamente, por tipo de entidad, presentó el siguiente detalle (pinchar para ampliar):

Por Comunidades, los ratios de rendición del conjunto de entidades locales, excepto consorcios y Entidades Menores, se muestran en el siguiente cuadro (pinchar para ampliar) :

Los menores grados de rendición se observan en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid, que en 2006 y 2007 presentaban unos niveles de rendición próximos al 55% y en 2008 no alcanzan o superan ligeramente el 40%.

En el extremo opuesto se sitúan la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Galicia, Navarra y Región de Murcia, con porcentajes de rendición superiores al 90% en todos los ejercicios. Para el Tribunal, estos superiores índices de rendición tienen se explican por la ejecución de actuaciones proactivas por parte de los OCEX para lograr la rendición, “que han logrado establecer en algunos territorios una cultura de rendición de cuentas por parte de las entidades locales”.

En el caso de los ayuntamientos, la rendición alcanza el 75%, 73% y 64% en cada uno de los ejercicios analizados, respectivamente, si bien estos porcentajes varían sustancialmente en atención al tramo de población de los municipios, presentando unos niveles de rendición menores los municipios de menor población, tal y como se observa en el cuadro y grafico siguientes (población a 1 de enero de 2008) que se puede pinchar para ampliar:

La existencia de un menor grado de rendición de los ayuntamientos de municipios con menor población, en especial de los municipios menores de 1.000 habitantes, ha determinado que los grados de rendición sean hasta un 10% superiores en cada uno de los ejercicios si se toma en cuenta la representatividad de la población de los municipios que rinden cuentas sobre la población total española, llegando a una representatividad de la rendición del 84%, 84% y 72%, respectivamente, en los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

En total, 3.680 entidades tienen pendiente de remitir al menos la cuenta general referida a unos de los ejercicios objeto de análisis. De ellas, el 85% son ayuntamientos (3.124) un 54% de los cuales tenían una población inferior a 500 habitantes (1.692), y el 14% mancomunidades (508).

Errores

El análisis individualizado de los errores, omisiones e incoherencias en las cuentas elaboradas según los modelos normal y simplificado de contabilidad local evidencian para el Tribunal, como principal resultado (página 77) en un gran número de entidades, deficiencias en el seguimiento y control del inmovilizado, del endeudamiento, de la tesorería y de los gastos con financiación afectada, no garantizándose el automatismo y la coherencia entre los distintos subsistemas a los que afecta cada operación contable, e incumpliendo, por tanto, las reglas 13 y 16 de la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal y concordantes del modelo simplificado.

Situación crítica

En la página 87 se presenta el resultado presupuestario agregado local, que fue deficitario y ascendió a 0,8 mil millones de euros negativos. El remanente líquido de tesorería ascendió a 31 de diciembre de 2008 a 10,2 mil millones de euros. No obstante, en ese ejercicio, el remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales fue negativo para el agregado de ayuntamientos, consecuencia del remanente de tesorería negativo agregado que arrojan a 31 de diciembre de 2008 los ayuntamientos de población mayor de 50.000 habitantes agregados, representativos del 73% del total de ese tipo de entidades.

Hoy traemos a la bitácora la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede Burgos) de 21/2/2011 que anula el acuerdo alcanzado por el Ayuntamiento de las Navas del Marques (Ávila) con los representantes sindicales del personal funcionario.

Resulta que el Acuerdo del Pleno municipal, de 28 de octubre de 2008, había aprobado un acuerdo de Acción Social que afectaba aspectos retributivos del tipo “el personal funcionario tendrá un incremento en su complemento específico de 900 Euros anuales” o la referencia a la paga extra “por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad del complemento de destino y específico” cuando en aquel ejercicio  debía ser inferior.

Además, los intrépidos sindicalistas habían conseguido para los funcionarios municipales algunas ventajas en el régimen de las vacaciones y de permisos y licencias, que el abogado del Estado recurrente también reputaba ilegales al carecer de competencia el Ayuntamiento para negociar sobre dichos temas por tener que ajustarse a las previsiones de la legislación autonómica y en ultimo termino estatal. Asé, se otorgaba un permiso por asuntos particulares de “ocho días” (superando los seis días (moscosos) previstos tanto en el artículo 19 del Decreto 210/00 como en el artículo 48.k EBEP) o una licencia por donación de sangre que no está prevista en precepto alguno.

En lo relativo a la suscripción de seguros de vida y accidentes a los funcionarios o el auxilio por larga enfermedad entendía la Administración del Estado que son también contrarios a Ley, en tanto contienen medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93) que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”.

El Pacto examinado vio la luz estando ya en vigor el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) cuyo art. 37. 1 establece el principio general de que “los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva”. Pero también lo es que ese derecho viene matizado en cuanto a las materias que pueden o deben ser objeto de negociación

Para concretar este extremo el Tribunal tiene en cuenta que el régimen jurídico de aplicación a los funcionarios al servicio de la Administración Local estaba constituido, al tiempo de aprobarse el pacto que nos ocupa, además del EBEP, por los arts. 126 a 129 (disposiciones generales para el personal al servicio de las Entidades Locales) y 130 y siguientes (disposiciones comunes a los funcionarios de carrera) del RDLeg 781/1986, por el art. 93 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local así como por los artículos básicos de la Ley 30/84, que mantenían su vigencia tras la aprobación del EBEP.

No puede perderse de vista además que, conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Cuarta del EBEP, no obstante haber entrado en vigor el 13 de mayo de 2007, los preceptos contenidos en los capítulos II y III de su Titulo III ,a salvo el arto 25.2, así como en el capítulo III del Título V sólo producirán efectos “a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto”, desarrollo legal que no ha tenido aún lugar, siendo así que, en el ínterin, y a tenor del apartado 3 de la citada Disposición Final Cuarta, «se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este estatuto”.

Por ultimo, la Sala recuerda el criterio del Tribunal Supremo que resulta de sentencias como la de 9 de Septiembre del 2010 cuando dice: “según jurisprudencia reiterada de esta Sala, que la autonomía municipal(art. 140 CE) no permite a las Corporaciones locales invadir ámbitos no atribuidos a su competencia, por incidir en intereses de orden general atribuidos normativamente al Estado, aún concurrentes con los de la propia Entidad local.”

Incremento salarial

Para los magistrados, los incrementos retributivos así como la plena equiparación de las dos pagas extraordinarias a las ordinarias, no se ajusta a los limites de los PGE, porcentaje claramente superado en el caso de la Administración local demandada que por los conceptos retributivos previstos según resulta de los propios datos suministrados en fase de prueba, teniendo en cuenta además la subida lineal del complemento especifico a todos los funcionarios resultaba que para el año 2008 se produce un incremento de la masa salarial del 16,97 % , y para el año 2009 de un 11,43% es decir porcentajes muy superiores a los autorizados por la ley de Presupuestos Generales del Estado. Por ello son anulados.

Permisos, vacaciones y licencias

El artículo 142 del RDLeg 781/1986 reconoce a los funcionarios de la Administración Local los permisos, vacaciones y licencias previstos ” … en la legislación sobre función pública de la Comunidad Autónoma respectiva y, supletoriamente, en la aplicable a funcionarios de la Administración del Estado … “, precepto del que se desprende con claridad que el régimen de permisos de los funcionarios no está atribuido a la autonomía contractual del Ayuntamiento, sino establecido, en su caso, por la legislación autonómica y, en ausencia de esta, supletoriamente, por la estatal (artículos 48 a 50 del nuevo EBEP) careciendo así la Corporación local de la competencia para acordarlo con los representantes de aquellos.

Y si a ello se añade, una vez más que, como tiene declarado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencias de 22 de octubre 1993 y 5 mayo 1994, que:

“las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales, tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de ‘mínimos’, sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la Ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal”.

En consecuencia, toda estipulación sobre el particular es considerada ilegal por sobrepasar la competencia local, a salvo que constituya mera reiteración de la normativa autonómica o estatal aplicable. Por ello, el pacto como dice el Abogado del Estado “debería limitarse a contener una expresa remisión a la legislación vigente”.

Asistencia social

Se impugnan también medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93), que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”. En efecto, una vez que por el Real Decreto 480/93, de 2 de abril, se sometió a los funcionarios de las Corporaciones Locales al Régimen General de la Seguridad Social, quedó vetado a los Ayuntamientos el ejercer por su cuenta de Seguridad Social, y, por ende, devino tal cuestión excluida del poder dispositivo de los Ayuntamientos, al estar regulado el régimen de la Seguridad Social por normativa de rango legal y procedencia estatal o autonómica. Y recordando que, en el ámbito de la Administración General del Estado, las prestaciones análogas para sus funcionarios se canalizan a través de un sistema de acumulación y reparto de recursos, entre los que figuran las cuotas de los propios funcionarios (en tal sentido, los artículos 33 y 34 del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los funcionarios Civiles del Estado). Para el Tribunal debe entenderse excluida la posibilidad de que tal régimen sea directamente sufragado por las arcas locales y “cumple advertir que el apartado Cuatro del artículo 22 de las Leyes de Presupuestos para los ejercicios 2008 y 2009 habilitaría, únicamente, la financiación de aportaciones a Fondos de Pensiones o seguros colectivos de jubilación, con el límite cuantitativo allí indicado”, que no las atenciones del seguro de responsabilidad civil, ni al Seguro de Vida ni al Auxilio por larga enfermedad.

Por esta razón, el Tribunal no formula objeción alguna a las aportaciones a los fondos de pensiones, pero sí al resto.

Por último, frente a la alegación de que las ayudas de “acción social” son un derecho que viene reconocido por los arts. 39 y 49 de la Constitución y que en los últimos años viene siendo reconocido por acuerdos entre la Administración Local -Sindicatos, como es de ver en el acuerdo de 08.07.1995 (BOE 30.06.1995), el Tribunal contesta por boca del Tribunal Supremo (Sts 22-10-93, 5-5-94 y 7-11-95, 14-10-96, entre otras) que reitera en este punto que los derechos reconocidos por las leyes a los funcionarios públicos no tienen, como sí sucede en el caso de los trabajadores sujetos al régimen laboral, el carácter de mínimos mejorables, sino de condiciones legales o reglamentarias fijas no alterables por medio de la negociación colectiva, ello sin perjuicio de que legalmente pueda establecerse la necesidad de la misma como requisito previo a la elaboración de las disposiciones de rango legal o reglamentario que regulen tales cuestiones, de lo que deduce que la mejora en las condiciones de trabajo tiene que ser compatible con la regulación establecida en la materia. Otra cosa será que los funcionarios al servicio de la Administración Local puedan constituir una Entidad de previsión de carácter voluntario con el fin de mejorar los beneficios establecidos y mediante cuotas que sean exclusivamente de su cargo, pero en el pacto enjuiciado “no se establecen mejoras derivadas de una entidad de previsión con ese carácter de voluntario, sino nutridas de los presupuestos municipales.” Del mismo criterio la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Noviembre de 2008. Procede pues la anulación de dichas previsiones por contrarias a derecho.

Ver texto de la Sentencia.

EL Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado en su sesión de 24 de febrero de 2011, la “MOCIÓN SOBRE EL PERFECCIONAMIENTO DE LA REGULACIÓN LEGAL DEL DEBER DE COLABORACIÓN DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y JURÍDICAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS, CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL EJERCICIO DE SU FUNCIÓN FISCALIZADORA, CON LA FINALIDAD DE MEJORAR LA EFICACIA DEL CONTROL DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO POR PARTE DEL TRIBUNAL”, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

El texto (descargar) de 31 folios, con dos votos particulares, propone mejorar la normativa, en relación con determinadas entidades y con determinado tipo de datos, cuyo conocimiento por parte del Tribunal de Cuentas redundaría en un más eficaz ejercicio de sus competencias fiscalizadoras, si bien recuerda que esta obligación, “salvo casos concretos aislados, es habitual y plenamente cumplido por los sujetos fiscalizados”. Y es que, cuando el Tribunal se topa con datos tributarios o bancarios, surgen algunos problemas para su obtención y tratamiento.

El deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas constituye uno de los presupuestos básicos sobre los que se sustenta el ejercicio de su función fiscalizadora, ya que de este deber se deriva la obligación de suministrar al Tribunal cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes solicite el mismo relacionados con el ejercicio de la referida función fiscalizadora.

Este deber de colaboración para con el Tribunal de Cuentas se configura así como presupuesto indispensable para el ejercicio, por éste, de la función fiscalizadora, y se despliega sobre las distintas fases de los procedimientos fiscalizadores, y sobre los distintos actos llevados a cabo en su desarrollo.

La experiencia de ejercicio de la función fiscalizadora por el Tribunal de Cuentas así como el natural envejecimiento de la LOTCU, de 1982, y la LFTCU, de 1988, y su correlativo desfase temporal con respecto al momento actual, han puesto de manifiesto que la redacción de los precitados artículos 7 de la LOTCU y 30 de la LFTCU no resulta ya suficiente para asegurar dicha colaboración cuando ésta debe ser solicitada por el Tribunal de Cuentas a determinados órganos, entidades o instituciones que no están siendo objeto de fiscalización, en relación con datos o información de terceros que sí están siendo objeto de fiscalización (verbigracia, datos tributarios o bancarios de entidades o personas fiscalizadas, obrantes respectivamente en poder de la Administración Tributaria o de entidades financieras, etc…).

En estos casos, la existencia e invocación de los referidos artículos 7 de la LOTCU y 30 de LFTCU no siempre ha resultado suficiente para alcanzar los objetivos de colaboración pretendidos en determinados ámbitos sectoriales.

En efecto, el mandato general de colaboración con el Tribunal de Cuentas, establecido en los artículos 7 de la LOTCU y 30 de la LFTCU, se ha visto, en ocasiones, afectado por otras normas con rango de ley, posteriores a ellas, que no han contemplado el acceso del Tribunal de Cuentas a determinados datos considerados reservados por la ley (así, por ejemplo, los datos tributarios o los datos bancarios).

Algunas leyes sectoriales (posteriores a la LOTCU de 1982 y a la LFTCU de 1988), relativas al ejercicio de las competencias y funciones de entidades y órganos sujetos a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, no mencionan expresamente al Tribunal como posible requirente de los datos o de la información gestionados por dichos órganos y entidades, lo que ha hecho posible en ocasiones (como se ha hecho eco la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en su resolución de 29 de septiembre de 2009), que las Administraciones Públicas no hayan podido atender los requerimientos de colaboración formulados por el Tribunal de Cuentas.

Este tipo de situaciones no concuerda con el mandato general de deber de colaboración con el Tribunal, especialmente cuando se producen en relación con datos concernientes a las entidades o personas fiscalizadas, cuyo conocimiento por el Tribunal (al tratarse de datos relevantes e incluso determinantes para un adecuado control de la gestión de los fondos públicos), tendría como efecto directo e inmediato un ejercicio más eficaz de la función fiscalizadora que constitucionalmente le corresponde.

