Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

La semana pasada, el presidente del Instituto de Censores -ICJCE- Rafael Cámara, compareció en Vigo ante más de 500 auditores, dentro del XX Congreso Nacional de Auditoría. Puedes ver aquí las conferencias en video. Advertía en la clausura que, según el Tribunal de Cuentas, el 36% de los ayuntamientos “ni siquiera ha presentado las cuentas de 2008 y, por supuesto, ningún organismo las ha fiscalizado”. Queda por saber el papel que puede jugar el auditor privado en el sector público. Una vieja reivindicación profesional y una manera de ampliar el mercado en un momento de crisis y dura competencia.

Recordemos que el programa del Partido Popular (ver reseña de los programas en la reciente campaña electoral) ganador el 20-N, contenía el compromiso de exigir la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Una vieja reivindicación

Ya hemos tenido ocasión de presentar en esta bitácora la demanda, por parte de muchas organizaciones públicas y privadas, para avanzar hacia una ley de auditoría municipal. Aquí puedes ver los antecedentes, que se asemejan al modelo británico, actualmente en revisión.

Nuestra doctrina financiera suele recordar, periódicamente, que una “fiscalización” implica un trabajo mucho mayor y con unos objetivos mucho más amplios que una “auditoría de cuentas”. Entre los últimos artículos que han tratado el tema puede leerse en Auditoría Pública nº 53 a Ana María González Romera, supervisora de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

¿Hacia un nuevo marco legal?

Sin embargo, el cambio legislativo que de soporte a esa futura auditoría privada en el mundo local ha de ser amplio y sustancial. El Tribunal de Cuentas de España en un informe aprobado en 2009 ha tenido ocasión de reiterar que con la actual normativa, en el ámbito local, la adscripción de las funciones públicas de control se efectúa, por el artículo 92.2 LRBRL, reservando su ámbito externo al propio Tribunal u órgano autonómico equivalente y el control interno a los funcionarios habilitados correspondientes (intervención). Según el razonamiento del TCu:

 “los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público y sólo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple”.

Una reivindicación que el propio Presidente del Tribunal no se cansa de repetir en todos los foros. Ente los funcionarios con habilitación estatal esa posición se considera un refuerzo de la importancia de su papel. Sin embargo, sólo por poner sobre la mesa, en el cierre de cada ejercicio, las facturas del cajón, merece la pena tener en cuenta esta posible reforma legislativa que traerá mucho ruído, sin duda.

Un delicado escenario local

Todo esto, se plantea en un momento crítico para las finanzas locales, con una alta morosidad en sus deudas con los proveedores, muy por encima de los límites legales. Hoy mismo, el diario económico Cinco Días anunciaba en su portada que las empresas ya aceptan quitas del 50% para cobrar deuda local.

Se trata de la aparición de sociedades cuyo objeto social es adquirir esa deuda con un elevado descuento, que por termino medio puede oscilar entre el 10% y el 30%. Es el caso de Mercadeuda, nuevo modelo de negocio que intermedia entre proveedores y ayuntamientos que carecen de liquidez:

 ”La empresa que tiene una deuda se la vende a un inversor con un descuento (entre el 30% y el 50%) y este posteriormente se la cambia al ayuntamiento por un activo, como un parking. De este modo, el proveedor recupera parte de su deuda, el ayuntamiento consigue liquidez y el inversor obtiene un bien con un elevado descuento“.

Desde la modificación de la Ley de Auditoría de Cuentas, a finales del año pasado, el Ministerio de Hacienda, a través del ICAC, ha venido retocando las Normas Técnicas de Auditoría (NTA-ver). Me parece interesante dedicar esta entrada de la bitácora a comentar la nueva NTA-sección 3ª  sobre informes, dictada para suprimir la mención a determinadas incertidumbres -antes existente- que afectaba a la opinión y que es de aplicación obligatoria a los informes de auditoría de cuentas que se emitan para fundaciones y sociedades mercantiles -públicas y privadas- a partir del 1 de enero de 2011 (ver BOE).

Así, se establece la obligatoriedad de hacer la mención en un párrafo de énfasis -sin que la opinión se vea afectada- por la existencia de incertidumbres sobre la capacidad de la entidad para continuar como empresa en funcionamiento, siempre que dichas circunstancias se informen adecuadamente en las cuentas anuales conforme a lo exigido en el marco normativo de información financiera.

La nueva norma sobre informes modifica los tipos de salvedades que puede tener un informe, eliminando las salvedades por incertidumbres y por no uniformidad en la aplicación de principios y normas contables e introduce el concepto nuevo de comparabilidad, resaltando con ello, si cabe, la importancia vital que tiene la información que la propia empresa incluye en la memoria para su adecuada comprensión e interpretación.

Antes

Hasta el 31-12-2010, el auditor que constataba una incertidumbre- por supuesto, incluida en la Memoria- le daba tratamiento de salvedad por incertidumbre, con el siguiente párrafo:

“Tal y como se menciona en la nota x de la memoria, la Sociedad tiene (+++) cuya cualificación final no puede determinarse de forma objetiva”.

A continuación, en el párrafo de opinión, se debía remitir a ella con el conocido giro:

“En nuestra opinión, excepto por los efectos de cualquier ajuste que pudiera ser necesario si se conociera el desenlace final de la incertidumbre descrita en el párrafo anterior, las cuentas anuales …”.

Ahora

La doctrina académica y profesional era muy crítica con este planteamiento, que no añadía nada a lo descrito en la Memoria. Lo lógico era que, si se consideraba importante, formase parte del párrafo de énfasis, como ahora ocurrirá  cuando la incertidumbre afecta al principio de empresa en funcionamiento, por existir dudas sobre la capacidad de la empresa para continuar sus operaciones con normalidad.

De esta manera, al afectar al párrafo de énfasis, la opinión no incluirá ninguna salvedad – opinión favorable- si el gestor lo describe con suficiente detalle en la Memoria.

Antes, cuando para que una limitación al alcance diera lugar a denegación de opinión debía ser cuantitativamente muy importante. En la actualidad, el factor cualitativo también puede influir si se considera muy significativo. Por ejemplo, la negativa a dejar leer los libros de actas de la sociedad.

Comentario

Como puede verse en el recorte periodístico más abajo, las seis salvedades de este año a las empresas que cotizan en la bolsa española, son el mínimo histórico. Con la anterior normativa, el mínimo de salvedades se había alcanzado en 2007, con 35, un 4% del total de las auditorías del parqué.

No piensen mal los lectores sobre si hay gato encerrado para hacer desaparecer -ahora- las incertidumbres en un entorno económico donde nadie puede garantizar la continuidad del negocio. Las Normas Internacionales de Auditoría parecían en muchos aspectos más suaves que las españolas. Este es un ejemplo. Si la Memoria de las Cuentas Anuales describía y detallaba sin tapujos una incertidumbre como era el propio futuro del negocio -con todos sus riesgos y posibles pasivos- no cabía enmendarle la plana con una salvedad. Lo que pasa que no basta con leer sólo el informe de auditoría; hay que leer también las cuentas, lo que no siempre hacen los interesados.

Es cierto que, con frecuencia muchas contingencias fiscales no eran otra cosa que pura elusión fiscal. Por tanto, en la Memoria nada se decía o se decía de aquella manera… Ahora, desaparecidas la salvedades por incertidumbre si se omite esta información tenemos pura y simplemente una “salvedad por incumplimiento de un principio contable” o una limitación al alcance.

Ya está disponible el número 4 de la revista de la Asociación de Interventores y Auditores del Estado, correspondiente al segundo semestre de 2011.

La asociación profesional que preside Mario Garcés Sanagustín -recién nombrado consejero de Hacienda del Gobierno de Aragón- presenta cinco trabajos firmados por otros tantos interventores-auditores, de enorme repercusión práctica. 

EDITORIAL, pág. 4

PAPELES DE TRABAJO

El ejercicio de funciones administrativas en los gabinetes de los altos cargos , pág. 6. Juan José Herrera Campa.

El ejercicio de funciones la aplicación de los acuerdos marco a los organismos públicos de investigación, pág.24. Juan Manuel Galán del Fresno.

Los sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas en España , pág.. 34. Carmen Iturriaga Fernández.

ARCHIVO DE DOCUMENTOS

La crisis de la Comisión Europea de 1999 y la reforma del Reglamento Financiero. Lecciones para España , pág. 78. Miguel Miaja Fol.

Anecdotario de la corrupción política y administrativa en el siglo XX (Primera parte) , pág.96. Mario Garcés Sanagustín.

Libros: Mi primera Biblia , pág. 102

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Un año más se celebra en la isla de Gran Canaria el seminario que organiza la Universidad de Verano de Maspalomas, promovido por la Audiencia de Cuentas de Canarias. Rafael Medina Jáber, presidente del organismo fiscalizador participó ayer en la jornada inaugural junto al presidente del Tribunal de España, Manuel Núñez. Ambos centraron su discurso en defender a los órganos de Control Interno de la administración y a los órganos de Control Externo como los garantes de las cuentas públicas frente a quienes en estos momentos de relevo en las distintas administraciones públicas abogan por auditorías privadas. 

Así, Núñez recordó el informe del Tribunal, de octubre de 2009, que en la esfera local, “tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto”.  

Además se preguntó: ¿Sirven los Tribunales de Cuentas de hoy para dar respuesta a los problemas que la situación actual plantea? Entre las múltiples circunstancias que definen la situación actual, y a título de ejemplo, destacó las siguientes:

1º) La transformación que se está generando en la sociedad, como consecuencia de las nuevas tecnologías de la información trasciende el ámbito estrictamente técnico que pudiera caracterizarlas e irrumpe en la organización social, en los planteamientos políticos, en la producción económica, en la construcción jurídica y, por descontado, en el funcionamiento de la Administración. 2

2º) El ingente volumen de recursos públicos gestionados y una determinada cultura proclive al enriquecimiento rápido por procedimientos descontrolados o ilícitos, tal como ha puesto de relieve la crisis que padecemos.

3º) Nuestra específica organización político-administrativa. A estas preocupaciones compartidas con otros países, cabe agregar la inquietud derivada de nuestra específica organización político- administrativa y la necesidad de encontrar un sistema definitivamente asentado de la organización territorial de las Administraciones Públicas, Autonómicas y Locales, que afiance un sistema racional y transparente de financiación y de asunción de competencias, superando posicionamientos políticos a corto plazo.

4º) A estas singularidades de la organización político-administrativa, cabe agregar otras características del sector público de orden jurídico, más acentuadas en las últimas décadas, como es la progresiva tendencia a la desregulación, al abandono de un marco jurídico estricto y la elusión del control institucional. Así, la imagen inmediata que con frecuencia se transmite de multiplicación de los centros de gasto público, en ocasiones compartidos por diferentes Administraciones, de creación injustificada de entidades públicas, con un régimen de funcionamiento más laxo desde el punto de vista del control y de la asunción de responsabilidades, así como el desasosiego que origina el repaso de las numerosas medidas adoptadas para paliar la crisis actual, con efectos inciertos en el futuro funcionamiento del sistema económico y financiero, son todas referencias que vienen a resaltar la importancia de exigir decisiones y comportamientos adecuados a los responsables públicos y de potenciar y respaldar la actuación de las Instituciones de control sobre su actividad.

Rafael Medina y Juan Ramallo

¿Reformar los órganos de control?

Hoy participé en una mesa redonda, sobre reforma de los OCEX, que contaba con la presencia de Javier Medina Guijarro, consejero del Tribunal de Cuentas de España, Olayo González Soler, fiscal jefe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, Francisco Constela Acasuso, profesor de la Universidad de Santiago de Compostela (y exmiembro del Consello de Contas de Galicia) y Hubert Weber, ex presidente del Tribunal de Cuentas Europeo.

El momento es oportuno, pues se vislumbran cambios en los órganos, algunos buscando ahorros mientras otros parecen de más calado, previa evaluación de su eficiencia institucional. Los retos del futuro son la independencia, las Relaciones con los Parlamentos, la coordinación entre órganos fiscalizadores (Javier Medina habló de un “Sistema Nacional de Control“) aumentar la potestad sancionadora, un ámbito fiscalizador sin límites (Olayo recordó que aún hay áreas exentas donde no se llega, como los órganos constitucionales), ampliar el concepto de responsabilidad contable (incluyendo la normativa de contratación, por ejemplo), una moderna política de comunicación e incluso más controles para el controlador. Se propuso generalizar los informes de auditoría sobre la propia actividad de los OCEX.

En este momento, hay una creciente tendencia a sobrevalorar los informes de las agencias de calificación, que son los nuevos gurús de la ortodoxia financiera pública, aunque hay muchos motivos para tomar medidas destinadas a reducir su influencia. En tiempos de euforia, alimentan la burbuja. En momentos de colapso, la deshinchan más. Hace cuatro años las agencias calificaron instrumentos financieros avalados por las hipotecas basura en EE.UU. como activos triple A. Valoraban la deuda portuguesa y griega como si fuera alemana. Ahora, sus previsiones provocan bajadas en cascada. El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, lamentó la falta de conocimientos de los economistas de esas agencias: “Nuestras instituciones conocen mejor el país (Portugal) que ellos”, dijo.

También pudimos escuchar al profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, que hizo un brillante análisis de los escenarios presupuestarios en que están inmersas las Administraciones Públicas de toda Europa.

De izquierda a derecha: Hubert Weber, Olayo G. Soler, Antonio Arias, Javier Medina y Paco Constenla

Premios Auditoría Pública

El IX Seminario concluyó con la presentación de los trabajos premiados por la revista Auditoría Pública cuyo primer premio recayó en el trabajo de Pilar Plaza Grau Auditora de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, María Mateo Fernández, Auditoria del Consello de Contas de Galicia y Consuelo Rus Lillo, Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía y que lleva por título “Fiscalización Horizontal: La gestión del gasto en prótesis quirúrgicas”.

El segundo premio correspondió a Teresa Moreo Marroig, por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la revista. Asimismo, el tercer premio recayó en el trabajo ‘De la Función Interventora al Control Financiero Permanente: Balance de Resultados del Primer Año en Canarias’ que fue presentado por Alejando Parres García, jefe del Servicio y Gestión de Políticas de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias y promotor de este magnífico blog.

A la izquierda, Teresa Moreo recibe el premio de manos del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández. A la Derecha, el profesor Roberto Fernández Llera imparte su conferencia con Francisco Socorro a su lado.

El próximo Primer Ministro de Portugal acaba de anunciar su intención de crear una autoridad de control presupuestario que sea independiente del Gobierno y totalmente transparente ante los mercados. Esta nueva entidad, creada a partir del Banco de Portugal y del Tribunal de Cuentas estaría compuesta por expertos independientes (incluso extranjeros) y realizaría un control exhaustivo, tanto del Estado como de las regiones y municipios, del cumplimiento de las metas impuestas en la reducción del déficit público luso. Partiendo de un 8,6% al día de hoy, Portugal tiene que bajarlo al 5,9% este año, 4,5% en 2012 y 3% en 2013. 

La polémica solución lusa parece la respuesta obligada para calmar las dudas de EUROSTAT sobre la realidad de las cuentas públicas y la inclusión de todos los gastos realizados. También es una conclusión inevitable a la ingeniería financiera propiciada por el SEC95, que ha puesto nuestras finanzas al límite., entre el peaje sombra, la enfiteusis o el abuso de las sociedades públicas con deuda no computable. Ahora nadie sabe lo que se debe realmente, pues la contabilidad clásica no lo recoge.

Los Tribunales de Cuentas, si aportan alguna garantía, lo hacen en el ámbito interno de los Estados y eso parece poco aval a los famosos mercados. Una de las consecuencias de la globalización financiera en que vivimos es la perdida de soberanía de los Estados. En el mismo viaje van muchas instituciones, cuya credibilidad -o sencillamente cuyo “ritmo”- parece no estar acorde con es los tiempos.

Hoy, aunque nos duela, las Agencias de Calificación parecen ser las estrellas del firmamento financiero y el diseño de las nuevas instituciones giran en torno a ellas. Que los Estados o las Comunidades Autónomas tengan su propios órganos de fiscalización de la gestión pública parece no aportar suficiente garantía exterior.

De todo esto y muchas cosas más hemos hablado hoy, en la Escuela de Posgrado en Estado de Derecho y Buen Gobierno de la venerable Universidad de Salamanca, con ocasión de la mesa redonda titulada “de la ingeniería financiera a la corrupción” que sirve de clausura a los diversos máster que allí organizan, con títulos tan sugerentes como estos: Máster en Democracia y Buen Gobierno, Máster en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas y Máster en Corrupción y Estado de Derecho. Un punto de referencia para muchos estudiantes latinoamericanos que participaron activamente de las exposiciones.

Compartí cartel con José Antonio Fernández Ajenjo, de la IGAE, con Emmanuel Jiménez Franco, profesor titular de derecho administrativo de la USAL y con el Conselheiro brasileño Salomao Ribas Junior, miembro del Tribunal de Contas de Santa Catarina y presidente de la ATRICON.

Los oficios de presentación y moderación corrieron a cargo del Profesor de derecho procesal de la USAL, Nicolás Rodríguez.

El último caso de desacreditación institucional lo encontramos en Cataluña, que acaba de resolver la adjudicación a Deloitte, por 885.000 euros (IVA incluido) del siguiente trabajo de consultoría:

“Analizar la situación económico-financiera de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de su sector público; realizar una identificación cualitativa del nivel de reconducción de gastos comprometidos a corto plazo, y realizar una identificación de los aspectos claves que pueden afectar a la preparación de Presupuestos de años futuros”.

El informe, que deberá entregarse en un par de meses, intentará identificar, entre otros aspectos, “la recurrencia de los ingresos, los gastos comprometidos, la deuda y el análisis de operaciones significativas relativas a inversiones u operaciones extraordinarias”. Seguro que muchos os preguntáis, como yo, por la razón de no encargar su realización a la Sindicatura de Comptes.

En Cataluña, la Generalitat usó con frecuencia del sistema alemán y de las sociedades públicas de construcción de infraestructuras, como GISA, que le permitieron aumentar los compromisos de gastos con cargo a ejercicios futuros hasta los cuarenta mil millones de euros. Así se ha financiado gran parte de las infraestructuras viarias y penitenciarias, como podéis ver en el cuadro adjunto, donde se indica el año del último pago.

La OLAF fue creada en 1994 con el propósito de aumentar la eficacia de la lucha contra las actividades ilegales que van en detrimento de los intereses financieros de la Unión. Se encarga de actividades como las de realizar investigaciones administrativas para luchar contra el fraude, asistir a los Estados miembros en la prevención del fraude y recabar y analizar datos.

En 2005, fue objeto de una fiscalización operativa por el Tribunal de Cuentas Europeo (¡marcando el territorio, eh!) que acaba de aprobar una auditoría de seguimiento, Informe Especial 2/2011, para comprobar el grado de aplicación de las recomendaciones efectuadas.

Se trata de un magnífico ejemplo de seguimiento de auditoría de gestión a un organismo estratégico en el control de los fondos púbicos. En las vísperas del Día de Europa, nos sumamos a la celebración presentando a continuación un resumen de este cuidado informe.

OLAF

La OLAF es independiente en su función investigadora, la cual se ve reforzada por un Comité de Vigilancia constituido por cinco personas independientes que proceden del exterior de las instituciones de la UE.

Realiza investigaciones, tanto internas (en los organismos de la UE) como externas (destinatarios de fondos europeos) y su actuación puede abocar como resultado a cuatro tipos diferentes de seguimiento: financiero, administrativo, judicial y disciplinario.

Asimismo presta apoyo a las autoridades judiciales nacionales en procedimientos penales y asistencia o coordinación en las investigaciones que afectan a más de un Estado miembro.

Informe del TCEu

La auditoría de seguimiento tenía como fin determinar cuáles habían sido las medidas adoptadas para poner en práctica las recomendaciones del Informe Especial no 1/2005, resumidas en el cuadro anterior y, para lo cual, el objetivo era responder a las cuatro preguntas siguientes que reagrupan las diferentes recomendaciones:

a) ¿Se han centrado las actividades de la OLAF en su función investigadora? (recomendaciones 2, 7, 13, 14, 15 y 17).
b) ¿Ha mejorado la OLAF la eficiencia de sus investigaciones? (recomendaciones 3, 4, 5 , 6, 8, 9, 10 y 12).
c)  ¿Puede la OLAF demostrar la eficacia de sus investigaciones? (recomendaciones 1 y 11).
d) ¿Se ha clarificado el papel del Comité de Vigilancia? (recomendación 16).

Trabajo de campo

El Tribunal examinó una muestra de 30 casos, de un total de 332 investigaciones internas y externas abiertas a 1 de julio de 2008. Tras el análisis de la documentación y la realización de entrevistas, las investigaciones se calificaron de sólidas, satisfactorias o insuficientes teniendo en cuenta los criterios siguientes: la prioridad dada a la actividad investigadora, la contribución de otros servicios de la OLAF al caso, la diligencia de la decisión de apertura del caso, la claridad de los objetivos y la planificación, la duración proporcionada y los resultados logrados.

Conclusiones

El Tribunal concluye que, a partir de las recomendaciones del informe de 2005, tres de las recomendaciones no han sido aceptadas, dos recomendaciones se implementaron, mientras que las otras doce se llevaron a cabo en diversos grados.

De forma muy sucinta, el Tribunal efectúa las siguientes consideraciones sobre todo el trabajo realizado:

1.- La OLAF debería aumentar el número de investigaciones y agilizar su realización, dedicando más tiempo a su función principal de investigación.

2.- La contribución de las unidades de inteligencia al trabajo de investigación debería reforzarse.

3.- Convendría revisar el marco legislativo de lucha contra el fraude y las irregularidades con el fin de simplificar y con- solidar dicha legislación. Una revisión de este tipo debería abordar las insuficiencias constatadas en las competencias y procedimientos actuales de la OLAF, en particular en lo que se refiere a la cooperación entre ésta y los servicios competentes de los Estados miembros.

4.- La OLAF debería reforzar su cooperación y asociación con Eurojust, que tiene atribuido en virtud del artículo 85 del TFUE, el cometido de coordinar las investigaciones y acciones penales relativas a las infracciones cometidas contra los intereses financieros de la Unión, para lo cual la OLAF debería instaurar procedimientos que permitieran identificar todos los casos pertinentes, comunicar a Eurojust a su debido tiempo la información correspondiente e informar con regularidad sobre los resultados de esta cooperación.

5.- Los planes provisionales para las investigaciones tendrían que incluir estimaciones de los recursos necesarios y los plazos. Estos planes deberían ser objeto de seguimiento y actualizarse una vez iniciadas las actividades de investigación. La información facilitada por el sistema de gestión del tiempo tendría que emplearse para proporcionar un apoyo más eficaz a los investigadores y directores.

6.- Conviene controlar mejor la duración global de las evaluaciones y las investigaciones para lograr que tengan mayor impacto y optimizar los recursos disponibles. A estos efectos, el Comité Ejecutivo debería realizar una labor de seguimiento de las investigaciones largas y complejas, para garantizar que se toman las medidas adecuadas.

7.- Deberían fijarse y actualizarse sistemáticamente objetivos claros para cada investigación y los resultados tendrían que comunicarse en términos de objetivos alcanzados.

8.- El sistema de gestión de casos debería utilizarse más ampliamente para la toma de decisiones de los directores y para la mejora de los informes. Las estadísticas de realizaciones sobre la actividad de la OLAF y sus resultados potenciales y efectivos tendrían que recogerse en un único informe que permitiera efectuar comparaciones a lo largo del tiempo.

9.- De común acuerdo con la OLAF, el Comité de Vigilancia debería definir un procedimiento formal para esbozar las medidas que han de adoptarse si decide emitir un dictamen sobre el caso que se le consulte. El marco legislativo tendría que revisarse con el fin de proteger mejor los derechos de las personas investigadas.

