El Consejo de Ministros de hoy ha recibido un informe sobre el Anteproyecto de Ley de Transparencia, una vez incorporadas las sugerencias ciudadanas durante el original trámite de consulta pública -3.700 sugerencias- sobre el texto, que tuvo lugar el mes pasado. A continuación, se ha acordado su remisión, para la redacción de los oportunos informes, a la Agencia Española de Protección de Datos y al Consejo de Estado, como paso previo a su envío a las Cortes para el inicio de la correspondiente tramitación parlamentaria.

Entre las aportaciones de la consulta pública destacan las siguientes: 

• la incorporación a la obligación de suministrar información a los adjudicatarios de los contratos públicos
• la adopción de mecanismos que garanticen la accesibilidad, calidad y reutilización de la información publicada
• se amplía la información económico-presupuestaria que debe hacerse pública, entre la que tendrá que incluirse lo relativo a los contratos
• se establece la obligatoriedad de hacer públicos los informes de auditoría y fiscalización, así como más datos sobre los contratos, entre los que deberán incluirse los contratos menores.

Otra novedad es que se aclara un poco más el capítulo del derecho de acceso a la información, sobre todo en lo relativo a la aplicación de los límites, introduciendo como criterio para negar información a un solicitante que exista un riesgo de perjuicio por el hecho de que la información se haga pública, pero también que no exista un interés superior que respalde la publicación.

Igualmente, en el capítulo sancionador se crea una nueva infracción grave por el incumplimiento reiterado de la obligación de resolver en plazo las solicitudes de información presentadas por los ciudadanos.

En el ámbito institucional, las indicaciones realizadas por los ciudadanos han llevado al Gobierno a reforzar el texto relativo a la independencia de la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los servicios. El nombramiento y las causas de cese de su presidente se equiparan a los de los organismos reguladores.

Se introduce una variación respecto a la “vacatio legis” de la norma. Así, se prevé la entrada en vigor inmediata del Título de Buen Gobierno, mientras que se difiere un año ese momento para todos los aspectos relativos a publicidad activa y derecho de acceso. La razón, según ha explicado Sáenz de Santamaría, es “dar tiempo a adecuar las aplicaciones informáticas” de las Administraciones implicadas.

El Gobierno no ha esperado al informe del comité de expertos integrado por 38 personas y designado por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales -dependiente del mismo Ministerio de Presidencia- lo que ha generado, según el diario El País, bastante malestar entre los integrantes, que llevaban evaluada la mitad del proyecto.

Tres bloques

El Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno regula tres aspectos:

• En primer lugar, la Transparencia, que se concibe como una obligación de las Administraciones Públicas. A estos efectos se incrementan y refuerzan las obligaciones de publicidad activa ya contenidas en algunas leyes sectoriales y se incorporan otras nuevas.
• En segundo lugar, el Derecho de Acceso a la Información Pública, que se regula con un amplio ámbito subjetivo y objetivo, reforzando las garantías actuales de este derecho y aclarando su aplicación práctica.
• Y, en tercer lugar, el Buen Gobierno, en cuyo ámbito se recogen toda una serie de obligaciones que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.

Transparencia y acceso

Las dos primeras materias que regula la Ley comparten ámbito subjetivo: todas las Administraciones Públicas; Congreso, Senado y órganos como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo de Estado (y órganos autonómicos equivalentes) y Corporaciones de Derecho Público en sus actividades sujetas a Derecho administrativo; organismos autónomos; entidades de Derecho Público y Sociedades Mercantiles con participación pública mayoritaria. Se incluyen, incluso, las personas físicas o jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan potestades administrativas. Echamos de menos la existencia de sanciones para el incumplimiento de todas estas obligaciones, así como su aplicación a la Casa Real.

Para canalizar, tanto las respuestas a las demandas ciudadanas, como las nuevas obligaciones de publicidad, la Ley contempla la creación y desarrollo de un Portal de la Transparencia, concebido como un único punto de acceso para que el ciudadano tenga a mano, a un golpe de clic, toda la información disponible.

Por otra parte, la titularidad del derecho de acceso a la información pública se reconoce a todas las personas. Su ejercicio se realizará mediante solicitud que no necesita motivación y sólo se limitará en aquellos casos en que entre en conflicto con otros intereses protegidos. De todos modos, dado que el acceso a la información puede afectar de forma directa a la protección de los datos personales, la Ley aclara la relación entre ambos derechos estableciendo los mecanismos de equilibrio necesarios.

Para facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la Ley establece un procedimiento ágil y dispone la creación de unidades de información en la Administración General del Estado, con un breve plazo de respuesta y un régimen de impugnaciones al que se ha añadido la vía de la reclamación ante la Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios. Se opta en este punto por otorgar las competencias en esta materia a un organismo ya existente, en aras de la necesaria austeridad exigida por las actuales circunstancias económicas.

Buen gobierno

En lo que respecta a buen gobierno, la Ley supone un avance de extraordinaria importancia. Principios meramente programáticos y sin fuerza jurídica se incorporan a una norma con rango de ley y pasan a informar la interpretación y aplicación de un régimen sancionador al que se encuentran sujetos todos los responsables públicos entendidos en sentido amplio, independientemente de la Administración en la que presten sus servicios.