Después de un profundo análisis de las normas a lo largo del texto, el Tribunal da traslado a las Cortes Generales de algunas propuestas concretas de posibles reformas del ordenamiento jurídico, para que los órganos que constitucionalmente tienen atribuida en exclusiva la iniciativa legislativa, adopten medidas como las siguientes:

• · Modificación del artículo 95.1, letra g), de la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria, con el fin de facilitar una plena colaboración de la Agencia Estatal de Administración Tributaria con el Tribunal de Cuentas de forma que el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos con trascendencia tributaria se refiera en su totalidad al ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal y no se limite exclusivamente al supuesto en que la Agencia Tributaria sea la Entidad fiscalizada, que es lo que sucede en la actualidad.
• · Modificación del artículo 66.1, letra g), del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 junio, con el fin de que la redacción actual de este precepto se adecue a la relación fáctica de plena colaboración de la Administración de la Seguridad Social con el Tribunal de Cuentas de forma que la literalidad de la legislación vigente asegure que el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos de la Seguridad Social se refiera al ejercicio de su función fiscalizadora en su totalidad y no se limite exclusivamente al supuesto en que la Administración de la Seguridad Social y las entidades que la integran sean las entidades fiscalizadas.
• · Reforma de los concretos aspectos de la Ley 44/2002, de 22 noviembre, de Reforma del Sistema Financiero o, en su caso, del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que permitan facilitar el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos de la Central de Información de Riesgos del Banco de España sobre el endeudamiento de las Administraciones Públicas y sus entidades dependientes, así como sobre los créditos concedidos a los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores para su funcionamiento ordinario y para gastos electorales.
• · Modificación del artículo 41 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, con el fin de que incluya, de forma expresa, al Tribunal de Cuentas, entre los sujetos habilitados al acceso a la información de la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales, dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, para el ejercicio de su función fiscalizadora, y a que remueva cualesquiera otros obstáculos normativos que puedan impedir al Tribunal de Cuentas el acceso a los datos públicos sobre los riesgos crediticios de las distintas Administraciones Públicas territoriales y sus entidades dependientes (apartado 3.4 de la presente Moción).
• · Modificación de la legislación reguladora del Tribunal de Cuentas, en particular el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de actualizar y perfeccionar el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas, en línea con lo que la más actualizada legislación reguladora de los órganos de control financiero de la Administración ya prevé, haciéndolo extensible:

1. 1. En lo subjetivo, a cualesquiera personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que mantengan o hayan mantenido relaciones de tipo económico con las Administraciones Públicas, con las entidades pertenecientes al sector público o con los perceptores de subvenciones públicas;
   2. En lo objetivo, a cuantos documentos, datos, informes o antecedentes, deducidos directamente de sus relaciones económicas, profesionales o financieras con las Administraciones Públicas, con las entidades pertenecientes al sector público o con los perceptores de subvenciones, resulten trascendentes para el ejercicio de la función fiscalizadora, quedando en todo caso las autoridades y el personal del Tribunal de Cuentas que conozca o acceda a estos datos, sujetos al deber de secreto.

• · Modificación del artículo 30, apartado 2, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de articular un procedimiento completo para recabar el deber de colaboración que contemple expresamente un procedimiento ordinario en el que correspondería a los Consejeros de Cuentas de la Sección de Fiscalización efectuar los requerimientos ordinarios de colaboración, entendiendo por tales los efectuados por dichos Consejeros en el ámbito de sus competencias, y manteniendo el actual sentido del apartado 2 del artículo 30 de la LFTCU como procedimiento extraordinario reservado para los casos en que sea necesario efectuar requerimientos extraordinarios derivados del incumplimiento de un requerimiento ordinario previo efectuado por un Consejero de Cuentas.
• · Modificación del artículo 30, apartado 5, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de actualizar los límites de los importes de las multas coercitivas establecidos en este precepto (a título orientativo se sugiere que las multas puedan ser de 600€ a 9.000€), así como para proceder al reforzamiento, a la mejor sistematización y a la clarificación de su naturaleza, de los medios coercitivos para la exigencia efectiva del deber de colaboración, incluyendo, para mayor seguridad jurídica, la mención a que estos medios coercitivos son de aplicación a todos los supuestos de falta de colaboración con el Tribunal de Cuentas, ya deriven éstos de la aplicación directa de la LFTCU o de cualesquiera otras leyes que habiliten al Tribunal a solicitar dicha colaboración.
• · Las propuestas de modificaciones legales contenidas en la presente Moción deben en todo caso garantizar que el ámbito de acceso a los datos e información, cuando éstos tengan carácter confidencial con arreglo a su normativa reguladora, queda siempre reservado al ejercicio de las competencias fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas, que se refieren al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (artículo 9.1 de la LOTCU) y que se ejercerán en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos (artículo 9.2 de la LOTCU), lo que justifica su entrega al Tribunal.
• · En este contexto, cuando la solicitud de colaboración deba dirigirse por el Tribunal a entidades públicas o privadas no fiscalizadas y dicha solicitud se refiera a datos de personas privadas ajenas al sector público pero relacionadas con éste (contratistas, colaboradores por vía de convenios, entidades bancarias, etc…), debe quedar expresamente motivada de forma suficiente en el expediente de fiscalización la vinculación del acceso a los datos que se recaben con la gestión de los ingresos y gastos públicos que constituyen el objeto de su función fiscalizadora.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha declarado nulo de pleno derecho el acuerdo plenario de 29 de abril de 2008 por el que se aprobaron los presupuestos generales del Ayuntamiento de León, para ese ejercicio ¿La razón? Se había vulnerado el principio de estabilidad presupuestaria, ya que en el presupuesto de 2008 no se había tenido en cuenta un remanente de tesorería negativo del presupuesto anterior por valor de 46,3 millones de euros.

La Sentencia 15/2011 de 11 de enero, de la Sala de lo contencioso del TSJ de CyL,  afirma que en el presupuesto de 2008 se debió reducir los gastos por una cuantía similar al citado remanente negativo (que había sido de 46,3 millones de euros) o bien acudir a una operación de crédito. De no hacerlo, debía aprobarse el presupuesto con un superávit no inferior a los 46,3 millones de euros indicados, tal como prevé el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Son escenarios archiconocidos en el control interno de las finanzas municipales.

El Ayuntamiento había alegado, apoyándose en un informe del interventor municipal, “la imposibilidad de dar cumplimiento a la Ley de Estabilidad Presupuestaria dada la situación financiera del Ayuntamiento”, ya que cumplirla haría inviable su funcionamiento. Además, se había argumentado que se aprobó este presupuesto con “el compromiso expreso” de presentar en los tres meses siguientes un plan económico-financiero de reducción del déficit en el periodo 2009-2011. Esto no ocurrió hasta el Pleno de 23 de diciembre de 2008.

En los fundamentos jurídicos de la sentencia, el TSJ hace alusión al informe del Tribunal de Cuentas, que apunta que ninguna administración debe incumplir el principio de Estabilidad Presupuestaria y que, en caso de que lo hiciera, debía presentar un plan de reducción del déficit antes de que el presupuesto fuera aprobado de forma definitiva, no después como ha sido el caso. Por ello, la justicia contencioso-administrativa estima el recurso de los concejales de la oposición y anula el presupuesto municipal.

Rifirrafe

Conocida la Sentencia, la Alcaldía recordaba que adoptar aquella medida reductora “hubiera supuesto la paralización absoluta de todos los servicios municipales”, lo que conocían la oposición recurrente y antes gobernante “ya que esa deuda la generaron ellos en años anteriores”.

Por su parte, la oposición declaraba que «Se puede hacer mejor o peor. Abandonar la limpieza de aceras y jardines, dejar secar los árboles… pero lo que no puede es dejar que la justicia declare nulo el presupuesto municipal». Un debate interesante, sin duda: ¿Dónde meter tijera?

Gastos no obligatorios y gastos de centralidad.

El rápido deterioro de los ingresos municipales ha hecho que muchas Corporaciones se replanteen nuevamente los gastos no obligatorios, así como los costes incurridos como consecuencia de la centralidad o capitalidad. Al respecto debemos remitirnos a dos interesantes trabajos del 18º Encuentro de economía pública, celebrado en Málaga la semana pasada:

Los gastos no obligatorios en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía

El trabajo de los investigadores José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez, del Instituto e Estudios Fiscales, realiza una revisión del marco legal que determina las competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no obligatorios”.

Los autores han encontrado algunos problemas metodológicos que les obligan a ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están relacionados con la escasa claridad y la incerteza que proporciona el marco legal que determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto. En este sentido proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.

Costes de capitalidad y centralidad

En otra ponencia elaborada por Núria Bosch, Marta Espasa y Daniel Montolio, de la Universidad de Barcelona titulada “Estimación de los costes de centralidad y capitalidad de las grandes ciudades españolas” intenta determinar los costes de capitalidad y centralidad de las ciudades españolas de más de 75.000 habitantes.

Centralidad.- Son los gastos generados por problemas específicos de las grandes ciudades situadas en el centro de una aglomeración urbana (concentración de problemas sociales, inmigración, commuters, deseconomías de escala, etc.).

Capitalidad.- Son los gastos derivados de la presencia en la ciudad de instituciones de gobierno autonómico y/o central (pérdida de ingresos por sustitución de actividad, aumento de gasto por sustitución de actividad, etc.).

El modelo de financiación local español trata de forma igual a todas las ciudades de más de 75.000 habitantes. Sin embargo existen notorias diferencias entre ellas por razón de los costes de centralidad y capitalidad. Los autores construyeron un índice de necesidades de gasto para cada ciudad. Los resultados evidencian que las diferencias en necesidades de gasto de los municipios de más de 75.000 habitantes vienen precisamente de la existencia de determinados costes de centralidad y capitalidad, que deberían ser tenidos en cuenta por el modelo de financiación.

Premio Alexandre Pedrós

El primer premio Alexandre Pedrós, en homenaje al que fuera catedrático y Síndico de Cuentas en Cataluña, se centra en trabajos sobre economía pública, fue fallado en la clausura del citado 18º Encuentro, habiendo reconocido tres investigaciones sobre las haciendas locales y fiscalidad. Uno de ellos, el citado anteriormente soble gastos no obligatorios, junto a los siguientes.

Trabajos premiados

• José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez del IEF- LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
• Francisco J. Delgado (Uniovi), Santiago Lago-Peñas (Uvigo) y Matías Mayor (Uniovi)- ON THE DETERMINANTS OF LOCAL TAX RATES: NEW EVIDENCE FROM SPAIN
• Jorge Onrubia (Complutense) y Fidel Picos (UVigo) – COMPORTAMIENTO RECAUDATORIO Y REDISTRIBUTIVO DEL IRPF EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday.

La semana pasada, el Consejo de Cuentas de Castilla y León celebró, en su sede Palentina, la Comisión de coordinación del Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos, que se ocupa del sector público local.

El Consejero responsable del departamento de Entidades Locales en el Tribunal de Cuentas de España, Ramón Álvarez de Miranda, ha explicado que la situación de rendición de cuentas de las administraciones locales informó de las acciones a llevar a efecto durante el presente año y se analizó el grado de rendición de cuentas por los Ayuntamientos.

Como recoge la prensa castellana, una de las endémicas patologías de la gestión presupuestaria local es el bajo nivel de rendición de cuentas: “sobre todo en las más pequeñas, y en las grandes, que lo hacen tarde”, declaró el Consejero.

Así, en Castilla y León el porcentaje de municipios que rinden en plazo es de sólo un 34%. Un inidicador tan bajo que induce a error al periodista, que titula la noticia invirtiendo los porcentajes, como puede verse:

Soluciones

Además de potenciar la plataforma telemática, puesta en marcha en 2006, también se propone que, tras hacer los requerimientos necesarios, puedan imponerse multas a no cumplan de una manera persistente. También condicionar las subvenciones al cumplimiento de estas obligaciones formales, como es el caso de Galicia. Y del que ya hemos escrito en esta bitácora, tras una interesante entrevista del Sindic Major valenciano y las manifestaciones del Conselleiro Mayor gallego .

Aquí también debemos mencionar el artículo del auditor de la Sindicatura valenciana, José Andrés Ruiz del Molino, en Auditoría Pública, que, tras un análisis riguroso de la situación actual propone reducir los plazos de tramitación y de rendición, junto a una reforma del control interno.

Comunidad de Madrid

Un ejemplo de la renuencia administrativa municiapal puede encontrarse en la Cámara de Cuentas de Madrid, que hizo público hace un par de meses, su informe sobre las Corporaciones Locales correspondiente al ejercicio 2008. La conclusión general es que un 63% de las Entidades Locales básicas no habían rendido la Cuenta General del ejercicio 2008, a 31 de mayo de 2010. Al final, quedaron 140 morosos que no rindieron. Así, el desglose se presenta en el siguiente cuadro (pichar para ampliar)

Sin embargo, el informe presenta un dato bastante crítico: sólo un 9% del total de Entidades Locales habían rendido las cuentas dentro del plazo establecido. La mayoría lo hizo tras el requerimiento por parte de la Cámara.

La distribución geográfica de la rendición de la Cuenta General del ejercicio 2008 en plazo, fuera de plazo y no rendida de los Ayuntamientos, es la que se muestra en el mapa anexo. Azul: en plazo; rojo: fuera de plazo;amarillo: no rendida.

Además, 15 Ayuntamientos nunca han rendido a la Cámara de Cuentas y, por lo tanto, tienen 9 ejercicios pendientes de rendición (2000 a 2008). Sin embargo, lo más preocupante es el artículo de El diario El País, de hoy:

El Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial nº 9/2010 titulado: “¿Se ha utilizado de manera óptima el gasto de las Medidas Estructurales de la UE en abastecimiento de agua para uso doméstico?”

El informe da la razón a la principal idea-fuerza de los movimientos ecologistas y concluye que, si bien el gasto de las Medidas Estructurales ha contribuido a mejorar el abastecimiento de agua para el consumo doméstico, “podrían haberse obtenido mejores resultados a un menor coste para el presupuesto de la UE”. La solución: reducir las fugas y costear bien. Veámoslo.

Más hormigón, no es la solución.

Cada fiscalización del Tribunal suele incluir en el título alguna pregunta como objetivo principal. Así, el informe referido tuvo como finalidad determinar si el gasto de la UE en abastecimiento de agua se utiliza de manera óptima, como hemos visto más arriba.

El control de los auditores se concentró en las infraestructuras dedicadas exclusivamente al abastecimiento de agua para uso doméstico cofinanciadas por el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y completadas durante el periodo de programación 2000-2006 en España, Grecia, Portugal e Italia, los principales receptores de financiación en este ámbito.

El Tribunal observó que unos mejores análisis podrían haber permitido construir infraestructuras de menor capacidad y estudiar soluciones alternativas. En casi todos los casos auditados, las previsiones de necesidades futuras no tuvieron en cuenta las tendencias decrecientes en el consumo de agua per cápita y, en algunos casos, no se consideraron todos los recursos ya disponibles. Los análisis de posibles soluciones por lo general se limitaron a actuaciones sobre la demanda (construcción de infraestructuras para explotar nuevos recursos hídricos) y no prestaron suficiente atención a otras soluciones, como la reducción de pérdidas de agua o la utilización de recursos más accesibles.

Aunque se han obtenido mejoras mensurables desde el punto de vista del volumen de agua disponible, de una ampliación de la red de distribución pública, de una mejor calidad del agua, de un mayor rendimiento de la red y de la continuidad del servicio en las zonas afectadas, algunos proyectos no estaban en funcionamiento debido a la falta de infraestructura complementaria.

En  concreto, en la página 19 del informe, el Tribunal de Cuentas Europeo concluye:

Se ha favorecido la construcción de infraestructuras para explotar nuevas fuentes de agua y rara vez se ha prestado atención a otras soluciones, como la reducción de las pérdidas de agua.

En todos los casos examinados por el Tribunal, la solución seleccionada para paliar el déficit hídrico estimado consistió en explotar nuevas fuentes de agua y transportarla a las zonas en cuestión. Además, en aquellos casos de un elevado nivel de agua no facturada, rara vez se pensó en la posibilidad de mejorar las redes de distribución como medio de reducir las futuras necesidades de agua, excluyendo así las posibles soluciones de menor capacidad

Subvenciones,si; Tributos, no.

El examen efectuado por el Tribunal de las tarifas correspondientes a los servicios de aguas también detectó lo siguiente:

a) Los Estados miembros tienden a maximizar la asistencia financiera de la UE manteniendo bajos los niveles de tarificación. Hablando en plata: ¡más subvenciones: si; subir tarifas: no!. Pone algunos ejemplos. En algún caso no se habían actualizado las tarifas desde la década de los años noventa, y existen casos en que las autoridades nacionales no fijaron las tarifas del agua hasta que no se determinara el importe máximo esperado de ayuda financiera de la UE. En esas circunstancias, los análisis de costes y beneficios presentados a la Comisión justifican a posteriori el importe esperado de la subvención en lugar de determinarlo como resultado del análisis realizado;

b) En términos relativos, las tarifas establecidas en las zonas abastecidas por los proyectos auditados representaban menos del 1 % de los ingresos familiares disponibles. Aquí el Tribunal riñe a la Comisión que “nunca cuestionó el potencial para recuperar costes de los usuarios, tal como se presentaba en las solicitudes, ni propuso ninguna referencia específica para evaluar la idoneidad de los precios del agua propuestos”. Por otra parte, el informe no encuentra correlación alguna entre la parte de ingresos familiares utilizada para pagar los servicios de agua y el tipo de cofinanciación. Así, detecta tipos de cofinanciación más elevados tanto en zonas donde los gastos de los usuarios en agua son menores con relación a sus ingresos, como en zonas donde esta proporción es más elevada, sin que se haya facilitado ninguna justificación particular.