Para terminar, otro ejemplo de buenas prácticas: el informe también se puede encontrar en la página web de la propia Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

Con frecuencia, el gestor publico que se enfrenta al informe de auditoría plantea sus alegaciones con argumentos en disculpa, defensa o justificación de las observaciones planteadas.

Como los informes van destinados al Parlamento y a la opinión pública, el gestor puede tener interés en probar (no sólo basta anunciarlo) que, en la actualidad, las deficiencias señaladas están subsanadas o se inicia el procedimiento para su arreglo.

Así, es habitual este tratamiento en materia de inventario o aplicaciones informáticas de gestión: “como se ha puesto de manifiesto al equipo fiscalizador, esta situación está subsanada con la reciente contratación de … “. A veces no es posible decir otra cosa que “se está trabajando en subsanar la carencia”. 

Pero … ¡cuidado con prometer demasiado! Los OCEX suelen hacer informes de seguimiento de recomendaciones y en algunos casos entran en el “seguimiento de las alegaciones”. Así el informe de la Universidad de Barcelona 2006-2007 incorpora el seguimiento de las promesas realizadas durante la anterior auditoría. Los resultados parecen bastante desalentadores. Ver por ejemplo la página 106 y siguientes:

Otras veces, el gestor busca resaltar la colaboración o la ausencia general de ilegalidades. Se trata un desahogo, cuyo mejor ejemplo lo encontramos en el Informe de fiscalización de RTV de Castilla La Mancha-2004, que empieza el capítulo de alegaciones (pág. 66) con esa proclama, que parece más destinada a sus colegas de los medios de información:

En el Tribunal de Cuentas Europeo encontramos un perfecto ejemplo de respeto institucional del principio contradictorio. Las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal se presentan simultáneamente en el informe. En su descripción de las constataciones y conclusiones, el TCEu tiene en cuenta la respuesta correspondiente del auditado ofreciendo su contenido en la mitad derecha de la página del informe, para que el lector tenga una valoración completa de la fiabilidad de las cuentas y de la legalidad y regularidad de las operaciones. Veámoslo:

Alegaciones que son provocaciones

Alguna vez, los gestores caen en la tentación de aprovechar el documento de alegaciones para “ajustar cuentas” con los auditores. Algunos OCEX prevén (expresa o tácitamente) la posibilidad de no publicar aquellas afirmaciones que carezcan de relación con el contenido del informe así como un cierto derecho de réplica para para rebatir en un anexo de Contestación a las alegaciones. Uno de los mejores ejemplos lo encontramos en el informe Universidad Pública de Navarra 2001-2003. Allí, en la página 195 y siguientes, el Rector saliente decía lindezas (la negrita es mía) como estas:

4ª.-Finalmente, tras la lectura del Informe, cabe plantear una serie de cuestiones: ¿Quién audita a la Cámara de Comptos de Navarra? ¿Son públicos estos informes de auditoría? ¿Se presentan en rueda de prensa ante los medios de comunicación? ¿Podrían optar, el resto de organismos públicos, a ser auditados por los mismos auditores que auditan al organismo público Cámara de Comptos de Navarra? ¿Y al mismo tratamiento en la difusión de los informes de auditoría?

CONCLUSION

Tanto desde mi conocimiento de los hechos y mi experiencia personal como desde mi proceder en el ejercicio de cargo público como Rector, tengo que concluir que es una lástima que la Cámara de Comptos de Navarra, además de realizar los correspondientes informes de fiscalización, no aproveche sus medios y conocimientos para contribuir y colaborar con la Universidad Pública de Navarra, y muy especialmente en sus primeras etapas de existencia, en la mejora de los aspectos económicos, de control y transparencia de sus cuentas, y de cumplimento de la normativa contable vigente. Por el contrario, lo que se propicia y genera con cada informe de auditoría es la aparición de unos titulares informativos en los medios de comunicación que dañan y deterioran de forma desproporcionada la imagen de una institución, pública y de Navarra, de la importancia y trascendencia de la Universidad Pública de Navarra para la Comunidad Foral de Navarra y, muy especialmente, para todos sus habitantes.

Por supuesto, las afirmaciones fueron combatidas con elegancia y contundencia. Destacamos la última contestación (6ª) en la página 210:

Lo que realmente daña la imagen de la Universidad Pública no son los titulares de los medios informativos ni los informes de esta Cámara de Comptos, sino la falta de decisión de sus responsables máximos para mejorar la gestión de una entidad pública tan necesaria para la sociedad navarra y que es financiada en un 85 por ciento con fondos públicos aportados por todos los navarros.

¿Qué logró el gestor con ese ataque? Nada. Seguramente era el final de un largo enfrentamiento, acrecentado durante el trabajo de campo.

El autor de las alegaciones a un informe provisional de fiscalización se enfrenta a diversas alternativas. Puede explicar, rebatir o hasta criticar las afirmaciones que realiza el auditor, tal como se ha presentado en una entrada anterior. Tampoco falta la censurable práctica de atacar a la institución fiscalizadora sobre aspectos que nada tienen que ver con el proceso de fiscalización.

Rebatir o explicar, esa debería ser la opción de los gestores que reciben un informe provisional. Si no se logra cambiar el informe definitivo, al menos el lector tiene en su mano los fundamentos que le permiten entender la versión del gestor sobre los hechos descritos en el informe. Veamos algunos ejemplos: 

Rebatir las afirmaciones

Es la verdadera misión de esta parte del proceso y su contenido habitual, aportando la oportuna documentación probatoria. En principio, sobre los hechos no debería haber discrepancia alguna, si el auditor trabaja con un nivel de evidencia suficiente y adecuada que le permita llegar a conclusiones razonables, tal como recomiendan las Normas Técnicas de Auditoría.

Sin embargo, en la interpretación jurídica de los hechos, cuando están en la frontera, muchos auditores realizamos lecturas literales (extremas) de la norma o de los principios contables públicos, cuando el gestor los usa de ordinario con más flexibilidad.

Un frecuente caballo de batalla del gestor es la pretensión de distinguir, en el informe, los  incumplimientos de la legalidad de otros principios como la eficiencia y eficacia. Se anticipan así a su futura difusión. Muchos directivos luchan por que se recoja que el procedimiento utilizado no era ilegal aunque las opciones recomendadas por el OCEX redunden en mayor transparencia o economía. Es habitual acusar al auditor de “ir más allá de la norma”. Es cierto, pero la auditoría la legalidad es sólo una parte del trabajo de control.  He aquí una buena muestra:

TVCP. Informe Diputación de Álava-2008. Alegaciones, pág. 223:

No cabe aceptar la opinión expresada por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas respecto a la modificación del contrato analizado, que entiende que “transgrede los principios licitatorios recogidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, debido a que la cuantía del incremento, que supera el 70%, desnaturaliza tanto el objeto contractual como el volumen económico del contrato y no se corresponden a causas nuevas o imprevistas” (…)

Hay que señalar que la normativa contractual vigente no establecía limitación cuantitativa alguna para las modificaciones de los contratos, viniendo éstas condicionadas exclusivamente por razones de interés público debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas que debían quedar justificadas en el expediente. La cuantía de las modificaciones tiene relevancia únicamente a efectos de requerir su tramitación de un informe adicional de contenido presupuestario (cuando superan el 10% del precio primitivo del contrato y éste era igual a o superior a 6.010.121,04 euros) o de constituir una causa de resolución del contrato de obras invocable por el adjudicatario del contrato (si superan el 20% del precio primitivo o implican una alteración sustancial del proyecto inicial).

Cuando las alegaciones sean contrarias a los juicios y conclusiones que aparecen en el informe provisional, el Auditor suele realizar un informe para motivar su aceptación o rechazo. Al respecto puede consultarse la norma 704 del muy útil Manual de fiscalización de la Sindicatura de la Comunidad valenciana que razona las dos posibles alternativas:

a) Si considera que las alegaciones del gestor están justificadas, introducirá las oportunas modificaciones antes de elevar el informe a definitivo, no sin que previamente haya obtenido la suficiente evidencia que soporte el cambio de posición. En algunos OCEX, además se suprime toda referencia a las alegaciones que han sido aceptadas, como la Cámara de Cuentas de Andalucía en la foto adjunta.

b) Por el contrario, si el Auditor no está conforme con los comentarios recibidos del órgano gestor lo manifestará así en el informe a las alegaciones, añadiendo sucintamente sus propias observaciones sobre por qué no acepta las alegaciones del ente auditado.

Como ejemplo de buena práctica y concisión en la petición, presentamos las alegaciones al informe de la Universidad Politécnica de Cataluña-ejercicios 2006 y 2007 (págs.. 109 y ss) por su esfuerzo en sintetizar la petición, digno de los ingenieros:

Aunque es altamente infrecuente, podría ocurrir que, a la vista de las alegaciones recibidas, el consejero (llámese síndico) estimase conveniente efectuar nuevas comprobaciones o diligencias. Entonces deberá plantear una propuesta en tal sentido al Pleno del OCEX, que será quien acuerde sobre su procedencia. En caso afirmativo, los resultados que se deriven de las mismas deben ser sometidos a un nuevo trámite de alegaciones.

Otro problema es que la ausencia de documentación relevante durante el trabajo de campo, puede haber dado lugar a una limitación al alcance de la fiscalización. Su recepción durante el trámite de alegaciones, por lo general, no eliminará la limitación, aunque habrá de estar a cada caso concreto, en función de sus efectos.

Documentación extemporanea

Cuando la documentación sea recibida de forma extemporánea y se acepte, el Informe definitivo deberá indicar esta circunstancia aunque, al no tener el carácter de alegaciones, no se incorpora al Informe. Al respecto, debemos traer a colación el voto particular del Consejero de Cuentas de Castilla y León, Miguel Ángel Jiménez García, sobre el informe de la Cuenta General de la Comunidad-2007 (ver las cinco últimas páginas) donde se discutía la validez de las alegaciones presentadas por el Interventor General (frente a la ordinaria del Consejero de Hacienda) razón por la cual no se incluyeron conjuntamente al informe definitivo lo que explica su ausencia de la web institucional. Tras un serio análisis jurídico del caso explica:

… debe concluirse que quienes pueden formular Alegaciones al texto del Informe Provisional son todos los sujetos interesados en sus actuaciones (…) La Cuenta General aparece regulada en la Ley de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad de Castilla y León que atribuye a la Intervención General de la Administración de la Comunidad la formación de la Cuenta General. Resulta evidente (…) que en cuanto al examen y comprobación de la Cuenta General, será sujeto interesado (…) por ser el único órgano competente para la formación de la Cuenta General.

La revista de la Asociación de Interventores y Auditores del Estado es una publicación de distribución privada y gratuita que ya está disponible en descarga libre en la web corporativa.

En el número 3 correspondiente al primer semestre de 2011 podemos encontrar algunos artículos de gran interés profesional, cuyo contenido os recomiendo, así como el Editorial del presidente, Mario Garcés Sanagustín, del que resalto este párrafo:

Hoy, más que nunca, debemos destacar que nuestra actividad está sujeta a dos principios esenciales: el de legalidad y el de independencia. Todos, desde el primero hasta el último, debemos ser conscientes de que el cometido que desempeñamos emana de la Ley y a ella sirve. esa es seña de identidad de una función que se concibe desde la independencia funcional y que no puede tener otra razón de ser.

Sumario 

EDITORIAL…4

PAPELES DE TRABAJO

El endeudamiento de las Comunidades Autónomas: Reglas a las que está sometido y situación actual…6

La responsabilidad civil de los Interventores (II) … 43

La Dirección General de Presupuestos … 82

ARCHIVO DE DOCUMENTOS

Tiempo de vendimias…105

Libros: El teatro de los dioses…108

Descargar todo el número

Los informes de auditoría están sometidos al principio contradictorio, en virtud del cual su contenido debe ser puesto de manifiesto a los responsables de la Entidad fiscalizada para que expresen cuanto crean oportuno. Supone un trámite obligado que transforma un informe provisional en definitivo.

En el proceso de alegaciones, el representante del ente auditado (y también quien lo fuera durante el ejercicio fiscalizado) tiene un plazo, susceptible de ampliación motivada, para formular válidamente sus observaciones al informe provisional. 

Es importante tener en cuenta que ningún informe de fiscalización estará completo sin el documento de alegaciones y serán publicados conjuntamente. Se presenta tanto como anexo interno dentro del mismo informe (lo habitual) como en un documento aparte publicado (en pdf) en la web institucional del Órgano de Control Externo (OCEX), como suele hacer el Consejo de Cuentas de Castilla y León:

De los escasos artículos sobre el tema, debemos destacar el publicado en el número 5 (1996) de la revista Auditoría Pública, por el auditor de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha, Víctor M. Cano Fernández.

Nada que alegar

Aquí surge una interesante cuestión: la inexistencia de alegaciones al informe provisional ¿implica una elevación automática a definitivo? En mi opinión, se exige un acto expreso de aprobación, aunque su texto no se puede corregir, ante la ausencia de alegaciones. En algún caso, se notifica formalmente que no se presentarán alegaciones, para evitar terminar el plazo y que el OCEX lo pueda aprobar definitivamente lo antes posible. Este caso no es infrecuente. Mirad esta curiosa noticia, pinchando sobre el recorte:

Interesados

Por otra parte, quiénes se ven mencionados nominalmente en el informe … ¿deben tener posibilidad de alegar? Parece que sí, con algunos matices según la intensidad de la cita. Quien mejor resuelve esta cuestión es el Tribunal de Cuentas Europeo (TCEu) que en el Epígrafe 5.4.3 (página 93) de su virguero Manual de Auditoría de Gestión recuerda la sentencia en el asunto Ismeri precisaba que si cita a terceros directamente implicados en disfunciones graves de las instituciones comunitarias pueden generar responsabilidad extracontractual si los hechos en que se basan no se recogen de manera exacta o se interpretan incorrectamente. Por consiguiente, recomienda que se asuma un mayor nivel de vigilancia en la verificación de los hechos y en su interpretación, siempre que se mencione directamente a terceros en los informes del Tribunal o cuando puedan ser fácilmente identificados por el lector.

Para el TCEu, los mencionados terceros también tienen el derecho de réplica y a formular alegaciones antes de la aprobación del informe.

¿Prealegaciones?

En mi opinión, es una buena práctica que, una vez terminado el trabajo de campo y con el primer borrador del informe, se manifiesten sus aspectos esenciales al interlocutor del organismo fiscalizado, para evitar errores. Son las llamadas prealegaciones que pueden coincidir con una posible reunión final, donde se discute un avance del informe para confirmar la exactitud de los datos manejados, responder a las preguntas de los gestores, discutir propuestas de cambios y examinar el futuro calendario.

Quienes han sido objeto de fiscalizaciones quizás nunca hayan tenido esta oportunidad. No es fácil para los auditores públicos dar ese paso, máxime si no es obligatorio. Sólo cuando la colaboración ha sido muy estrecha (y el auditor se ha sentido muy cómodo en el trabajo de campo)se tiene la generosidad de dar este paso, que repito: debería generalizarse.

El propio TCEu considera esencial estas manifestaciones y habla de un procedimiento contradictorio e incluso precontradictorio que impregna todas sus actuaciones. Así en el citado Manual (Página 53) leemos:

El diálogo permanente y la compresión mutua entre los auditores y el personal de la entidad controlada, enfatizado en el “enfoque sin sorpresas” del Tribunal, son esenciales, a efectos de garantizar una buena acogida de las conclusiones y recomendaciones que se presenten en el informe de auditoría.

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 30 de noviembre 2010 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 y acordó su elevación a las Cortes Generales así como su traslado al Gobierno.

La Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 está integrada por la Cuenta General del sector público administrativo, la Cuenta General del sector público empresarial y la Cuenta General del sector público fundacional. El texto concluye que está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que se exponen a lo largo de un extenso informe de 417 páginas (todavía no disponible en la web), que resumimos a continuación.

Aspectos formales

La Cuenta General del sector público administrativo se ha elaborado mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo; con la novedad de que en la memoria de la Cuenta del ejercicio 2008 consta información agregada de los presupuestos de explotación y de capital de los fondos carentes de personalidad jurídica, de los consorcios y de los organismos públicos con presupuesto de gastos de carácter estimativo.

La Cuenta General del sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances, de las cuentas de pérdidas y ganancias, de los estados de cambios en el patrimonio neto y de los estados de flujos de efectivo de las entidades del sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al respecto, la información contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales.

Por último, la Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos.

La Cuenta General del Estado se recibió en el Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2009, dentro del plazo legalmente establecido aunque “se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente sector público”. Veamos sus partes, de acuerdo con el informe.

Cuenta General del Sector Público Administrativo

La Cuenta General del sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen estados con información presupuestaria agregada, desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; e información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados, resultado de operaciones comerciales, y remanente de tesorería; además de información agregada relativa a los fondos carentes de personalidad jurídica.

Reprende el Tribunal a la IGAE porque la información consolidada sobre la liquidación del presupuesto es muy limitada, incluyendo únicamente las obligaciones y derechos reconocidos netos; no figurando, por tanto, ni los créditos y previsiones iniciales ni sus modificaciones, ni las sucesivas fases de ejecución de los presupuestos. Solamente se han consolidado el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial y el estado de liquidación del presupuesto. La información contenida en la memoria se sigue presentando de forma agregada.

En cuanto a las eliminaciones realizadas en el proceso de consolidación, en la Cuenta General del ejercicio 2008 no se aporta información sobre las transacciones entre entidades integradas que no se han eliminado y las razones de su no eliminación, información que sí figuraba en la Cuenta General de ejercicios anteriores.

Todas las cuentas de los organismos, agencias estatales, consorcios y fondos carentes de personalidad jurídica, integradas en la Cuenta General, se encuentran acompañadas del informe de auditoría. La opinión es favorable en 59 entidades; favorable con salvedades en 35; desfavorable en dos casos; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance, en cuatro casos.

Como síntesis de la ejecución de los presupuestos podemos destacar que, frente a la previsión inicial de un resultado presupuestario negativo de 9.552 millones de euros, la Cuenta presenta un resultado presupuestario negativo de 50.502 millones, habiéndose producido, por tanto, una desviación global desfavorable de 40.950 millones. Analizadas las distintas partidas que repercuten en esta desviación se observa que los ingresos, excepto los de operaciones con activos financieros, no han alcanzado las previsiones iniciales; mientras que en los gastos, en todos los componentes del resultado presupuestario las obligaciones reconocidas netas han sido superiores a las presupuestadas, siendo la desviación más importante la de los gastos por operaciones con activos financieros (16.551 millones), debido a las medidas para el estímulo de la economía y el empleo adoptadas a finales de 2008.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos el Tribunal constata diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario negativo incluido en la Cuenta General del sector público administrativo debería aumentarse en 3.055 millones y, en consecuencia, el resultado presupuestario negativo alcanzaría un importe de 53.557 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2008.

Por otra parte, atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio 2008, cuantificadas en 3.384 millones de euros por lo que se refiere a gastos y en 3.562 millones en ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 152.331 millones de euros, importe inferior en 230 millones de euros al límite máximo de 152.561 millones fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 12.499 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 164.830 millones, Por su parte, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 158.925 millones, que superan en 6.364 el límite fijado en el Acuerdo. Además, en caso de haberse aplicado al presupuesto todas las obligaciones que, originadas en él no se imputaron– a las que se hace referencia en el presente Informe-, el límite anterior se hubiera superado en mayor importe.

Del análisis de los estados financieros, el Tribunal pone de manifiesto diversas deficiencias, reiteradas en Declaraciones de ejercicios anteriores, como la carencia de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

Además, el Tribunal constata que, de los 23 organismos a los que se han adscrito bienes, no figura en sus balances la cuenta de Patrimonio recibido en adscripción, en la que deberían figurar los correlativos bienes recibidos; en 9 organismos la referida cuenta no ha tenido movimientos y solo en 4 las operaciones registradas son coherentes con las reflejadas en la Administración General del Estado.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las CCAA como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2008 alcanzaba la suma de 410.501 millones de euros, con un aumento del 21,4% respecto al del ejercicio anterior.

El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 6.792 millones de euros el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2008, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores.

Cuenta General del sector público empresarial

Se han agregado las cuentas anuales de 238 entidades (193 sociedades mercantiles, 11 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público y un consorcio. No figuran agregadas las cuentas anuales de 15 )por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General) además de otras 4 por presentar defectos en las cuentas y otras 2 por su falta de actividad.

Respecto a las cuentas individuales rendidas por las entidades del sector público empresarial, no han cumplido con su obligación de rendición ante el Tribunal de sus cuentas anuales 17 entidades (16 sociedades mercantiles estatales y un consorcio) y tampoco ha rendido sus cuentas un grupo empresarial que estaba obligado a ello.

La representatividad de la Cuenta General del sector público empresarial se ve favorecida por la utilización en su elaboración de las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, lo que supone recoger los ajustes y eliminaciones realizados por los propios grupos en la formación de sus cuentas, contribuyendo así a evitar duplicidades y, por tanto, sobrevaloraciones; y también por haberse realizado los ajustes correspondientes para evitar la duplicidad de importes en los casos de sociedades en cuyo capital social participa más de una entidad estatal. Sin embargo, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta General del sector público empresarial, no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas anuales se han agregado, lo que, junto con otras deficiencias de menor entidad, ha dificultado que la Cuenta general del sector público empresarial del ejercicio 2008 refleje más adecuadamente la realidad económica y financiera y los resultados de la actividad empresarial del sector público estatal.

En el activo del balance agregado destaca el inmovilizado material, del que más de la mitad corresponde a los grupos ADIF y AENA, aunque debe señalarse que el inmovilizado material del Grupo RENFE-Operadora está infravalorado al no tener contabilizados diversos terrenos. Entre el activo corriente, destaca la cuenta de efectivo y otros activos líquidos equivalentes, con 11.313 millones (el 10,4% del total), de los que más de la mitad corresponden a los grupos Loterías y Apuestas del Estado, ADIF y SEPI y al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial.

Respecto al pasivo, el patrimonio neto asciende a 55.563 millones de euros y está integrado, fundamentalmente, por unos fondos propios positivos de 57.965 millones y, unos fondos propios negativos por importe de 2.402 millones que corresponden, en su práctica totalidad al Grupo RTVE, en liquidación.

La cuenta de pérdidas y ganancias agregada presenta un resultado positivo de 2.346 millones de euros, originado fundamentalmente, por el Grupo Loterías y Apuestas del Estado. Entre las entidades que han obtenido pérdidas destaca Expoagua Zaragoza 2008, S.A., con 479.

Cuenta General del sector público fundacional

La Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado IGAE mediante la agregación de las cuentas de 48 de las 61 fundaciones pertenecientes al sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 13 fundaciones.

Comprende el balance agregado y la cuenta de resultados agregada de las fundaciones del sector público estatal a las que resultan de aplicación los principios recogidos en la adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos (R. D. 776/1998) y se acompaña de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria.

Respecto a su representatividad, el Tribunal entiende que “es internamente coherente, es acorde con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la normativa reguladora de su contenido”. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas. Además, continúa siendo elevado el número de fundaciones que no diferencian adecuadamente, en los términos que prevé el Plan contable, su actividad propia de la mercantil.

En relación con los inmuebles o bienes cedidos por sus patronos para la realización de su actividad propia, el Tribunal reitera que “algunas fundaciones no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, lo registran como inmovilizado intangible”.

El resultado de explotación agregado de las 48 fundaciones integradas en la Cuenta General asciende a 5,6 millones de euros, y el resultado financiero a 15 millones, generando por tanto un resultado positivo antes de impuestos de 20,6 millones. Por otra parte, 33 fundaciones han obtenido en 2008 excedente positivo, frente a 12 entidades cuyo excedente fue negativo, y 3 entidades presentan resultado equilibrado.