La Ley consagra un régimen sancionador estructurado en tres ámbitos: infracciones en materia de conflicto de intereses, en materia de gestión económico-presupuestaria y en el ámbito disciplinario. Además, se incorporan infracciones derivadas del incumplimiento de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

La comisión de estas infracciones tendrá como consecuencia sanciones como la destitución en los cargos públicos, la no percepción de pensiones indemnizatorias, la obligación de restituir las cantidades indebidamente percibidas y la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública. Además, se establece la previsión de que los autores de infracciones graves y muy graves podrán ser inhabilitados por un periodo de entre cinco y diez años.

Hoy se clausuró en Bilbao la décima edición del Seminario sobre Aspectos Jurídicos de la Gestión Universitaria. Se trata de la cita bianual de los servicios jurídicos de las universidades españolas que, en esta ocasión, fue organizado por la Universidad del País Vasco en la colaboración de la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN). La reunión dejó constancia de interesantes ponencias sobre temas de rabiosa actualidad que pueden descargarse en los siguientes bloques temáticos: 

NUEVOS RETOS PARA LOS ESTUDIOS DE DOCTORADO

EDUCACIÓN Y FORMACIÓN SUPERIOR: PUNTOS DE ENCUENTRO

GESTIÓN DEL PERSONAL

GESTIÓN DE LA INVESTIGACIÓN

El próximo 22 de mayo se celebra en Toledo una interesante Jornada sobre financiación municipal y control de las cuentas locales. Se trata de un acto a celebrar en Centro Cultural CCM de Toledo (C/ Talavera s/n) de entrada libre hasta completar aforo organizado por la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha en colaboración con el Gobierno regional. El detalle del programa es el siguiente: 

9.30 horas. PRESENTACIÓN DE LA JORNADA.

• Miguel Angel Cabezas de Herrera. Síndico de Cuentas de Castilla La Mancha.
• Leandro Esteban Villamor. Consejero de Presidencia y AAPP.

10.00 horas. CONFERENCIA


• Javier Suárez Pandiello. Catedrático de Economía Aplicada. Universidad de Oviedo

11.00 horas. Pausa café

11.30. MESA REDONDA. Modera:
 Juan José Rubio Guerrero, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla la Mancha.

• José Carlos Alcalde Hernández. Interventor General del Estado
• Ramón Álvarez de Miranda. Consejero del Tribunal de Cuentas
• José Ignacio Zoido. Alcalde de Sevilla. Presidente FEMP (pendiente de confirmar)
• Antonio López Hernández. Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía
• Eulalio Ávila. Presidente Cosital
• Juan Ignacio de Mesa Ruiz. Economista-Auditor

13,30 horas. ACTO DE ENTREGA PREMIOS AUDITORIA PUBLICA Y CLAUSURA DE LA JORNADA

María Dolores de Cospedal García. Presidenta de Castilla La Mancha

 Hay bastantes dudas en relación con la aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El Colegio asturiano de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL) ha convocado con bastante urgencia (21 de mayo) una jornada de análisis de la nueva norma, a cargo del hacendista Roberto Fernández Llera. Sin duda, un debate teórico y práctico que hace falta ante la entrada en vigor de la reciente Ley Orgánica 2/2012 que afecta a la medula espinal de nuestras haciendas locales, como es la ejecución del presupuesto. Por suerte, el prestigioso Interventor local, el Doctor Manuel Fueyo Bros, acaba de plasmar –de manera desinteresada y afortunada para sus colegas- la aplicación de los procesos de la Ley Orgánica en sus populares esquemas que podéis descargar aquí. Gracias Manolo. 

El primer problema que los interventores tienen sobre la mesa es la interpretación del último artículo de la citada Ley, que parece exigir que los remanentes genéricos se destinen sólo a amortizar Deuda. En estos momentos muchos ayuntamientos estaban tramitando el habitual expediente de incorporación para tapar agujeros y les pilla a contramano la Ley, que no ofrece régimen transitorio alguno. En fin, esto es lo que hay:

Artículo 32. Destino del superávit presupuestario.

En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir el endeudamiento neto.

Todos estamos expectantes ante esta tajante redacción que usa términos imprecisos como “superávit”. Esperamos que este artículo tenga un posterior desarrollo o aclaración reglamentaria. Así, podría ser razonable reducir el endeudamiento cuando exceda el límite máximo establecido en la normativa. Sin embargo, cuando una entidad tiene poco endeudamiento, esa obligación tan estricta es claramente excesiva, en mi modesta opinión.

La Ley General de Subvenciones (LGS) en su artículo 22.2 -que constituye normativa básica del Estado, no lo olvidemos- autoriza tres tipos de subvenciones directas:

• Las impuestas por una Ley
• Las nominativas, previstas en los presupuestos del Estado de las CCAA o de las EELL. Aquí caben tanto entidades públicas (por ejemplo, para la Universidad Pública, de acuerdo con la LOU) como privadas (así, para apoyar al equipo de futbol local, si se incluye la correspondiente partida presupuestaria).
• Las que “acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”.