El principio de repercutir a los usuarios los costes del agua está reforzado por la Directiva marco de las aguas, que establece una obligación de recuperación de costes de los servicios de agua como incentivo para estimular una demanda sostenible por parte de los usuarios. La obligación debió aplicarse en 2010 a más tardar y es objeto de reiteradas quejas y denuncias de los movimientos ecologistas. No obstante, la recuperación de costes puede modularse teniendo en cuenta diversos factores, como «los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas». Dicho de otro modo, el objetivo no consiste necesariamente en recuperar de los usuarios el 100 % de los costes. En España, el Consejo de Cuentas de Castilla y León fue de los pocos órganos de control externo que llamó la atención (ver reseña) sobre ese asunto.

En 2006, la Comisión emitió unas normas bastante explícitas, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales, especificando que las tarifas deberán cubrir al menos los costes de funcionamiento y de mantenimiento, así como una parte significativa de la depreciación de los activos. El informe de auditoría exige (parágrafo 69) a todos los implicados “una estructura de tarificación adecuada para optimizar los ingresos del proyecto antes de la percepción de las subvenciones públicas, teniendo en cuenta el concepto de asequibilidad”. Para el Tribunal, un coeficiente de asequibilidad comúnmente aceptado para el abastecimiento de agua y saneamiento es del 4 % de los ingresos familiares.

Por lo que se refiere al nuevo periodo de programación, los cuatro Estados miembros fiscalizados ya han implantado procedimientos que exigen que las propuestas de infraestructuras hidráulicas cuyo coste total supere un millón de euros presenten un análisis financiero de costes y beneficios. Por ejemplo, en tres de las regiones visitadas, los nuevos procedimientos nacionales exigen que en dichos análisis se incluya un estudio de los niveles de tarificación de agua. No obstante, sólo en Portugal se han establecido unas normas claras para determinar el importe de la subvención, basado en el modo en que los municipios afectados aplican el principio de recuperación de costes. El nivel de asequibilidad de los servicios del agua se ha definido tanto en términos relativos (tarifas en porcentaje de la renta familiar) como absolutos (precio máximo por m3).

Por todo ello, el Tribunal da un toque de atención (en el parágrafo 75.b) a la comisión que “debería prestar mayor atención a la calidad de los análisis financieros que acompañan las solicitudes de subvenciones” y, por tanto solicitar la información necesaria para establecer el porcentaje de intervención al nivel “apropiado”, así como velar por una aplicación correcta del principio de recuperación de costes para conseguir una utilización más eficiente de los fondos de la UE.

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday

El convenio de colaboración es una figura de escasa regulación legal en nuestro ordenamiento jurídico que, para el Tribunal de Cuentas, “genera prácticas que se soslayan la aplicación de la legislación contractual en cuestiones en las sería procedente, discurriendo la gestión de los fondos públicos por cauces jurídicamente inseguros”. Además, las actuaciones fiscalizadoras llevadas a cabo en los últimos años no hacen sino constatar el recurso creciente al convenio tanto entre Administraciones o entidades públicas como de éstas con administrados.

Por esa razón, el Pleno del Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 30 de noviembre de 2010, una Moción destinada a las Cortes Generales proponiendo la configuración de un marco legal adecuado y suficiente para el empleo del convenio de colaboración por las Administraciones Públicas y la adopción de las medidas necesarias para un uso eficiente de los recursos públicos que se canalizan por esta vía, en estos momentos “de medidas obligadas derivadas de nuestra situación en la Eurozona y de la crisis de la economía”.

Resumimos a continuación sus 34 páginas del documento.

La Moción se inicia recordando los hechos y situaciones más significativas que se han puesto de manifiesto en el ejercicio de la actividad fiscalizadora del Tribunal, en relación con los convenios de colaboración, en síntesis, son los siguientes:

Convenios con particulares

En lo que atañe a los convenios celebrados con personas sujetas al derecho privado, los hechos puestos de manifiesto en los informes del Tribunal, y las conclusiones más significativas obtenidas de su examen han sido los que se exponen:

- Los convenios, por regla general, se celebran sin una norma habilitante específica, es decir, sin la previa aprobación de “las normas específicas que los regulan”, a que se refería el art. 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) -en la actualidad, art. 4.1 d) de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)- o de una disposición que prevea su “alcance, efectos y régimen jurídico” a que se refiere la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) (art. 88.1).

- Por regla general, no se realizan actuaciones tendentes a dar publicidad o a promover la concurrencia de sujetos distintos de aquellos con los que los convenios se suscriben, por lo que no puede decirse que se hayan aplicado, como es obligado, estos principios que rigen en la contratación pública, y que son de obligada aplicación en la actividad convencional (art. 3.2 TRLCAP y art. 4.2 LCSP), sin perjuicio de que en algunos de ellos puedan concurrir circunstancias que justifiquen la elección directa del otro suscriptor.

- Bajo la apariencia formal de convenios de colaboración se han tramitado auténticos contratos administrativos, eludiéndose así la aplicación de la legislación contractual. Ver artículo de Teresa Moreo.

- En ocasiones los convenios de colaboración constituyeron, “de facto”, subvenciones públicas, otorgadas sin atenerse a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y normativa de desarrollo, y, en particular, al procedimiento de concesión. Otras veces la naturaleza subvencional ha resultado cuestionable, por la omisión de una cláusula que concrete a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados, lo que, además de la deficiencia que supone en el plano estrictamente convencional, genera inseguridad en el plano presupuestario ya que es determinante de que el gasto tenga naturaleza de gasto real o de transferencia.

- En líneas generales, el Tribunal viene detectando una escasa especificación del objeto de los convenios y una descripción excesivamente genérica de las actividades a realizar.

- En otros casos, no constan en los expedientes los criterios para determinar la cifra de la cantidad a aportar por la Administración

- En relación con la ejecución de lo convenido se aprecia, entre otros extremos: a) La falta de constancia expresa del cumplimiento de los compromisos que asume la Administración, excepto en lo que atañe a la aportación financiera; b) La frecuente justificación del gasto, excepto en los convenios destinados a canalizar subvenciones, mediante la presentación, por el sujeto privado, de la factura por el importe de la aportación financiera a cargo de la Administración, pero no de los gastos en que se ha incurrido. Esta forma de justificar, cuando no se parte de una estimación rigurosa del costo de la actividad, no ofrece garantías de un correcto empleo de los fondos.

Convenios entre la Administración del Estado y otras Administraciones o entidades públicas

Algunos de los convenios de colaboración examinados se suscribieron con entidades dependientes o vinculadas a la AGE, en ocasiones a través del mismo Ministerio con el que se formalizaba el convenio. Aquí el Tribunal menciona algunas prácticas que “no se consideran aceptables: falta de información sobre los criterios con arreglo a los cuales se fija la cuantía de las aportaciones o la ausencia de desglose de los conceptos de coste, desproporción entre la cuantía de la aportación que realiza la AGE y lo que recibe, improcedente inclusión de cláusulas de sometimiento de las controversias entre los firmantes a la jurisdicción contencioso-administrativa, y ausencia de actos formales de entrega y recepción”.

Uno de los aspectos o vertientes que presenta mayor complejidad e inseguridad en la gestión de estos convenios es el alcance de los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, máxime si se tiene en cuenta que en aquéllos predomina ampliamente la financiación estatal de las actuaciones, en unos casos en forma de subvención y, en otros, mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no son de su competencia exclusiva o sin una determinación y objetivación de los criterios de asignación de los recursos.

- En los frecuentes convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones de la AGE a favor de las CCAA se han apreciado ciertas anomalías y no poca inseguridad en su empleo. Como situación de inseguridad, aunque no tiene por qué ir unida necesariamente al empleo del convenio, hay que hacer referencia a la que deriva de la falta de una clara delimitación entre los casos en que se está ante una subvención, o ante una inversión directa por parte de la Administración financiadora, lo que, más allá de la eventual irregularidad presupuestaria, puede arrastrar la consecuencia de que, siendo obligado, no se aplique el procedimiento de concesión de subvenciones regulado en la LGS.

De otra parte, con harta frecuencia, en convenios que canalizan subvenciones que se imputan a créditos nominativos, se ha constatado la existencia de deficiencias tales como la extensión del plazo de vigencia y de los compromisos financieros más allá del ejercicio presupuestario, anomalía que en ocasiones se trata de salvar condicionando los gastos de ejercicios futuros al otorgamiento de la correspondiente dotación nominativa en los presupuestos venideros, condicionamiento que es más formal que real, a la vista del contenido de los convenios y del problema que se derivaría de dejar inconclusas las actuaciones iniciadas. No es infrecuente que se produzca un círculo vicioso entre el literal del crédito presupuestario y el convenio de colaboración cuando en aquél se expresa que su objeto es financiar un determinado convenio y en éste se señala que su objeto es canalizar una subvención nominativa.

- Como incidencias frecuentes de ejecución cabe destacar los significativos retrasos en la redacción y aprobación de los proyectos a ejecutar; la frecuente tramitación de los encargos de dichos proyectos en unas fechas que impiden la ejecución en plazo de los trabajos previstos, por falta de tiempo material.

- El Tribunal deja constancia de una generalizada ausencia de previsiones en el clausulado que permitan resolver las ulteriores incidencias que se presentan durante la fase de ejecución de lo convenido, que pueden ir desde el incumplimiento o demora de sus compromisos por una de las partes a la modificación del objeto.

Convenios entre la AGE y las entidades locales

El Tribunal recuerda que al no estar previsto su registro, es difícil cuantificar su número así como el volumen de recursos que se canalizan por esta vía. Como prácticas e incidencias a destacar señala:

1. La definición del objeto es deficiente.
2. La ausencia de regulación de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia; la forma de finalizar en este supuesto las actuaciones en curso de ejecución; y la frecuente falta de previsión de las consecuencias patrimoniales que se derivarían del incumplimiento de lo convenido. Asimismo, tampoco se contempla en el clausulado la necesidad de que todos los suscriptores presten formalmente su conformidad con la ejecución de lo convenido o con su modificación.
3. En ningún caso consta que a la suscripción de los distintos convenios haya precedido actuación alguna encaminada a aplicar los principios de publicidad, concurrencia y de igualdad y no discriminación que rigen en la contratación administrativa y que, de conformidad con lo previsto en el art. 3.2 TRLCAP (art. 4.2 LCSP), deberían aplicarse en los convenios, salvadas en su caso las normas especiales por las que se rijan. Ciertamente, la aplicación de dichos principios, particularmente el de concurrencia, no siempre es compatible con el objeto del convenio y con la territorialidad de las competencias; por el contrario, siempre será posible aplicar los de publicidad y transparencia.
4. Las obras construidas por la AGE para su entrega gratuita a una entidad local, “ayudas en especie” según la terminología de la LGS (disposición adicional 5ª), se han tratado como gastos de inversión imputables al capítulo de inversiones reales, y sin aplicación de la legislación sobre subvenciones.

CONSIDERACIONES SOBRE LA ACTIVIDAD CONVENCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU REPERCUSIÓN FINANCIERA

Pese al creciente empleo del convenio en la Administración, el Tribunal censura que la figura jurídica no ha sido objeto de una regulación sistemática en nuestro país, al menos en el ámbito de la legislación del Estado. La normativa reguladora se encuentra dispersa en una multiplicidad de normas, que abordan aspectos parciales o modalidades concretas, de las cuales sólo algunas, las menos, pueden considerarse comunes a los distintos tipos de convenios, mientras que otras únicamente conciernen a algunos de ellos.

Ahora bien, algunos de esos problemas han quedado solucionados en la vigente LCSP que obliga a que estas relaciones, incluidas las que se establecen entre entidades públicas, se formalicen en contratos, siguiendo la normativa contractual común. Sin embargo, para el Tribunal de Cuentas subsisten algunas cuestiones que, al día de hoy, resultan de gran trascendencia desde el punto de vista del interés público, teniendo en cuenta la legislación actualmente vigente.

Sobre el marco jurídico común y sus insuficiencias.

1.- El frecuente empleo del término “convenio” para referirse a realidades jurídicas muy diversas o la utilización de vocablos distintos con igual o parecida significación, tales como, por ejemplo, protocolos o contratos-programas, planteaba dudas al Tribunal sobre el alcance de las fiscalizaciones realizadas. Con la nueva LCSP, que ha reconducido al ámbito contractual los negocios y relaciones jurídicas entre Administraciones Públicas “que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley” (art. 4.1 c)), y que ha consolidado, como una figura negocial diferenciada del convenio y del contrato, la encomienda de gestión a favor de entes instrumentales (art. 4.1 n)), resulta posible formular un concepto más preciso de convenio de colaboración, lo que constituye un importante avance en la configuración legal de la institución. Por ello, a partir de la legislación vigente, podría sostenerse que el convenio se caracteriza por la existencia de un acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos entre los sujetos que convienen, efectos que, por tanto, no proceden de uno solo de ellos sino de todos. Se trata de una nota común con el contrato, pero a partir de este sustrato común aparecen claras diferencias, sin que subsista la zona de interferencia que se daba en el pasado, al englobar en el concepto de convenio auténticos contratos, cuando tenía lugar entre Administraciones, así como encomiendas de gestión, caracterizadas porque se formalizan entre sujetos que no son materialmente independientes, aunque formalmente sí lo sean.

2. Del análisis de nuestra legislación administrativa (LRJ-PAC y la LCSP) se distinguen los Convenios interadministrativos y los Convenios Administración-administrados, según la naturaleza de los sujetos que se conciertan, que, en el primer caso, son dos entidades públicas y, en el segundo, una entidad pública y una persona física o jurídica sujeta al derecho privado. La LCSP incluye en el primer grupo los convenios que se celebren entre las que denomina “entidades públicas” y en el segundo los que se celebren con “personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado”, con lo que no queda claro en qué grupo han de comprenderse los celebrados con “entidades públicas” que se rijan por el derecho privado. Ante este dilema, y considerando que la expresión “entidad pública”, no definida en el ordenamiento administrativo, se utiliza normalmente como equivalente a “entidad de Derecho público”, ha entendido el Tribunal de Cuentas que lo procedente es considerar incluidos en el primer grupo los convenios suscritos con aquellos organismos públicos que, de conformidad con la legislación administrativa general, tienen la condición de Administración Pública, mientras que en el segundo se han de entender comprendidos los celebrados con las sociedades mercantiles de participación mayoritaria o exclusivamente pública y las fundaciones públicas, cuya pertenencia al sector público no les confiere la condición de Administración ni aún de entidades públicas, así como los celebrados con cualesquiera entidades privadas, aunque persigan fines de interés general, por cuanto tampoco esta circunstancia las convierte en públicas.

3. Por lo que se refiere a los convenios interadministrativos y a su delimitación con el contrato, tal como se ha avanzado, la LCSP ha venido a clarificar la situación anterior, pues siempre que la relación tenga naturaleza contractual el negocio jurídico habrá de calificarse de contrato y la legislación aplicable será la contractual. Por el contrario, la inclusión dentro de los convenios de los que celebren todas las entidades públicas “entre sí” mantiene una situación de incertidumbre respecto a la posibilidad de que puedan establecerse convenios entre un Ministerio y las entidades adscritas al mismo. Las relaciones entre la AGE y dichas entidades, dependiendo de las circunstancias concurrentes, podrían tener varios posibles encajes a tenor de las previsiones de la Ley: convenios de colaboración intraadministrativos (art. 4.1.c LCSP), contratos sujetos a la LCSP y encomiendas de gestión (art. 4.1.n LCSP), a los que hay que añadir la encomienda de gestión del art. 15 LRJ-PAC. Pues bien, la relación de dependencia o instrumentalidad del organismo público pugna con la nota de igualdad de los suscriptores, propia de los convenios interadministrativos. De ahí que la vía del convenio, en principio, no puede considerarse adecuada para formalizar este tipo de relaciones, que deberán reconducirse, en su caso, a la encomienda de gestión, bien a la contemplada en el art. 4.1 n) LCSP, si su objeto es contractual, bien a la contemplada en el art. 15 LRJ-PAC, en caso contrario.