Durante el mes de diciembre, se hacían públicos dos importantes informes relativos a las Cuentas del Estado del ejercicio 2008. Por una parte, el de control interno, de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Además, el Tribunal de Cuentas emitía la Declaración de la Cuenta General del Estado. Comentamos en esta entrada, el primero de los informes y dejamos para el siguiente artículo la reseña de la Declaración del Tribunal de Cuentas de España.

Continúan las salvedades de la IGAE

La Ley General Presupuestaria, establece que IGAE debe remitir anualmente al Consejo de Ministros un informe resumen de las auditorías de cuentas realizadas, en el que se reflejarán las salvedades contenidas en dichos informes.

La semana pasada se hizo público el citado informe sobre los principales resultados obtenidos en las actuaciones de control financiero permanente y auditoría pública contempladas en los planes anuales de control financiero y auditoría realizados durante 2009 sobre las Cuentas Anuales del ejercicio 2008.

Así, de un total de 489 entidades que conforman el sector público estatal, a 31-12-2008, se han auditado 391 (el 81%) que comprenden la totalidad de las entidades obligadas legalmente a auditar sus cuentas, además de otras sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal no obligadas, pero incluidas en los planes anuales de auditoría.

El desglose es el siguiente:

-       128 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE.

-       223 entidades pertenecientes al sector público empresarial (en su mayor parte, sociedades mercantiles) han sido auditadas mayoritariamente por auditores privados.

-       40 fundaciones del sector público fundacional cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE

Veamos las principales conclusiones:

El informe mantiene la clásica opinión de auditoría sobre las cuentas anuales que puede adoptar uno de los siguientes tipos:

-       Favorable, cuando el auditor manifieste su conformidad.

-       Favorable con salvedades, cuando existan circunstancias que, sin justificar una opinión desfavorable o su denegación, afecten de forma significativa a la imagen fiel.

-       Desfavorable, cuando el auditor haya identificado circunstancias que afectan a las cuentas anuales en cuantía y conceptos muy significativos, de forma que estime que las cuentas no presentan la situación financiera y los resultados de las operaciones de la entidad.

-       Denegada, en el caso de que el auditor no haya obtenido la evidencia necesaria para formarse una opinión de las cuentas.

Veamos a continuación los resultados por sectores de los diversos Entes instrumentales. Comentaremos al final algunos aspectos relativos a la gestión del personal o la contratación.

Sector Administrativo

(*) En el ejercicio 2008 se ha denegado opinión en tres Organismos autónomos salvo para el estado de liquidación del presupuesto para el cual se emite una opinión favorable con salvedades en el un caso, favorable en otro y desfavorable en otro más. Asimismo, en el informe relativo a las cuentas del CSIC, se ha emitido una opinión favorable con salvedades, salvo para el Estado de Liquidación del Presupuesto que es desfavorable.

(**) Por razones obvias, no se incluye información sobre el “Centro Nacional de Inteligencia”.

En el ejercicio 2008, un 53,5% de las opiniones emitidas son favorables y un 37,8% lo son “con salvedades”, lo que significa que existen circunstancias que afectan a la imagen fiel del patrimonio y los resultados que las cuentas deben mostrar. Estos porcentajes fueron del 50,4% y del 45% respectivamente, en el ejercicio 2007. Esto significa que ha aumentado ligeramente el número de entidades con opinión favorable y ha disminuido el de entidades con opinión favorable “con salvedades”.

De las 61 fundaciones que integran el sector público fundacional, a 31-12-2008 se han sometido a auditoría de cuentas 40 (que representan el 65,6 % respecto al total de las fundaciones del sector público fundacional), de las que 12 se han auditado por auditores privados y 28 se han auditado por la IGAE.

Sector Empresarial

De las 285 entidades que conforman el sector público empresarial, a 31-12-2008 se han sometido a auditoría de cuentas 223 entidades (que representan un 78,2% respecto al total de entidades del sector), de las que 171 se han auditado  por auditores privados y 52 por la IGAE.

Como se observa en el cuadro anterior, el 50% de las opiniones emitidas en el ejercicio 2008 son “con salvedades”, porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio anterior, que era de un 52%. Sobre la tipología de las salvedades puestas de manifiesto, pueden citarse, a modo de ejemplo, las salvedades que afectan a ADIF, FEVE y SEPES.

Respecto a ADIF debe señalarse, que, de acuerdo con los principios y criterios aplicables a esta entidad, los bienes de dominio público y del patrimonio del Estado que le fueron adscritos en ejercicios anteriores, así como el inmovilizado que fue construido para la entidad por el Ministerio de Fomento, deberían haberse registrado contablemente en el inmovilizado material como patrimonio recibido en adscripción. Sin embargo, a 31 de diciembre de 2008, ADIF continúa con el proceso de valoración de los terrenos sobre los que se ubican los recintos ferroviarios y los correspondientes a la línea que tiene adscrita por la Ley del Sector Ferroviario, por lo que aún no han sido registrados contablemente y se desconoce el efecto que el mencionado registro tendría sobre las cuentas anuales.

En relación con FEVE, esta entidad contabilizó en 2008 como un ingreso la transferencia recibida del Estado para financiar el déficit de explotación. No obstante, dicha transferencia sólo podría contabilizarse como ingreso en la parte destinada a financiar actividades específicas de interés general, declaradas por una norma o establecidas en un contrato programa. FEVE no dispone de un contrato programa, ni está en condiciones de suscribirlo debido a que no dispone de una contabilidad analítica que proporcione información fiable sobre el coste de cada una de sus actividades.

Por su parte, el informe de auditoría de SEPES, correspondiente al ejercicio 2008, pone de manifiesto importantes deficiencias de control interno, tales como insuficiencias del sistema informático, escasa coordinación entre departamentos o ausencia de un procedimiento riguroso para evaluar las implicaciones económicas y contables de operaciones de urbanización, que provocan errores contables y omisiones de información y la imposibilidad de asegurar la fiabilidad de las cuentas relativas a los convenios suscritos y al cálculo de las insolvencias.

Algunas recomendaciones.- Gestión de Personal

La IGAE contempla con preocupación  (página 26) externalización de las tareas y servicios propios de la Administración mediante la contratación administrativa, encomiendas u otras figuras, que muchas veces comporta una verdadera contratación de personal.

Si bien reconoce que la externalización de servicios de la Administración puede, correctamente utilizada, constituir una adecuada herramienta de gestión, sin embargo comporta una serie de riesgos si se extiende a funciones que no le son propias, “como es el caso de aquellas que suponen el ejercicio de potestades administrativas, de adjudicación de derechos y obligaciones económicas o de carácter estratégico, o cuando puede dar lugar a una forma de provisión de personal al servicio de la Administración irregular y contraria a los principios establecidos en el Estatuto del Empleado Público.”

Reparte algunos tirones de orejas en diversas entidades que menciona, en base a los informe de la Intervención Delegada correspondiente.

La utilización de la contratación administrativa u otras figuras para la realización de servicios bajo condiciones propias de una relación laboral está dando lugar, en muchos casos, a sentencias judiciales en las que se reconoce la suscripción de diversos contratos en fraude de ley y la existencia de cesiones ilegales de trabajadores, obligando a los departamentos y organismos a admitir como personal laboral indefinido a aquellos que trabajaban a través de contratos de servicios, encomiendas o encargos. Esta situación se ha puesto de manifiesto en entidades tales como el Museo Nacional Reina Sofía, la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas, el Instituto Nacional de Investigación Agraria y Alimentaria, el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, Parques Nacionales o algunas autoridades portuarias.

Gestión de la Contratación

La IGAE destaca la existencia de informes de control y auditoría que ponen de manifiesto situaciones que limitan los principios básicos aplicables a la contratación pública, que regulan los distintos procedimientos de licitación y adjudicación, como son el principio de libertad de acceso, el principio de publicidad, el principio de transparencia y el principio de libre competencia.

Pone varios ejemplos, como son los contratos menores y el procedimiento negociado, que se benefician de una tramitación simplificada pero que “producen claros fraccionamientos del gasto, incumpliendo lo establecido en la normativa contractual”.

En relación con esta habitual práctica administrativa, la IGAE cita la gestión descentralizada de los gastos de conservación de carreteras del Ministerio de Fomento, que supusieron en el ejercicio 2008, 144 millones de euros. Dicha gestión se realiza mediante créditos asignados a las distintas demarcaciones de carreteras, pero de los que éstas no disponen con la puntualidad y regularidad debidas, “lo que da lugar al uso frecuente de contratos menores, produciéndose fraccionamiento en varias demarcaciones, y a la utilización de procedimientos negociados sin publicidad concentrados en unas cuantas empresas adjudicatarias”.

En el procedimiento negociado, que se puede utilizar en los casos expresamente tasados por la Ley, el contrato es adjudicado previa negociación de los términos del contrato con al menos tres empresarios capacitados para su ejecución. No obstante, algunos informes de la IGAE cuestionan su uso, sobre todo cuando las razones que se alegan son la imperiosa urgencia o la especificidad técnica. Por otra parte, en la tramitación del procedimiento negociado, la IGAE recuerda que “se debe cuidar la concurrencia, diversificando las empresas con las que se negocian los términos del contrato, procurando negociar con un número mayor al mínimo exigido por la Ley, siempre que el sector lo permita”.

En este sentido, cabe citar el informe del Ministerio de Justicia, que señala que en el análisis de las ofertas solicitadas en los procedimientos negociados se ha comprobado que, si bien se han solicitado tres ofertas como establece la norma, con frecuencia únicamente se recibe una única propuesta, no generándose por tanto una verdadera concurrencia.

Otra forma de limitar la concurrencia consiste en la determinación imprecisa de los criterios de valoración. Para la IGAE, una adecuada determinación, cuantificación, ponderación, publicidad y justificación de los criterios de adjudicación constituye la principal herramienta para garantizar una concurrencia igualitaria y una asignación eficiente. Exige el adecuado conocimiento de los criterios de adjudicación por los licitadores, de tal forma que los pliegos que recogen los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación deberían incluir también los métodos de valoración concretos de dichos criterios.

Resulta igualmente importante el conocimiento de la ponderación real de los criterios de adjudicación. El informe recuerda que la ley de Contratos del Sector Público distingue entre los criterios de adjudicación que son evaluables mediante fórmulas establecidas y aquellos otros que requieren una valoración subjetiva, recomendando en su artículo 134.2 que se dé preponderancia a los primeros frente a los segundos. Cuando la importancia relativa de los criterios subjetivos sobrepase a los criterios evaluables objetivamente, dicho artículo establece que debe constituirse un comité de expertos para la evaluación de las ofertas. Al respecto precisa lo siguiente:

Es necesario por tanto determinar el peso real de cada uno de los criterios, que puede ser diferente del que aparentemente se desprende del mismo, y así lo señala la Ley al advertir que la ponderación de los criterios no solo resulta del número de puntos en términos absolutos asignados a cada de ellos. Las fórmulas empleadas pueden variar la importancia relativa asignada a cada criterio, normalmente disminuyendo el peso real que el factor precio tiene en las valoraciones, permitiendo eludir irregularmente la constitución del comité de expertos.

La IGAE señala que el Ministerio de Medio Ambiente atribuye un peso inferior real a los criterios que pueden valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de fórmulas, al de aquellos que requieren una valoración subjetiva, contradiciendo lo establecido en el artículo 134.2 de la Ley de Contratos del Sector Público.

En las empresas públicas, aunque no están obligadas a la constitución del comité de expertos, también la IGAE ha puesto de manifiesto esta situación. Así el informe del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias recomienda la revisión de los criterios de valoración de las ofertas con el fin de alcanzar, al menos, una paridad real entre criterios objetivos y subjetivos de valoración, mejorando la racionalidad del proceso. Tampoco la mayoría de las normas internas de contratación

Tras la lectura de los informes de control y auditoría de la IGAE se puede concluir que son dos las principales deficiencias de gestión resultantes de la ejecución de los contratos: los sobrecostes, como diferencia entre el presupuesto de licitación y adjudicación respecto de la contraprestación final satisfecha y el incumplimiento de los plazos de ejecución.

El incremento de los costes resulta de los modificados, contratos complementarios y obras de emergencia, así como de la revisión de precios durante plazos de ejecución superiores a los previstos inicialmente, de los que ya hemos hablado en la bitácora. Todas estas posibilidades se recogen en la normativa de contratación, con un carácter restrictivo, para asegurar la flexibilidad necesaria; pero a la vez pueden constituir herramientas para eludir el control y ser una fuente importante de ineficiencias.

Entre los casos singulares, cabe citar el Ministerio de Vivienda, en el que la ejecución de las obras se retrasa no solo por acontecimientos externos, sino fundamentalmente por la necesidad de redactar proyectos modificados, circunstancia observada en el 50 % de los expedientes analizados, situándose la media de los incrementos del plazo previsto en el contrato en relación con la ejecución real en un 227 %, y la de los costes en un 37%. En la Jefatura Central de Tráfico la desviación en el coste de los contratos de obras, provocada por la tramitación de modificados es de 16,1 % respecto del presupuesto de adjudicación, que teniendo en cuenta el coste de la liquidación se eleva al 33,2 %. La desviación media en el plazo de ejecución de los contratos de obra es de un 45,4 %. En el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino las desviaciones medias en el coste de los contratos de obra de la Dirección General del Agua se sitúan en un 18,04 %, sin incluir el efecto de revisión de precios. Esto se debe, en parte, a que el 36 % de los contratos de obra de esta dirección han sido objeto de al menos un modificado.

En las autoridades portuarias se han producido sobrecostes que superan el 40% de las previsiones iniciales, en determinadas obras de las Autoridades Portuarias de Gijón, Castellón y Tarragona., así como otras deficiencias de gestión, con ellos relacionadas, entre las que cabe citar por su singularidad las detectadas en las Autoridades Portuarias de Las Palmas y Barcelona.

En la Autoridad Portuaria de las Palmas, en un importante contrato en el que el plazo de ejecución fue decisivo para la adjudicación, se adjudicó el contrato de dirección de obra por un plazo superior en 10 meses al previsto para la ejecución de la obra. En la Autoridad Portuaria de Barcelona, un contrato celebrado para la adquisición de mobiliario por un importe relevante carecía manifiestamente de racionalidad económica, puesto que en las mismas fechas que se aprobaba la adjudicación de este contrato se aprobaba un contrato de obras complementario sobre el edificio donde debía ubicarse el citado mobiliario, por lo que dicho mobiliario ha estado almacenado durante largo tiempo.

En septiembre de 2006, la Sindicatura de la Comunidad Valenciana organizó el primer Foro tecnológico de los OCEX, abriendo una serie en la que siguieron dos más, celebrados en Pamplona (ver) y Vitoria (ver) todos ellos con gran éxito de asistencia, en los que se trataron temas de plena actualidad e interés para las Instituciones de Control Externo.

Para dar continuidad a aquella iniciativa, la Sindicatura valenciana está preparando la celebración del IV Foro tecnológico de los OCEX, que tendrá lugar los próximos 14 y 15 de febrero de 2011, en la ciudad de Valencia.

Desde la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, se ha aprobado una extensa batería de normas, tanto de ámbito estatal como autonómico, que desarrollan diversos aspectos relacionados con la Administración electrónica, convertida en el nuevo entorno de trabajo de los OCEX y, por tanto, tema  central sobre el que van a girar buena parte de las intervenciones del IV Foro. La coordinadora de las ponencias sobre este tema va a ser la auditora Encarnación Villegas Periñán, Jefa de Equipo de Coordinación de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

El segundo tema principal del Foro, íntimamente relacionado con el anterior, más técnico y específico, es la Auditoría de sistemas de información y su integración en las fiscalizaciones. Los Presidentes de los OCEX ya manifestaron su preocupación por esta materia en la Declaración de Pamplona de 2006 y sigue siendo un área que es preciso desarrollar en mayor medida. El coordinador de las ponencias relacionadas con este tema va a ser el auditor Antonio Minguillón Roy, Director del Gabinete Técnico de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana.

Ver avance de temas y objetivos del seminario.

Por tercer año consecutivo, la opinión del Tribunal de Cuentas Europeo (TCEu) sobre la ejecución del presupuesto comunitario incluye una opinión sin reservas: las cuentas son fiables y están libres de error material. Sin embargo, por lo que se refiere a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas, el Tribunal considera que, en su conjunto, los pagos están afectados por un nivel de error material (la tasa de error más probable se sitúa entre el 2 y el 5%), y concluye que los sistemas de control sobre los pagos son, en general, parcialmente efectivos.

El martes pasado, el Senado acogió la presentación del Informe anual-2009 del TCEu. Ya presentamos aquí la conferencia de Manuel Nuñez, presidente del Tribunal de Cuentas de España. Queremos destacar ahora, la intervención del Miembro español del TCEu, Juan Ramallo, con algunas reflexiones sobre las novedades y perspectivas en el ámbito del control del presupuesto de la Unión Europea.

En 2009, el Tratado de Lisboa introdujo diversas modificaciones para que la ejecución del presupuesto de la UE se haga “en cooperación con los Estados miembros”. Añadiendo a continuación que el reglamento determinará las obligaciones de control interno de esos Estados miembros en la ejecución del presupuesto, “así como las responsabilidades que de ello se derivan”.Es decir, la responsabilidad ya no es exclusiva de la Comisión y se comparte con los Estados miembros.

Pues bien, con su informe, El TCEu permite al Parlamento Europeo “descargar” a la Comisión de la “responsabilidad” de la ejecución del presupuesto que se gestiona en un 80% de forma compartida con los Estados miembros. Entonces, dejaba en el aire la pregunta: ¿cómo es posible que la Comisión sea la única responsable y auditada sobre la que recae el procedimiento de descarga, cuando los errores son cometidos por los Estados miembros? Es lo que ocurre, por ejemplo al no aplicar los procedimientos de contratación establecidos en los Reglamentos comunitarios.

Belén Martinez, Juan Ramallo, Mark Crisp y Eduardo Ruiz, en el Senado, el 16-11-2010

Ramallo manifestó su preocupación ante lo que pudiera ser un paso hacia la renacionalización del control presupuestario, y que no sería sino “otro paso más en la presente debilidad y erosión de la Unión frente al auge de algunos de sus Estados miembros”.

A este respecto, la propuesta de reforma del Reglamento Financiero presentada por la Comisión al Parlamente y al Consejo, en mayo de 2010, establece dos previsiones: Las declaraciones por países y por sectores.

En primer lugar, prevé que los organismos nacionales acreditados para el control interno emitan una declaración de fiabilidad sobre la gestión en relación con “la exhaustividad, exactitud, y la veracidad de las cuentas, el buen funcionamiento de los sistemas de control interno así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes y el respeto al principio de buena gestión financiera”. Está previsto, asimismo, que esa declaración de fiabilidad sea certificada por un auditor independiente, algo que, en mi opinión, levantará ampollas en la órbita latina.

Ante esa existencia de “declaraciones de gestión” de los distintos Estados miembros, Ramallo se preguntaba si fundamentará una opinión del Tribunal de Cuentas también por países. Se me ocurre especular en el futuro con Estados miembros suspendidos en su gestión de los fondos europeos. Parece totalmente necesario y coherente con los controles previos al presupuesto que va a sufrir cada Estado miembro del Euro.

Como dice la exposición de motivos del nuevo Reglamento, es necesaria “una declaración de fiabilidad anual del órgano directivo acompañada de un dictamen de auditoría independiente, una declaración anual de los Estados miembros por la que asumen la responsabilidad por la gestión de los fondos de la Unión que se les ha encomendado”.

No se cansaba de recordar Ramallo que estas previsiones se establecerían dentro del ámbito de la gestión presupuestaria y no del control externo, imponiendo una obligación a los Estados miembros de dar anualmente a la Comisión una declaración de fiabilidad. En consecuencia: que nos dirigimos hacia una declaración de fiabilidad que si bien se desarrolla en la esfera de la gestión del presupuesto y no en la del control externo, no va a ser general sino por países.

Respecto a la declaración de fabilidad por sectores, Ramallo recordó que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 287.1) establece la obligación de que el Tribunal presente a la autoridad presupuestaria “UNA declaración” sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las transacciones.

La tasa o umbral de materialidad que el TCEu utiliza es del 2% para todas las áreas del presupuesto. A partir del 2%, la opinión del Tribunal es desfavorable. En cada área se distingue la tasa de error: por debajo del 2%, entre el 2 y el 5% y por encima del 5%.

A partir del ejercicio ejercicio 2008 se establecen tasas de error separadamente para cada ámbito político de Cohesión. En 2009, se obtiene el siguiente cuadro-resumen:

En definitiva, puede verse cómo en la actualidad estamos no tanto ante UNA declaración de fiabilidad cuanto ante tantas “mini declaraciones” como sectores de actividad hay en el presupuesto. Y en el futuro ¿por Estados miembros?

Ayer, el Tribunal de Cuentas Europeo hizo público el Informe Anual sobre la ejecución del presupuesto de la UE para 2009. El próximo día 16 de noviembre será presentado en España, en un seminario que se celebrará en el Palacio del Senado.

En opinión del Tribunal, las cuentas anuales de la Unión Europea presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2009, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería del ejercicio finalizado en dicha fecha, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero y las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión.

Sin cuestionar esta opinión, el Tribunal señala que deben aún resolverse las debilidades constatadas en los sistemas contables de algunas direcciones generales de la Comisión (en particular, respecto de las prefinanciaciones, el cierre del ejercicio correspondiente y las facturas y declaraciones de gastos).

¿Se observan mejoras en comparación con anteriores informes anuales? Sí, como ha señalado Vítor Caldeira, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, “el porcentaje de error más probable estimado del gasto de Cohesión fue sensiblemente inferior al de ejercicios anteriores, y el porcentaje de error estimado por el Tribunal en el conjunto del presupuesto ha disminuido en los últimos años”.

LEGALIDAD Y REGULARIDAD

En opinión del Tribunal, los ingresos, los compromisos de todos los grupos de políticas y los pagos en los grupos de políticas Asuntos económicos y financieros y Gastos administrativos y otros gastos correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2009 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

Así, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de2009 correspondientes a los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales, Cohesión, Investigación, energía y transporte, Ayuda exterior, desarrollo y ampliación y Educación y ciudadanía están significativamente afectados por errores. Los sistemas de control y supervisión son parcialmente eficaces para garantizar la prevención o detección y corrección del reembolso de costes sobrestimados o no subvencionables. De hecho, nuestro país encabeza la lista de Estados miembros que más fondos tiene que devolver a la Comisión Europea por errores en el gasto de los fondos estructurales, 2.500 millones de euros, muy por encima de los 900 millones de Grecia y los 800 millones de Italia.

En 2009, por decimosexto ejercicio consecutivo, el Tribunal emite una declaración de fiabilidad sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas del presupuesto de la Unión.

El Tribunal estima que, en términos generales, los pagos están afectados significativamente por errores (el porcentaje de error más probable estimado por el Tribunal está comprendido entre el 2 % y el 5 %) y ha llegado a la conclusión de que los sistemas de control y supervisión son por lo general parcialmente eficaces respecto de los pagos.

Resumen de las conclusiones

En 2009, por decimosexto ejercicio consecutivo, el Tribunal emite una declaración de fiabilidad sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas del presupuesto de la Unión.

El Tribunal estima que, en términos generales, los pagos están afectados significativamente por errores (el porcentaje de error más probable estimado por el Tribunal está comprendido entre el 2 % y el 5 %) y ha llegado a la conclusión de que los sistemas de control y supervisión son por lo general parcialmente eficaces respecto de los pagos. Nótese el carácter constructivo de la declaración (la botella está medio llena) que normalmente daría lugar a una afirmación del tipo “los controles sólo son parcialmente eficaces”.