Nuestra doctrina académica y profesional ha criticado -con reiteración- las dos últimas variedades, porque estas prácticas excluyen la concurrencia pública, que es un principio general que debería presidir el otorgamiento de las subvenciones. 

Sin embargo, la clase política parece haber convivido pacíficamente en este escenario de relativa opacidad. Hasta ahora. A la vista de la iniciativa legislativa tramitada en el Congreso, pueden tener las horas contadas y con ellas gran cantidad de asociaciones, fundaciones y entidades privadas; algunas de ellas imprescindibles en el ámbito cultural, social y hasta humanitario, pero que viven del dinero público con poca transparencia y ningún debate social.

Un ejemplo: las subvenciones sindicales en Cataluña

 La Sindicatura de Comptes de Cataluña acaba de hacer público el informe relativo a las subvenciones recibidas por las organizaciones sindicales de esta Comunidad. La fiscalización se ha centrado en las subvenciones recibidas por las cuarenta y seis organizaciones sindicales con diez o más representantes elegidos en Cataluña durante el ejercicio 2009, de acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Trabajo. Para ello pidió información, no sólo a la Generalitat sino también a las corporaciones locales sobre las subvenciones otorgadas o pagadas a estas organizaciones por las propias entidades y por sus entes dependientes, como sociedades, consorcios, fundaciones, etc.

Además, se pidió información a las propias organizaciones sindicales de las subvenciones que habían recibido en cualquiera de sus divisiones territoriales, sectoriales, juveniles, durante el ejercicio fiscalizado, de los Entes indicados en el párrafo anterior.

De las conclusiones destaco una severa crítica más al procedimiento de concesión directa, que la sindicatura fundamenta en su carácter excepcional y por lo tanto “puede atentar contra el principio de igualdad y contra el derecho a la libertad sindical, dado que no se da concurrencia al resto de organizaciones sindicales”. Para ello, se apoya en la sentencia del Tribunal Constitucional del 14 de febrero de 1985, dictada en el marco de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo contra una Ley de Presupuestos Generales del Estado que preveía de forma nominativa el otorgamiento de subvenciones a las centrales sindicales más representativas.

El informe recuerda que estas subvenciones se están otorgando anualmente, en consecuencia podrían gestionarse mediante una convocatoria pública anual. Por último, la Sindicatura reprocha que su otorgamiento tampoco se hizo público posteriormente, tal como establece para las subvenciones de importe superior a 3.000 €, el artículo 18 de la LGS, pues:

“estas subvenciones no se pueden considerar nominativas; para que puedan considerarse, en los presupuestos deben quedar perfectamente identificados el objeto de la subvención, la cuantía y el beneficiario de la subvención”.

 Ya tenemos disponible en descarga libre el número 5 de la revista de la Asociación de Interventores y Auditores del Estado. Se trata del ejemplar correspondiente al primer semestre del año 2012 que desarrolla cuatro artículos de relevancia para el ejercicio profesional de los asociados. Por una parte, Luis Carlos Suarez analiza la Contabilización de subvenciones para proyectos de ejecución plurianual. Juan José Herrera Campa reflexiona sobre los gastos de representación, presentando la doctrina de la IGAE y del Tribunal de Cuentas de España. Pedro Bernabé Portilla  estudia la Problemática de régimen jurídico de la contratación del sector público empresarial. El número concluye con un análisis del nuevo marco normativo de la actividad de auditoría de cuentas en el ámbito mercantil.

 Ya está disponible, en descarga libre, el n° 56 de la revista Auditoría Pública, correspondiente a abril de 2012.  Se trata de la publicación cuatrimestral de los Órganos autonómicos de Control Externo, y cuya coordinación lleva a cabo la Cámara de Cuentas de Andalucía. Este número que recoge las ponencias y conclusiones de los Encuentros Técnicos celebrados en el otoño pasado en Pamplona, incorpora el siguiente índice: 

ENTREVISTA

• Entrevista a Carlos Urgoiti, Director delegado de Presupuestos y Servicios Generales del Ayuntamiento de Bilbao  

IX ENCUENTROS TÉCNICOS DE INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNO

• Conclusiones

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

•  Las recomendaciones en el informe de fiscalización  
Elena Herrero González
•  El equilibrio entre el respeto a la autonomía económico-financiera de las universidades públicas y su tutela financiera  
Javier de Diego Alonso
•  (Análisis empírico de las opiniones de auditoría en los gobiernos estatales de México ) 
Vicente Montesinos y Silverio Tamez

• Áreas de aprovisionamiento en centros sanitarios públicos: adecuación a las recomendaciones del Informe COSO  
Isabel Mª Gámez Peláez

•  ¿Qué competencias necesita el auditor para enfrentar los retos del presente?  
Mario Alberto Gómez Maldonado


LEGALIDAD

• Consideraciones acerca de la función fiscalizadora de los OCEX a raíz de la Sentencia Nº 660/2011 de la Sección 3ª de la Audiencia Provincial de Málaga  
Santiago A. Martín Nájera