4. Por lo que se refiere a los convenios con administrados, el mismo apartado 1 del artículo 4 LCSP, en su letra d), los excluye del ámbito de la Ley “siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales”. En su literalidad, la referencia de este apartado abarca no sólo a los particulares, sino también a los entes que, aun perteneciendo al sector público, acomodan su actuación al derecho privado. No obstante, para el Tribunal estos se han de considerar comprendidos entre los interadministrativos, aunque sería deseable que se clarificara por vía legal.

5. Por último, hay que señalar que la LRJ-PAC alude también a los convenios en su art. 88, al regular la terminación convencional del procedimiento administrativo, que puede comprender toda clase de materias, con los límites que el precepto expresa. No otro sentido puede tener la remisión al “alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule”. Así pues, dentro de los negocios jurídicos regulados por el reproducido artículo se pueden comprender diversas figuras (acuerdos, pactos, convenios o contratos), entre las cuales se encontrarían, como una más de las posibles, los contratos y los convenios administrativos entre “personas tanto de derecho público como privado”, regulados en la LCSP.

6. El art. 9 LRJ-PAC remite a la legislación básica de régimen local la regulación de las relaciones entre la AGE y las entidades que integran la Administración Local. Dentro del título V de la Ley 7/1985 (LBRL),  el art. 57 se refiere a la suscripción de convenios administrativos como vía para encauzar la cooperación económica, técnica y administrativa de la AGE con la Administración Local, tanto en lo relativo a los servicios locales, como en asuntos de interés común. Sin embargo, no existen, en la legislación sobre régimen local reglas específicas sobre los convenios con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado.

7. Una consideración de conjunto de este entramado legislativo permite concluir que el marco jurídico por el que se rige la figura del convenio es insuficiente y se encuentra disperso en diversidad de preceptos, algunos de los cuales revisten naturaleza de meros principios, lo que provoca dudas y lagunas, que afectan a ambos tipos, los interadministrativos y los convenios con administrados. No obstante, la regulación de los convenios de colaboración entre la AGE y las CCAA, aun cuando es limitada, lo es en menor grado, si se tiene especialmente en cuenta que la LRJ-PAC da algunas reglas en su título I, al tratar acerca de las relaciones entre las Administraciones Públicas, donde se contempla, entre otros aspectos, el contenido mínimo de los instrumentos de formalización. Pese a ello, la situación tampoco es satisfactoria, pues no se ha cumplido la previsión recogida en la disposición adicional 13ª de esta Ley en orden a la aprobación, por vía reglamentaria, del correspondiente procedimiento, que regulará el régimen de suscripción y, en su caso, de autorización, así como los aspectos formales.

La más significativa laguna dentro del marco regulador de los convenios interadministrativos se da en los convenios denominados “intraadministrativos”, entendiendo por tales los suscritos entre una Administración Pública y una entidad dependiente o vinculada a ella, por las razones expuestas con anterioridad, o en los que se suscriben con entidades públicas que se rigen por el derecho privado.

En los convenios con administrados la insuficiencia legal es mayor y afecta a aspectos esenciales, comenzando por el no siempre fácil deslinde con los contratos, en particular cuando confluye un objeto contractual con cláusulas impropias de un contrato. Otros aspectos que muestran esta insuficiencia se pondrán de manifiesto en las consideraciones que siguen.

Sobre la procedencia del empleo del convenio.

Entiende el Tribunal que el recurso a este instrumento para canalizar las relaciones voluntarias de cooperación entre AAPP está admitido expresamente por el ordenamiento jurídico (art. 6 LRJ-PAC y art. 57 LBRL) y su empleo valorado positivamente por la jurisprudencia constitucional. Pero no puede decirse lo mismo en relación con los convenios con particulares, que carecen de una norma habilitadora de carácter general similar a la que existe para los interadministrativos, como por el tenor del inciso del párrafo d) del apartado 1 del artículo 4 LCSP (convenios con administrados), sin equivalente en el párrafo c) (convenios entre entidades públicas), en el que se hace referencia a “los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado” así como por la referencia del apartado 2 a que “se regularán por sus normas especiales”. Y no parece al Tribunal que la libertad de pactos que consagra el art. 25 LCSP pueda extenderse a un ámbito no contractual, si se considera el tenor del precepto.

Sobre la aplicación de los principios de la LCSP.

Establece el art. 4 LCSP en su apartado 2, en una disposición aplicable a todos los negocios y relaciones jurídicas que relaciona en el apartado 1, y por tanto, a ambos tipos de convenios, que “se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”. Se trata de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, igualdad y no discriminación, y si suponen compromisos financieros, los de estabilidad presupuestaria y control del gasto y de eficiencia en utilización de los fondos públicos.

Aun excluidos los muy numerosos convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones, el alcance de la previsión legal es muy distinto en los convenios interadministrativos y en los convenios con administrados, pues si bien algunos principios como los de publicidad y transparencia pueden aplicarse en ambos casos sin limitación, otros como los de concurrencia, igualdad y no discriminación tienen un distinto alcance, según el tipo de convenio.

Los convenios interadministrativos no quedan sustraídos a la exigencia de acomodarse a esos principios, los cuales deberán, en todo caso, ser respetados, en la medida en que los posibles sujetos públicos suscriptores del convenio gocen de iguales competencias. No puede admitirse que la AGE sea enteramente libre para elegir a unos sujetos públicos y excluir a otros, siempre que se encuentren en igualdad de condiciones, si tal elección no estuviera fundamentada suficientemente en un motivo objetivo y razonable que justifique el trato desigual y, consecuentemente, impida que el mismo devenga discriminatorio. Particular importancia reviste la aplicación de criterios objetivos en los casos en que a través del convenio se canalizan fondos del Estado, bien en forma de subvención, bien mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no entran en el ámbito de sus competencias de gestión. En estas circunstancias, si se canalizan recursos a unas CCAA con exclusión de otras, pueden distorsionarse no solo los expresados principios, sino incluso, en alguna medida, los que rigen en el sistema de financiación.

Sobre la necesidad de especificar el objeto del convenio y la correcta cuantificación de la aportación de la Administración.

Singular importancia concede el Tribunal a la necesidad de especificar el objeto y prestaciones del convenio y a la necesidad de cuantificar con criterios rigurosos la aportación de recursos por la AGE, que es la que mayoritariamente viene financiando los gastos, o, en su caso, por cualquier otra Administración financiadora.

La correcta definición del objeto es necesaria, en primer lugar, para evitar que bajo el ropaje de convenios se encubran auténticos contratos, pues los compromisos que asume la parte privada o la Administración con la que se formaliza el convenio no deben constituir el objeto propio de un contrato:

“siempre que el objeto del supuesto convenio coincida con el de un contrato, las condiciones subjetivas de la otra parte, tales como el tratarse de una asociación declarada de utilidad pública, o la existencia de cláusulas adicionales a las típicas de una figura contractual, aun cuando su inclusión pueda encontrar amparo en el art. 25 LCSP, no lo sitúa fuera del ámbito de la contratación, sino a lo sumo podrán configurar un contrato mixto o especial, pero no un convenio. Sólo una actuación conjunta de los sujetos intervinientes para la consecución del objeto, ajena a la idea de intercambio patrimonial, podría calificarse de convenio de colaboración”.

En todo caso, cuando a la hora de la firma del convenio no sea posible determinar el importe exacto del gasto, el Tribunal entiende que “al menos debería figurar el importe máximo del compromiso, por exigencias de la legalidad presupuestaria, y cuando la concreción sea posible deberían prestar la conformidad los firmantes”. De otra parte, con independencia del momento en que se haga la concreción, deben existir unos criterios para determinar la aportación del Estado que eviten que ésta sobrepase el coste de la actividad o su valor de mercado, que, en último extremo, podrían consistir en justificar los gastos efectivamente realizados por la parte gestora, de acuerdo con las actividades previstas, pero sin reducir la justificación a aportar una factura expedida por ella.

El deber de concretar el objeto por parte del órgano de la Administración es extensible a los convenios que tienen por objeto canalizar subvenciones, incluidas las nominativas. La subvención, cualquiera que sea el beneficiario, tiene carácter finalista. Así pues, el que el beneficiario venga predeterminado por la Ley de Presupuestos no exime a la Administración de concretar el proyecto o actividad a realizar, ni de determinar con claridad a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados.

Sobre la legalidad presupuestaria y contable.

Junto a la legislación administrativa, el Tribunal de Cuentas presta especial atención en las fiscalizaciones mencionadas a la legalidad presupuestaria y contable, lo que obliga a valorar aspectos tales como imputación presupuestaria, procedimiento de gestión de los gastos, aspectos contables, justificación del gasto, etc.

Constituyen extremos relevantes a considerar desde la perspectiva presupuestaria los siguientes, que el documento analiza con detalle:

1. Criterios de imputación presupuestaria de las inversiones o gastos a realizar en ejecución del convenio.
2. Régimen de los convenios cuyos compromisos se imputan a créditos con asignación nominativa.
3. Registro contable de la ejecución del gasto convencional.

Sobre la ejecución de lo convenido y la justificación del gasto.

Para el Tribunal presenta dos vertientes: la sustantiva, que atiende a la obligatoriedad de cumplir con los compromisos asumidos, y la formal, que atiende a la justificación o acreditación de la realización de la actividad y del gasto.

En los convenios cuyo objeto es la canalización de subvenciones, aun cuando pueda resultar discutible su calificación como bilaterales, de lo que no cabe duda es de que la primera de las obligaciones del beneficiario es “cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones” (art. 13.1 a) LGS), y, por parte de la Administración, el pago de la cantidad concedida (art. 34 LGS).

Consecuentemente con lo indicado, la solución de las incidencias que surjan durante la ejecución (modificaciones en el proyecto, retrasos…) y la conformidad final con dicha ejecución deben ser conocidas de las partes y éstas deben prestar su conformidad a las mismas, tarea en la que pueden desempeñar un importante papel las comisiones de seguimiento, si se constituyen.

El último hito en la dinámica de la relación convencional será la justificación, en la que la insuficiencia de normas específicas ha llenarse con las normas comunes relativas al gasto público. Dicha justificación, de suyo, responde a dos finalidades: acreditar que se ha cumplido con el objeto (vertiente material) y acreditar que se ha realizado el gasto (vertiente financiera). Cuando el objeto del convenio se haya de materializar en documentos, datos o hechos susceptibles de comprobación material a los órganos de control compete comprobar físicamente su existencia.

Ahora bien, en el ámbito de los convenios, la forma expresada de justificar presenta algunas peculiaridades como las siguientes:

- La justificación mediante una factura emitida por el destinatario por el importe de la aportación recibida, podría no ser objetable si la misma se hubiera fijado valorando las prestaciones de la parte perceptora de los fondos con arreglo a criterios de mercado o en función del costo; pero, de no ser así, lo que exigen los principios de buena gestión financiera es justificar los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión y que la Administración los financie dentro de la proporcionalidad convenida.

- La comprobación material de la inversión no debería limitarse la justificación a la formalidad de expedir un certificado de conformidad por el servicio gestor del convenio. Para el Tribunal “sería deseable un acto formal de recepción con asistencia de un interventor”; el hecho de que no sean aplicables los preceptos sobre el particular de la LCSP, como sostienen los órganos consultivos de la Administración, no debería considerarse un obstáculo para que la Intervención efectuara comprobaciones materiales, a través de sus representantes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 150.2 LGP.

Moción

En consideración a lo expuesto, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes propuestas, que resumo:

1ª. Que se complete y sistematice el vigente marco legal de los convenios de colaboración, tanto los que se suscriben entre Administraciones o entidades públicas como los que se suscriben con administrados, que se formule su concepto diferenciándolo de figuras afines, y que se precisen sus ámbitos subjetivo y objetivo, así como los extremos que se han de comprender en su contenido.

2ª. Que se precise si a los convenios que se celebren por entidades públicas que se rigen por el derecho privado con otras entidades o Administraciones Públicas les es de aplicación el régimen de los convenios interadministrativos (art. 4.1 c) LCSP) o el de los convenios con administrados (art. 4.1.d) LCSP).

3ª. Que se precise en qué medida las relaciones entre la Administración centralizada y los organismos públicos dependientes o vinculados a aquella pueden canalizarse mediante convenios de colaboración o si deben canalizarse mediante encomiendas de gestión, bien de las contempladas en el art. 4. n) LCSP, bien de las contempladas en el art. 15 LRJ-PAC.

4ª. Que se adopten medidas eficaces en orden a la efectiva aplicación de los principios de la LCSP, en los casos de ausencia de normas especiales, según contempla su art. 4.2, teniendo en cuenta el distinto alcance que estos principios tienen en relación con los convenios interadministrativos y con los convenios con administrados.

5ª. Que se delimiten con precisión, en los convenios que se suscriban, el objeto y las actividades a realizar por cada sujeto que conviene y, en su caso, la titularidad de los resultados, exigencia que ha de considerarse extensible a cualquier tipo de convenio: los interadministrativos y los convenios con administrados, incluidos los que tienen por objeto canalizar subvenciones públicas, aun en los casos en que sean nominativas.

6ª. Que en los convenios en que la Administración haya de realizar aportaciones financieras, se fije con rigor su importe que, en ningún caso, debe rebasar el coste de la actividad a financiar ni su valor de mercado, exigiendo, si no fuera posible una cuantificación exacta en el momento de la suscripción, que se justifique por la parte gestora el gasto realizado con los fondos recibidos. En el caso de aportaciones patrimoniales no dinerarias deberá determinarse igualmente su valor real.

7ª. Que se incluyan en el clausulado de los convenios las causas que pueden dar lugar a su modificación y resolución así como las consecuencias del incumplimiento de sus compromisos por alguno de los sujetos que lo suscriben.

8ª. Que se definan y clarifiquen los criterios de imputación presupuestaria del gasto, teniendo en cuenta si la Administración que financia tiene las competencias de ejecución y, por consiguiente, la titularidad de los resultados, y ello tanto si el importe de la financiación se transfiere en efectivo, como si se destina a la realización de una inversión para su posterior entrega gratuita.

9ª. Que se evite la contracción de compromisos de ejercicios futuros con cargo a créditos con asignación nominativa, ni aún condicionándolos a la futura concesión de otro crédito nominativo.

10ª. Que se evite la imputación automática de los saldos de compromisos no ejecutados del ejercicio anterior al presupuesto corriente sin una paralela modificación del plazo convenido, que lo armonice con la ejecución real y con su gestión presupuestaria, previa tramitación del correspondiente expediente.

11ª. Que se recabe la conformidad expresa de los suscriptores, bien directamente, bien a través de la comisión de seguimiento, sobre las actuaciones a realizar, cuando su concreción haya de tener lugar con posterioridad a la suscripción del convenio, así como en los casos de modificación de lo convenido u otras incidencias que surjan durante la vida del convenio y en relación con el cumplimiento de los compromisos asumidos por todos los intervinientes y con la liquidación final.

12ª. Que se atribuya a la comisiones de seguimiento o, en su caso, a un responsable del convenio, las facultades necesarias para supervisar su ejecución y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias  con el fin de asegurar la correcta realización de las actividades convenidas.

13ª. Que se justifique la ejecución del convenio mediante la comprobación material de las inversiones realizadas, tanto por el órgano gestor como por la intervención. Con respecto a la justificación en su vertiente financiera deberá comprender la acreditación de los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión, que en ningún caso deben rebasar su valor de mercado.