Estas conclusiones vienen a confirmar el dictamen del Tribunal publicado este año sobre los principales retos y riesgos a que se enfrenta la mejora de la gestión financiera de la UE. En palabras de Vítor Caldeira, “Mejorar la calidad del gasto debería constituir una prioridad de primer orden. Para contribuir a la consecución de esta meta puede ser útil simplificar los marcos legislativos e introducir controles con un mayor equilibrio entre costes y beneficios a fin de reducir el riesgo de error”.

En el siguiente cuadro se presenta la valoración de la eficacia de los sistemas de control y supervisión destinados a garantizar la regularidad de las operaciones y ofrece los resultados de la verificación de las operaciones efectuada por el Tribunal indicando el intervalo en que se sitúa el porcentaje de error estimado.

Las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal se presentan con el informe. En su descripción de las constataciones y conclusiones, el Tribunal tiene en cuenta la respuesta correspondiente del auditado ofreciendo, así, una valoración imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la legalidad y regularidad de las operaciones. Todo un ejemplo, que ya comentamos en la bitácora con ocasión del informe del año pasado.

Durante los días 23 y 24 de septiembre, la Universidad de Granada acoge la edición correspondiente a este año 2010 de las Jornadas de Auditoría y Control de las Universidades. Se trata de una foro donde los funcionarios del área económica de las Universidades Públicas españolas pasan revista a los principales temas de la gestión financiera del sector.

Así, el responsable de la Oficina de Control Interno de la Universidad de Granada, Manuel Prados, nos ha preparado un programa que comienza con una conferencia inaugural que correrá a cargo del Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada, Antonio López Hernández, que disertará sobre la divulgación de las memorias de responsabilidad social corporativa en universidades. Un tema de gran actualidad en el que la Universidad  debería estar en la vanguardia. El ponente está propuesto como presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

Después vendrán cinco módulos sucesivos a cual más interesante, a cargo de académicos o responsables de la gestión universitaria: los modelos de contabilidad analítica para el control de eficiencia y la mejora de las transparencia, las auditorías de eficacia y eficiencia, la nueva Ley de Contratos del Sector Público, el papel de los Consejos Sociales en la rendición de Cuentas o diversos aspectos de la tensión entre la contabilidad presupuestaria y patrimonial.

La conferencia de clausura correrá a cargo del Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra, Helio Robleda Cabezas, ex-vicerrector de la UPNA que hablará sobre la gobernanza en la universidad pública y sus implicaciones en la transparencia de su gestión.

En fin, un extraordinario programa que permite mantener al día la red y los conocimientos de los profesionales de la administración universitaria.

Admito que el titular que presentamos hoy en la bitácora puede parecer algo expeditivo. Se trata de una afirmación del presidente del Tribunal Supremo peruano ante la Comisión de Fiscalización del Parlamento, donde debía hacer un balance de sus primeros seis meses de gestión. Un arrebato de sinceridad que despertó del sesteo a sus señorías con unas singulares declaraciones frente a la indiferencia de algunos sectores ante el trabajo de la comisión. “Quieren pasar por puros, pero hacen gárgaras con la lucha anticorrupción”, ironizó.

Quizás el magistrado quería decirnos que, en algunos casos, las fiscalías deben hacer un ejercicio de imaginación, buscando hasta debajo del asfalto. Porque, según el Banco Mundial, cada año, en el planeta, los flujos de dinero procedentes de la corrupción, de actividades delictivas y de la evasión de fondos hacia los paraísos fiscales alcanza la astronómica suma de 1,6 billones de euros.

En Europa, desde el 1 de marzo, cualquier ciudadano puede denunciar on line, ante la Oficina europea antifraude (OLAF), cualquier caso que considere sospechoso de fraude o corrupción con fondos comunitarios. El sistema se llama FNS (Fraud Notification System) y permite informar de una forma simple garantizando el anonimato del denunciante.

Por el contrario, podíamos haber comenzado con el sensato titular de La Nueva España, en una entrevista con el magistrado asturiano David Ordoñez, que nos recuerda que “el precio de la libertad es la vigilancia eterna”, porque es un proceso continuo, que debe hacerse día a día, con mecanismos permanentes de control.

Ordoñez, en un reciente artículo profesional, de gran interés (ver su web y publicaciones), pone muchos ejemplos de corrupción europea, de violación cotidiana de los principios de igualdad, objetividad y transparencia en materia de contratación pública y recuerda que, además, sus Directivas sustantivas recogen una previsión expresa relativa a la lucha contra la corrupción de modo que excluyen de la licitación a aquellos que hayan sido condenados por aquellas prácticas.

Maquillajes

El asunto no es una cuestión “de funcionarios” pues afecta a los mecanismos de supervisión de las más Altas Instituciones. Debemos recordar como algunas prácticas contables de Grecia o Bulgaria han puesto en entredicho la imagen fiel de sus cuentas anuales. Como conclusión: durante el mes pasado, los ministros de asuntos exteriores europeos pactaron unánimemente otorgar poderes de auditoría a EUROSTAT.

¿Con qué alcance? Pues, la oficina europea podrá realizar visitas “metodológicas” a los países de la UE para “controlar los procesos y verificar las cuentas” siempre que se aprecien “riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos”. Durante esas visitas, los funcionarios de Eurostat tendrán “derecho a acceder a las cuentas de todas las entidades públicas a nivel central, estatal, y local”, según el texto del Reglamento.

Pero no son los únicos. Los relevos políticos traen energías renovadas y ganas de mirar debajo de la alfombra. Son como niños. Así, entre los ejemplos recientes, destaca el primer ministro británico, el conservador David Cameron, anunció al poco de llegar al poder, una auditoría de las cuentas del Gobierno laborista durante el último año tras detectarse varios casos de gastos “disparatados“.

El uso de las auditorías como arma arrojadiza del sucesor frente al predecesor, es una constante política, en sentido amplio. El Barça también ha sido protagonista de ese furor. Podéis ver en este interesante artículo la respuesta de Xavier Sala al nuevo equipo que rehacía las cuentas anuales de la directiva saliente. La verdad es que, con frecuencia, las cosas no son blancas o negras.

Dentro de un año volverán a reproducirse estas peticiones en las Administraciones que sufrirán elecciones locales y autonómicas. Conviene dejar aseado el patio por si llega el relevo. Pero más pronto que tarde, sin duda, el sucesor será algún día sucedido y entonces probará un poco de esa medicina. Así es la vida.

La Fundación Alternativas acaba de hacer pública en su web un nuevo documento de trabajo: “El modelo de control interno del gasto público estatal. Propuestas de cambio”. Su autora es Ximena Lazo Vitoria, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá que ha publicado numerosos trabajos sobre la materia, que ya hemos comentado en la bitácora.

En este caso se analiza precisamente nuestro modelo de control interno en la Administración del Estado y las razones que, en su caso, justificarían su modificación. Presentamos a continuación su principales conclusiones:

- En líneas generales, se sugiere mantener el régimen actual, es decir, el vigente desde la entrada en vigor de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, en lo que respecta al ámbito objetivo del control preventivo de legalidad.

- El adelgazamiento del citado control sólo debería considerarse si las técnicas ex post demuestran tener un nivel de desarrollo y de efectividad aceptable. Aún más, existen ciertos sectores de la actuación pública, por ejemplo la contratación, en los que claramente debería procederse a intensificar los controles ex ante sobre el gasto público.

- La regulación sistemática y ordenada de la función de control financiero merece un juicio global positivo. No obstante, se discute la conveniencia de considerar al citado control y a la auditoría pública como funciones diferenciadas.

- También se ha subrayado la necesidad de otorgar una adecuada transparencia al control financiero, abogándose por otorgar una mínima publicidad a los resultados de esta función.

- Por lo que respecta al control de los programas presupuestarios, se ha avanzado en el establecimiento de una responsabilidad personal de los gestores por la consecución de los objetivos programados.

- Sin embargo, se ha criticado la ausencia de efectos derivados de la citada responsabilidad, más allá de las eventuales minoraciones presupuestarias. En todo caso, se ha subrayado que este control aún no despliega los beneficios esperados, en buena medida porque el resto de los elementos del sistema (objetivos, indicadores, sistema de autocontrol) permanecen, en muchos casos, sin formulación.

- Por otro lado, el análisis de las auditorías de los planes iniciales de actuación ha permitido reafirmar su carácter de control posterior. En el ámbito de las auditorías de privatizaciones, se ha estudiado críticamente su configuración actual, proponiéndose su conversión en un control ex ante o, alternativamente, en una fiscalización a posteriori de las obligaciones derivadas de las operaciones de privatización. Además, se ha estudiado el contenido y alcance de la nueva auditoría sobre estabilidad presupuestaria, concluyéndose que se trata de un mecanismo importante de prevención, pero de alcance limitado.

Las películas de acción norteamericanas acostumbran a presentar zonas opacas de la actividad pública, en lo relativo a todo lo que tiene que ver con la defensa, la seguridad nacional o las relaciones exteriores. Parece que no es una ficción y las auditorías de la Government Accountability Office (GAO) de EEUU lo ratifican.

Hace unos meses, la GAO hacía público su informe anual sobre las cuentas públicas federales correspondientes al ejercicio 2009, concluyendo que no podía emitir una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno federal debido a importantes limitaciones y, sobre todo, a la debilidad generalizada de su control interno. No es ninguna novedad.

“Si bien la gestión financiera ha mejorado significativamente desde que el gobierno comenzó a presentar los estados financieros consolidados, las deficiencias en tres áreas nos ha impedido expresar una opinión“, dijo Gene L. Dodaro, Contralor General de los Estados Unidos en la presentación del informe. –“Me refiero a los graves problemas de la gestión financiera del Departamento de Defensa, la incapacidad del gobierno federal para explicar adecuadamente y conciliar la actividad intragubernamental y las contraprestaciones entre organismos, y el ineficaz proceso que el gobierno federal usa para preparar los estados financieros consolidados.”

El Departamento de Defensa sigue dominando la lista de la GAO de los programas de alto riesgo designados como vulnerables al fraude y la mala administración. Con frecuencia los auditores critican la opacidad de sus cuentas.

Así, cuatro de los principales organismos federales, todos relacionados con la seguridad –el Departamento de Defensa, el Departamento de Seguridad Nacional, el Departamento de Estado y la NASA- no recibieron una opinión limpia de sus estados financieros.

Descontrol …

Estas debilidades materiales obstaculizan la capacidad del gobierno federal para (1) informar de forma fiable sobre muchos de sus activos, pasivos y costos, (2) medir con precisión el gasto total, así como los resultados financieros y no financieros de algunos programas y actividades, (3) adecuada custodia y registro de importantes activos; y (4) disponer de información fiable para operar con eficiencia y eficacia.

Dodaro añadió: “A largo plazo, el gobierno federal debe enfrentarse a enormes déficits estructurales impulsados por los crecientes costos sanitarios y la evolución demográfica. La Administración precisa abordar estos problemas y poner al gobierno en una senda más sostenible”. Una recesión sin precedentes y las acciones del gobierno federal destinadas a estabilizar los mercados financieros y promover la recuperación económica han afectado significativamente la situación financiera del gobierno federal.

Dodaro elogió el compromiso y la profesionalidad de los interventores que son responsables de auditar cada año los estados financieros anuales de las distintas entidades federales.

Abstención de opinión

Durante el año fiscal que concluye en septiembre de 2009  los estados financieros del Gobierno Federal incluyen información financiera de los 24 principales departamentos y agencias federales, junto con el informe de auditoría de la GAO, cuyo resumen es el siguiente:

Aunque, para la GAO los avances son dignos de elogio, el gobierno federal de EE.UU no mantiene un sistema adecuado con pruebas suficientes y fiables para apoyar la información contabilizada en los estados financieros consolidados. Importantes debilidades en el control interno, que en general han existido durante años, han contribuido a la abstención de opinión. Esas debilidades se refieren a la incapacidad del gobierno federal para:

- determinar satisfactoriamente que las propiedades, equipos e inventarios en poder del Departamento de Defensa (DOD), se habían registrado correctamente en la contabilidad del ejercicio;

- estimar razonablemente o apoyar adecuadamente las cantidades reportadas para ciertos pasivos ambientales, o para determinar si los compromisos y las contingencias eran completos y debidamente registrados;

- Comprobar y explicar adecuadamente una porción significativa del gasto corriente, principalmente en el Departamento de Defensa, y conciliar adecuadamente los fondos de ciertas Agencias Federales;

- asegurar que los estados financieros consolidados fueron (1) coherentes con las declaraciones financieras de las entidades auditadas subyacentes, (2) de manera armoniosa y (3) de conformidad con principios contables generalmente aceptados (GAAP), y

- identificar y, o bien resolver o explicar las diferencias materiales entre algunos componentes del déficit presupuestario declarado en los registros del Tesoro y el déficit presupuestario unificado.

Además de esas importantes debilidades que contribuyeron a la abstención de opinión, encontraron tres puntos débiles en el control interno. Son la incapacidad del gobierno federal para:

- determinar la extensión de los pagos indebidos (la GAO estima en al menos 98.000 millones de dólares) y asegurar razonablemente que se ejercen las acciones pertinentes para reducirlos,

- identificar y resolver las deficiencias de control de seguridad de la información y gestionar esos riesgos de forma permanente, y

- gestionar eficazmente sus actividades de recaudación de impuestos.

Para la GAO, esta debilidad material supone (1) obstaculizar la capacidad del gobierno federal que informar de forma fiable una parte significativa de sus activos, pasivos, costos y demás información relacionada, (2) afectar la capacidad del gobierno federal para medir con fiabilidad los costes, así como los resultados financieros y no financieros de determinados programas y actividades, (3) poner en peligro la capacidad del gobierno federal para proteger adecuadamente los principales activos y registrar correctamente diversas operaciones; y (4) impiden al gobierno federal contar con información financiera fiable para operar en una manera eficiente y eficaz.

Además, muchos de los organismos federales continúan con unos sistemas presupuestarios que no están integrados, ni cumplen con las necesidades de una explotación fiable, útil y oportuna información financiera de la gestión. A menudo, las principales agencias gastan tiempo, esfuerzo y recursos para desarrollar sus sistemas de información que debería ser capaz de proporcionar, en forma diaria o periódica.

Estas tres grandes limitaciones impiden a la GAO emitir una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno de EE.UU: (1) serios problemas de gestión financiera en el Departamento de Defensa que han impedido que los estados financieros del DOD sean auditables, (2) en la incapacidad del gobierno federal para planificar adecuadamente, contabilizar y conciliar la actividad intragubernamental y equilibrios entre las entidades federales, y (3) un proceso ineficaz del gobierno federal para la elaboración de los estados financieros consolidados.

Serán necesarios grandes esfuerzos por el Departamento de Defensa y la Oficina del Presupuesto (OMB) para resolver estos obstáculos.

Habida cuenta de tamaño y la complejidad del Departamento de Defensa, la solución de sus graves problemas de gestión financiera es un elemento esencial para seguir mejorando y, en definitiva a la consecución de una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno de USA.

Para transformar efectivamente sus operaciones, la gestión del Departamento de Defensa debe disponer de información financiera fiable. Sin ella, del Departamento de Defensa se ve gravemente obstaculizada en su capacidad de adoptar decisiones presupuestarias y programáticas, seguimiento de las tendencias, hacer ajustes para mejorar el rendimiento, reducir los costos operativos, o maximizar el uso de los recursos.

La Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana acaba ofrecer en la red, en descarga libre, el libro “La auditoría de sistemas de información integrada en la auditoría financiera. La perspectiva del sector público” galardonado con el VIII Premio de investigación Mestre Racional. Su autor, Antonio Minguillón Roy, es sobradamente reconocido entre los funcionarios al servicio de los órganos de control externo y habitual colaborador en los seminarios de auditoría.

En coherencia con los planteamientos basados en las TIC, el galardonado ha solicitado (y conseguido) de la Sindicatura que el texto del trabajo premiado no se edite en papel, sino tan sólo en formato electrónico a través de la sede electrónica.

Minguillón analiza el impacto que la implantación plena de la administración electrónica (e-administración) va a tener en la forma de trabajar del auditor público. En ese entorno digital “no es posible reducir los riesgos de auditoría a un nivel aceptable, si los auditores no utilizan de forma consistente técnicas y metodología adecuada de auditoría de sistemas de información”. Por ello, el autor reconoce la necesidad de un importante esfuerzo de adaptación los auditores y las organizaciones que prestan el servicio de control externo.

En nueve capítulos y varios anexos, con modelos de cuestionarios y Check list, el autor facilita, a los no iniciados, la comprensión del porqué y el cómo se integran las auditorías de sistemas de información entre las técnicas utilizadas por los auditores públicos. Para el prologuista, el Sindico Mayor de la Generalitat Rafael Vicente Queralt, es precisamente este factor (trabajar integrados) “el aspecto fundamental para que el trabajo de fiscalización en su conjunto, el de los auditores tradicionales y los auditores informáticos, alcance su máxima eficacia y eficiencia”.

Que lo disfruteis, aquí en pdf.

En un breve un artículo del consejero del Fondo Monetario Internacional José Viñals (antes vicegobernador del Banco de España) se identifican los cinco factores clave de un buen supervisor. Aunque él parece dirigirse a los analistas de riesgos financieros, me permito incluir en el concepto a otros profesionales de la evaluación o la certificación, desde auditores externos e internos a interventores o síndicos. Su lectura me ha recordado las características de un buen auditor, que el escritor norteamericano Elbert Hubbard que hace un siglo denominaba “corazón de feldespato”.

Para Viñals todos los supervisores deben ser intrusivos, proactivos, abiertos de mente, adaptables y concluyentes. Intrusivo significa tener un conocimiento profundo de la entidad supervisada, en suma, meter la nariz y saber lo que está pasando. Por otro lado, ser proactivo conlleva que un supervisor debe ser escéptico y siempre ha de cuestionar todo, “incluso en los buenos tiempos”, dice.

La buena supervisión exige también ser abierto de mente, que supone no dejar piedra sin remover, y siendo especialmente vigilante sobre lo que está pasando en el borde de la raya de la legalidad. Para ser adaptativos, los supervisores deben mantener sus ojos sobre el movimiento de la pelota, mantenerse al día sobre las innovaciones que se producen, nuevos servicios y nuevos riesgos. Y, por último, la supervisión debe ser concluyente, no basta con identificar los problemas, sino también su seguimiento.

En definitiva, auditores o interventores son esas personas que nunca debieran dejarse llevar por la euforia colectiva o por los estados de ánimo, lo que implica enfrentarse a los chicos “guay” y a los intereses creados. Vamos, verdaderos aguafiestas. Por ello, una de sus principales cualidades es aprender a decir “no” a tiempo. Una negativa a tiempo puede ahorrar muchos quebraderos de cabeza futuros. Pero ¿Cómo se aprende a decir “no”? Es difícil y nadie nos lo enseñará, aunque ayuda mucho contar con personal altamente cualificado y estar en una organización que fomente la independencia de criterio, libre de interferencias políticas o mercantiles.

Que los auditores desarrollen una tendencia negadora forma parte de sus posiciones habituales en las organizaciones. En el caso de los auditores internos, muchos gestores perciben que su función interfiere con los objetivos, la innovación y los riesgos inherentes a la dirección. Surgen entonces esos frecuentes conflictos.

Como recordaba, en la revista del Instituto de Censores Jurados (pág. 18), el Presidente del ICAC Gonzalo Angulo, “el auditor no es el supervisor prudencial, sino el encargado de verificar si los estados contables presentan la imagen fiel, aunque para hacerlo tenga que considerar muy especialmente los riesgos de la entidad auditada”. Por ello deben tener fuerza para enfrentarse a situaciones de alta tensión, y mantener un criterio profesional independiente, que al final de su vida profesional, será su única recompensa. Los secretarios e interventores locales ofrecen buenos y diarios ejemplos de ello.

Sobre la incomodidad de sus funciones fiscalizadoras, en una reciente sentencia, el propio Tribunal de Cuentas de España nos ha recordado que no suele ser tarea fácil ni agradable y ”el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos”. En el asunto enjuiciado, el Interventor fue condenado a reintegrar el gasto (que había fiscalizado de conformidad) en unas esquelas de prensa nacional dando cuenta del fallecimiento del padre del Presidente de la Ciudad de Ceuta, dedicadas las citadas esquelas por sus propios familiares y no por la Corporación que la financiaba. “Pero es aquí donde radica la dificultad y, al mismo tiempo, la grandeza de la función interventora, amparada en cualquier caso por las leyes”, dice el Tribunal.

Alguien juzgará poco delicado reparar la idoneidad de un gasto en tan delicado momento, por eso los auditores deben abstraerse emocionalmente de la situación, alejándose de aquellas influencias que persiguen desviar su juicio.

Un suceso en el que se adoptó un punto de vista demasiado indulgente se destapó con el desplome del Banco americano Lehman Brothers. Los auditores no cuestionaron el uso del complejo pacto de recompra denominado “Repo 105”. Así, mediante lo que en esencia es un préstamo a corto plazo contabilizado como una venta, se lograba reducir la deuda en 50.000 millones de dólares. Los activos financieros “vendidos” eran, una vez publicado un balance trimestral más saneado, recuperados por el banco que se endeudaba de nuevo hasta los niveles originales para adquirirlos. El auditor toleró que el banco dejara de informar en la memoria acerca de estas operaciones y, por ello, el juez instructor norteamericano de la quiebra también imputa al auditor la responsabilidad. La prudencia es un principio contable y también una parte relevante de nuestro sentido común. También forma parte indisoluble de nuestra actividad el miedo, que debió excitar la imaginación de la firma auditora; miedo, seguramente, a perder a un cliente tan importante. Pero, claro, eso lo sabemos ahora.

Xavier Marcet,  en su lúcido libro “Cosas que aprendemos después” (editorial Plataforma, 2010. 190 páginas y 16 euros) reflexiona con sabiduría sobre múltiples aspectos del trabajo en las organizaciones. Nos recuerda que la gestión profesional está llena de miedos, que todos sobrellevamos como podemos. Nos movemos entre la emoción y la razón para hacerles frente: miedo a no estar a la altura, a no poder cumplir con nuestra responsabilidad, temor a la insidia o a que nos manipulen. El miedo nos acompaña en nuestro quehacer como directivos aunque a veces, dice Marcet, una forma de vencerlo es no tener miedo a compartirlo.

Publicado en La Nueva España.

El Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España publica la revista profesional Auditores, cuyo número 12 correspondiente al segundo trimestre de este año 2010 tiene diversos artículos de interés para todos los interesados la fiscalización del sector público. Destaco los siguientes:

IFAC “audita” a la profesión.- Mar Rodríguez Serrano. Pág. 14

IFAC ha publicado recientemente el resultado de la tercera Encuesta de la Profesión que aporta datos significativos sobre la auditoría a nivel interna- cional y la visión que de la misma tienen los propios auditores de cuentas. La crisis financiera global está muy presente en este sondeo en el que recogen aquellos asuntos que los expertos en auditoría consideran más relevantes y encaminados a una pronta recuperación económica…

ENTREVISTA

José Antonio Gonzalo Angulo, presidente del ICAC. Pág. 18

José Antonio Gonzalo Angulo acaba de cumplir un año al frente del ICAC, donde llegó proveniente del mundo universitario. En este tiempo ha sacado adelante el proyecto de Ley de Auditoría de Cuentas desde el diálogo y el entendimiento con unos profesionales con los que siempre ha estado muy vinculado. Es doctor en Ciencias Económicas, auditor y ha sido miembro del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España, de cuyo Consejo Directivo formó parte durante los años 90. Su carrera profesional ha estado siem- pre relacionada con la contabilidad y la auditoría, siendo considerado uno de los mayores expertos en estas materias…

CONTABILIDAD DEL SECTOR PÚBLICO

Reforma de la contabilidad pública: El nuevo Plan General de Contabilidad Pública.- José Alberto Pérez Pérez. Interventor General de la Administración del Estado. Pág. 26

La IGAE ha estado inmersa en un proceso continuo de reforma y modernización de la contabilidad pública en España, cuyo objetivo fundamental ha sido conseguir la normalización contable. En los últimos años la IGAE ha desarrollado los trabajos necesarios para la elaboración de un nuevo Plan General de Con- tabilidad Pública, cuyas principales novedades se han detallado a lo largo de este artículo y cuyo objetivo fundamental ha sido, una vez más, lograr el objetivo de normalización conta- ble tanto en el ámbito nacional como en el internacional…

El nuevo Plan General de Contabilidad Pública. Siguiendo los pasos de la contabilidad empresarial. Antonio M. López Hernández. Pág. 34

Los importantes cambios acaecidos en los últimos años en la contabilidad empresarial han conducido en España a la aprobación de un nuevo Plan General de Contabilidad para las empresas (PGC-2007). Y es precisamente en este hecho, y en la necesidad de continuar con la armonización de los criterios de la contabilidad pública con los criterios de la contabilidad empresarial, donde encontramos la justificación principal de la aparición de un nuevo plan contable marco para todas las administraciones públicas (NPGCP)…

La auditoría del valor razonable en el marco de las Normas Técnicas de Auditoría.- Jorge Herreros Escamilla. Iñigo Larburu Hernando. Pág. 42

En marzo de 2010 ha sido publicada en el Boletín Oficial del Estado la Norma Técnica de Auditoría (NTA) sobre el valor razonable, aprobada en diciembre de 2009 mediante Resolución del ICAC. Dicha norma permanecerá expuesta a consideraciones públicas durante un periodo de seis meses, transcurrido el cual será previsiblemente adoptada para su aplicación en las audito- rías de la información financiera anual correspondiente a los ejercicios que comiencen a partir del 1 de enero de 2010…

Auditoría integral avanzada de los sistemas de información.- José Manuel Martínez Gómez. Pág. 51

En la actualidad, este enfoque de auditoría está empezando a extenderse en las organiza- ciones. Es la evolución natural resultante de mejorar el enfoque tradicional de la función de auditoría basada en la evaluación de controles, hacia otro orientado a cubrir de manera continua aquellos riesgos que afectan a la organización en cada momento…

Hoy es el “Día de Europa”. Se conmemora aquella “comunicación de la mayor importancia” que, hace 60 años, tuvo lugar en el Salón del Reloj del Ministerio de Asuntos Exteriores de París. La declaración había sido redactada por Jean Monnet y comentada y leída ante la prensa por Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores. Proponía crear una institución europea supranacional encargada de administrar el carbón y el acero. Era el germen de eso que Sevach denomina la séptima maravilla del mundo jurídico.

Hoy, que afrontamos la crisis más profunda de la historia reciente, aprovechamos la celebración para reflexionar sobre alguna faceta europea de nuestro interés. He seleccionado un aspecto menos conocido de la actividad de la Comisión Europea: la lucha contra la burocracia de la Administración. Frente a la imagen de la Eurocracia de Bruselas, encontramos que la Dirección General de Empresa e Industria complementa su misión de promoción de la estrategia europea para el crecimiento y el empleo, la competitividad y la innovación, con la lucha frente a la burocracia. Algo así como aquel ministro brasileño de la desburocratizaçao del que ya hablamos en esta bitácora.

Dicen que la burocracia es un freno para los emprendedores y por eso la Comisión promueve multitud de acciones para combatirla. Incluso ha cuantificado su objetivo: reducirla en un 25% para el 2012.

¿Qué cargas administrativas son innecesarias?

La DG nos da un pequeño recetario. Son aquellas situaciones donde:

• los requisitos legales son tan complicados que no se comprende qué información es la exigida o cómo presentarla.
• las obligaciones de información se aplican indiscriminadamente (es decir, incluso a aquellos cuya función es irrelevante) o se relaciona con requisitos sustantivos obsoletos o modificados (por ejemplo, los requisitos en el sector del transporte por carretera de cuando se exigían permisos especiales para el transporte internacional);
• la frecuencia de notificación es excesiva en relación con el ritmo de la actividad o  no se adecua a las fechas correspondientes a las distintas obligaciones
• debe comunicarse una misma información a distintas autoridades o presentarse en diversos formatos (por ejemplo, formato electrónico y papel)

¿Cómo puedo comunicar problemas y sugerencias sobre las cargas administrativas?

La DG proporciona un cuestionario en línea para registrar los problemas y sugerencias que se presenten. Su aportación se tendrá en cuenta a la hora de establecer las medidas de reducción de las cargas administrativas y se resumirán en informes periódicos. Además, puede optar al premio anual a la mejor idea para reducir la burocracia, cuya próxima edición tendrá lugar esta semana en Praga.

En los últimos cuatro años, algunas propuestas de simplificación se han distinguido por su éxito. Esto se aplica, por ejemplo, a la creación del espacio único de pagos, la modernización del Código Aduanero, la simplificación del marco normativo y los incentivos a las PYME activas en el ámbito farmacéutico ( incluida la reducción de los costes), la simplificación de todo el marco regulador de la UE relativa a los vehículos (con la derogación de 150 directrices sobre la homologación), la revisión Intrastat, el paquete IVA, las normas comunes para la explotación de los servicios aéreos y el paquete de propuestas sobre eficiencia energética.

Burocracia e investigación científica: más laboratorio y menos despacho.

La Comisaria de Investigación, Innovación y Ciencia, Máire Geoghegan-Quinn (exconsejera del Tribunal de Cuentas Europeo) acaba de difundir diversas propuestas para reducir al mínimo las cargas administrativas en los programas de la investigación europeos sin poner en peligro el control financiero. Dijo: “Necesitamos conseguir que participen los mejores investigadores y las empresas más innovadoras y hay que facilitar que se concentren en los resultados, no en el papeleo”. No es un brindis al sol sino una amenaza real. Yo mismo, en los últimos meses, escuche a reputados investigadores universitarios que habían decidido dejar de concurrir a ayudas europeas ante las incertidumbres y dificultades administrativas que suponían. No sé si esto logrará reconducir esta situación.

Líneas de trabajo

La primera parte de la estrategia de la Comisión hará posibles mejoras dentro del marco jurídico y normativo vigente, como por ejemplo, mejores sistemas de tecnología de la información, una aplicación más coherente de las normas, sobre todo en materia de auditorías, y la mejora de la estructura y del contenido de las «convocatorias de propuestas», en función de las cuales los organismos de investigación optan a la financiación.

La segunda parte supone la modificación de las normas financieras vigentes con vistas a una simplificación más radical, aunque manteniendo un control efectivo, por ejemplo gracias a un recurso más amplio a las «metodologías de cálculo de los costes medios», por las que no hace falta que en los proyectos se contabilice por separado y laboriosamente cada pequeña partida de gasto. La Comisión también se propone permitir que los proyectos utilicen los mismos métodos contables para la financiación de la UE que los requeridos para la financiación nacional de la investigación, si bien esto exige una decisión del Parlamento Europeo y del Consejo.

El sueño de los investigadores

El tercer tipo de cambio previsto para su aplicación en los futuros programas marco de investigación continene el sueño de todo investigador: la adopción del «pago en función de los resultados», lo que significa que los beneficiarios cobrarán cantidades a tanto alzado por llevar a cabo tareas científicas concretas y habrán de demostrar que las han realizado real y eficazmente, en vez de justificar las diferentes partidas de gastos.

He escuchado tantas veces esta quimera académica, que verla plasmada en la agenda de la Unión Europea, me ha dejado estupefacto. Es justo reconocer que los profesores universitarios han contribuido al retorno a nuestro país de muchos fondos de I+DT. Pero la gestión de esos proyectos es tan compleja que estaba quedando en manos de los profesores más atrevidos. José Ramón Alonso rinde hoy su tributo europeo haciendo un repaso de las razones por las que Europa no desarrolla todo su potencial investigador en las universidades. Sin duda, eliminar trabas administrativas puede ser una de las soluciones.

Los manuales de management destacan el gran reto que significa transformar las debilidades en oportunidades. El exitoso ejemplo del Hotel de Hielo cerca del circulo polar sueco, marcó una tendencia y dejó perplejos a muchos turistas por su alta ocupación.

Ahora ya contamos con otra experiencia. Los brasileños tienen una página web dedicada a los escándalos de corrupción que saquea su actividad pública. Hasta ahí, todo normal, pues Internet se ha demostrado como una gran herramienta de lucha contra la corrupción.

Sin embargo, lo que es más infrecuente era encontrar un verdadero museo virtual de la corrupción. Impulsado por un periódico brasileño, Diário do Comércio, el MuCo obtuvo el 9 de diciembre pasado (Día mundial contra la corrupción) el premio periodístico a la “Mejor contribución a la prensa en 2009″.

Pero eso no es todo, el éxito de la página ha propiciado la materialización de lo virtual y durante el mes pasado el Tribunal de Cuentas de Brasil acogió la exposición itinerante de su material con su “Hall de los casos”, sus salas “de los escándalos”, de las Comisiones Parlamentarias de Investigación o de la Policía Federal, todos con paneles de fotografías y explicaciones (ver video).

Además, el Tribunal presentó la maqueta de una posible futura sede del Museo de la Corrupción. El proyecto del que es autor el premiado arquitecto Rodrigo de Araújo Moreira (¡ya empezamos!) representa una monumental pirámide con base triangular apoyada sobre una superficie de agua y conectada a la acera por un pasillo, y una instalación en un anexo, que trata el tema de la corrupción en el deporte.

La pirámide es de metal y vidrio en las fachadas principales recubierto de acero inoxidable ciego (sin ventanas). El uso del vidrio permite al público la visión de la planta baja y cuatro pisos, donde se encuentran las salas. ¿La veremos algún día hecha realidad? Por ahora sólo es digital.

El recorrido (el virtual y la exposición itinerante) termina en la tienda “institucional” del museo, donde el visitante encontrará souvenirs como camisetas, aparatos de escucha, maletines e incluso sobornos virtuales. Se está trabajando para crear un Wiki a través del cual los lectores pueden enviar denuncias y comunicaciones.

Estafas norteamericanas

Dentro del mundo de las finanzas privadas, en Nueva York puede verse, desde la semana pasada, la exposición “Scandal!” en el Museo de las Finanzas Estadounidenses que, en pleno Wall Street repasa la cara más oscura del mundo financiero de este país. Durante todo un año, los visitantes podrán contemplar los grandes fraudes de la economía estadounidense.

Desde el primer “crack” de la Bolsa de Nueva York, en 1792, hasta la quiebra del gigante de la energía Enron, en 2001 o los más célebres canallas, como el financiero estafador Bernard Madoff, pasando por Charles Ponzi y su esquema piramidal. Mira el blog del museo.

De todos, uno de los más burdos fue el caso “Scandal Oil” (1963), en el que una empresa consiguió 150 millones de dólares en préstamos haciendo creer a los bancos que sus barcos transportaban aceite, cuando en realidad sólo llevaban agua con una mínima proporción de aceite, que al flotar en los tanques consiguió engañar a los auditores.

Acabo de recibir el último número de la  Revista Española de Control Externo que edita el Tribunal de Cuentas de España. Se trata del ejemplar, sólo disponible en papel, correspondiente al segundo cuatrimestre de 2009. El sumario es el siguiente:

Artículos

La auditoría y la evaluación de políticas públicas: Una función y una actividad similares con fundamento diferente.- Javier Medina Guijarro y Enrique Álvarez Tólcheff.

La externalización del Control Económico-Financiero en el ámbito local a la luz del reciente Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas.- Jorge Ferrán Dilla y María Luisa Cabello Rodríguez.

El Tribunal de Cuentas, las garantías judiciales y los nuevos desafíos europeos en la protección de los derechos fundamentales.- David Ordóñez Solís

Experiencia de las entidades fiscalizadoras superiores de la Unión Europea en el control de las políticas económicas de los estados miembros y, en especial, de sus políticas fiscales.- Elisa Mª Gómez Méndez

Inversiones públicas en capital con mayor incidencia en la creación de empleo en España.- Carolina Cosculluela Martínez

Documentación, notas y comunicaciones

Ramón Muñoz Álvarez, o la vida de un servidor público (Jaraiz de la Vera, 20-XI-1933, Madrid 5-X-2009), por Juan Velarde Fuertes

La financiación de los partidos políticos.- Manuel Núñez Pérez

Legislación y jurisprudencia.- Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez

Publicaciones

Tods los artículos y reseñas son de alta calidad. Emocionante es e relato del Director de la Revista, Juan Velarde, sobre la vida y obra de nuestro amigo Ramón Muñoz, recientemente fallecido.

Muy interesante el estudio del magistrado y doctor en derecho, David Ordóñez Solís, especialista en derecho de la Unión Europea, que analiza los derechos fundamentales como límite a la intervención del Tribunal de Cuentas. En concreto, presenta tres casos. El derecho de audiencia en los procedimientos, la garantía de inviolabilidad del domicilio y la protección de datos personales.

La planificación estratégica aparece en la literatura empresarial en la década de los cuarenta, poniendo el acento en el desarrollo a largo plazo y proponiendo una visión de futuro en referencia a la identidad institucional. Desde entonces su uso se ha generalizado y, a la vez, banalizado. También aquí hay mucho cuentista.

Sin embargo, la nueva gestión pública de la primera Administración Clinton impulsó esta práctica herramienta al exigir a todas las Agencias Federales norteamericanas fijar sus objetivos estratégicos, sus medidas de rendimiento para después auditar e informar del grado de consecución. Caído el Muro de Berlín, América redescubría los planes quinquenales rusos como forma moderna de dirigir el sector público.

Xavier Marcet analizaba ayer, en su blog, el declive aparente del concepto. Sin embargo, su aplicación a todos los ámbitos de la vida económica ya es un hecho: desde Ciudades o CCAA hasta las Universidades, la Justicia o la sanidad; desde las Infraestructuras tangibles a la intangible igualdad de oportunidades … todos hemos acogido este instrumento como forma de orientarnos en un entorno de amenazas y fortalezas. También ha sido una forma de dar trabajo a las consultoras.

Los órganos de control también

La Organización mundial de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) está discutiendo en la actualidad su plan estratégico institucional 2011-2016 que tiene la capacitación como eje principal y sustituirá al vigente 2005-2010. Los Órganos de Control Externo y los Tribunales de Cuentas de todo el mundo utilizan la planificación estratégica para determinar su misión, su visión, sus valores y sus objetivos. Así, dentro del órgano colegiado de tipo “clásico” podemos mencionar a Portugal, cuyo Tribunal de Cuentas lleva desde el año 2005 actualizando sus objetivos estratégicos.

El Tribunal de Cuentas Europeo aprobó un documento que declaraba los principales objetivos de fiscalización para el período 2009-2012, en relación con los distintos ámbitos políticos e incluye entre sus valores: junto a los clásicos de independencia, integridad, imparcialidad y profesionalidad, el siguiente mensaje internacionalista: “Implicarse de forma activa para seguir desarrollando la profesión de la auditoría pública en la UE y en el mundo entero”.

Pero me agrada, del mundo anglosajón, la Oficina Nacional de Auditoría de Australia, que establece, en su plan estratégico, los siguientes valores y comportamientos:

Respeto, integridad y excelencia, que en el gráfico siguiente son el marco de estas ideas:

- Predicar con el ejemplo

- Disfrutar de nuestro trabajo

- Apoyarse mutuamente

- Ser innovador y creativo

- Trabajar con valentía y tacto

- Comunicar de manera abierta y ser receptivo

- Celebrar y estar orgullosos de nuestros logros

¿Son palabras vacías? Para muchos se trata de una declaración de principios que quienes “sufren” una auditoría sin duda agradecerán. Muchas entidades de control reconocen que los “Clientes” (muy propio del mundo anglosajón) son los Parlamentos respectivos. Para el Auditor de Quebec, estos son “los únicos clientes”. Más elegantes, los australianos entienden que su parlamento es sólo el “cliente primario”, pues reconocen que también trabajan “para las Entidades del Sector Público”. Alguien pensará que esta es una divertida manera de perder el tiempo. No debemos subestimar esos procesos de reflexión institucional y, de vez en cuando preguntarnos por la utilidad de nuestras instituciones. Al menos, todos entienden que son diferentes los objetivos de un Tribunal de Cuentas (como el español) y un Auditor General como el británico o norteamericano.

Gran parte de los planes dedican especial importancia a los Recursos Humanos, pues estas instituciones no son otra cosa que empresas de servicios. Así, un ejemplo representativo de muchos: el Auditor General de Quebec declara en su plan estratégico que su fuerza se basa en personal “competente y dinámico que se fundamenta en la independencia, objetividad, respeto y rigor, con el compromiso de la ejemplaridad, la transparencia y la integridad”.

La NAO del Reino Unido reconoce en su plan estratégico (parágrafo 2.14) que “para cumplir nuestra estrategia se requieren grandes cambios culturales en la organización. Vamos a crear una cultura basada en el equipo, profesional, eficiente y de alto rendimiento, de acuerdo con una nueva relación entre el personal y sus jefes … el mejor comportamiento y talento serán reconocidos y recompensados adecuada y rápidamente. Este cambio será liderado por el ejemplo del equipo directivo de la NAO”.

En España, el órgano de control más avanzado en este tipo de planificación es la Sindicatura de la Comunidad Valenciana, que desde hace años aprueba su plan trienal, el último correspondiente al período 2008-2010. Sus objetivos estratégicos, que ya hemos presentado en otra ocasión, son los siguientes:

• Mantener y mejorar la confianza depositada en los estados financieros de las entidades públicas de la Comunitat Valenciana.
• Hacer una Sindicatura de Comptes más transparente y eficaz, maximizando la influencia de nuestros informes en la mejora de las prácticas de gestión de los entes públicos y manteniendo unas relaciones externas de alto nivel.
• Llegar a ser una entidad modelo, prestadora de un servicio profesional de primer nivel, adaptada a las nuevas realidades, con un entorno de trabajo equilibrado y una metodología continuamente actualizada.

Para alcanzar los objetivos estratégicos definidos en el Plan se han identificado una serie de áreas principales de actuación, en cada una de las cuales se señalan varios objetivos de acción detallados con sus respectivas metas.

José Amengual Antich, Vice-Interventor General de la Comunidad Autónoma de Baleares, en el artículo premiado por la revista Auditoría Pública, califica como “espectacular” el número de nuestros Entes Instrumentales, la mitad de los cuales se rige por el derecho privado.

Es aventurado generalizar una crítica fácil sobre el número de esas entidades. Sin embargo, asistimos estos días a un debate sobre los ahorros que se obtendrían con fusiones que permitan su gestión más eficiente. Vuelve a hablarse de reducir la “Administración paralela” del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales. Es el particular Big Bang del tejido empresarial público, el péndulo que mueve siempre la política patria.

Veamos cual es el estado de la cuestión en algunas Administraciones y la calidad de sus controles.

Administración del Estado

De acuerdo con el informe anual-2008 de la IGAE, había 477 entidades que conformaban el sector público estatal a 31-12-2007. De ellas, se auditaron 388 en los planes anuales de auditoría pública en el ejercicio 2008. Se trataba de 126 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE, 224 entidades pertenecientes al sector público empresarial, auditadas mayoritariamente por firmas privadas, ya que en su mayor parte son sociedades mercantiles estatales sujetas a las disposiciones de la normativa mercantil y 38 fundaciones del sector público fundacional, cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE.

En los últimos años hemos presenciado un importante crecimiento de las empresas y fundaciones públicas en CCAA y Entidades Locales. Los últimos informes de auditoría de los órganos de control externo, lo confirman. Veamos algunos.

Navarra

En la Comunidad Foral, de acuerdo con el informe de la Cámara de Comptos sobre a Cuenta General-2008, existían 39 sociedades controladas de forma mayoritaria por el Gobierno. Todas las empresas están auditadas, siendo la opinión favorable en 25 de ellas y presentando salvedades otras 10. La deuda de las empresas públicas asciende a 162 millones.

Durante los últimos años, Comptos ha venido pidiendo la reordenación de los Entes Instrumentales. En concreto en el informe correspondiente al ejercicio 2008, antes citado, recomienda (pág. 4):

Avanzar en el proceso iniciado con la aprobación de la Ley Foral de creación de la Sociedad Corporación Pública Empresarial de Navarra en la racionalización del sector público empresarial, considerando los principios de eficiencia, economía y eficacia en la prestación de servicios por las empresas públicas.

Andalucía

De acuerdo con la fiscalización de la Cuenta General de la Junta de Andalucía, correspondiente al ejercicio 2008, la Comunidad contaba con los siguientes Entes Instrumentales.

Organismos autónomos y agencias.- El volumen de fondos gestionados por los OOAA y agencias de la Junta de Andalucía durante el año 2008 ascendió a 11.324 millones de euros (suma de obligaciones reconocidas por todos OOAA y agencias), lo que supone un incremento respecto al ejercicio 2007 de un 17,5%.

Entidades empresariales públicas.- El sector público empresarial de la Junta de Andalucía, a 31 de diciembre de 2008, lo conformaban 172 entidades empresariales (26 más que en el ejercicio anterior), que percibieron 3.835 millones de euros, con un aumento del 21,5% respecto a 2007. La plantilla media total fue de 21.310 trabajadores.

Fundaciones públicas.- En la Cuenta General andaluza se recogen 21 fundaciones, con plantilla media total de 4.670 empleados.

Islas Baleares

De acuerdo con el último informe de la Sindicatura de Islas Baleares, el conjunto de entidades dependientes de la Administración general, está formado por:

• 16 entes de derecho público (todos con salvedades-cuadro pág. 65)
• 11 sociedades mercantiles con participación mayoritaria (10 con salvedades- cuadro pág 66)
• 13 sociedades mercantiles con participación igual o inferior al 50%
• 13 fundaciones dependientes (4 favorables, 8 con salvedades y una denegada, cuadro pág. 69)
• 15 consorcios dependientes (2 no rindieron)
• 84 consorcios para infraestructuras y servicios (14 no rindieron

Comunidad valenciana

Las 37 fundaciones de la Generalitat valenciana presentaron, durante el ejercicio 2008, salvedades de diverso alcance (Informe, pág. 40). Sus 53 sociedades mercantiles públicas, según el informe de la Sindicatura (cuadro página 32) tenían opinión de auditoría mayoritariamente con salvedades (44 informes con salvedades, 8 sin salvedades y una sin auditoría).

No magnifiquemos las salvedades, por lo general relacionadas con incertidumbres o la ambigüedad de los criterios contables. Por eso, cada vez se depura la normativa aplicable. Veamos un ejemplo de ayer mismo.

Regulación de los aspectos contables de las empresas públicas

La importancia de las sociedades mercantiles de titularidad pública es tal que exige adaptar muchos de los criterios contables privados. El BOE de ayer publicaba la Orden EHA/733/2010 por la que se aprueban las normas sobre determinados aspectos contables de las empresas públicas, en el marco del nuevo Plan General de Contabilidad, para regular el deterioro del inmovilizado material cuando operan condicionadas por circunstancias que les impiden generar flujos de efectivo.

Las entidades que integran el sector público empresarial, Estatal, Autonómico y Local deben aplicar los principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y en el Plan General de Contabilidad de la empresa española, así como en sus adaptaciones y disposiciones que lo desarrollan, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121.3 de la Ley 47/2003, de 26 de diciembre, General Presupuestaria, en el artículo 200.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y en las respectivas normas que regulan esta materia en el ámbito autonómico.

La elaboración de unas normas contables específicas para determinadas empresas públicas viene motivada por las especiales características de algunas entidades que forman parte del sector público empresarial, sometidas a la obligación de elaborar sus cuentas anuales de acuerdo con las disposiciones del Código de Comercio, y por la propia necesidad de aclarar determinados conceptos del nuevo Plan que afectan de forma significativa a estas entidades.