CONTABILIDAD

• Propuesta de indicadores para la actividad de las Entidades Públicas de Control de los Presupuestos Generales del Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales  
Luis Carlos Sánchez

• Los programas presupuestarios del estado en España: metodología y análisis de las desviaciones presupuestarias (1990-2009)  
Valentín Edo Hernández

NUEVAS TECNOLOGÍAS

•  Análisis bibliométrico de una década de artículos sobre e-participación: estado actual y futuras lineas de investigación .- 
Laura Alcaide Muñoz, Raquel Garde Sánchez y Manuel Pedro Rodríguez Bolívar

NOTICIAS

(Noticias)

El Boletín Oficial del Estado publica hoy la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se trata de un complejo texto que desarrolla el reciente artículo 135 de la Constitución Española a través de 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales, y se estructura en seis capítulos. En total: 22 páginas del BOE, cuyas características desarrollamos de manera sucinta a continuación. También dejamos algunas preguntas en el aire -necesitamos tiempo para reflexionar su alcance- aunque gran parte del articulado de la Ley entra en vigor mañana. 

Delimitación del sector público

El capítulo I (ámbito de aplicación) determina el objeto y ámbito de aplicación subjetivo de la Ley, delimitando el sector público de acuerdo con el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC’95) ya que esta es la definición que adopta la normativa europea.

Compromiso con la estabilidad y … con más estabilidad

El capítulo II (principios generales) cuyo contenido ya avanzamos aquí y que mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia, eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos– reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional.

Estos principios deben estar presentes en toda nuestra vida administrativa. Un ejemplo lo encontramos en el artículo 7.3 que afirma: “los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación (…) que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Deficit, equilibrio y superavit … ¡que lío!

El capítulo III (estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) introduce importantes novedades en nuestra legislación. Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley, vinculadas a situaciones de emergencia extraordinaria.

El capítulo incorpora, además, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB. Esta regla se completa con el mandato de que  si obtienen mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento.

¿Se acabaron los suplementos de crédito con cargo al remanente de tesorería no afectado? Esperamos interpretaciones de nuestros sesudos lectores

Además, se contemplan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. Además, sobre el cumplimiento de los objetivos tanto en los proyectos de Presupuesto, como en los Presupuestos iniciales y en su ejecución. La verificación del cumplimiento en las fases previas a la ejecución permitirá una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

Policía financiera …

El capítulo IV (medidas preventivas, correctivas y coercitivas) introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos.

Además establece un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia que permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección en caso de que se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto. La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas.

En caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria se exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos, la tramitación y el seguimiento de estos planes.

Se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales donde bastará presentar un plan de reequilibrio detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.

La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta no sólo para autorizar las emisiones de deuda, sino -esto es importante- para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios.

Además, en caso de incumplimiento de un plan económico-financiero, la administración responsable deberá aprobar automáticamente una no disponibilidad de créditos y constituir un depósito. Finalmente, en los supuestos de no adoptarse por las CCAA los acuerdos de no disponibilidad o de no acordarse las medidas propuestas por la comisión de expertos, la Ley posibilita, al amparo del artículo 155 de la Constitución, la adopción de medidas para obligar a su cumplimiento forzoso. En términos parecidos se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o incluso disponer su disolución.

Manténme informado …

El capítulo V (transparencia) exige que, con carácter previo a su aprobación, cada Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales de su Presupuesto y, una vez aprobado, se amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.

Por quedarme con un artículo, el 27 exige que antes del 1 de octubre de cada año, las CCAA y las CCLL remitirán al Ministerio de Hacienda “información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea”. Además faculta al Ministerio de Hacienda para recabar de aquellas la información necesaria que contendrá “como mínimo” (OJO) los siguientes documentos en función del periodo considerado:

a) Información de los proyectos de Presupuestos iniciales o de los estados financieros iniciales, con indicación de las líneas fundamentales que se prevean en dichos documentos.

b) Presupuesto general o en su caso estados financieros iniciales, y cuentas anuales de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.

c) Liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos, o en su caso balance y cuenta de resultados, de las Corporaciones Locales.

d) Liquidaciones mensuales de ingresos y gastos de las CCAA.

e) Con carácter no periódico, detalle de todas las entidades dependientes incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley.

La curatela

El capítulo VI (gestión presupuestaria) refuerza la planificación presupuestaria a través de la definición de un marco presupuestario a medio plazo, que se ajusta a las previsiones de la Directiva de marcos presupuestarios antes mencionada. Como novedad importante,

- la Ley extiende a las CCAA y a las Corporaciones Locales la obligación de presentar un límite de gasto, hasta ahora solo previsto para el Estado

- Obliga a la dotación en sus Presupuestos de un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales.

- Se regula el destino del superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto ¿Provocará esto que se sobrepresupuesten -más aun- los ingresos para tener cierto margen de maniobra?