14ª. En aquellos casos en los que la delimitación de competencias entre el Estado y las CCAA que se proponen colaborar presenta dificultades, resultaría sumamente beneficioso para la gestión pública que los extremos dudosos se clarificaran en los respectivos convenios, si todas o varias CCAA disponen de similares competencias, previo acuerdo de la conferencia sectorial en los de suscripción generalizada, a fin de evitar conflictos y tratos desiguales.

15ª. Que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado.

16ª. Que la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas información sobre los contratos celebrados por las entidades del sector público que se regula en el art. 29 LCSP y en los arts. 39 y 40 LFTCu, se haga extensiva con las necesarias adaptaciones a los convenios de colaboración.

El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en su sesión de 30 de Noviembre de 2010, el Informe de Fiscalización de los Sectores Públicos Autonómico y Local, ejercicios 2004 y 2005, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

Se trata de un extenso informe, pendiente todavía de publicación en la web, de 327 páginas, que pasa revista a diversos aspectos de la gestión pública en las Entidades Locales y en las Comunidades Autónomas, aunque con referencia a unos ejercicios presupuestarios distantes en el tiempo y en la normativa de aplicación.

Sin embargo, el Tribunal consigue resumir, en un folio las principales deficiencias apreciadas en la contratación local, durante ese ejercicio:

1. Se han apreciado deficiencias en el cumplimiento de normas sobre competencia, delegación y avocación de facultades, en los términos exigidos artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
2. Los contratos declarados urgentes carecen, con carácter general, de válida justificación de esa forma de tramitación, en los términos exigidos por el artículo 71.1 del TRLCAP, y en ocasiones, la declaración de urgencia queda desvirtuada por el incumplimiento de los plazos a este respecto previstos en la Ley,
3. Los criterios de selección recogidos en los Pliegos de Cláusulas, en ocasiones carecen de la necesaria objetividad. Igualmente se ha constatado la utilización de sistemas de valoración de ofertas que desvirtúan el principio de economía.
4. En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario. Asimismo, en ocasiones no se ha apreciado la existencia del preceptivo y previo informe sobre la insuficiencia la inadecuación o la inconveniencia de la no ampliación de los medios materiales y personales con los que cuenta la Administración para la celebración del contrato en cuestión.
5. En lo que se refiere a la Mesa de contratación, este órgano de asesoramiento de contratación presentan irregularidades que afectan fundamentalmente a su composición y configuración, tal y como establece el artículo 81 del TRLCAP, y en lo que se refiere a la normativa local específicamente la DA 9ª.3 del propio texto legal, y específicamente la ausencia de constancia de la delegación con la que los miembros de la misma actúan.
6. Se produce un general incumplimiento de los plazos previstos, bien de los recogidos en la normativa contractual vigente, o bien de los recogidos en los pliegos., sea el de la comunicación de la adjudicación, la publicación de la adjudicación en los periódicos oficiales preceptivos, e, incluso, en la formalización del propio contrato adjudicado, ya que éste se formaliza después del plazo previsto sin causa alguna que lo justifique.
7. Incumplimiento de los plazos tanto para la realización del contenido del contrato como del pago del precio al contratista.
8. Incumplimiento de los plazos de inicio de las obras y en el régimen de concesión de prórrogas. En ocasiones, ese incumplimiento en el inicio de la ejecución desvirtúa la justificación de la declaración de urgencia.
9. Se han producido modificaciones sin que la causas alegadas en su justificación reúnan los requisitos exigidos en el artículo 101.1 del TRLCAP, incluso en algún caso las modificaciones se han producido de hecho, sin ajustarse a los procedimientos establecidos para ello.
10. Por último una perla, elevada a criterio general: el examen de la contratación del mantenimiento y conservación de jardines pone de relevancia deficiencias tanto en la justificación de la modalidad contractual utilizada como en su tramitación cuando ésta ha sido la de gestión de servicios públicos.

¿Demasiado resumido? Todavía es posible sintetizar más los reparos. Así lo hace el reciente informe del sector local de la Comunidad de Madrid, correspondiente al ejercicio 2008 (página 109) donde los auditores seleccionan una sola conclusión como representativa del área de contratación pública local:

En diversos expedientes adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad no se ha conseguido la mínima concurrencia exigida por la Ley (artículo 162 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), habiéndose limitado los órganos de contratación correspondientes a una apariencia de concurrencia provocada por la invitación a empresas cuyo objeto social difiere del objeto del contrato que se quiere celebrar, en algunos casos, y a la invitación a empresas que pertenecen al mismo grupo empresarial o que comparten órganos de administración y dirección, en otros.

Nadie se da por aludido pero todos saben de que estamos hablando: del abuso de pedir al “contratista habitual” que facilite las restantes ofertas de su teórica competencia. Todos nos imaginamos que la suya será la mejor proposición, claro. Un buen amigo vicerrector económico se divertía mucho poniendo al trasluz las ofertas solapadas, que eran copia exacta salvo el nombre, domicilio social (a veces ni eso) y el importe ofertado.

Uso del perfil de contratante y los recursos que proporcionan las nuevas tecnologías, debe impedir estas prácticas.

A mi izquierda, los popes de la contabilidad local: los profesores Andres Navarro, Helio Robleda, Belen González, Dionísio Buendía, Antonio López, Daniel Carrasco, Ramón Ortigosa (IGAE) y Carlos Prieto (FEMP).

Esta semana se celebra en Gijón el habitual seminario de gestión pública local, que ya va por su decimosexta edición. El programa, con doscientos inscritos, incorporaba ayer una Jornada de presentación del Proyecto FEMP: Metodología del cálculo de costes y elaboración de indicadores para la comparablidad de los servicios locales.

La FEMP ha puesto en marcha, con este proyecto, una relevante experiencia para ayudar a los ayuntamientos a implantar un sistema de costes e indicadores que les sea útil para mejorar la gestión de los servicios municipales. Se trata de un hito en el marco de las buenas prácticas de gestión pública, que se están comenzando a desarrollar a nivel internacional.

La mesa que estuvo integrada por Helio Robleda Cabezas, Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra; Antonio López Díaz, Catedrático de Contabilidad de la Universidad de Oviedo y Carlos Prieto Martín, Secretario de la Comisión de Hacienda de la FEMP, presentó las características del proyecto, navegando a través de la página. Para cacharrear un poquito podéis pinchar aquí, seleccionado abajo “entrar como visitante”.

Se trata de un arduo trabajo que debe permitir sustentar los análisis del coste y rendimiento de los servicios en las grandes ciudades, así como las memorias de gestión del nuevo PGCP y fundamentar el cálculo de las tasas correspondientes a los servicios prestados a los ciudadanos y cada vez más judicializados.

Directiva de servicios

Especial interés presentaba la mesa final sobre “La incidencia de la directiva de servicios en las ordenanzas fiscales” moderada por el Director Financiero del Ayuntamiento de Gijón, Francisco Blanco (en la foto, en el centro) y a cargo de Roberto F. Llera (Universidad de Oviedo, a la izquierda) y Carlos García (Ayuntamiénto de Leganés, a la derecha).

Los ponentes realizaron un análisis económico de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que se traduce en España en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley paraguas) y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley ómnibus) que se deben concretar en Leyes autonómicas, Reglamentos, Ordenanzas municipales aunque también en ordenanzas fiscales.

El profesor Fernández Llera recordó que desaparece la obligación de solicitar algunas licencias municipales y, en consecuencia, se modifican las tasas relacionadas con ellas (Tasa por control posterior de la apertura de establecimiento comunicada-mediante declaración responsable o comunicación previa) siendo previsible una merma recaudatoria. Ya sabemos que cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la citada Ley 17/2009 rige lacomunicación previa o a declaración responsable, así como el sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

Carlos García insistió en que la Entidades Locales están obligadas a adaptar su normativa a la Directiva de Servicios, pese a que la adaptación estatal y autonómica no se ha producido. Ello implica el desarrollo de todo un proceso de control a posteriori de las actividades. “Hay que realizar tanto comprobación como inspección” afirmó. La segunda es una manifestación de la actividad de policía o sancionadora y sólo la primera devenga tasa. Recordó que debe extremarse el cuidado en su cálculo, pues el control jurisdiccional de los fundamentos económicos de la tasa es severo, pues su cuantía no puede superar el coste del servicio o la actividad.

Las consecuencias de la aplicación de la Directiva de Servicios suscitan enorme interés. En una extraordinaria ponencia del Magistrado David Ordóñez, que se acaba de celebrar en el seminario, se insistía en que toda actividad económica está permitida salvo que haya una prohibición expresa. Y concluía reflexionando:

“Pero es que cualquier régimen de autorización queda ahora bajo sospecha y, por ejemplo, en los procedimientos de autorización, salvo que se justifique expresamente, los efectos del silencio deben ser por regla general positivos. Asimismo, se impone el principio de simplificación y de facilidad de modo que es la Administración la que debe poner a disposición de los ciudadanos y de las empresas toda la información sobre aquellos supuestos excepcionales en que sea precisa una autorización. En fin, el nuevo régimen de la Directiva de servicios pone de manifiesto la necesidad de aplicar intensamente el principio de colaboración entre las Administraciones, de las españolas entre sí y respecto de las demás Administraciones europeas.

No hay duda de que durante un tiempo importante, desde el 28 de diciembre de 2009, el régimen local español ha quedado en parte muy disminuido y los riesgos de incumplimientos o de pérdidas de ingresos son muy reales a falta de una apropiada cobertura normativa, que deriva de la legislación estatal básica, de la legislación autonómica de desarrollo y de la propia regulación reglamentaria local.

En suma y aun cuando la aventura ha resultado estimulante el paraguas se ha quedado escaso y no ha impedido que nos empapemos y el ómnibus ha cargado con más de lo que podía soportar, por lo que no es extraño que el viaje haya sido menos provechoso de lo que debiera haber sido. Una aventura estimulante que aún no ha terminado y cuyos medios, desde el paraguas hasta el ómnibus, han sido menos efectivos de lo que hubiera sido deseable. Obviamente, parece que no hay duda de que en el España de las Autonomías nunca llueve a gusto de todos y no todos quieren ir al mismo sitio y en el mismo medio de transporte”.

David Ordóñez, en el centro

La Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana ha entregado ayer a las Corts, el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales correspondiente a 2008. Es el primer documento oficial sobre el agregado de los presupuestos municipales liquidados dentro el escenario de la crisis económica.

Sus conclusiones nos permiten extrapolar la situación presentada al resto del Estado español. Por lo pronto, la prensa valenciana titula que los municipios quintuplicaron su necesidad de financiación hasta los 185,40 millones de euros. En definitiva, que continúan en caída libre, como concluimos del informe del año precedente.

Así, en 2006, en plena bonanza económica, los ayuntamientos valencianos cerraron el ejercicio con una sólida capacidad para financiarse: 356 millones de euros. En 2007, tras sufrir las primeras consecuencias del frenazo económico y la consiguiente falta de ingresos, ya necesitaban 32 millones de euros, con 156 municipios en déficit y 107 con la liquidación de tesorería negativa.

Ahora, se detecta un peligroso descenso del resultado presupuestario y del remanente de tesorería; mientras que el gasto por habitante y el endeudamiento por habitante han aumentado. Un terreno resbaladizo, aunque los optimistas dirán que se esperaba peor. Estas cuentas deben permitir a los ayuntamientos enfrentar un futuro año electoral con limitación de endeudamiento, asumiendo una importante caída de la recaudación así como la devolución al Ministerio de Hacienda de los anticipos optimistas de la Participación en los Ingresos del Estado de los años 2008 y 2009.

Veámoslo.

Principales indicadores

No por esperado es menos pernicioso. El Informe refleja el “empeoramiento” de la situación de los municipios. Así, el resultado presupuestario ajustado agregado ha descendido un 38% respecto al año anterior y un 52% respecto a 2006, hasta situarse en 188,97 millones de euros al cierre de 2008. Además, 179 municipios de los 499 (casi el 36%) tienen un resultado negativo.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 9%, hasta 1.080,37 millones. Del total de municipios, 144 liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha multiplicado por 5,6 las necesidades financieras de los ayuntamientos. Así, en 2007 esta necesidad se valoraba en 32,56 millones de euros y ha pasado a 185,40 millones en 2008. Por último, el endeudamiento por habitante se ha situado en 504 euros en 2008, lo que supone un 5% más que el ejercicio anterior.

Rendición de Cuentas

Compilar en un tiempo record las cuentas locales es toda una hazaña de los funcionarios levantinos, tanto de los interventores locales como de los auditores externos. El Informe recoge y analiza la información económico-financiera de las 588 entidades locales que han remitido sus cuentas a la Sindicatura, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Dentro de estas 588 entidades se incluyen 499 ayuntamientos, el 92% de los municipios valencianos, que representan el 98% de la población de la Comunidad. Los Ayuntamientos levantinos hicieron con cierta diligencia sus deberes (recuérdese que en Galicia, por ejemplo, la morosidad es del 60%): sólo 43 Corporaciones Locales no han remitido sus cuentas; de estos, dos tienen más de 20.000 habitantes (Villajoyosa y Sueca) y tampoco presentaron las cuentas de 2006 y 2007.

Sin embargo, el documento también destaca el “incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario“, de forma que solo el 13 por ciento de las entidades locales que han presentado cuentas aprobaron en plazo el presupuesto y su liquidación. El 17 por ciento elaboró la Cuenta General en plazo y el 35 por ciento antes de la fecha preceptiva. Un asunto que ya motivó una interesante reflexión del OCEX valenciano, que ya fue comentado en esta bitácora.

En su informe, la Sindicatura reitera la exigencia de un régimen sancionador que contemple medidas disciplinarias o sanciones económicas para quienes incumplan la obligación de rendir cuentas o de prestar el deber de colaboración en la fiscalización.

Con el título “el reto de hacer sencillo lo complejo” se celebrará en Gijón el XVI seminario sobre gestión pública local que se centrará en analizar y debatir sobre el impacto en el desarrollo organizativo de la Directiva de Servicios y del desarrollo efectivo de la administración electrónica en las Administraciones Locales. Un programa organizado por la Universidad de Oviedo y el Ayuntamiento de Gijón que se desarrolla entre el 27 y el 29 de octubre próximo.

Se trata de un foro ya habitual desde 1995 (ver libros de las ediciones) donde podemos encontrar los temas más actuales y unos ponentes de extraordinaria cualificación.

Miércoles, 27 de octubre

Jueves, 28 de octubre

Viernes, 29 de octubre

Admito que el titular que presentamos hoy en la bitácora puede parecer algo expeditivo. Se trata de una afirmación del presidente del Tribunal Supremo peruano ante la Comisión de Fiscalización del Parlamento, donde debía hacer un balance de sus primeros seis meses de gestión. Un arrebato de sinceridad que despertó del sesteo a sus señorías con unas singulares declaraciones frente a la indiferencia de algunos sectores ante el trabajo de la comisión. “Quieren pasar por puros, pero hacen gárgaras con la lucha anticorrupción”, ironizó.

Quizás el magistrado quería decirnos que, en algunos casos, las fiscalías deben hacer un ejercicio de imaginación, buscando hasta debajo del asfalto. Porque, según el Banco Mundial, cada año, en el planeta, los flujos de dinero procedentes de la corrupción, de actividades delictivas y de la evasión de fondos hacia los paraísos fiscales alcanza la astronómica suma de 1,6 billones de euros.

En Europa, desde el 1 de marzo, cualquier ciudadano puede denunciar on line, ante la Oficina europea antifraude (OLAF), cualquier caso que considere sospechoso de fraude o corrupción con fondos comunitarios. El sistema se llama FNS (Fraud Notification System) y permite informar de una forma simple garantizando el anonimato del denunciante.

Por el contrario, podíamos haber comenzado con el sensato titular de La Nueva España, en una entrevista con el magistrado asturiano David Ordoñez, que nos recuerda que “el precio de la libertad es la vigilancia eterna”, porque es un proceso continuo, que debe hacerse día a día, con mecanismos permanentes de control.