En este sentido, si bien estos sujetos contables no han requerido aclaraciones adicionales a las suscitadas por las restantes empresas a la hora de formular sus cuentas anuales con los nuevos criterios del Plan General de Contabilidad, no es menos cierto que la aplicación práctica de las reglas del deterioro a determinados activos de ciertas empresas públicas se ha revelado como una cuestión especialmente problemática por no ajustarse, en muchos casos, a las especiales características de los activos en cuestión.

En particular, quedarán incluidas en el ámbito de aplicación de la norma las entidades especialmente creadas para la construcción y/o gestión de infraestructuras y otros activos destinados a la prestación de servicios públicos sin ánimo de lucro. Al objeto de precisar este supuesto de especial relevancia, en la norma primera se introducen las definiciones de infraestructura y servicio público.

Recientemente, la prensa mejicana daba a conocer la detención del Auditor del cartel del golfo, subtitulando: “Cae ‘El Ricochet’, fiscalizador de operaciones de los Cárdenas Guillén en tres Estados; traía pistola con cachas de oro e incrustaciones de piedras preciosas”. Días después volvíamos a ver otro titular semejante al apresar al auditor de otro cártel: “El ejercito detuvo en Veracruz, a Juan Carlos Tarabay alias “el 20“, Jaime Cifuentes alias “el Chupón” y a Desiderio Jiménez, alias “el Borrado“, todos integrantes de la organización delictiva …” y todos con nombres de reminiscencias contables.

Podemos hablar de bandidos, pero siempre aparece un supervisor encargado de fiscalizar los ingresos, la tesorería, los pagos … En fin, que el crimen organizado es eso: ¡organizado! Todos los sistemas humanos que administran recursos necesitan un régimen de registro y control. Desde las más sencillas hasta las más complejas; tanto formales como informales … ¿Y la Unión Europea?

Todas las auditorías son pocas

La pregunta viene a cuento porque durante estos días se ha hablado mucho del maquillaje de las cuentas del Estado griego. Una situación que le permitió elevar la cifra de endeudamiento muy por encima de la declarada en el Pacto de Estabilidad. En este escenario, la Comisión Europea pidió ayer reforzar los poderes de Eurostat para poder auditar y verificar sobre el terreno las estadísticas de los países de la UE, especialmente los que se encuentran sometidos a expedientes de déficit excesivo, que actualmente son 20 -entre ellos España-, porque su déficit público ha rebasado el 3% del PIB.

Bruselas propone que “Eurostat tenga acceso a las estadísticas de todos los niveles de Gobierno, incluidas las de la Seguridad Social”, según fuentes de la Comisión, citadas por El País. El comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, Olli Rehn, recordó que cada Estado miembro tiene la responsabilidad de proporcionar información fiable y exacta de sus cuentas nacionales y finanzas públicas. “Es absolutamente esencial”, añadió, “para el funcionamiento de la zona euro y la confianza mutua en la UE”. Plantea de manera oficial que Eurostat audite la información facilitada:

La nula fiabilidad de las estadísticas griegas quedó patente en el informe publicado por Eurostat en enero en el que se acusaba a Grecia de haber estado falsificando sus estadísticas. El informe recordaba otro anterior de 2004 en el que ya se indicaba que Grecia había comunicado cifras erróneas sobre el déficit y la deuda publica entre 1997 y 2003. El informe aludía a tal cúmulo de errores que implicaba la falta de credibilidad de la contabilidad griega.

El sistema europeo se basa en el autocontrol de los propios Estados miembros, que poseen mecanismos de fiscalización de la respectiva situación económica y financiera. El Tribunal de Cuentas Europeo sólo fiscaliza los fondos europeos. Eurostat es la oficina europea de estadística que produce datos sobre la Unión Europea y promueve la armonización de los métodos estadísticos de los estados miembros. Y es muy importante en la aplicación del SEC95, para calcular el déficit y la deuda computable, pero carece de una verdadera “inspección”. Todo ello, ha dado lugar a la aparición de operaciones de maquillaje de las que ya hemos dado cuenta en esta bitácora, en especial con la obra pública.

Los cambios de Gobierno, como ocurrió en el caso Griego, propician que se destapen estos maquillajes. Hoy sabemos, según The New York Times, que algunos bancos de Wall Street ayudaron al Gobierno griego en las manipulaciones de las cuentas para camuflar la amplitud de su deuda pagando una comisión de 300 millones de dólares (unos 220 millones de euros) por la operación. Los bancos diseñaron para Grecia una operación de camuflaje para diferir el registro de la deuda, en 2001, el año en que Grecia se incorporó a la zona euro y debía limitar su déficit al 3% del PIB y el endeudamiento al 60% del PIB.

El periódico norteamericano indica que España, Italia y Portugal también han realizado operaciones similares y “perfectamente legales”: renunciar, como los griegos, a la futura recaudación de tasas aeroportuarias o los beneficios de la lotería, que no es técnicamente un préstamo. Otros países europeos han presentado algunas operaciones poco claras.

En lugar de un préstamo clásico, el producto financiero diseñado por los banqueros de Goldman Sachs consiste en un intercambio entre una deuda en euros, por ejemplo, contra una deuda en dólares, sacando provecho del diferencial de tipo de cambio entre el monedas. No era deuda sino una operación de tesorería. El operativo habría permitido a Grecia aumentar su deuda en 1.000 millones de dólares adicionales.

Hace tres meses, un equipo de Goldman Sachs volvió a visitar la capital griega con una propuesta “muy moderna” bajo el brazo, para gobiernos con dificultades, según el New York Times. Ofrecieron a Grecia retrasar parte de la deuda de su sistema sanitario, pero el Gobierno rechazó la oferta. Casualmente, entonces se destapa el montaje ….

Deuda sanitaria

Se me ocurre pensar si en Bruselas tienen en cuenta nuestra deuda sanitaria para calcular el déficit real de la economía española. Al déficit anual de cada sistema sanitario autonómico (entre los últimos: 500 millones de euros en la Comunidad Valenciana), debe añadirse la deuda diferida mediante acuerdos de saneamiento a lo largo de varios ejercicios, adoptados en algunas CCAA (Valencia, Andalucía). Mucho me temo que el déficit sanitario tomará nueva velocidad en estos tiempos de presupuestos menguados.

Y para terminar con un buen apaño, nada mejor que esta foto de un repleto mitin mediterráneo, donde los asistentes están repetidos. No tenemos remedio:

http://photoshopdisasters.blogspot.com/2010/02/silvio-berlusconi.html

Jorge era Inspector del Banco Central de la República Argentina, la institución que supervisa el sistema financiero de ese país. Como ocurre en el resto del mundo, un cuerpo de élite bien pagado y considerado dentro de la función pública. Gracias a su experiencia y elevada cualificación, durante sus años de ejercicio profesional daba conferencias e impartía cursos de formación a sus colegas. De vez en cuando se topaba con la corrupción que asolaba la vida cotidiana. Incluso llegó a conocer las interioridades del infierno bancario que supuso “el corralito”.

Como otros muchos descendientes de españoles o italianos que ostentan la doble nacionalidad, abandonó Argentina buscando una vida mejor. En realidad, la principal fuga de capitales es la humana: médicos, arquitectos o economistas- como él- llegaron durante la década pasada, contribuyendo a las altas tasas de crecimiento de España. Todos dispuestos empezar de cero, sacrificando su carrera profesional.

Tras aterrizar en España, lo primero que sorprendió a Jorge fueron los automóviles del aparcamiento del aeropuerto. Así, realizó el primer diagnóstico sobre la nueva sociedad en que viviría: “¡todos los carros son nuevos!” pensó mientras recordaba los desvencijados coches que transitan por las calles de Buenos Aires.

Empezó a trabajar de taxista. Si buscan “Jorge en el taxi” en Youtube encontrarán un video de TVE donde cuenta las razones de su emigración. Como argentino, brilla por su capacidad de comunicación y el reportaje es una delicia. Y como taxista era un gran conversador que entretenía a sus pasajeros comentando las cuestiones de actualidad. En mi caso, un colega con quien hablar de la crisis financiera o la gestión de riesgos.

Los tres tipos

Con su gran experiencia vital, me describió los tres tipos de inspectores que -a su juicio- transitan en el mundo de la auditoría: “Los Robin Hood, que son una minoría implacable que quieren salvar al mundo”. Cuando se notificaba a un banco que uno de ellos va a dirigir una inspección, los directivos fiscalizados exclamaban “¡la cagamos, che!” y comenzaban las maniobras de alto nivel para lograr su sustitución, por alguien menos previsible. La incomodidad que originaban en el departamento, muchas veces acababa con su carrera profesional.

Luego están aquellos que llevaban un tren de vida muy superior al que podían permitirse. Eran los preferidos por los banqueros para inspeccionarles y al no sufrir castigo alguno, por la creciente impunidad y la corrupción generalizada, podían encontrarse con cierta facilidad.

Finalmente, había otro grupo, entre los que se encontraba Jorge, que hacían su trabajo con honradez y profesionalidad, aun habiendo renunciado ya a cambiar el mundo. En cierta ocasión, Jorge rechazó las Cuentas Anuales de una Entidad Financiera supervisada; no descubrió ningún fraude, sino un burdo error contable. El gerente de la entidad, con quien Jorge trataba desde hacía tiempo por motivo de sus funciones, intentó “gratificarlo” para que omitiese su observación ante la inminencia de la Junta de Accionistas. Con la tranquilidad cotidiana que da el resultado de las tareas correctamente realizadas, Jorge declinó amablemente “la sugerencia”. A los pocos días, el directivo, encarecidamente, le pidió una cita, a la que acudiría con el Presidente de la Entidad, al tiempo que le comentaba a Jorge…”al final va a rodar mi cabeza porque creen que soy un incompetente incapaz de “gratificarte”. Y no lograron “gratificarlo.

Cuando el Gobierno argentino comenzó a recortar los sueldos de la función pública, empeorando sus condiciones laborales, los funcionarios más valiosos abandonaron la Administración. El deterioro de aquella sociedad y el derrumbe del sistema financiero argentino propiciaron que Jorge hiciera las maletas y cruzara hasta la vieja Europa para buscar el futuro de su familia.

Un eterno volver …

Cuando llamé estas navidades a Jorge para la felicitarle las fiestas, supe que estaba en paro: el dueño del taxi se había jubilado y transferido la licencia. “A veces las cartas vienen mal barajadas“, me dijo.

Pero Jorge es un luchador nato, un fajador veterano y rocoso dispuesto a pelear cada asalto. Como buen ajedrecista analiza su futuro. Otra vez en el punto cero. Otra vez la rueda de entrevistas laborales con dudosas ofertas de trabajo de algunos empresarios poco éticos que prometen pagar a partir del tercer mes, o trabajar sin sueldo durante un periodo indeterminado de prueba.

Hoy, en este país que es la España de los cuatro millones de parados, necesitamos a gente como Jorge; no por nuestra deuda histórica con esa Argentina que, cuando el hambre apretaba aquí, recibió a muchos de nuestros abuelos. Al igual que ellos, están hechos del mismo y valioso material emprendedor que les permite caer y levantarse tantas veces como sea necesario, sin perder el optimismo y las ganas de salir adelante. Un lujo.

Este artículo fue publicado en el diario La Nueva España, el 13 de febrero de 2010.

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 26 de noviembre de 2009 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2007, integrada por la Cuenta General del Sector público administrativo, la Cuenta General del Sector público empresarial y la Cuenta General del Sector público fundacional. El texto manifiesta que tal cuenta “está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que de modo sucinto se exponen a continuación y que figuran desarrolladas en los sucesivos epígrafes de este Informe”. Presentamos a continuación un resumen del citado informe.

Ver declaraciones 2006 y 2005

1.- ELABORACIÓN Y RENDICIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO

La Cuenta General del Sector público administrativo se ha elaborado por primera vez mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del Sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo.

La Cuenta General del Sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances y de las cuentas de pérdidas y ganancias de las entidades del Sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al igual que en ejercicios anteriores, la información contable contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, con la novedad en el ejercicio 2007 de que se han eliminado los saldos de una serie de sociedades en cuyo capital social participaba más de una entidad estatal, para evitar duplicidades en su registro.

Por último, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos. Estas Cuentas Generales se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente Sector público, según se detalla en siguientes epígrafes. A este respecto se señala que, con independencia de que la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establezca que la falta de remisión de cuentas no constituirá obstáculo para formar la Cuenta General del Estado y de la mayor o menor relevancia de los saldos no integrados, la no inclusión de las cuentas individuales debería ser una situación excepcional y sólo justificada por causas extraordinarias, circunstancia que no es la que se viene presentando.

La Cuenta General del Estado del ejercicio 2007 se recibió en el Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2008, dentro del plazo legalmente establecido.

2.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO

La Cuenta General del Sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen, por una parte, estados con información presupuestaria agregada, que amplían la contenida en el estado consolidado, en los que se presentan desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; y, por otra, información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados y resultado de operaciones comerciales.

Por lo que se refiere al cumplimiento de la obligación de rendir las cuentas anuales individuales de las distintas entidades públicas estatales del Sector público administrativo, han cumplido con dicha obligación: la Administración General del Estado, las 29 entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social, los 71 Organismos autónomos, las 2 agencias estatales, los 15 Organismos públicos que debían rendir cuentas e integrarse en la Cuenta General del Sector público administrativo, 8 de los 10 Consorcios que forman parte del mencionado Sector público y 5 de los 6 fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se ha efectuado mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado.

Respecto al cumplimiento del plazo de remisión de las cuentas, de las 131 entidades que han rendido sus cuentas, 90 las remitieron al Tribunal dentro del plazo establecido.

En cuanto a la homogeneidad de los estados contables que componen la Cuenta General del Sector público administrativo se siguen observando diferencias en los criterios utilizados para la elaboración de los correspondientes a distintas entidades, lo que, en algunos casos, ha repercutido negativamente en su representatividad.

En relación con los Organismos autónomos, todas las cuentas de los que están incluidos en la Cuenta General del Sector público administrativo se encuentran acompañadas del preceptivo informe de auditoría. La opinión es favorable con salvedades en 28 Organismos; consta opinión desfavorable para la Confederación Hidrográfica del Segura y para el Parque de Maquinaria; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance de la auditoría, para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, sobre la que, en el ejercicio anterior, también se denegó opinión, aunque en el informe de auditoría se hace constar una opinión favorable con salvedades en relación con el estado de liquidación del presupuesto.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos se han observado diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario incluido en la Cuenta General del Sector público administrativo debería aumentarse en 30 millones de euros y, en consecuencia, el resultado presupuestario sería también positivo y por importe de 20.290 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2007. Agregando a este importe la variación neta de pasivos financieros, que ha sido negativa por importe de 9.080 millones, resultaría un saldo presupuestario del ejercicio, de signo positivo, por importe de 11.210 millones.

Por otra parte, y atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio, cuantificadas en 1.187 millones de euros por lo que se refiere a las operaciones de gastos y en 2.532 millones en operaciones de ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores. En relación con los gastos, hay que señalar, por una parte, que al menos 230 millones de euros en la Administración General del Estado, y 2 millones en la Seguridad Social, tuvieron la correspondiente cobertura crediticia para su imputación a los presupuestos del ejercicio 2008 y consiguiente regularización, y, por otra, que 694 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo

En concordancia con el marco financiero y presupuestario introducido por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, al igual que en ejercicios precedentes se ha efectuado un seguimiento sobre el grado de cumplimiento del límite máximo de gasto no financiero del presupuesto del Estado y del objetivo de estabilidad presupuestaria, así como de la posible incidencia en el mismo de las diferentes observaciones puestas de manifiesto por el Tribunal en el análisis efectuado sobre la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 142.927 millones de euros, importe que superó, si bien en una cuantía irrelevante (1 millón de euros), el límite máximo fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de junio de 2004. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 1.256 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 144.183 millones; no obstante, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 139.822 millones, importe que no supera el límite fijado en el Acuerdo.

Respecto al análisis del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, dado que su determinación se efectúa en términos de contabilidad nacional y ante la carencia de información sobre esta materia en la liquidación presupuestaria presentada en la Cuenta General, se solicitó a la Intervención General de la Administración del Estado el informe que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, había de elevar al Gobierno sobre su cumplimiento, así como información sobre las modificaciones por ella incorporadas al superávit o déficit deducido de la liquidación presupuestaria hasta obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. En el informe de la Intervención General de la Administración del Estado se concluye que el resultado del ejercicio en términos de contabilidad nacional, por lo que se refiere al ámbito de la Cuenta General del Estado, presenta un superávit de 27.392 millones de euros, lo que equivale a un 2,6% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación positiva respecto al objetivo fijado del 1,7% del PIB, cumpliéndose, en consecuencia, el objetivo de superávit previsto. Este resultado es consecuencia de la agregación del superávit de 13.675 millones (el 1,3% del PIB) de la Administración General del Estado, Organismos autónomos y demás Entes públicos, y del superávit de 13.717 millones (el 1,3%) de las Entidades del Sistema de la Seguridad Social.

La Intervención General de la Administración del Estado, como responsable de la elaboración de las cuentas nacionales de las unidades que conforman el Sector de las Administraciones públicas estatales, ha realizado determinados ajustes sobre el resultado presupuestario por operaciones no financieras del ejercicio 2007 de la Administración General del Estado, de los Organismos autónomos estatales y de otros entes, y de las entidades del Sistema de la Seguridad Social para obtener la capacidad o necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional y de acuerdo con los principios establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95). El Tribunal ha analizado el alcance y fundamento de los ajustes realizados a partir de la información contenida en las cuentas rendidas y de la documentación complementaria remitida por la Intervención General de la Administración del Estado, habiéndose constatado que dichos ajustes se corresponden con las salvedades puestas de manifiesto por el Tribunal en diversos epígrafes de este Informe, mientras que otros ajustes se basan total o parcialmente en la información extracontable aportada directamente por determinadas entidades y asumida en sus propios términos por la Intervención General de la Administración del Estado.

Análisis de los estados financieros

Respecto al activo, el análisis del inmovilizado de la Administración General del Estado y sus Organismos autónomos ha puesto de manifiesto diversas deficiencias, algunas de ellas señaladas reiteradamente en Declaraciones de ejercicios anteriores; habiéndose constatado, en este sentido, que se continúa careciendo de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

En relación con las inversiones financieras permanentes hay que destacar que el Museo Nacional del Prado recoge, en la cuenta 208 Inversiones destinadas al uso general, la valoración de las obras de arte adscritas o de titularidad del Museo, por importe de 152 millones de euros. Este saldo, al igual que en ejercicios anteriores, no refleja el valor de los fondos museísticos, debido, fundamentalmente, a la dificultad de atribuir una valoración económica a un gran número de obras.

En el activo circulante, en la rúbrica de otros deudores figuran, entre otros, pagos pendientes de aplicación por 5.919 millones de euros, con un incremento de 1.712 millones respecto al ejercicio anterior, entre los que se incluyen los anticipos a las Comunidades Autónomas a cuenta de la liquidación definitiva de los tributos cedidos, de acuerdo con el Real Decreto-ley 12/2005, de 16 de septiembre, en el que se indica que estos anticipos deberán aplicarse al presupuesto en el ejercicio en que se practique la liquidación definitiva. Aunque este procedimiento tiene respaldo legal, desde un plano técnico-contable y teniendo en cuenta que tales anticipos no representan créditos sino gastos del Estado, cuya imputación como tales, por el retraso en la liquidación definitiva, se está desplazando a ejercicios posteriores, ello afecta a la representatividad de la contabilidad presupuestaria y económico-patrimonial.

En el análisis del activo circulante cabe destacar que aunque la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha aplicado, en términos generales, la Resolución de la Intervención General de la Administración del Estado, de 14 de diciembre de 1999, en lo relativo a la dotación a la provisión para insolvencias, el cálculo de la minoración por créditos garantizados en relación con el criterio de deudores en situación concursal presentaba ciertas deficiencias.

Asimismo, el Tribunal entiende conveniente que la IGAE, solvente las diferencias de interpretación sobre el contenido de la Resolución de 14 de diciembre de 1999, en relación con el criterio para la dotación a la provisión de los deudores en vía ejecutiva para los que se realiza un seguimiento individualizado pero no ha transcurrido el plazo de un año desde que se iniciara el período ejecutivo de cobro, que se han podido apreciar entre las diversas entidades públicas.

Por otra parte, algunas entidades del Sector público administrativo mantienen excedentes de tesorería muy elevados respecto a las obligaciones a satisfacer a corto plazo, situación que, con independencia de la escasa rentabilidad que en algunos casos se ha obtenido de los recursos excedentarios, debería tenerse en cuenta en el momento de la elaboración de los correspondientes presupuestos.

Los fondos propios de las entidades del sistema de la Seguridad Social resultaron positivos por sexto ejercicio consecutivo, hasta alcanzar a 31 de diciembre de 2007 un importe de 52.554 millones de euros, con un incremento del 39,1% respecto al ejercicio anterior.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las Comunidades Autónomas como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, Instituto de Mayores y Servicios Sociales e Instituto Social de la Marina.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2007 alcanzaba la suma de 338.238 millones de euros, con una disminución del 1,1% respecto al del ejercicio anterior, correspondiendo un 93% a deuda pública. No obstante, continúa sin incluirse el importe de la deuda no vencida a 31 de diciembre de 2007 que el Ministerio de Defensa mantenía con la empresa Navantia, S.A., por 11.594 millones, el de las deudas del Estado con el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, por 225 millones, y con Renfe-Operadora por 81 millones. Tampoco se incluye la deuda con la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, por 257 millones.

El endeudamiento de las entidades del Sistema de la Seguridad Social ascendía, a 31 de diciembre de 2007, a 33.627 millones de euros, con un descenso del 3,1% respecto al del ejercicio anterior. De dicho saldo, 17.209 millones corresponden a deudas a largo plazo, siendo las partidas más significativas, al igual que en ejercicios anteriores, las correspondientes a once préstamos concedidos por la Administración General del Estado a la Seguridad Social por importe de 17.169 millones, partidas que permanecen invariables, dado que la Seguridad Social no ha efectuado amortización alguna de estos préstamos.

La cuenta consolidada del resultado económico-patrimonial del Sector público administrativo presentó un resultado positivo imputable al ejercicio de 43.342 millones de euros que, teniendo en cuenta las observaciones puestas de manifiesto en este Informe, pasaría a ser de 41.115 millones. El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 9.015 millones el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2007, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores. Hay que señalar, no obstante, que entre los gastos pendientes de regularizar, 119 millones corresponden a operaciones cuyo correlativo ingreso se encuentra igualmente pendiente de regularización, al provenir de deficiencias en operaciones entre entidades integradas en la Cuenta General del Sector público administrativo.

Las memorias de la Cuenta General del Sector público administrativo y de la Cuenta General de la Seguridad Social correspondientes al ejercicio 2007 siguen sin aportar la información necesaria que complete y amplíe el contenido de los balances, cuentas del resultado económico-patrimonial y estados de liquidación del presupuesto. Al respecto hay que señalar que en la Moción sobre los procedimientos de formación, alcance y contenido de la Cuenta General del Estado y las posibilidades de su consolidación, considerando su viabilidad práctica, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas, en sesión de 28 de abril de 2005, se recogía el contenido mínimo de la memoria. En relación con dicho contenido mínimo en la memoria se observan múltiples deficiencias, que se detallan en el correspondiente epígrafe de este Informe.

3.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL

Según el contenido de la memoria de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, en ésta se han agregado las cuentas anuales de 264 entidades (217 sociedades mercantiles, 13 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público de las previstas en el artículo 2.1.g) de la LGP y un consorcio de los previstos en la letra h) de ese artículo). Por el contrario, no figuran agregadas las cuentas anuales de 24 entidades, por los siguientes motivos: 14 por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General, 7 por presentar defectos en las cuentas y 3 por no haber aprobado cuentas anuales en 2007 debido a su falta de actividad.