Más: ver análisis de contencioso.es

El titular que hoy encabeza esta entrada no es una frase inquietante para llamar su atención –reconozco que también- sino el primer párrafo de la nota de prensa elaborada por la Sindicatura de la Comunidad Valenciana presentando su último informe, relativo a las cuentas del Sector Local durante el ejercicio 2010. 

La Comunidad valenciana estuvo integrada, durante el ejercicio 2010, por 669 entidades locales y 208 entes participados totalmente por éstas. De ellas, 576 entidades locales rindieron su Cuenta General y con ellas, la Sindicatura de Comptes, que preside Rafael Vicente Queralt, ha elaborado el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales de 2010.

Frente al continuo avance que supone la mejora del porcentaje de rendición de cuentas, la Sindicatura destaca un relevante aspecto formal previo: el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 80% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto en el plazo legal y el 55% no aprobaron la liquidación del presupuesto en el plazo legal. Además, el 58% de las entidades locales no aprobaron la Cuenta General del ejercicio 2010 en plazo.

Continúa la caída

El Informe refleja que el remanente de tesorería (agregado) para gastos generales es negativo en 120 millones de euros, lo que supone un peligroso empeoramiento. Si usted no es un experto en haciendas locales y, a pesar de todo continúa leyendo –efecto del claro titular, sin duda- le pondré un ejemplo de lo que este indicador quiere decir. Si los ayuntamientos cobrasen todo lo que les deben y pagasen a todos los acreedores, aun tendrían unos números rojos de 120 millones de euros en su tesorería. El asunto es serio y ya fue adelantado el año pasado. En esta bitácora lo titulamos “La tormenta perfecta”.

Las causas son evidentes.
Desde el punto de vista financiero, los municipios vieron reducidos sus ingresos en un 14% (en 749 millones), mientras sólo ajustaron sus gastos en un 6% (284 millones). Todos los impuestos han descendido excepto el IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles), que ha aumentado un 6% tras crecer un 10% el ejercicio anterior, y el IIVTNU (Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), que se ha visto incrementado en un 13%.

El endeudamiento por habitante se sitúa en 585 euros, lo que supone un 1% más que el año anterior. El crédito a largo plazo se ha mantenido en torno a los 2.500 millones de euros, mientras a corto ha disminuido un 40%, hasta 207,68 millones.

Derechos de difícil cobro

Las comprobaciones globales sobre los estados presupuestarios llevados a cabo por al Sindicatura han reflejado que 413 entidades locales (el 71%) presentan incidencias. La más frecuente ha sido el resultado presupuestario ajustado negativo, que afecta a 223 entidades locales (38,7%) y que indica un deterioro de la situación económica. La falta de estimación del importe de dudoso cobro en el remanente de tesorería es la segunda incidencia más común, al afectar a 207 entidades locales. En sus recomendaciones, la Sindicatura insiste en la necesidad de tener en cuenta el principio de prudencia en la estimación de los derechos de difícil cobro. En este sentido, señala, “las deudas que las distintas administraciones públicas tengan con las entidades locales no deben ser excluidas en la estimación de los derechos de difícil cobro”.

En cuanto al balance y la cuenta de resultados, la incidencia más frecuente se debe a la existencia del fondo de maniobra negativo que la presentan 164 entidades locales (28% del total).

Es significativo el aumento de entidades que han presentado sus cuentas en el plazo preceptivo, un 70% frente al 39% del ejercicio anterior. El porcentaje sube hasta el 87% del total incluyendo las rendiciones fuera del plazo, que en esta ocasión se adelantó al 31 de diciembre de 2011, lo que ha permitido culminar el Informe con una antelación de cinco meses respecto a la práctica habitual.

Por último,
la Sindicatura insiste en sus recomendaciones en la necesidad de que se cumplan los plazos legales y solicita a la Generalitat que haga uso de la facultad que le otorga la Ley de Régimen Local y establezca como requisito para la concesión de subvenciones y ayudas la presentación de la cuenta General, debidamente aprobada, a la Sindicatura de Comptes.

Intervengo hoy en Barcelona dentro de la Jornada de Auditoría del Sector Público. Que organiza el Colegio de Censors Jurats de Catalunya. Me toca hacer un repaso de las actuaciones de auditoría operativa en España así como presentar el estado de la cuestión en algunos países de vanguardia en las mejores prácticas. 

Suele recriminarse a los órganos españoles de control externo (OCEX) que hacen pocas auditorías de gestión. Es cierto. Son Instituciones inicialmente concebidas para fiscalizar la regularidad de la rendición pública de cuentas (¡la cuenta general!). Hasta tiempos recientes no se han planteado colaborar activamente en la mejora de la gestión en el sector público. Las razones son variadas y se relacionan con la tradición de una Administración orientada a los Inputs y al control del fraude. Era aquel auditor que tenía “corazón de feldespato”.

Sin embargo, hoy muchos son los OCEX de toda España que incorporan a los programas anuales de fiscalización informes de auditoría operativa, al amparo de una normativa que respalda sus análisis de eficacia, eficiencia y economía. Hemos comentado en el blog muchas de ellas.

Aprendiendo de los mejores

Diríamos que países de tradición anglosajona son el paraíso de las auditorías de gestión. Basta con analizar los títulos de los trabajos de la GAO norteamericana o la NAO británica para comprobar que no se parecen a nada a los nuestros.