Ordoñez, en un reciente artículo profesional, de gran interés (ver su web y publicaciones), pone muchos ejemplos de corrupción europea, de violación cotidiana de los principios de igualdad, objetividad y transparencia en materia de contratación pública y recuerda que, además, sus Directivas sustantivas recogen una previsión expresa relativa a la lucha contra la corrupción de modo que excluyen de la licitación a aquellos que hayan sido condenados por aquellas prácticas.

Maquillajes

El asunto no es una cuestión “de funcionarios” pues afecta a los mecanismos de supervisión de las más Altas Instituciones. Debemos recordar como algunas prácticas contables de Grecia o Bulgaria han puesto en entredicho la imagen fiel de sus cuentas anuales. Como conclusión: durante el mes pasado, los ministros de asuntos exteriores europeos pactaron unánimemente otorgar poderes de auditoría a EUROSTAT.

¿Con qué alcance? Pues, la oficina europea podrá realizar visitas “metodológicas” a los países de la UE para “controlar los procesos y verificar las cuentas” siempre que se aprecien “riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos”. Durante esas visitas, los funcionarios de Eurostat tendrán “derecho a acceder a las cuentas de todas las entidades públicas a nivel central, estatal, y local”, según el texto del Reglamento.

Pero no son los únicos. Los relevos políticos traen energías renovadas y ganas de mirar debajo de la alfombra. Son como niños. Así, entre los ejemplos recientes, destaca el primer ministro británico, el conservador David Cameron, anunció al poco de llegar al poder, una auditoría de las cuentas del Gobierno laborista durante el último año tras detectarse varios casos de gastos “disparatados“.

El uso de las auditorías como arma arrojadiza del sucesor frente al predecesor, es una constante política, en sentido amplio. El Barça también ha sido protagonista de ese furor. Podéis ver en este interesante artículo la respuesta de Xavier Sala al nuevo equipo que rehacía las cuentas anuales de la directiva saliente. La verdad es que, con frecuencia, las cosas no son blancas o negras.

Dentro de un año volverán a reproducirse estas peticiones en las Administraciones que sufrirán elecciones locales y autonómicas. Conviene dejar aseado el patio por si llega el relevo. Pero más pronto que tarde, sin duda, el sucesor será algún día sucedido y entonces probará un poco de esa medicina. Así es la vida.

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el término memento viene del latín (acuérdate) y se refiere, el la misa, a la parte en que se hace conmemoración de los fieles vivos y difuntos. También hace sus mementos quien se detiene a discurrir con particular atención y estudio lo que le importa.

Tanta en una como en otra acepción, conviene, de vez en cuando, pararse a reflexionar sobre las cosas importantes. Este periodo de sosiego estival es propicio para ello. Las Instituciones de Control también deben hacer sus mementos. Esta entradilla viene a cuento en relación con el último trabajo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana.

En efecto, el OCEX valenciano ha entregado en las Corts, durante el mes pasado, el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, donde realiza un interesante análisis de los principales problemas y retos que la la actividad de la Sindicatura enfrenta en el sector local.

El Trabajo de la Sindicatura de comptes

En el ámbito local, la Sindicatura de la comunidad valenciana realiza dos tipos de actuaciones. Todos los años, examina las cuentas generales de las entidades locales que presentan sus cuentas y elabora un informe global. El objetivo de la Sindicatura es fomentar la rendición de cuentas, que actualmente es la más alta de España y se sitúa en torno al 90%, para impulsar aun más la transparencia y el cumplimiento de los plazos y obligaciones legales.

También realiza fiscalizaciones específicas a los Ayuntamientos (unas 120 hasta el primer trimestre de 2010) que, en una tercera parte de los casos, ha sido fiscalizado al menos dos veces desde 2003.

El informe intenta mostrar la evolución y composición del sector público local y evaluar las fiscalizaciones en ese sector, determinando las debilidades más relevantes que inciden en el control del sector público local. Para ello intenta sintetizar la actividad, conclusiones y recomendaciones tanto de los programas anuales como las memorias del período 1986-2009 y los correspondientes informes de fiscalización. Un trabajo pionero (33 páginas más 22 de anexos) que recomiendo leer a los funcionarios y autoridades municipales.

Conclusiones

La primera conclusión que los síndicos ponen sobre la mesa de los parlamentarios es que el control que realiza la Sindicatura sobre el sector público local es insuficiente y está condicionado por los siguientes factores:

-La falta de medios personales, materiales y normativos para llevar adecuadamente la función fiscalizadora pues la Sindicatura carece de competencia para sancionar a quienes incumplen la obligación de rendir cuentas o prestar el deber de colaboración en las fiscalizaciones que esta Institución lleve a cabo. Se trata de una reclamación que periódicamente reiteran los órganos de control externo, siempre recogida en la prensa con escaso éxito y que pasa, no sólo por las multas sino por imposibilitar la concesión de determinadas subvenciones.

- La indefinición del sector público local y de la Cuenta General, cuyo contenido debería modificarse y reducirse los plazos de formación y aprobación y rendición. Además, no incluye las cuentas de todos los entes públicos que deberían integrarla así, como de las funciones asignadas al control interno. En este sentido, pide determinar los criterios de adscripción a cada sector público, estatal, autonómico o local, con el fin de evitar la posibilidad de que una entidad o sociedad mercantil pública, que esté participada minoritariamente por varias administraciones, no sea atribuida a ninguna de ellas, permitiendo con esta indefinición su falta de control.

Por otra parte, se entiende como necesario que la Sindicatura incremente su presencia en los ámbitos institucionales relacionados con las entidades locales: diputaciones provinciales, Federación Valenciana de Municipios y Provincias e incluso los colegios provinciales de los funcionarios con habilitación estatal.

Además, recuerda la Sindicatura que, en 2007 se implantó un nuevo sistema de rendición de cuentas, exclusivamente en soporte informático de la Cuenta General de las entidades locales en un acto único al Tribunal de Cuentas y a la Sindicatura de Comptes. El nuevo sistema permite una mayor explotación de los datos relevantes del sector público local.

El número de entidades locales que han sido objeto de fiscalización específica ha pasado de 11 en 2003 a 120 en 2009. Ello ha sido posible a través de la realización de fiscalizaciones horizontales, que ha permitido fiscalizar un mayor número de entidades locales.

La Sindicatura critica el “desfase en la regulación del control interno”, así como la falta de una adecuada segregación de funciones y la excesiva dependencia de los gestores. Para evitarlo, la Sindicatura sugiere reforzar el control interno de las entidades locales, especialmente en lo que se refiere a la función interventora ¿Cómo? Por ejemplo regulando un interesante destino para los reparos que hayan formulado los interventores de las entidades locales, para que sean “puestos en conocimiento de esta Sindicatura de Comptes”. Gran parte de los problemas de los habilitados podrían desaparecer con esta simple comunicación.

Recomienda también a la Intervención General de cada entidad local proponer anualmente al Pleno la aprobación de un Plan de control financiero y de auditorías sobre la propia entidad local y sus entes dependientes. Las bases de ejecución del presupuesto pueden ser el medio idóneo para regular estos aspectos.

Respecto a las fiscalizaciones específicas, el informe incluye un cuadro resumen (apartado 5.3.2) de los principales incumplimientos de la normativa en la gestión de los fondos públicos:

El artículo 145 de la Ley 30/92, en su versión actual (de 1999) regula la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, con carácter básico.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

Por lo tanto, se convierte en obligación lo que antes era una mera posibilidad: «exigirá de oficio» e «instruirá» no parecen dejar lugar a dudas, si bien los órganos administrativos competentes tienen un cierto espacio de maniobra, pues los criterios enunciados deben ser ponderados para decidir si se exige (o no) responsabilidad al servidor público.

Sin embargo, en la realidad esta exigencia supone una regulación-florero que casi nunca ha sido llevada a cabo por las Administraciones perjudicadas.

La jurisprudencia nos presenta algún relevo en la alcaldía que acaba en estas lides, con poco éxito para los demandantes. En una Sentencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 25 de julio de 2005, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un Concejal contra un acuerdo del Pleno que desestimaba su solicitud de que se utilizara la acción de regreso contra el Alcalde y otros dos Concejales por los daños que a la Corporación había ocasionado el despido improcedente de un trabajador. El Tribunal considera que no habían incurrido en dolo o culpa grave.

Ni que decir tiene que nuestra mejor doctrina administrativa ha denunciado y criticado la recalcitrante resistencia de las Administraciones Públicas a ejercer la potestad prevista en el artículo mencionado, a pesar de concurrir dos privilegios: no responder por negligencia sino por dolo o culpa grave y que la indemnización puede ser inferior a la magnitud de los daños ocasionados.

Gabriel Domenech Pascual, profesor titular de la Universidad de Valencia, se pregunta en un interesante artículo, por la justificación de la «irresponsabilidad» civil de las autoridades (y funcionarios) por los daños causados imprudentemente en el desempeño de sus funciones.

Apunta una explicación: si se exigiera siempre a autoridades (y funcionarios) la reparación íntegra de los daños ocasionados a la Administración, cuando menos hasta el límite de su solvencia, las pautas de su comportamiento conducirían a un ejercicio defensivo, por conservador o inhibitorio de las funciones públicas, optando siempre por aquellas formas de actuación más conocidas, menos innovadoras (y de resultados más contrastados) y adoptando cautelas excesivas, innecesarias, demasiado caras. En su opinión, hay sólidas razones que justifican que las personas al servicio de la Administración no respondan civilmente por los daños que le hayan causado culposamente en el ejercicio de sus funciones, sin que hayan podido enriquecerse injustamente como consecuencia de los mismos:

“Estas personas adoptan con gran frecuencia decisiones administrativas muy trascendentes, que pueden provocar daños de una enorme envergadura. Habida cuenta de que su patrimonio personal casi nunca bastará para repararlos, hacerles responder produciría unos efectos demoledores. Sólo los muy ricos, los insolventes, los insensatos o los sumamente despistados se prestarían a ejercer de autoridades bajo semejante amenaza. Nadie «normal» se arriesgaría a ello, salvo que pudiera encontrar en el sector privado alguien que le asegurara. Probablemente, eso sería lo que acabaría ocurriendo: las autoridades contratarían un seguro que cubriera su responsabilidad civil frente a las eventuales exigencias de la Administración, un seguro pagado, directa o indirectamente, ¡por la propia Administración! Seguimos pensando que a ésta le saldría más barato asumir directamente el riesgo de accidentes causados por sus autoridades. Se ahorraría los costes de gestión de los contratos de seguro y el beneficio empresarial de las compañías aseguradoras”.

Por lo tanto, nuestros administrativistas entienden que la regulación apuntada es un «bonito florero» jurídico que permite tranquilizar conciencias. Así lo dice Domenech:

“Ni las autoridades ni los empleados públicos ni, en general, los ciudadanos merecen que se les tenga por tontos. Es probable que al cabo del tiempo acaben cayendo en la cuenta de que esa responsabilidad no existe realmente (…) Puede provocar que la ciudadanía se sienta defraudada por las autoridades administrativas, que aumente su desconfianza en ellas, que se acentúe su impresión de que actúan corrupta, corporativista e irresponsablemente, persiguiendo su beneficio privado en detrimento del interés general, que pierdan legitimidad. Puede generar, además, un cierto «efecto contagio», propiciando, por ejemplo, que no se exija responsabilidad civil por los daños causados dolosamente, o que no se ejerza como es debido la potestad disciplinaria ante la comisión de imprudencias tipificadas como infracciones”.

Esa exigencia ocasional supone efectos perversos, abonando la arbitrariedad y su única utilización suele darse tras los cambios de gobierno: Por ello Domenech propone eliminar de iure dicha responsabilidad para el caso de los daños causados negligentemente por los agentes públicos, siempre que éstos no hayan podido enriquecerse al provocarlos.

Una reseña de este artículo fue publicada en LegalToday.

Los números rojos afloran en muchas organizaciones, tanto públicas como privadas. Con tal motivo, el diario El Economista dedicaba ayer su editorial a la crisis presupuestaria local. Mencionaba varios ayuntamientos que están afontando graves dificultades de liquidez, fruto de una baja recaudación y una disminución de las transferencias estatales o autonómicas. Eso sí: los gastos corrientes se mantienen rígidos, salvo el recorte salarial del RDLey 8/2010.

El caso más conocido está en Andalucía, donde el Ayuntamiento de Jerez sufría ayer una concentración frente a la Casa Consistorial para “montar una gran cacerolada de protesta” por el retraso del pago de la nómina de sus 2.600 funcionarios.

El Ayuntamiento de Palomares del Río, en Sevilla, de 6.000 habitantes, ha suspendido pagos pues sus ingresos cayeron más de un 90% por el pinchazo inmobiliario y su deuda superaba los 6 millones de euros. Barbate (Cádiz) debe 60 millones de euros y, a final del año pasado vio como era cortada la luz en la Casa de la Cultura. Huévar de Aljarafe (Sevilla) debe ocho meses de nóminas; en San Roque (Cádiz), 63 encargadas de la limpieza de los colegios e instalaciones municipales están encerradas por los retrasos de sus nóminas.

En la Comunidad Valenciana las cuentas locales parecen entrar en caída libre y algunos periódicos hablan de colapso financiero. En Castilla y León, el presidente de la Federación Regional de Municipios y Provincias, Miguel Ángel García Nieto, vaticina: “Estoy seguro de que veremos ayuntamientos en quiebra técnica en la Comunidad en el próximo año”. En la Comunidad de Madrid, su presidenta, Esperanza Aguirre, acaba de declarar que varios ayuntamientos, la mayoría de pequeño tamaño, están en una “situación límite”.

En Navarra, el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2007 concluye un empeoramiento de la situación financiera de los entes locales respecto al ejercicio 2006, dado que disminuyó el ahorro bruto, el remanente de tesorería para gastos generales y aumentó la deuda viva. Y eso que lo peor de la crisis estaba por llegar. En 2011 la situación será peliaguda: el modelo de financiación local va con dos años de retraso, y los ayuntamientos deberán devolver entonces, sin recurso al crédito, el dinero que el Ejecutivo central les transfirió de más en 2009.

Como puede verse, la crisis financiera ha tenido un fuerte impacto en nuestras Corporaciones Locales, con crecimiento de los porcentajes de endeudamiento a corto plazo, de las refinanciaciones y aplazamientos, aumento de las deudas con la Agencia Tributaria y con la Seguridad Social o – sencillamente- de los gastos sin partida presupuestaria (las famosas facturas del cajón).

Tomar el Palacio de Invierno

Acabada la financiación vía ladrillo, muchos Ayuntamientos están rastreando las transmisiones de suelo (por dación en pago o ejecución hipotecaria) a favor de las entidades financieras. El diario Expansión dedica hoy al asunto la portada y especula sobre su posible expropiación. Antes, los empresarios de edificación residencial no tenían capacidad financiera y, por lo tanto, los ayuntamientos no forzaban a los promotores a cumplir los plazos legales de ejecución. Pero tras el desembarco de la banca en el sector inmobiliario “ha cambiado la tendencia, ya que ahora las instituciones financieras sí pueden transformar esos activos ilíquidos en promociones de viviendas que generen impuestos y, sobre todo, un aprovechamiento urbanístico destinado a las arcas locales (normalmente el 10% del total edificado)”.

Nuestra legislación prevé consecuencias para el incumplimiento de esos plazos en terreno urbanizable y podría ser expropiado a precio rural. Como recuerda Expansión, para los municipios que no delimitan ese plazo, el Gobierno da seis años de margen mientras que los grandes ayuntamientos lo delimitan claramente. Hay queda apuntado el reto.

Avance de datos en el País Vasco

Más allá de los impactantes titulares de prensa, pocos datos se conocen de la ejecución del ejercicio 2009, pendiente de su aprobación formal en el otoño. Sin embargo, el diputado de Hacienda de Guipúzcoa, Peio González, ha presentado el avance 2010 de los indicadores económicos y financieros de los ayuntamientos, afirmando hace unos días que los municipios guipuzcoanos mantienen su “solvencia”, aunque trasladó su preocupación ante la “brusca” caída del ahorro neto, que casi ha desaparecido” y se ha situado en negativo en 25 consistorios, 11 más que en 2008, lo cual “exige un ejercicio de prudencia”, así como la adopción de medidas, “quizás drásticas”, para reducir el gasto corriente.