En relación con la obligación de rendición de cuentas al Tribunal por las entidades del Sector público empresarial, no han rendido sus cuentas anuales 18 entidades. Tampoco han rendido sus cuentas anuales 3 sociedades y 2 consorcios participados de modo paritario por el Sector público estatal y por otros sectores públicos.

En relación con la representatividad de la Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007 hay que indicar que ha mejorado respecto a ejercicios anteriores, al haberse utilizado en su elaboración en mayor número las cuentas consolidadas de los grupos empresariales. No obstante, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas se han agregado. Esta circunstancia, unida a otras deficiencias menos relevantes que se relacionan en el Informe, ha dificultado que la Cuenta refleje más adecuadamente la realidad económico-financiera y los resultados de la actividad empresarial del Sector público estatal.

La Cuenta General del Sector público empresarial del ejercicio 2007, al igual que las de ejercicios anteriores, no proporciona información alguna en materia de planificación de la actividad económico-financiera del Sector público empresarial y de la ejecución y liquidación de los presupuestos de las entidades que lo integran. Esta carencia, ya puesta de manifiesto en anteriores Declaraciones de este Tribunal, supone el incumplimiento de lo establecido en el artículo 130.2 de la Ley General Presupuestaria, en el que se establece que la Cuenta General del Estado y, en consecuencia, la Cuenta General del Sector público empresarial como parte integrante de ella, suministrará información sobre la ejecución y liquidación de los presupuestos.

Del examen de la información remitida por la IGAE y de la documentación aportada al Tribunal se ha deducido, en general, la falta de información sobre determinados aspectos, resultando particularmente insuficiente la información suministrada sobre las desviaciones presupuestarias y sus causas, desviaciones por otra parte muy numerosas y en algunos casos de cuantía relevante, lo que pone de manifiesto, como ya ha señalado el Tribunal de Cuentas en Declaraciones anteriores, que las previsiones formuladas son en muchos casos referencias meramente orientativas, muy alejadas de la realidad, a lo que contribuye de modo particular el desfase temporal y la gran antelación con la que se realizan y su falta de actualización.

4.- CUENTA GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO FUNDACIONAL

La Cuenta General del Sector público fundacional comprende el balance agregado y la cuenta de pérdidas y ganancias agregada, acompañados de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria. Según su memoria, la Cuenta General del Sector público fundacional se ha elaborado por la Intervención General de la Administración del Estado mediante la agregación de las cuentas de 45 de las 57 fundaciones pertenecientes al Sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 12 fundaciones.

Respecto a la representatividad, la Cuenta General del Sector público fundacional es internamente consistente, coincide con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la Orden que regula su elaboración. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas.

Respecto a la obligación de rendición de cuentas, no la han cumplido 7 fundaciones estatales, habiendo reclamado el Tribunal esta rendición por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado.

En cuanto al activo del balance, algunas fundaciones que disponen de inmuebles u otros bienes cedidos por sus patronos no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, los reconocen como inmovilizado inmaterial. A pesar de que esta situación no incide sobre los resultados de las entidades, la representatividad del balance aconseja reflejar tal situación.

Las terribles noticias de sufrimiento y muerte que llegan de Haití, tras el terremoto que devastó su capital, hacen que muchos países y organizaciones internacionales movilicen cuantiosos y urgentes esfuerzos en su ayuda.

Al aeropuerto haitiano están llegando voluntarios de todo el mundo que nos reconcilian con la naturaleza humana. Aterrizan aviones cargados de alimentos, medicinas  o enseres básicos enviados por las principales organizaciones públicas y privadas. Pasados los primeros momentos de la emergencia, las Instituciones “harán cuentas” y fiscalizarán el empleo de los recursos, para sacar conclusiones sobre su eficacia y eficiencia.

Es el caso del Tribunal de Cuentas Europeo, que acaba de aprobar, esta misma semana,  un interesante informe titulado “Ayuda comunitaria suministrada a través de organizaciones de Naciones Unidas: toma de decisiones y seguimiento”. Comentamos a continuación sus principales conclusiones, presentadas en un impecable trabajo que es todo un ejemplo de calidad, concisión y comunicación; en definitiva: de las mejores prácticas.

Protagonistas

La Dirección General ECHO se ocupa de dar respuesta a las crisis humanitarias. Financia actividades encaminadas a salvar y preservar vidas en situaciones de emergencia y labores de rehabilitación a corto plazo. No ejecuta las actividades de forma directa, sino mediante socios como organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG). En 2008, comprometió un total de 937 millones de euros, la mitad a través de organizaciones de  las Naciones Unidas.

EuropeAid se encarga de la ayuda al desarrollo de la Comisión, incluida la rehabilitación a largo plazo. En 2008 comprometió un total de 670 millones de euros (8 % del total) a través de organizaciones de la ONU.

La Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de marzo de 2005, obliga a la UE a coordinar y armonizar las ayudas en estrecha cooperación con organizaciones internacionales como las Naciones Unidas. Así, en 2006 y 2007, la Comisión realizó más de 700 contribuciones distintas en 90 países a través de 30 organizaciones diferentes de la ONU.

Los auditores europeos no se fían del buen samaritano

El propio Parlamento Europeo ha expresado su preocupación por la falta de transparencia y ha solicitado garantías sobre la idoneidad de la gestión de dichos fondos. Por eso, el Tribunal afronta esta fiscalización para responder a dos preguntas concretas:

a) ¿Demuestra el proceso de decisión de suministrar la ayuda a través de la ONU que es la opción más eficiente y eficaz?

b) ¿Garantizan los mecanismos de supervisión la solidez de los procedimientos financieros y el logro de los objetivos?

Avanzamos desde ahora que ninguna de las preguntas tiene una respuesta afirmativa.

Elección del socio

Para el Tribunal, la elección de una organización de las Naciones Unidas no está fundada en pruebas suficientes que demuestren que dicho enfoque es más eficiente y eficaz que otras maneras de ejecutar la ayuda. Ni EuropeAid ni la DG ECHO llevan a cabo estudios formales y sistemáticos sobre mecanismos alternativos de prestación de la ayuda que compensen la ausencia de licitaciones.

Controles financieros y Auditoría Única

La Comisión verifica la solidez de los sistemas de gestión financiera mediante una evaluación previa de los llamados cuatro pilares: la idoneidad de los procedimientos de contabilidad, auditoría interna, auditoría externa y contratación por parte de los socios de la ONU.

El verdadero problema surge porque el grupo de auditores externos de las Naciones Unidas han cuestionado continuamente el derecho de la Comisión a efectuar controles financieros. Alega que sus sistemas de control son suficientes, pero no ofrece a la Comisión pruebas satisfactorias.

A menudo, esas organizaciones de la ONU subcontratan la realización de actividades a otras cuyos sistemas de control financiero no han sido supervisados por la Comisión, que también se muestra crítica con los informes sobre resultados de las Naciones Unidas que son demasiado generales, no comunican los problemas hallados y se presentan con retraso.

Trabajo de campo

Al tiempo que aumenta la cantidad de fondos canalizados a través de las Naciones Unidas, la Comisión ejerce cada vez más su derecho de realizar verificaciones sobre el terreno. En 2007, fueron 47 y en 2008, 34 y suelen estar enfocadas a la adecuación de los procedimientos, mientras que el examen de la eficiencia de la ejecución o de la eficacia en la obtención de resultados son cuestiones abordadas en los informes de las naciones unidas. El mandato habitual de una misión de verificación consiste en lo siguiente evaluar y comprobar los sistemas locales de contabilidad y verificar la subvencionabilidad del gasto.

Y pone algunos ejemplos, del que seleccionamos éste:

“debido a las restricciones impuestas por la sede de una organización de la ONU, la misión de verificación de 2008 de la DG ECHO sobre los proyectos desarrollados en Uganda no pudo seleccionar un número razonable de operaciones para realizar pruebas que permitieran llegar a una conclusión general sobre la subvencionabilidad de los costes“.

En conclusión

El Tribunal resume de la siguiente manera:

“La Comisión se fía del trabajo de los auditores de las Naciones Unidas cuando se permiten los exámenes y el control de los mismos (…) hemos trabajado para superar sus diferencias respecto de las verificaciones, sin embargo la Comisión se ha encontrado con dificultades para acceder a los sistemas y documentos de la ONU”.

Aprendiendo del Tsunami y del Mitch

Anteriormente, el Tribunal había presentado dos informes sobre la ayuda aportada por la Comisión Europea a raíz del tsunami y del huracán Mitch, que azotó Centroamérica en octubre de 1998.

El tsunami desencadenado en el océano Índico el 26 de diciembre de 2004 causó la muerte de más de 200.000 personas y originó daños incalculables. A la respuesta de ayuda humanitaria inicial de la Comisión, que tenía como objetivo salvar vidas humanas y atender las necesidades inmediatas, siguió la ayuda a la rehabilitación a más largo plazo, de unos 300 millones de euros, para reconstruir las infraestructuras básicas.

La emergencia

En 2006, el Tribunal de Cuentas Europeo aprobó un Informe Especial sobre la respuesta de ayuda humanitaria de la Comisión Europea al Tsunami, que había movilizado una financiación de 123 millones de euros.

Con respecto a la rapidez y el nivel de la respuesta, el Tribunal constató que los procedimientos de la Comisión permitieron dar una respuesta rápida al tsunami, con la concesión de 3 millones de euros a los que siguieron otros 20 millones de euros en un plazo de cinco días. Otras decisiones subsiguientes, de febrero y diciembre de 2005, ascendieron a un total de 123 millones de euros de ayuda humanitaria. El elevado nivel de financiación resultó adecuado debido en particular a la transición, más prolongada de lo previsto, de la fase de auxilio a la de reconstrucción.

Por lo que respecta a la coordinación, la DG ECHO apoyó el papel de coordinador de las Naciones Unidas y proporcionó financiación para resolver la falta de información fiable y exacta sobre las necesidades. La coordinación con otros servicios comunitarios ha sido satisfactoria en la medida en que ha permitido una transición flexible entre los esfuerzos de auxilio a corto plazo y la reconstrucción a largo plazo. No obstante, la coordinación entre la DG ECHO y el mecanismo de protección civil, con base en la DG de Medio Ambiente, que se encarga de la coordinación de la asistencia de la protección civil de los Estados miembros, fue problemática.

Por lo que se refiere a la pertinencia de los proyectos y la eficiencia de su ejecución, durante la fiscalización se observó que, aunque algunas de las primeras propuestas de proyectos eran una respuesta estándar a una situación de emergencia, por lo general los procedimientos permitieron modificar los proyectos para hacer frente a la evolución de las necesidades. Aún habría que desarrollar la información sobre los costes comparativos de bienes y servicios para facilitar más detalles de las disposiciones organizativas y cuantificar la consecución de las actividades de los proyectos.

Con respecto a los resultados y a la sostenibilidad de los proyectos, algunas realizaciones fueron menores de lo previsto debido a la inflación y a las dificultades para obtener mercancías y contratar a personal cualificado. Sin embargo, los proyectos gestionados por los socios de la DG ECHO contribuyeron a satisfacer las necesidades básicas de la población en términos de refugio, alimentos, agua y saneamiento, sanidad, apoyo psicosocial, atención a niños y familias y telecomunicaciones.

Tras el desastre, la reconstrucción.

Respecto a la rehabilitación posterior, el Tribunal de Cuentas Europeo llevó a cabo visitas a los socios y a los proyectos desarrollados en Nicaragua, Honduras, Indonesia y Sri Lanka, con el fin de examinar si se habían definido de forma adecuada las necesidades en materia de rehabilitación de las personas afectadas por las catástrofes y si la ayuda fue ejecutada de forma oportuna y eficiente. Publicó su informe que comprobó que los proyectos habían logrado los resultados previstos, en particular con respecto al establecimiento de vínculos satisfactorios con la anterior ayuda humanitaria a corto plazo y el posterior desarrollo a más largo plazo.

En cuanto a la definición de las necesidades, el Tribunal constató que en el caso de ambas catástrofes la Comisión elaboró una estrategia de rehabilitación en menos de seis meses. Sin embargo, tras el huracán Mitch, el proceso de concepción que permitió plasmar esta estrategia en proyectos específicos se prolongó hasta cuatro años después de la catástrofe. Después del tsunami, el proceso de concepción fue más rápido y además evolucionó hasta lograr una mejor coordinación y consulta con los países beneficiarios a nivel nacional y local.

Con respecto a la ejecución de la ayuda, la respuesta fue más rápida en Indonesia, donde se llevaron a cabo numerosas acciones en los dos años posteriores al tsunami a través del Banco Mundial. Tras ambas catástrofes, la Comisión no veló por la definición de objetivos claramente cuantificados en términos de realizaciones para la totalidad de los proyectos, ni por que los sistemas generasen información suficiente para demostrar la eficiencia de la ejecución. Sin embargo, en Indonesia la Comisión había logrado mejorar la calidad de la información procedente del Banco Mundial. En Sri Lanka, donde la ayuda de la Comisión, de un importe de 95 millones de euros, se canalizó a través de organizaciones internacionales, no se habían establecido procedimientos de seguimiento y supervisión adecuados en todos los proyectos.

El vínculo con la ayuda humanitaria anterior ha sido más estrecho tras el tsunami que tras el huracán Mitch. En ambas catástrofes se estableció un claro nexo con el posterior desarrollo a más largo plazo, dado que los proyectos consistían generalmente en acciones de desarrollo más que en acciones de rehabilitación, lo que refuerza las perspectivas de sostenibilidad. Sin embargo, los proyectos no permitieron la aplicación de medidas suficientes para garantizar la continuidad de las acciones una vez finalizada la financiación inicial. Una reflexión del Tribunal que nos permite concluir con El Roto:

La prensa vasca recogía ayer unas declaraciones del Dr. Martinez Churiaque, presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) realizadas en una entrevista concedida a Radio Euskadi, donde se suma a la petición de una Ley de Auditoría Municipal que exija la rendición de las cuentas locales junto con un informe de auditoría privada.

Churiaque entiende que, al igual que las sociedades mercantiles de elevado tamaño o facturación, los grandes ayuntamientos deberían tener “mecanismos de control con tres “filtros”: control interno, control externo “quizá con firmas privadas” y control externo público. Esto permitiría a los OCEX concentrarse en áreas de riesgo específicas, como la gestión urbanística, la política de subvención de los entes públicos y la política de endeudamiento pues “este año 2010, va a ser un año muy duro”.

También reconoció que es imprescindible apostar por medidas de control interno, “con mayor apoyo a los interventores de los ayuntamientos para que lleguen al cargo, no porque se lo deban al alcalde o a personal de su entorno, sino habilitados por una oposición nacional“.

En el fondo del asunto encontramos el reconocimiento de que el propio TVCP, como Institución, “no tiene capacidad suficiente para fiscalizar todos los entes del sector público vasco”.

Ya hemos tratado este espinoso tema en otras ocasiones, siempre con bastante ruido. Ahora parece que revive con fuerza, pues las medidas de reforma administrativa promovidas desde Cataluña también incluyen este apartado en la agenda política.

Así, la consellera catalana de Justicia, Montserrat Tura, aseguró esta semana, en rueda de prensa, que el objetivo del Govern es favorecer la “transparencia” y modificar la Ley que regula la Sindicatura de Cuentas, con el fin de incorporar nuevas obligaciones para los entes locales, como sanciones ante la falta de rendición y la obligación de someterse a auditorías financieras externas para los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes o cuyo presupuesto anual supere los 50 millones de euros.

No, sin mi Interventor

Hasta el día de hoy, son muchos los Interventores que, con la ley en la mano y alguna sentencia (STSJ de Castilla y León-sede en Burgos-de 18 de febrero de 1997) venían oponiendose esas auditorías privadas en los ayuntamientos. El argumento es sencillo: el control interno está reservado a ellos y el externo al Tribunal de Cuentas u Órgano de Control Externo (OCEX) autonómico correspondiente. Entre las últimas, podéis ver esta noticia referente al Ayuntamiento de Cambre, en Galicia:

El propio Tribunal de Cuentas, en un recientísimo informe, aprobado en sesión de 29 de octubre de 2009 (Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de Auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006) considera estos contratos con compañías auditoras como algo “excepcional, pues las funciones de control financiero en el ámbito interno, de las que son manifestación técnica la actividad de auditoría, están encomendadas a órganos o a funcionarios públicos, tanto en el ámbito estatal, como en el autonómico o local”.

El Tribunal se manifiesta contundente exigiendo la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público (cosa que ningún contrato fiscalizado tuvo, muy al contrario, en algunos casos constaba declaración en contra de su celebración realizada por los Interventores y Secretarios). No obstante, aun admitiendo la improcedencia de esa contratación con carácter general en el ámbito local, entiende que sería posible la contratación de los servicios profesionales con ese objeto y vinculado al control financiero de subvenciones.

El Tribunal concluye así:

Por ello, e indirectamente, tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto. En definitiva, a la Alcaldía le competen las funciones propias de un  órgano de contratación, entre otras las de acordar la iniciación del expediente de contratación cuando éste se encuentra suficientemente justificado con el fin de atender una necesidad pública, e incluso la de apreciar la concurrencia de esta necesidad pública, pero ello no le faculta para sustituir, por su sola voluntad, las competencias legalmente atribuidas a los funcionarios de habilitación nacional y que la ley, por esa condición, expresamente a ellos les ha reservado. En definitiva, a la Alcaldía compete apreciar la necesidad de la elaboración de esos informes y a la Intervención, en su caso, si puede o no dar satisfacción con sus medios a ese requerimiento.

Reformas y contrareformas

Rafael Martín, profesor de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos, sugiere en una columna del diario Expansión algunas propuestas sobre los ayuntamientos que, en su opinión, ninguna reforma contemplará (acceder a través del portal Inteligencia Colectiva y Economía de Navarra) y que suponen una profunda contrareforma desvinculando a los habilitados de la Corporación correspondiente (y haciéndolos depender de un órgano estatal) la remisión concomitante de los reparos al OCEX (al igual que ahora ocurre con los contratos) y la potenciación de las auditorías externas que sólo llegan al 4% de las corporaciones.

Es recurrente, por tanto, solicitar cambios legislativos para que las entidades locales que no rindan cuentas sean privadas de ayudas y subvenciones, de la misma manera que los particulares no pueden optar a ayudas si no están previamente al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública o la Seguridad Social.

De acuerdo con el diario Levante de ayer, la Sindicatura de la Comunidad Valenciana, a cuyo frente está Rafael Vicente Queralt, pretende que quienes se nieguen a remitir la cuenta general o que la presenten cambiando y falseando datos tengan efectivamente una responsabilidad penal, al igual que el el consejo de administración de una empresa privada, como nos suele recordar Javier Grandío en diversos comentarios de esta bitácora.

Sin embargo, en esa Sindicatura se está barajando seriamente la posibilidad de incluir una petición de reforma legislativa para que los alcaldes que figuren en la lista negra de la institución no puedan presentarse como candidatos en las siguientes elecciones, de manera similar al modelo brasileño. No puede entenderse que un concejal con deudas pendientes en la vía ejecutiva con su ayuntamiento, tenga prohibido presentarse a las elecciones, y un alcalde que incumple la ley por no remitir las cuentas al Síndic pueda optar a la reelección.

Como recuerda también el diario Levante: “Reincidir en saltarse la ley cuesta 60 euros”. El síndico alicantino Mira-Perceval tiene la “sensación que prima en las entidades locales de que incumplir sus obligaciones con los órganos de auditoría les sale prácticamente gratis”. Así de crudo lo dice:

Por ejemplo ley 7/1988 de funcionamiento del Tribunal de Cuentas recoge en su artículo 30 sanciones de entre 60 y 900 euros para los responsables de incumplir los requerimientos efectuados por ese Tribunal. Se dan pocas oportunidades en las que los municipios u otras entidades locales se ven acorralados por esta disposición. Dada la absoluta falta de potestad sancionadora de la Sindicatura, recientemente pidió auxilio al Tribunal de Cuentas para castigar económicamente a un consistorio valenciano reincidente en su negativa a rendir cuentas. El pleno de este tribunal decidió imponer la sanción máxima, de 900 euros, pero el ayuntamiento recurrió. Al final del camino, el Tribunal Supremo redujo la multa a 60 euros, menos que muchas multas de tráfico. Para Antonio Mira-Perceval resulta simplemente “desalentador”.

Acaba de salir el número 49 de la revista Auditoria Pública, correspondiente a Noviembre de 2009. El sumario de los artículos, en descarga libre es el siguiente:

Antes de que acabe este año, el Ministerio de Educación presentará una propuesta con un nuevo modelo de financiación del sistema universitario español, “para que tanto las universidades, como las Comunidades Autónomas (CCAA) y el Estado puedan hacer una valoración del mismo”. Así lo viene reiterando el Ministro Gabilondo durante los últimos meses, en relación al grupo de trabajo del Consejo de Universidades que se encarga de elaborar este modelo.

En ese escenario, la política de becas y préstamos para el estudio debe tener un especial protagonismo, pues se trata de una genuina competencia del Estado, en un marco donde las universidades (¡y su financiación!) han sido transferidas a las CCAA.

El reciente análisis de la OCDE sobre enseñanza superior distinguió cinco grupos de países, con arreglo a su estrategia de ayudas financieras a los estudiantes universitarios . Islandia y Noruega forman el primer grupo, cuyo sistema de sostén de los estudiantes reposa exclusivamente en un mecanismo de préstamos públicos sin subvenciones. El segundo grupo – Australia, Japón, Nueva Zelanda, Países Bajos, el Reino unido y Suecia- asocia los préstamos públicos con un mecanismo de subvenciones financiadas por el Estado.

El tercer grupo – Estonia, Finlandia, Polonia y Portugal, adopta el mismo método que el segundo grupo excepto que los préstamos son concedidos por bancos privados y bonificados y\o garantizados por el Estado. El cuarto grupo de países – Chile, China y Corea propone un amplio abanico de mecanismos que asocia préstamos financiados por el Estado, por préstamos consentidos por bancos privados y subvenciones. El quinto grupo – España, Comunidad flamenca de Bélgica, Croacia, Federación Rusa, Grecia, México, la República checa y suiza no usa los préstamos para financiar las graduaciones y basa su ayuda a los estudiantes sobre las becas.

En España la actual normativa general de becas está regulada en el RD 1721/2007 y la última ejecución en el RD 922/2009.

Informe de la AEVAL

La Agencia Estatal de Evaluación y Calidad (AEVAL), organismo adscrito al Ministerio de la Presidencia, publicó en mayo pasado un Diagnóstico del Sistema General de Becas. Se trata de un instrumento que responde al Plan de evaluaciones acordado por el Consejo de Ministros en 2008, que considera probado que el  Sistema General de Becas y Ayudas al Estudio está orientado a fomentar y mantener la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación y cuya mayor parte (en educación post-obligatoria) se destina a la universidad.

Los expertos que elaboraron el informe coinciden en las mejoras que se han producido en materia de  derechos y cuantías, así como en el procedimiento de adjudicación de las becas. El contraste de las solicitudes con los datos de la Agencia Tributaria ha reducido el fraude en el procedimiento de la adjudicación.

Los resultados apuntan que los factores de renta tienen actualmente un peso menor en la decisión de estudiar, por lo que el papel de las becas se ver reconducido hacia la compensación del esfuerzo presupuestario, la consideración de los costes de oportunidad y hacia el concepto de equidad en los resultados cursando estudios.

Finalmente, el abandono del sistema educativo (entendido éste como dejar de estudiar y no como abandono escolar prematuro) por parte del colectivo de jóvenes de entre 18 y 24 años parece ser una cuestión de especial relevancia en el caso español, ya que dicho abandono se cifra en casi el 36%. Además, resulta especialmente preocupante el caso de los jóvenes que sólo ha completado estudios de secundaria obligatoria o de primaria, puesto que su proporción es mayor. Como veis otro caso de feminización del éxito académico. En la tabla, de abajo a arriba: mujeres (triángulo), hombres (rombo) y total (círculo).