 Baste recordar que, a mediados de la década pasada, la GAO renovó su nombre manteniendo las siglas: antes, General Accounting Office (GAO) y hoy: Government Accountability Office. No es un simple cambio estético sino muy profundo; publica algunos informes que pondrían los pelos de punta a los más leguleyos, Así, sobre temas tan delicados como la seguridad nacional o aeroportuaria. En este caso probaron que era posible superar la seguridad de varios aeropuertos norteamericanos, pasando sus controles con varios componentes de artefactos explosivos ocultos entre el “equipaje de mano”. Unos explosivos obtenidos con productos adquiridos en las tiendas locales y a través de internet, por menos de 150 dólares. Toda una auditoría de gestión aeroportuaria.

 Sin embargo, el más interesante acercamiento al mundo de la gestión lo ofrecen las extraordinarias guías de buenas prácticas que elabora la NAO inglesa (los australianos no se quedan a la zaga) en busca de una gestión eficiente. La obsesión por el ahorro –que está en todas sus actuaciones- les llegó a decir en su memoria’2011: “La NAO está completamente comprometida a impulsar la mejora sostenible de los servicios públicos y el ahorro del dinero público … El reto al que se enfrentan nuestros clientes es la entrega de productos de alta calidad con menos dinero y con menos personal. Nos enfrentamos el mismo desafío. Nuestra autoridad e influencia dependen de practicar lo que predicamos, por lo que nuestra estrategia establece los planes para reducir los costos netos de al menos un 21% en términos reales, durante los próximos tres años… Reduciremos desde la subcontratación hasta nuestros gastos en viajes …”.

El año pasado aprobaron 60 informes de value for money en temas que van desde el aumento de la capacidad de pasajeros por ferrocarril a la reforma de la estrategia contra el cáncer. Como podéis imaginar, este año la estrella es la Olimpiada 2012 que ha superado 7 auditorías desde el inicio del proyecto en 2007 y que “sigue su curso para concluir a tiempo su trabajo en el Parque Olímpico, dentro del presupuesto y con las normas exigidas”. Sin embargo, la propia NAO advierte problemas porque el coste futuro de la seguridad local se ha duplicado en el último año: la última estimación es de £ 553 millones (23.700 guardias de seguridad frente a los 10.000 estimados).

Compleja herramienta de mejora

Diríamos que la auditoría operativa es más una herramienta vinculada a la auditoría interna y a la Alta Dirección. Sin embargo, cobra mucha actualidad por la obsesión de los gobiernos en el Ahorro como nuevo paradigma de gestión, pues los gobiernos han corregido sus prioridades  recortando o eliminando muchos programas presupuestarios y se han embarcado –incluso antes de la crisis: mira esta entrada de febrero de 2007- en reformas de modernización administrativa.

Frente a la auditoría financiera, que exige una base académica de conocimientos de contabilidad y derecho –profunda, claro- la auditoría de gestión precisa formación en economía, ciencia política, sociología, estadística etc. A veces de otras materias que ni hemos soñado que utilizaríamos.

Frente a los métodos “estándar” de la auditoría de cumplimiento, cada auditoría operativa es distinta e incorpora una mayor libertad de criterio para el auditor. Pero todavía puede ser más difícil, cuando la auditoría es global.

El fenomenal Manual de Auditoría de Gestión del Tribunal de Cuentas Europeo (Ver) previene a los auditores para que tengan presente que, si llevar a cabo una auditoría de gestión “pura” constituye ya de por sí una tarea difícil, la auditoría global es todavía más compleja.

Por eso el Manual recomienda meditar cuidadosamente esas iniciativas y abordarlas sólo en aquellos casos en los que sea claramente posible obtener pruebas de auditoría suficientes, pertinentes y fiables, y emitir información clara, útil y oportuna que satisfaga tanto los objetivos de la auditoría de gestión como los de la financiera.

Algunos ejemplos en España

 Hemos comentado en esta bitácora algunas auditorías operativas como realizadas por la Cámara de Cuentas de Andalucía (así, la promoción deportiva) la Sindicatura catalana ( Seguridad ciudadana) o la Audiencia de Cuentas de Canarias ( desde la adaptación al Espacio Europeo de Educación Superior hasta la Política Turística) el Tribunal Vasco de Cuentas (ingresos tributarios) y el Consejo de Cuentas de Castilla y León ( Abastecimiento de aguas ) o la venerable Cámara de Comptos (Universidad) por mencionar sólo algunos de los más relevantes.

El propio Tribunal de Cuentas de España ha iniciado, hace ya unos años, una variante: los informes horizontales que van del más complejo -Universidades 2003- hasta los servicios funerarios , pasando por actividades de administraciones de menor dimensión (Planificación y el Desarrollo Urbanístico de los municipios costeros de Cantabria, 2006 o el informe sobre la recogida de basuras en Aragón, 2004). También ha acometido la fiscalización operativa de una sola institución o parte de ella (así, la gestión de la Unidad de Grandes Empresas de la Agencia Tributaria).