Allí, la evolución de los últimos diez años en el ahorro neto experimentó decrecimiento hasta 2001. A partir de 2003, a pesar de que estos gastos han mantenido su tendencia de crecimiento, los ingresos corrientes habían experimentado un crecimiento superior. Como consecuencia de ello, el ahorro neto ha ido creciendo ligeramente año tras año, tendencia que se rompe bruscamente durante 2008 y se acrecienta durante 2009, alcanzando el 0.55% de los ingresos corrientes.

El avance muestra que los pequeños ayuntamientos, menores de 1000 habitantes, son los que presentan una mayor capacidad de generar ahorro neto.

Las previsiones para 2010, sin embargo, muestran un esfuerzo de contención, ya que los presupuestos aprobados en 2010 han visto reducido su cuantía un 10% aproximadamente, con respecto al ejercicio 2009. La tendencia prevista presenta una reducción de las inversiones, mantenimiento del nivel de deuda viva y cargas financieras, ahorro neto casi nulo y continuación de remanentes de tesorería negativos.

La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

Publicado en LegalToday

Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

En un breve un artículo del consejero del Fondo Monetario Internacional José Viñals (antes vicegobernador del Banco de España) se identifican los cinco factores clave de un buen supervisor. Aunque él parece dirigirse a los analistas de riesgos financieros, me permito incluir en el concepto a otros profesionales de la evaluación o la certificación, desde auditores externos e internos a interventores o síndicos. Su lectura me ha recordado las características de un buen auditor, que el escritor norteamericano Elbert Hubbard que hace un siglo denominaba “corazón de feldespato”.

Para Viñals todos los supervisores deben ser intrusivos, proactivos, abiertos de mente, adaptables y concluyentes. Intrusivo significa tener un conocimiento profundo de la entidad supervisada, en suma, meter la nariz y saber lo que está pasando. Por otro lado, ser proactivo conlleva que un supervisor debe ser escéptico y siempre ha de cuestionar todo, “incluso en los buenos tiempos”, dice.

La buena supervisión exige también ser abierto de mente, que supone no dejar piedra sin remover, y siendo especialmente vigilante sobre lo que está pasando en el borde de la raya de la legalidad. Para ser adaptativos, los supervisores deben mantener sus ojos sobre el movimiento de la pelota, mantenerse al día sobre las innovaciones que se producen, nuevos servicios y nuevos riesgos. Y, por último, la supervisión debe ser concluyente, no basta con identificar los problemas, sino también su seguimiento.

En definitiva, auditores o interventores son esas personas que nunca debieran dejarse llevar por la euforia colectiva o por los estados de ánimo, lo que implica enfrentarse a los chicos “guay” y a los intereses creados. Vamos, verdaderos aguafiestas. Por ello, una de sus principales cualidades es aprender a decir “no” a tiempo. Una negativa a tiempo puede ahorrar muchos quebraderos de cabeza futuros. Pero ¿Cómo se aprende a decir “no”? Es difícil y nadie nos lo enseñará, aunque ayuda mucho contar con personal altamente cualificado y estar en una organización que fomente la independencia de criterio, libre de interferencias políticas o mercantiles.

Que los auditores desarrollen una tendencia negadora forma parte de sus posiciones habituales en las organizaciones. En el caso de los auditores internos, muchos gestores perciben que su función interfiere con los objetivos, la innovación y los riesgos inherentes a la dirección. Surgen entonces esos frecuentes conflictos.

Como recordaba, en la revista del Instituto de Censores Jurados (pág. 18), el Presidente del ICAC Gonzalo Angulo, “el auditor no es el supervisor prudencial, sino el encargado de verificar si los estados contables presentan la imagen fiel, aunque para hacerlo tenga que considerar muy especialmente los riesgos de la entidad auditada”. Por ello deben tener fuerza para enfrentarse a situaciones de alta tensión, y mantener un criterio profesional independiente, que al final de su vida profesional, será su única recompensa. Los secretarios e interventores locales ofrecen buenos y diarios ejemplos de ello.

Sobre la incomodidad de sus funciones fiscalizadoras, en una reciente sentencia, el propio Tribunal de Cuentas de España nos ha recordado que no suele ser tarea fácil ni agradable y ”el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos”. En el asunto enjuiciado, el Interventor fue condenado a reintegrar el gasto (que había fiscalizado de conformidad) en unas esquelas de prensa nacional dando cuenta del fallecimiento del padre del Presidente de la Ciudad de Ceuta, dedicadas las citadas esquelas por sus propios familiares y no por la Corporación que la financiaba. “Pero es aquí donde radica la dificultad y, al mismo tiempo, la grandeza de la función interventora, amparada en cualquier caso por las leyes”, dice el Tribunal.

Alguien juzgará poco delicado reparar la idoneidad de un gasto en tan delicado momento, por eso los auditores deben abstraerse emocionalmente de la situación, alejándose de aquellas influencias que persiguen desviar su juicio.

Un suceso en el que se adoptó un punto de vista demasiado indulgente se destapó con el desplome del Banco americano Lehman Brothers. Los auditores no cuestionaron el uso del complejo pacto de recompra denominado “Repo 105”. Así, mediante lo que en esencia es un préstamo a corto plazo contabilizado como una venta, se lograba reducir la deuda en 50.000 millones de dólares. Los activos financieros “vendidos” eran, una vez publicado un balance trimestral más saneado, recuperados por el banco que se endeudaba de nuevo hasta los niveles originales para adquirirlos. El auditor toleró que el banco dejara de informar en la memoria acerca de estas operaciones y, por ello, el juez instructor norteamericano de la quiebra también imputa al auditor la responsabilidad. La prudencia es un principio contable y también una parte relevante de nuestro sentido común. También forma parte indisoluble de nuestra actividad el miedo, que debió excitar la imaginación de la firma auditora; miedo, seguramente, a perder a un cliente tan importante. Pero, claro, eso lo sabemos ahora.

Xavier Marcet,  en su lúcido libro “Cosas que aprendemos después” (editorial Plataforma, 2010. 190 páginas y 16 euros) reflexiona con sabiduría sobre múltiples aspectos del trabajo en las organizaciones. Nos recuerda que la gestión profesional está llena de miedos, que todos sobrellevamos como podemos. Nos movemos entre la emoción y la razón para hacerles frente: miedo a no estar a la altura, a no poder cumplir con nuestra responsabilidad, temor a la insidia o a que nos manipulen. El miedo nos acompaña en nuestro quehacer como directivos aunque a veces, dice Marcet, una forma de vencerlo es no tener miedo a compartirlo.

Publicado en La Nueva España.

El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

El pleno del Tribunal de Cuentas de España, en sesión 29 de abril de 2010, ha aprobado el Informe de Fiscalización de la Planificación y el Desarrollo Urbanístico de los municipios costeros de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2006.

Se trata de un informe horizontal realizado sobre los treinta y siete municipios cántabros de influencia costera y se enmarca dentro del creciente número de actuaciones de los órganos de control sobre la actividad úrbanística municipal, tanto en el ámbito económico financiero como de su conformidad con la normativa estatal, autonómica y local de aplicación.

Es un trabajo complejo que evaluó los procedimientos de control interno aplicados en la gestión de esos municipios, con el fin de determinar si eran suficientes para garantizar una correcta gestión urbanística, así como un adecuado control de los bienes y de los recursos procedentes del urbanismo. Asimismo se evaluaron las actuaciones realizadas por los ayuntamientos dirigidas a garantizar las infraestructuras necesarias para la satisfacción de la demanda de servicios públicos, analizando su oportunidad y eficacia.

Planes de ordenación

Los planes de ordenación, desde el punto de vista técnico tienen una proyección a medio y largo plazo y desde el punto de vista jurídico tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de su revisión o modificación. Por ello, el ámbito temporal de la fiscalización se centró en los instrumentos vigentes en el ejercicio 2006, aun cuando su origen se remontaba a ejercicios precedentes. No obstante, la revisión del cumplimiento de legalidad y de reconocimiento presupuestario se basó exclusivamente a operaciones concretas que hayan tenido incidencia en el ejercicio 2006.

Para el Tribunal, la mayoría de ayuntamientos fiscalizados “carecen de medios para mantener estadísticas sobre usos de suelo”. Esta carencia se solventará con la implantación del primer plan estadístico de la Comunidad de Cantabria creado por la Ley 3/2008.

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre, y en consecuencia poder establecer los límites de las zonas indicadas y sus restricciones de uso, atendiendo a la Ley de Costas, la Administración del Estado practica los oportunos deslindes. En Cantabria, a finales de 2007 estaba deslindado el 67% de su litoral.

Asimismo el Estado, mediante otros instrumentos, y las Comunidades Autónomas, especialmente mediante instrumentos de ordenación territorial, urbanístico y medioambiental, pueden restringir las actividades que se pueden desarrollar en determinados espacios con el fin de destinarlos a usos concretos o incrementar el nivel de protección. En 2006, Cantabria tenía un índice de protección de Costa inferior a la media del territorio español (un 19,5% frente a casi un 35%) e intermedia entre las Comunidades costeras colindantes, superior a la del País Vasco (14,5%) e inferior a la de Asturias (cerca del 53%).

Conclusiones

1ª.     Tras la promulgación de la Ley cántabra 2/2001 y, especialmente tras la de la Ley 2/2004 del Plan de Ordenación del Litoral, todos los municipios costeros de Cantabria tenían la obligación de revisar su ordenamiento urbanístico para adaptarlo al contenido de las mismas. No obstante, en 2006, año al que se circunscribe esta fiscalización, solamente uno había revisado su PGOU y a octubre de 2009, solamente tres municipios disponían de PGOU adaptado.

2ª.     Todos los demás ayuntamientos costeros habían iniciado la revisión de su ordenamiento, encontrándose en diferentes momentos de su tramitación, habiendo tenido especiales dificultades para su redacción final y aprobación definitiva derivadas principalmente de:

-     Las consecuencias derivadas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

-     La proliferación de instrumentos de cohesión y de protección ambiental en el ámbito de la Unión Europea y el retraso en su transposición a normativa de la Comunidad Autónoma.

-     La demora en el establecimiento de instrumentos de ordenación del territorio.

-     La existencia de determinadas sentencias sobre algunos instrumentos de planeamiento revisados.

3ª.     La revisión del ordenamiento urbanístico ha sido contratada a equipos redactores externos en todos los ayuntamientos, mediante asistencias técnicas, de cuya revisión se ha deducido principalmente:

-     Una definición del objeto del contrato muy amplia que no concretaba el trabajo exacto que tenían que desarrollar los adjudicatarios.

-     Una duración real de los contratos que, debido a las dificultades en el procedimiento, superó el máximo de cuatro años permitido por LCAP para este tipo de contratos.

-     Una dificultad para estimar el precio de licitación de los contratos.

-     La utilización de criterios de selección de los adjudicatarios que valoraban preferentemente las condiciones del equipo redactor respecto de las del trabajo a desarrollar.

-     Una ejecución de los contratos que superaba las previsiones iniciales y que obligó a realizar modificaciones y trabajos complementarios, con una elevación del coste, destacando seis ayuntamientos.

4ª.     El gasto, a octubre de 2009, por todos los trabajos de revisión del ordenamiento ascendía a 8,5 millones de €. El Gobierno regional financió una parte de los contratos iniciales pero no de las modificaciones ni de los complementarios, siendo su participación de 0,8 millones de €.

5ª.     Los ayuntamientos no disponen de estadísticas o de datos agregados suficientemente fiables sobre las modificaciones puntuales a su ordenamiento o sobre los instrumentos de desarrollo, por lo que no ha sido posible conocer la superficie bruta afectada por cambios de usos ni las variaciones en edificabilidad, en su caso. Asimismo, no disponen de medios para su realización, estando previsto en el Plan Estadístico del Gobierno de Cantabria para 2009-2012 la elaboración de estadísticas sobre vivienda y sobre usos de suelo e infraestructuras, entre otras.

6ª.     En 2006, en los ayuntamientos del litoral se aprobaron definitivamente dieciocho modificaciones puntuales destinadas a facilitar infraestructuras, posibilitar la construcción de viviendas de protección oficial o para adecuarse a la normativa de protección medioambiental. En ninguna de estas modificaciones se aumentó la edificabilidad inicialmente prevista en el ordenamiento vigente.

7ª.     El suelo que en 2006 no se encontraba desarrollado o en ejecución, presumiblemente no se ejecutará con el vigente planeamiento, debiendo esperarse a que las revisiones en tramitación sean definitivamente aprobadas, salvo determinadas actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado.

8ª.     La ejecución del planeamiento se ha visto afectada por la incidencia de los grados de protección impuestos por el Plan de Ordenación del Litoral y por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como por la delimitación de sectores de grandes dimensiones superficiales en algunos planes, con un elevado número de propietarios implicados, que dificultan los acuerdos necesarios para iniciar el desarrollo. En 2006 sólo se aprobaron dos nuevos planes parciales y se modificaron otros dos previamente aprobados.

9ª.     La ejecución del planeamiento, asimismo, se ha visto limitada por diversas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia.

10ª.  Se han formalizado algunos convenios de planeamiento con la finalidad de adaptar los desarrollos aprobados a las medidas de protección ambiental o nuevos planteamientos urbanísticos, sin que en ninguno de los analizados se haya incrementado la edificabilidad del suelo en relación con la prevista en el ordenamiento vigente.

11ª.  Subsisten diversas sentencias de derribo que afectan a 597 viviendas, para cuya solución el Gobierno de Cantabria ha elaborado un Plan a fin de garantizar adecuadamente los derechos de los afectados y los posibles perjuicios a los ayuntamientos afectados.

12ª.  Ha sido una práctica de muchos ayuntamientos reservar una parte de los aprovechamientos lucrativos recibidos para su utilización en ejercicios siguientes, en tanto que en otros no se ha tenido en consideración que la utilización de estos recursos está restringida a los destinos previstos en la Ley que fundamentalmente son de orden urbanístico.

Recomendaciones

1ª.     La Comunidad Autónoma de Cantabria debe facilitar el proceso de adaptación de los ordenamientos urbanísticos, impulsando en primer lugar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y de protección medioambiental que le compete. Por otra parte, debería impulsar la elaboración de las estadísticas en materia urbanística previstas en el Plan Estadístico 2009-2012.

2ª.     Los ayuntamientos deben determinar de forma más específica el objeto de los contratos de redacción del planeamiento, a fin de concretar mejor los derechos y obligaciones con los adjudicatarios. Asimismo, deberían utilizar criterios de selección más objetivos y basados en las condiciones y circunstancias del trabajo a realizar y no en las características del licitador.

3ª.     Los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes deberían controlar el Patrimonio Público de Suelo y, en especial, los recursos financieros obtenidos por sustitución de aprovechamientos o por enajenación de terrenos, a fin de utilizarlos exclusivamente para los destinos expresamente señalados.

4ª.     Los ayuntamientos deberían contabilizar adecuadamente todos los recursos que obtienen por su intervención en el urbanismo, en especial, las cesiones de terrenos a título lucrativo. Sería conveniente, asimismo, que distinguiesen conceptos presupuestarios distintos en función de los diferentes tipos de tasas.

5ª.     Los ayuntamientos deberían cuantificar las previsiones de ingresos presupuestarios de los recursos obtenidos por su gestión en el urbanismo con criterios de prudencia y con fundamentación suficiente que pruebe la viabilidad de su recaudación. En su caso, deberían mantener la correspondiente vinculación con los proyectos de gastos afectados y abstenerse de incluir créditos presupuestarios para proyectos de inversión para los que no se prevea la obtención de la financiación necesaria.

Hoy traemos a la bitácora una sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 5 de Oviedo, que destaca por la claridad y precisión de su fundamentación. Es una de esas sentencias “redondas” donde el magistrado va limando sus conclusiones como la paciencia de un artesano del derecho.