Informe del Tribunal de Cuentas de España

El Tribunal de Cuentas de España presentó en 2004 un «Informe de fiscalización de las becas y ayudas de carácter general en el ámbito universitario» que denunciaba, por un lado, la «obsolescencia» de la normative vigente (el histórico Real Decreto de 1983 que reguló durante 20 años el sistema de becas) haciendo hincapié en la existencia de tres bases de datos «inconexas» de alumnos en el proceso de concesión o denegación de becas, dispersión de registros que limita las funciones de control y verificación, y que supone una infracción de la normativa por lo que se «debe mantener un fichero informático de beneficiarios de becas y velar por conservarla actualizada». Por ello, plantea la creación de una base general de becarios y becas que incluya incidencias, recursos y revocaciones:

El informe llamaba la atención sobre los retrasos de las universidades en el envío de sus propuestas y el elevado nivel de errores que contienen, lo que alarga más de lo debido el procedimiento de concesión. Estos errores, a juicio del tribunal, pueden subsanarse con la aplicación de algún procedimiento de validación previa. Además, se ponía el acento en la limitada información sobre el seguimiento que las universidades hacen de los becarios.

Las conclusiones apuntaban que «no se puede asegurar que el citado procedimiento se haya llevado a cabo con la debida diligencia». Y añaden que sería conveniente que la definición de los criterios sobre las valoraciones patrimoniales, que la normativa atribuye a las propias universidades, se ajustasen a unos principios generales homogéneos, previamente determinados por la Subdirección General de Becas.

El presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, Vítor Caldeira, presentó ayer, en una rueda de prensa, el informe que, por segundo año consecutivo, esa institución formula una opinión sobre la fiabilidad de la ejecución del presupuesto de la Unión Europea. El próximo martes 17 de noviembre se presentará también en el Senado de España.

OPINIÓN

El Tribunal debe emitir una opinión sobre la ejecución del presupuesto de la UE distinguiendo entre la auditoría financiera (puramente contable) y la de legalidad. La primera obtiene una opinión sin reservas (favorable) porque el Tribunal concluye que las cuentas anuales de la Unión Europea correspondiente al ejercicio 2008 representa fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las Comunidades, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería.

Respecto de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas, los resultados globales de 2008 reflejan las mejoras logradas en la gestión del presupuesto en los últimos años, en el mayor grupo de políticas (“Agricultura y recursos naturales”), que representa casi la mitad del presupuesto comunitario donde, por vez primera, el Tribunal no emite una opinión desfavorable, sino con reservas porque el porcentaje de conjunto de error es inferior al umbral de materialidad (es inferior al 2%). No es así la del capítulo de desarrollo rural y la I+DT, que sí que sobrepasó ese porcentaje.

“Cohesión”, segundo grupo de políticas más importante con al menos a una tercera parte del presupuesto, sigue siendo un ámbito problemático para el Tribunal, el más afectado por errores. El Tribunal considera que al menos el 11 % del importe total reembolsado no debería haberse pagado.

Los auditores entienden que en muchas situaciones, los errores son consecuencia de la excesiva complejidad de normas y reglamentos. La simplificación, por tanto, sigue constituyendo una prioridad para la Unión Europea.

Reservas

Con respecto a 2008, el Tribunal emite opiniones favorables sobre la legalidad y la regularidad de los ingresos, los compromisos de todos los grupos de políticas y los pagos en los grupos de políticas “Educación y ciudadanía” y “Gastos administrativos y otros gastos”.

El Tribunal emite opiniones con reservas respecto de dos grupos de políticas. El Tribunal concluye que los pagos correspondientes al grupo de políticas “Agricultura y recursos naturales”, con excepción de desarrollo rural, y los pagos del grupo de políticas “Asuntos económicos y financieros”, con excepción del gasto correspondiente al sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (VI PM) (entre el 2% y el 5% de errores), son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

El Tribunal formula opiniones desfavorables respecto de los grupos de políticas “Cohesión”, “Investigación, energía y transporte” y “Ayuda exterior, desarrollo y ampliación”. Los pagos en estos grupos de políticas están significativamente afectados por errores, aunque con niveles diferentes.

En palabras de Vítor Caldeira, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, en conjunto, parece registrarse una disminución de los porcentajes de error respecto a ejercicios anteriores, debido a las mejoras en la gestión del presupuesto, pero persisten la complejidad de los marcos jurídicos y los problemas en algunos sistemas de control. Para preparar las propuestas de revisión del Reglamento Financiero, un nuevo marco financiero y un presupuesto reformado, la Comisión deberá prestar la debida consideración a las consideraciones del Tribunal, contenidas en este informe anual.

Metodología

El Tribunal de Cuentas Europeo es un ejemplo de buenas prácticas, por muchas y variadas razones, que ya expusimos en esta bitácora. También por su útil Manual de auditoría de gestión que es una joya. Destaca siempre por su claridad en la exposición y por su carácter constructivo. que tiene su máximo exponente en la presentación detallada de las observaciones y alegciones.

Así, frente al sistema tradicional de informes de fiscalización donde las alegaciones figuran como anexo al documento de auditoría, la UE plantea un sistema donde las Respuestas de la Comisión Europea figuran junto a cada una de las Observaciones del Tribunal. Se divide la hoja del documento en dos partes, como puede verse arriba. Un esquema muy respetuoso con el Ente fiscalizado, casi en pie de igualdad, que permite al lector conocer directamente las explicaciones (con sus causas o consecuencias) sin tener que acudir a otro documento para ello.

Algo natural en el enfoque de las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas Europeo, ya desde el trabajo de campo, tal como prevé en ese manual, que dice claramente (pág. 53):

El diálogo permanente y la compresión mutua entre los auditores y el personal de la entidad controlada, enfatizado en el “enfoque sin sorpresas” del Tribunal, son esenciales, a efectos de garantizar una buena acogida de las conclusiones y recomendaciones que se presenten en el informe de auditoría.  Deberán planearse contactos con el personal de la entidad controlada durante toda la auditoría, con el fin de mantenerlo continuamente informado de la evolución de los trabajos. A continuación figuran los momentos en los que es habitual contactar con la entidad controlada y las cuestiones sobre las que se suele informar …

Foto: cortesía del Tribunal de Cuentas Europeo

El diario Expansión publicaba ayer un interesante artículo sobre el conflicto que mantiene la Comisión Europea con el Reino de España respecto de la regulación del modificado de obra, previsto en el artículo 202 de la Ley de Contratos del Sector Público, por el que se autorizan las modificaciones siempre que concurran razones de interés público y para atender a causas imprevistas (y justificada debidamente su necesidad en el expediente) sin que puedan “afectar a las condiciones esenciales del contrato”.

El periodista entiende que los modificados, tan frecuentes como inevitables, explican las iniciales bajas en las licitaciones: “Esta singularidad explica el escaso éxito de las constructoras extranjeras en España. ‘No entienden que una obra pública que vale cien estemos dispuestos a construirla sólo por 80′, reconoce el consejero delegado de otro gran grupo español“. Es verdad que las bajas medias en las licitaciones de obras públicas han estado cercanas al 20%.

Ya hemos denunciado aquí que, una vez adjudicada la obra, las constructoras fuerzan estos “reformados”, que la legislación autoriza, con carácter excepcional y restrictivo, siendo obligatoria para el contratista dentro del 20% del precio del contrato. Pero ¿cuál la media de modificaciones de los contratos públicos?

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), en su informe general con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de auditorías de 2007, incluyó una actuación, de las denominadas horizontales, con el objetivo de analizar los procedimientos seguidos en la liquidación de los contratos de obras a lo largo del ejercicio 2006 por los correspondientes centros gestores, centrándose en el examen de las desviaciones en el coste y en el plazo de ejecución.

Los datos globales de las modificaciones que afectaron a los contratos liquidados durante el ejercicio 2006, que produjo un incremento del coste del 17%, sin computar revisiones de precios, y cuyo detalle se muestra, en miles de euros, en el siguiente cuadro:

Los plazos

El informe también presenta el siguiente cuadro resumen de las desviaciones producidas en el plazo de ejecución de los contratos de obras en los principales organismos inversores:

España vs. Europa

También dijimos en su momento que la Unión Europea había emplazado a España, el 8 de mayo de 2008, para adecuar nuestra normativa a los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia, puesto que “la legislación española no garantiza que las modificaciones del proyecto que supongan una modificación esencial de las condiciones de la adjudicación sólo se llevarán a cabo tras una nueva licitación“.

Por eso, el diario Cinco Días realiza hoy un recordatorio del cruce de borradores que se está produciendo entre los departamentos de Fomento, Economía y Medio Ambiente para resolver esta situación. La solución  se moverá entre tres elementos, según Cinco Días: el límite porcentual a partir del cual no se podrán sobrepasar los modificados en la obra pública, la conveniencia de nueva licitación pública para las obras suplementarias y, por último, la prohibición de plantear estos modificados en el primer año de ejecución del proyecto.

Hoy, a las 17 horas de España, he participado a través de videoconferencia en el II Encuentro Internacional de Control Interno celebrado en el Centro de Convenciones y Exposiciones de Medellín (Colombia) y convocado por la Gerencia de Control Interno de la Gobernación de Antioquia con el apoyo y aval académico de la Universidad de Antioquia y la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia.

Tal actividad no hubiera sido posible sin los medios y el apoyo prestado por la Dirección General de Informática del Gobierno del Principado de Asturias, a través del Policom de su sala de videoconferencias. Durante una hora hablé para los congresistas de “Perspectivas del control sobre obras públicas en el ámbito europeo”, lo que explica las últimas entradas sobre el tema en esta bitácora.

El año pasado me había tocado la ponencia “Experiencias internacionales en la implantación de modelos de control interno para entidades públicas. El caso español”. Las videoconferencias suponen una práctica académica de la máxima eficiencia y economía, que se están imponiendo en todos los ámbitos. Eso sí: un año más, nos quedamos en el eterno otoño sin disfrutar de la eterna primavera que representa Medellín, una ciudad donde pude comprobar, durante mi visita de 2007, cómo las políticas públicas frente a la exclusión social han cambiado la vida de millones de ciudadanos. No podía faltar, aunque desde la distancia.

Varios temas de interés

El Director de la Escuela de Gobierno, el Doctor John Cardona, me había mostrado el interés de la administración colombiana por el control de las obras públicas en Europa y las nuevas figuras de colaboración público-privada. Al respecto son muy útiles los artículos del número 63 de Economiaz, monográfico sobre el asunto.

En Colombia, la Constitución Política de 1991 incorporó el concepto del Control Interno como un instrumento orientado a garantizar el logro de los objetivos de cada entidad del Estado y el cumplimiento de los principios que rigen la función pública. En su artículo 267, la Constitución eliminó el ejercicio del Control previo por parte de las Contralorías, reemplazándolo por un “control posterior y selectivo, cuya finalidad es vigilar y evaluar la gestión fiscal del Estado y de los particulares y Entidades que manejen fondos o bienes públicos”.

La auditoría visible

La Administración colombiana posee este curioso instrumento de lucha contra la corrupción. La Ley 80 de 1993, en su artículo 66 establece que: “Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano (…). El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual…”.

Una vez seleccionado el contrato para hacer seguimiento, generalmente de grandes obras públicas, se determina un grupo de beneficiarios del proyecto quienes participan activamente en todo el proceso, con la firma contratista, la supervisión de nivel central, la administración local, los beneficiarios y demás personas y entidades relacionadas con el proyecto, que son citados oportunamente.

Allí, los protagonistas deben suministrar información, resolver inquietudes, plantear observaciones y recomendaciones y llegar a acuerdos y compromisos relacionados con el desarrollo del contrato, los cuales quedan registrados en un acta elaborada por el Programa de lucha contra Corrupción.

Como principales productos del ejercicio, se producen los siguientes documentos:

- Formatos con información general de la obra y los documentos soporte que se recopilen en el proceso. ?- Acta de cada uno de los foros donde se plantean las conclusiones, acuerdos, compromisos y recomendaciones. ?- Registro fotográfico tanto de los foros como del avance en la ejecución del contrato. ?- Acta de conformidad del grupo de beneficiarios. ?- Fichas con seguimiento periódico a las observaciones planteadas por las personas y entidades vinculadas al proyecto. ?- Informe final del ejercicio de auditorias visibles. ?- Sondeo de opinión, resultados y análisis sobre la percepción de los beneficiarios que participaron en el ejercicio de seguimiento visible al proyecto.

El profesor John Cardona en una visita a Oviedo, con ocasión del Día de América en Asturias (2009), dedicado a Colombia.

El creciente desarrollo del sector público instrumental es un hecho incontestable, tanto en la Administración del Estado, como en la autonómica y local. Son Entidades con personalidad jurídica propia que suelen tener encomendadas funciones o tareas de esa Administración Pública.

Se trata de un fenómeno de diversificación estructural (por lo general, a través de la forma mercantil o fundacional) caracterizado, en la práctica, por la gran variedad de sus fines y sectores de actividad. La doctrina más prudente suele criticar su uso exagerado y desordenado, así como la ruptura que suponen en los tradicionales esquemas conceptuales para distinguir lo público de lo privado.

El reciente informe del Consello de Contas ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta conocida “huída del derecho administrativo” en la Comunidad Autónoma de Galicia, con frecuencia denominados chiringuitos por su opacidad.

Galicia

El Consello entiende que la Cuenta General debería incluir la totalidad de empresas y fundaciones del sector público autonómico en el marco de un proceso de integración de la totalidad de entidades públicas objeto de control, que contribuya al adecuado cumplimiento de su rendición de cuentas.

En ese sentido, el Consello sugiere que la Intervención General debe presentar, como documentación complementaria de la Cuenta General, un resumen del plan de auditorías realizado y comentarios sobre los últimos ejercicios. Por supuesto, recomienda a todas las entidades integrantes del sector público autonómico la generalización del informe de auditoría externa para contar con una opinión cualificada y profesional sobre las cuentas anuales.

De la lectura del informe, sorprende el gran número de Entidades (así: 58 fundaciones de iniciativa pública) creadas en Galicia, que se deducen del siguiente cuadro, donde se retrata magníficamente la situación nacional:

La prensa destaca, por su mayor sensibilidad ante la opinión pública, el elevado número de contratos de alta dirección (86) de los responsables del sector público que hace al Consello de Contas instar en sus recomendaciones un “mayor control sobre las autorizaciones” de este tipo de relaciones laborales.

El informe de fiscalización asegura que, de los 244 millones adjudicados por empresas y entes públicos en 2006, el 20,8% fueron realizados sin que mediara licitación alguna. En fin, que se está produciendo un intenso debate mediático y parlamentario sobre la continuidad de estas formas de gestión.

Navarra

El reciente informe de la Cámara de Comptos de Navarra sobre la Cuenta General correspondiente al ejercicio de 2007 también  recomendó “racionalizar el sector empresarial y fundacional” de la Administración foral y que el Gobierno de Navarra lleve a cabo una reorganización del entramado empresarial público al existir empresas con objetivos coincidentes. En ese sentido, el Parlamento aprobó hace unos meses una Ley foral de reorganización del sector público al crear la Corporación Pública Empresarial de Navarra.

Además, el informe resume así (pág. 29)  la opinión de las auditorías realizadas en las empresas públicas:

- 24 empresas presentan opinión favorable.

- En 7 empresas la opinión es favorable con salvedades.

- En una, el auditor deniega la opinión,

Conocer este tipo de radiografías del sector empresarial contribuye a aportar a la ciudadanía un interesante factor de transparencia sobre la gestión financiera de los Entes Instrumentales.

Un buen ejemplo lo tenemos en el ámbito de la Administración del Estado. La Ley 47/2003, General Presupuestaria,  establece que la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) debe remitir  anualmente al Consejo de Ministros, un informe general con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de control financiero permanente y  del plan anual de auditorías de cada ejercicio, con un resumen de las auditorías de cuentas realizadas, en el que se reflejarán las salvedades contenidas en dichos informes.

Entidades del Estado

El Estado ha inventariado un total de 467 entidades que conforman el sector público estatal, a 31-12-2006 . De ellas se han auditado 389, que comprenden la totalidad de las entidades obligadas legalmente, además de otras sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal no obligadas, pero que se han incluido en los planes anuales de auditoría pública durante el ejercicio 2007. El desglose por sectores de las entidades auditadas es el siguiente:

- 121 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE.

- 230 entidades pertenecientes al sector público empresarial, auditadas mayoritariamente por  auditores privados, ya que en su mayor parte son sociedades mercantiles estatales sujetas a las disposiciones de la normativa mercantil.

- 38 fundaciones del sector público fundacional cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE.

El siguiente cuadro representa muy bien la opinión de esas auditorías en cada uno de los tipos del subsector administrativo:

(**) No está incluida en el total de entidades ni se incluye información sobre la entidad estatal de derecho público “Centro Nacional de Inteligencia” debido a la clasificación que recibe la información procedente de esta entidad en su normativa reguladora.

Como se observa en el cuadro anterior, la mitad de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 tienen “salvedades”, lo que significa que existen circunstancias que afectan a la imagen fiel del patrimonio y los resultados que las cuentas deben mostrar. Este porcentaje es inferior al del ejercicio anterior, que era del 59 %, y se incrementa, por tanto, el número de entidades con informe favorable.

Sector empresarial

Como se observa en el cuadro siguiente, el 48% de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 incluyen “salvedades”; un porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio anterior, que era de un 54%. La mayoría de las salvedades responden, al igual que en el ejercicio anterior, al hecho de que algunas Autoridades Portuarias han aplicado para la contabilización de los bienes destinados al uso general el criterio de mantenerlos en una cuenta del activo, que es distinto del establecido por la IGAE al respecto, darlos de baja del balance, lo que ha dado lugar a salvedades en los correspondientes informes de auditoría:

La noticia del diario Cinco Días avanza que el Ministerio de Hacienda quiere modificar la Ley de Auditoría de Cuentas y ha sometido el  anteproyecto a un período de información pública. El Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas dispone de una página donde se pueden realizar comentarios, tanto de forma genérica (a todo el Anteproyecto) o específica por disposición modificada.

El texto enuncia un principio general de independencia, que obliga a todo auditor a abstenerse de actuar cuando pudiera verse comprometida su objetividad en relación a la información económica financiera a auditar, y enumera un conjunto de circunstancias, situaciones o relaciones específicas que conllevan la no realización del trabajo de auditoria.

Asimismo, se modifican determinadas situaciones o servicios que generan incompatibilidad para realizar la auditoría, en particular, la relativa a los servicios de abogacía, para circunscribirla sólo a aquellos servicios que pueden tener una incidencia significativa en las cuentas auditadas, y adecuarla al concepto de red que se incorpora en la Directiva 2006/43/CE. Por otra parte, se reduce el período de cómputo temporal de las situaciones de incompatibilidad de tres a dos años.

Entidades de Interés Público

El texto establece que quienes realicen auditoría de cuentas de entidades de interés público (las supervisadas por el Banco de España, la CNMV y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, y, en todo caso, a las que tengan un importe neto de cifra de negocios superior a 50 millones de euros) deberán publicar en sus páginas de internet, en los tres meses siguientes a la finalización de su ejercicio económico, un informe anual de transparencia. Éste deberá incluir, entre otros datos, la descripción de la forma jurídica de la sociedad  de auditoría y de sus órganos de gobierno y de sus sistemas de control de calidad.

Como recordaba el diario Expansión, la inclusión del segmento de los 50 millones permite que, en compañías como El Corte Inglés, Panrico, Nozar, Tremon, Cosmani, Mercadona, Mango, Grupo Leche Pascual, el Real Madrid y el FC Barcelona, que no cotizan en bolsa, los auditores estarán sujetos a las mismas exigencias que aquéllos que revisan las cuentas de las firmas cotizadas.

La compañía auditora incorporará una relación de los clientes considerados de interés público e informará de los protocolos para garantizar su independencia y de la política de formación continua de sus profesionales. Además, el informe anual deberá informar sobre el volumen de negocios, desglosando los ingresos por auditoría y por otros trabajos. También se incluirán las bases de remuneración de los socios.

Por otra parte, se modifica la composición y funciones del Comité de auditoria de ciertas entidades de interés público, en particular las relativas a sus relaciones con los auditores de cuentas. Recordemos que tienen la clásica misión de supervisar la eficacia del control interno de la sociedad, la auditoría interna, en su caso, y los sistemas de gestión de riesgos, así como discutir con los auditores externos las debilidades significativas del sistema de control interno detectadas en el desarrollo de la auditoría.

La prensa económica destaca el aumento en la profesionalización de estos comités pues la futura ley exigirá además que “al menos” uno de los miembros del comité de auditoría sea independiente y que cuente con conocimientos “y experiencia” en materia de contabilidad, auditoría de cuentas, o en ambas materias. Se tata de un requisito que ya introdujo en EE UU la ley Sarbanes-Oxley.

Entre las nuevas competencias que deberán asumir los comités de auditoría de las sociedades de interés público destacan también las de supervisar el proceso de elaboración y presentación de la información financiera. Además, sus miembros serán los encargados de recibir anualmente de los auditores externos la confirmación escrita de su independencia frente a la sociedad, así como de la información de los servicios adicionales de cualquier clase que presten a la empresa.

El asunto de la responsabilidad

España es el único país de la UE que aun mantiene la responsabilidad ilimitada para los auditores. Una de las novedades del proyecto más relevantes y esperadas (por el sector) es la limitación del régimen de responsabilidades de los auditores, con el objetivo de dejar sentado que éstos sólo respondan por los daños que les sean directamente imputables y no por los perjuicios causados por la entidad auditada o por un tercero.

Además, únicamente podrá exigirse la responsabilidad solidaria del auditor cuando no pudiera individualizarse la causa de los daños y perjuicios o quedase debidamente probada la concurrencia de responsabilidades. Un asunto que ya ha sido tratado en esta bitácora, al comentar la exigente jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo.

Esta reforma es más que necesaria, según Cinco Días. Entre otras cosas, porque el pasado mes de junio Bruselas anunció su decisión de llevar a España ante el Tribunal de Justicia de la UE por no haber transpuesto la directiva, antes de junio de 2008.

El eterno conflicto de los Papeles de trabajo

La vigente ley de Auditoría de Cuentas era algo más restrictiva, en relación con el acceso a los papeles de trabajo por los Órganos de Control Externo, pues su artículo 14.2,d sólo permitía “al Tribunal de Cuentas, y siempre que no hubieran podido obtener de tales entidades la documentación concreta a la que precisen acceder”, lo que obligaba a utilizar otras vías legales indirectas para ello. Me ha sorprendido gratamente la nueva redacción, que es más clara, incorporando un amplio mandato por el que podrán (“en todo caso”) acceder a la documentación referente a cada auditoría de cuentas:

“los órganos que tengan atribuidas por Ley competencias de control interno y externo de la gestión económica-financiera del sector público, respecto de las auditorías realizadas a entidades públicas de sus respectivos ámbitos de competencia”.

Con lo que no sólo resuelven el problema de las Sindicaturas, sino que recoge la reivindicación histórica de los Interventores de las Entidades Locales con sociedades mercantiles en su ámbito competencial. El asunto traerá cola, sin duda, pues faculta a esos habilitados estatales a conocer los papeles de trabajo del auditor privado que constituyan las pruebas y el soporte de las conclusiones que consten en el informe. Si bien es cierto que matiza al final del párrafo, al referirse a un asunto en concreto:

“Dichos órganos y organismos podrán requerir del auditor la información de que dispone sobre un asunto concreto, en relación con la auditoría de cuentas de la entidad auditada y con la aclaración, en su caso, del contenido de los papeles de trabajo”.