 Hoy, día del libro, cae en mis manos un magnífico manual escrito por tres competentes funcionarios madrileños, Sara Aranda Plaza, Ángeles González Romera y Javier Tena Ruiz. Se trata del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Normativa, sentencias, resoluciones, informes, consultas y dictámenes (La Ley, 2012 y 86 euros). Es una obra que, en un millar de páginas, condensa el articulado del TRLCSP con la jurisprudencia y resoluciones relacionadas con cada artículo. No hay comentarios doctrinales, sólo extractos de las sentencias, dictámenes e informes que permiten un conocimiento de los distintos criterios que han sido manifestados al respecto: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Consejo de Estado, Tribunal Supremo, Tribunales Superiores de Justicia Autonómicos, Juntas Consultivas de Contratación, Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y Tribunales Administrativos de Contratos Públicos, Abogacía del Estado e Intervención General del Estado.

Puestos a comprobar su aplicación práctica abro el manual por el artículo 150 TRLCSP (concordado con el viejo 134 LCSP) relativo a los criterios de adjudicación. Encuentro allí, entre muchas otras, varias referencias de casos (págs. 489 y 493) que comento a continuación y de paso felicito a los autores por su interesante aportación profesional. 

Criterios críticos

De acuerdo con el nuevo régimen jurídico contenido en el artículo 134 de la LCSP –actual 150 del TRLCSP- para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato (y pone algunos conocidos ejemplos) precisando a continuación que, en la determinación de los criterios de adjudicación, se dará preponderancia a aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.

Ejemplos de criterios “no vinculados”

Los autores extractan la STS DE 16 febrero 2012, que insiste en que la experiencia no debe incluirse en los pliegos como criterio de adjudicación, un asunto que creíamos ya desterrado de la práctica administrativa. En la RTACRC 130/2011 se impugnaba la exigencia de póliza de seguro de responsabilidad civil como criterio de adjudicación por entender que no guarda la debida relación directa con el objeto del contrato:

A este respecto, el Tribunal no puede por menos que reconocer la razón que asiste a la recurrente toda vez que el artículo 134.1 LCSP (…) enumera una serie de criterios que  aunque no debe de considerarse exhaustiva pues termina con una referencia a “otros semejantes”, es evidente que debe servir de pauta para determinar cuales deben ser esos criterios. En tal sentido los criterios a que alude la ley en el citado artículo presentan la característica común de que todos ellos constituyen circunstancias de la prestación (calidad, precio, cantidad, plazo ejecución, coste de utilización o rentabilidad técnica). Dentro de las características comunes a estos ejemplos no encaja ciertamente la mayor o menor garantía ofrecida para cubrir las responsabilidades derivadas de la prestación del servicio, pues, respecto de estas, lo exigible es que no se produzcan y, en definitiva, lo que debe valorarse para adjudicar el contrato es que tales responsabilidades, de conformidad con las características de la oferta formulada, no llegarán a producirse.

Destaco también un par de ejemplos de jurisprudencia menor reseñada por los autores. En la primera, la STSJ Castilla La Mancha de 10/07/2011, en relación con el suministro de material necesario para las técnicas analíticas de bioquímica y en su caso el arrendamiento de los instrumentos o dispositivos para la realización de dichas técnicas:

El criterio de adjudicación de I+D+I no se refiere a características o condiciones propias de los bienes y prestaciones objeto de suministro sino que lo que valora son mejoras ajenas a dicho objeto, mejoras para laboratorio de análisis clínicos en aspectos de investigación, desarrollo e innovación (…) Entiende la sala que se trata de pretensiones ajenas al objeto del contrato que supone la financiación irregular de otras actividades administrativas ajenas al contrato de suministro, que desvirtúa la finalidad y el objeto de la contratación pública (…) que exige la justificación de la necesidad pública a satisfacer y el objeto del contrato que ha de tener un precio cierto y todo ello sin perjuicio de la infracción presupuestaria en cuanto se refiere a la necesidad de que los créditos se destinen exclusivamente a sus finalidades específicas.

Por último, la STSJ Galicia de 21 de julio de 2011 entiende que las ofertas económicas que presentaron las dos licitadoras fueron idénticas y coincidían con el presupuesto de licitación, aunque la apelante añadió el compromiso de realizar una obra adicional en el lugar que la entidad local creyera mas conveniente, por importe de 20.000 euros, “lo que no puede considerarse como una mejora complementaria en la obra objeto de contratación, ya que lo que se comprometería a hacer era otra obra adicional a ese precio de manera que no se podía tomar en consideración como factor determinante de la adjudicación (…) a pesar de que la actora ofertó seis trabajadores mas que los mínimos previstos en los pliegos, frente a uno mas de su oponente, fue esta, a la que se adjudicó el contrato, lo que se motivó (art. 153.1 LCSP) en que todos los trabajadores que esta adscribía a la obra eran vecinos del municipio, justificación que no se ajusta a la realidad, ya que la citada ley lo que permite es que el órgano de contratación pueda establecer ese tipo de condiciones especiales en la ejecución del contrato siempre que sean compatibles con el derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación y en el pliego o en el contrato (art. 102.1) pero no que se pueda favorecer al licitador que se comprometa a contratar a unas determinadas personas en función de su vecindad, sexo, raza u otra condición, lo que no podía disponer el pliego, ni lo hizo”.