Un Ayuntamiento asturiano, de unos 10.000 habitantes, convoca concurso-oposición para cubrir tres plazas de administrativo y una de policía local. Un sindicato impugna diversos aspectos relativos a la composición del tribunal calificador y los meritos. El asunto acaba en la jurisdicción contenciosa.

Durante la vista oral, el recurrente evidenció la ausencia de Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del personal funcionario en el Ayuntamiento. El magistrado, dada la cuestión debatida (legalidad de la convocatoria) creyó su deber hacer uso de la facultad prevista en el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que habilita al juez para “tomar parte” en el litigio, planteamiento de posibles motivos nuevos a iniciativa judicial.

El asunto no era otra cosa que la citada ausencia de RPT, que había parecido algo natural a las partes, menos al juez. A tal fin, la sentencia constata que se les concedieron nuevas alegaciones. Del resultado de lo nuevamente alegado y probado, la sentencia anulará la convocatoria.

El secretario del ayuntamiento fue contundente al afirmar que, por acuerdo del pleno del ayuntamiento, se aprobó inicialmente tal RPT y se expuso al público sin que el ayuntamiento hubiera ni resuelto las alegaciones ni aprobado definitivamente la RPT ni, por tanto, publicado oficialmente. En consecuencia certifica que el ayuntamiento “no dispone de relación de puestos de trabajo definitivamente aprobada”.

Naturaleza normativa de las RPTs

La representación del ayuntamiento se esforzó en eludir la necesidad de tal RPT, señalando la existencia de una plantilla de personal adjunta al presupuesto del ejercicio 2008. El magistrado recuerda que la jurisprudencia ha venido perfilando la regulación de las RPT que constituyen “el instrumento técnico a través del cual, se realiza por la administración -estatal, autonómica y local- la ordenación de su personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño. De modo que -en función de ellas- se definen las plantillas de las administraciones públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo”.

Inicialmente la jurisprudencia atribuía a las RPTs la naturaleza de acto plural más que normativo. Posteriormente cambió de orientación sancionando el carácter de disposición general de los acuerdos de clasificación de los puestos de trabajo y fijación de plantillas y complementos retributivos de los funcionarios de forma que existe ya una doctrina consolidada que reconoce tal carácter normativo a las RPT aprobadas por las administraciones públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias atendiendo a su carácter ordinamental y a las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado que carecen de contenido normativo.

La sentencia analiza la obligatoriedad de existencia de las relaciones de las RPT, indicando que su no elaboración por el ayuntamiento supone el incumplimiento de una obligación jurídica (STSJ de Andalucía de 26-1-2007), no solo contraria a la más elemental exigencia de buena fe, sino también un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos.

También recuerda que la plantilla determina el número de efectivos, mientras que la RPT “debe crear el puesto de trabajo, definirlo, determinar los requisitos para su provisión y la forma de la misma” (STSJ DE ASTURIAS DE 20-12-2007).

De hecho, la jurisprudencia considera que si se incumplen los requisitos de la elaboración de la RPT se produce la invalidez de los actos de aplicación por lo que -con mayor razón- la inexistencia misma de tal instrumento será motivo de ilegalidad de las convocatorias que lo sortean (STS 22/5/2000, que anula la RPT por falta de negociación sindical).

La oferta de empleo no subsana la ausencia de RPT, ya que “sin RPT no es posible aprobar la oferta de empleo”. Por ejemplo,  la STS 25/6/2008 precisó que la RPT es presupuesto previo de la oferta de empleo, aunque no existe obligación de ofertar todas las vacantes de la relación.

El magistrado manifiesta “la natural perplejidad que suscita el hecho de que un ayuntamiento de dimensión notable no cuente con una RPT de personal laboral ni funcionario pese a estar vigente su exigencia por la vieja ley 30/1984”, pues las RPT suponen la “ordenación capital para garantizar la seguridad jurídica y evitar la improvisación e irracionalidad en las dotaciones de plazas públicas”. Y, entiende que “tal exigencia no cuenta con excepción legal alguna”. En el art. 74 del EBEP se precisa que:

“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”.

De acuerdo con la disposición final cuarta del EBEP,  hasta que se dicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Dado que ni existe ley de desarrollo de la administración del Estado, ni tampoco ley de desarrollo de la Administración del Principado de Asturias, subsiste la vigencia del artículo 126.4 del R.D.L. 781/1986.

En suma, para el magistrado las elementales exigencias de racionalidad y legalidad que justifican la existencia de las RPT imponen, primero que “malamente puede abonarse el complemento específico o de destino a los funcionarios que obtengan las plazas en las convocatorias aquí impugnadas cuando solo pueden verse atribuidos previa valoración de los puestos de trabajo“.

Igualmente entiende que su inexistencia impide saber, si para tales plazas, se exigen los requisitos adecuados, ya que no se ha brindado al pleno municipal la opción de expresar su voluntad autoorganizatoria. Por último, el art. 133 del RDL 781/86 impone que el procedimiento de selección de funcionarios “se establecerá teniendo en cuenta la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de desempeñar”, extremo difícil de cumplir si no existe una RPT, sin que pueda suplirse su inexistencia por la vía de convocatorias individualizadas o generales al reservarse a las RPT las características de los puestos de trabajo ofrecidos.

En fin, la sentencia concluye afirmando:

“Al dictarse una convocatoria sin la previa y preceptiva RPT se tiende un puente en el vacío, ya que serían plazas de funcionario convocadas bajo criterios y características del puro arbitrio de la alcaldía, sin criterio de racionalidad organizativo alguno, y -además- una vez seleccionados los aprobados, no existiría el instrumento necesario que habilitase o diese cobertura al abono de unas retribuciones concretas. Por todo ello, ha de estimarse el recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada en cuanto convoca diversas plazas sin contar con la previa y preceptiva relación de puestos de trabajo”.

Una version de este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday.com

Ser interventor en el sector público exige el ejercicio de unas habilidades muy poco habituales. Por si fuera poca tarea dominar toda la normativa financiera o de contratación, el Interventor debe estar dispuesto a afrontar presiones y conflictos por parte de las autoridades responsables de la ejecución del gasto público. En algunos casos, el enfrentamiento puede cobrar una virulencia extraordinaria ¿Qué hacer entonces? Muchos funcionarios hacen las maletas y cambian de destino. Otros se quedan para luchar. En cualquiera de los dos casos, es un proceso muy duro que suele dejar secuelas.

Sigo con cierta perplejidad el cruel asunto de la Interventora de Mislata (Valencia) que ha sido sancionada por el Alcalde con suspensión de su empleo durante seis meses “por incumplimiento de las funciones esenciales en su puesto de trabajo” ¿El detonante? … la liquidación de un contrato de obra pública. Veamos el diario El País, que lo presenta así:

La interventora, en un informe del 3 de diciembre del año pasado sobre la liquidación del contrato, avisó de que no quedaba “acreditado en el expediente si la ejecución de la obra se realizó correctamente”, por lo que no estaba claro que el consistorio abonase la cantidad pactada en la rescisión (14 millones de euros) y menos el sobrecoste denunciado por los socialistas (siete millones más), cantidad que el PP achaca a la “imaginación” de la oposición. El hecho es que ahora la Oficina Técnica de Mislata muestra que la obra es deficiente y la versión de la interventora y la oposición cobra fuerza.

El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (Cosital) subrayó, en una nota de prensa,́ que la actuación de la interventora de Mislata “ha sido de todo punto correcta, seria y profesional” y expresó su “solidaridad” con la funcionaria expedientada al tiempo que se reserva “las acciones que, tras un examen más a fondo de los hechos, le puedan asistir ante los órganos judiciales”. Igualmente expresó su “más rotundo rechazo y malestar”, por la regulación por la que la Comunidad Valenciana “ha puesto en manos de los Ayuntamientos prácticamente todas las competencias sancionadoras sobre los Secretarios, Interventores y Tesoreros Municipales”.

Es oportuno recordar, como dijo el Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues … el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. También dice que nunca se debe bajar la guardia y, cuando eso acontece, aparece la responsabilidad solidaria del interventor y del ordenador de gasto.

Mi experiencia me dice que, en estos conflictos, el interventor pierde muchas plumas y pasará tiempo hasta poner a cada uno en su sitio. La indolencia o el miedo de muchos y los intereses de otros, someten a un vía crucis a ese funcionario, que se verá, de pronto, escrutado y desprestigiado en la plaza pública. Es la técnica habitual. Otros lo utilizarán como munición administrativa, mediática o política. En fin, la historia de siempre y los funcionarios nunca están preparados para protagonizar este espectáculo.

Nos hemos acostumbrado a aceptar como una realidad indiscutida la solvencia de la Administración. El Estado, las comunidades autónomas o los municipios son solventes: «tardan pero siempre cumplen», nos dicen. La sanidad cántabra o murciana abona sus facturas en un plazo de 600 días, pero paga. Sin embargo, algunos ayuntamientos reciben sentencias condenatorias de cantidades a las que no podrán hacer frente nunca.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

En Portugal, desde hace un par de años existe el Consejo para la Prevención de la Corrupción, que es un órgano administrativo independiente que trabaja “con” el Tribunal de Cuentas de Portugal para la prevención de la corrupción y los delitos conexos.

Ya hemos hablado Aquí de sus principales características, con un coste de funcionamiento mínimo y una orientación preventiva de la corrupción activa y pasiva, de la delincuencia económica y financiera, el blanqueo de dinero, tráfico de influencias, apropiación indebida de bienes públicos, de mala gestión, malversación de fondos, la participación en los asuntos económicos, el abuso de poder o violación del deber de secreto, así como la adquisición de bienes o valores como resultado del uso de información privilegiada ilegal en el sector público.

Todos los organismos y empresas públicas portuguesas, de ámbito estatal, regional y local, están obligadas a proporcionar la información que les sea solicitada y debieron aprobar, antes del 31-12-2009, unos “planes de prevención del riesgo de corrupción y delitos relacionados”. Se trata de una iniciativa pioneira en el mundo de la gestión pública.

Recientemente, el Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal, el Doctor Guilherme d’Oliveira Martins, recibía a una delegación española, de la que tuve el honor de formar parte, y nos confesaba su orgullo porque hasta la fecha, el Consejo ha recibido y analizado 753 planes de riesgos de corrupción, cuyo conocimiento y seguimiento es una herramienta fundamental del control interno. Esta es la síntesis de las principales conclusiones de esos planes.

Además, el Consejo había determinado los puntos comunes que todos los planes deben contener. Por lo tanto, cualquiera que sea la naturaleza de la entidad, todos los planes deben identificar todas las áreas y departamentos con riesgos de corrupción y delitos conexos, con indicación de las medidas para prevenir y mitigar su ocurrencia, con especial atención a los mecanismos de segregación interna de tareas, la rotación de los administradores, entre otros y la definición de los principales implicados en el plan de gestión. Por último, las entidades deberán elaborar un informe anual sobre la aplicación y ejecución de los planes.

Como la transparencia es la mejor manera de luchar contra la corrupción, el Consejo para la Prevención de la Corrupción decidió, en su reunión del 7 de abril pasado, recomendar a los órganos rectores máximos de Entidades y empresas públicas que deben anunciar en su respectivo sitio web, el propio plan de prevención de riesgos de la corrupción. Podéis ver aquí el correspondiente al Ayuntamiento de Oporto y aquí el plan del Instituto de Empleo.

El propio TCu portugués, como Entidad pública que es, aprobó el suyo, que podéis leer en portugués, pero de muy fácil entendimiento. Menuda lección.

El presidente del Tribunal de Cuentas de España Núñez estuvo el viernes pasado en la Universidad de Oviedo, donde pronunció una conferencia titulada ‘El comportamiento ético en la gestión pública‘, con motivo de la festividad del patrono de la Facultad de Derecho, San Raimundo de Peñafort.

Núñez habló sin pelos en la lengua, sobre corrupción, sobre reformas legislativas necesarias, pero también sobre función pública.

Según su tesis, que pasó desapercibida para los medios de comunicación, el germen de la corrupción se encuentra en la generalización de los puestos de libre designación entre los funcionarios con altas responsabilidades en materia de control económico y financiero. Tuvo especiales referencias para los Habilitados estatales del mundo local.

Unos días antes, Sevach se había atrevido a publicar en la prensa asturiana, todo un decálogo contra la corrupción que incluía un apartado similar y que la semana pasada incluyó en su bitácora.

Cualquier directivo público aspira a tener la ayuda de un gestor que comparta sus objetivos, esté al día en las nuevas tecnologías, conozca la normativa que debe aplicar y esté al tanto de sus últimas reformas. A veces, la expectativa es más simple y sólo se trata de que le espere en la oficina para despachar cuando la sobremesa de la comida de trabajo se alarga en exceso.

Todos conocemos funcionarios que se quedaron en el temario de la oposición, cuando accedieron al correspondiente cuerpo o escala administrativa. Algunos fueron dejando en el camino habilidades como la iniciativa, la creatividad o la capacidad para la innovación o las relaciones humanas. Dicen que para evitar su anquilosamiento, surgió la libre designación.

Sin embargo, los órganos de control interno deberían estar fuera de ese juego. La Oficina Antiraude de Cataluña (OAC), que depende del Parlament, acaba de concretar en 34 medidas los compromisos que deberían asumir las principales instituciones catalanas. Elaborado en diciembre pasado, está pendiente de recibir confirmación y adhesiones. Pues bien, el citado pacto por la integridad pretende reforzar la independencia de los órganos de control interno de los ayuntamientos, garantizando la solvencia de los secretarios e interventores, asegurando, a través de la Conselleria de Governació y las diputaciones, que no queden vacantes estas plazas. La OAC apuesta por reformas legislativas para garantizar la transparencia en la concesión de subvenciones y suspender la entrega de ayudas a las administraciones que, como pasa ahora, no respondan ante la Oficina o la Sindicatura de Comptes.

El atajo de la Libre Designación

Para los funcionarios más jóvenes, que llegan empujando “fuerte”, la libre designación se convierte en su mejor arma para “saltarse el escalafón” y para ello, nada mejor que ser reclamados por un directivo político, incluso de otra Administración. Si además existe cierta afinidad con el partido en el Gobierno de esa Administración, parece que hay un atajo garantizado.

La extraordinaria serie británica, “Si, Ministro”, ha retratado, muy bien las patologías funcionariales y políticas. El asunto es simple: ¿Tiene derecho el político a tener colaboradores de su confianza? Si, pero ¿a qué nivel? Aquí debemos distinguir entre Administración y Gobierno. Para ello, nada mejor que recordar los anuncios o carteles que inauguran o señalizan las obras públicas: han pasado a encabezarse con el título de “Gobierno de Syldavia”, donde la Administración parece haber desaparecido como sujeto titular de esas actividades, a favor de los fines electorales del Gobierno de turno.

Una Administración de los funcionarios o de los políticos.

Es cierto que la jurisprudencia permite la libre designación cuando se da el requisito de la especial responsabilidad, si bien, con frecuencia se omite su justificación. Por ejemplo, el 16 de septiembre de 2009 se produjeron dos sentencias del Tribunal Supremo sobre la el asunto. Una primera anulo una plaza de libre designación por no haber sido motivada su inclusión en la RPT. Otra recordaba su carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso, se aplica a determinados puestos directivos y de confianza:

La objetivación de los puestos de esta última clase («especial responsabilidad») está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, «en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos», y serán públicas, con la consecuente facilitación del control. Se puede concluir este apartado, por tanto, que «la asignación del sistema de libre designación comporta, por parte de la Administración, el ejercicio de una potestad discrecional con elementos reglados»”.

Al final, como quien tiene la llave para acabar con la generalización indiscriminada de la libre designación es precisamente personal de libre designación, el personal eventual o los políticos gobernantes, pues difícil resultará atajar el problema. De hecho, baste como ejemplo, el intento del Estatuto de aludir a esa “tercera vía” del directivo profesional, cuyo desarrollo pese a no estar sujeto a reserva de ley, sino a simple reglamento, no ha nacido ni se le espera. Otras ocasión perdida.