Censura final: el Tribunal de Cuentas

 Termino recordando que el propio Tribunal de Cuentas, en su reciente informe sobre el sector local 2009, (apartado III.3.1) ha apreciado en algunos contratos el empleo de criterios que pudieran no cumplir la exigencia de estar vinculados al objeto. Así, menciona la consideración de criterios tales como la Aplicación de nuevas tecnologías (“no parece tener relación con el objeto de un Contrato de obras en la Muralla árabe”). Idéntica crítica efectúa de la valoración de aspectos que, siendo formalmente propios de la presentación de la oferta, no afectan al objeto del contrato, como la presentación de una Memoria descriptiva del proceso de ejecución de las obras proyectadas o un Estudio de la programación (renovación urbana margen norte del paseo de General Dávila) o criterios como el de Calidad y valor técnico de la proposición “que, por definición, resulta ajeno al objeto del contrato por más que incida en un aspecto de la contratación, la proposición en sí misma considerada” o cuando se incluyen  mejoras al proyecto y se exige que se refieran, exclusivamente al incremento de obra objeto del proyecto, en unidades de obra incluidas en el mismo, teniendo carácter éstas de obra completa (Pavimentación) “por cuanto ello vendría a suponer, en los contratos de obras, la implícita modificación por la inclusión de obras distintas”.

En idénticos términos reprocha el criterio que valora El volumen de ocupación (VO), entendido como el producto del número de puestos de trabajo directo (T), expresados en número de trabajadores y su categoría laboral, por las horas de dedicación (D) expresadas en días de alta a la Seguridad Social. (Construcción Polideportivo) o aquellos que valoran la creación de empleo  o en términos más abstractos, el fomento de empleo. 

El Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en el pleno de 23 de febrero de 2012, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local correspondiente al ejercicio 2009. Se trata de un voluminoso documento (139 páginas, más anexos) que termina con interesantes recomendaciones (pág. 135 y ss.) de las que nos hacemos eco a continuación: 

RECOMENDACIONES

Para superar las deficiencias puestas de manifiesto a lo largo del Informe y contribuir a una mejora de la organización, transparencia y control del sector público local, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

En relación con el cumplimiento de los plazos previstos en la normativa para la aprobación del presupuesto y para la formación, aprobación y rendición de las cuentas generales de las entidades locales

• La diversidad de la regulación de los plazos de rendición de cuentas de las entidades locales entre la normativa autonómica y estatal no sólo supone unos niveles de exigencia divergentes respecto a unas entidades locales u otras, sino que da lugar a posibles incumplimientos ante una u otra justificación, por lo que se reitera la conveniencia de que el Estado y las comunidades autónomas con OCEX converjan mediante las oportunas reformas legislativas hacia criterios uniformes sobre los plazos de rendición de cuentas de las entidades locales, recomendación que ya se formuló en el año 2003 en la Moción relativa a las posibles soluciones legales y administrativas para que las entidades locales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos legalmente establecidos y que hasta la fecha no ha sido atendida.
• Sería necesario adecuar los plazos de tramitación y rendición de las cuentas generales de las entidades locales, fijados hace más de 25 años, a la realidad actual en que tanto la llevanza de la contabilidad como la elaboración y rendición de los estados contables se realiza por procedimientos informáticos que no requieren plazos tan dilatados en el tiempo como los previstos en la normativa. Ello permitiría aproximar la rendición de cuentas y, por tanto, el suministro de información contable a la gestión a la que hacen referencia, con criterios de transparencia y oportunidad.

En relación con la Contratación Administrativa

• Por razones no sólo de legalidad, sino también de eficacia y economía predicable de la contratación pública, debieran los pliegos de contratación utilizar, exclusivamente, criterios de selección relacionados con el objeto del contrato atribuyendo preponderancia a aquellos que hagan referencia a características que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos, sin que sea dable que los valores a utilizar en esas fórmulas sean, a su vez, cuantificación de un mero juicio de valor.

En relación con el Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicios 2006, 2007 y 2008

• El Tribunal de Cuentas se reitera en el contenido de las recomendaciones del Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicios 2006, 2007 y 2008 realizadas en los siguientes términos:

En relación con la organización y configuración del sector público local

• La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa local acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando, en lo posible, tanto la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no sólo entre distintas entidades locales sino entre distintas administraciones públicas, en especial, así como la persistente presencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad y promoviendo, en su caso, fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios.
• Simultáneamente, sería necesario abordar integralmente la regulación de las funciones encomendadas a la administración local mediante la atribución de un elenco cerrado de competencias precisas que permitan garantizar su suficiencia financiera. Asimismo sería necesario que esta regulación evitara la actual proliferación de entidades integrantes del sector institucional local, restringiendo las causas de constitución de los entes instrumentales mediante su vinculación con la ejecución de los servicios públicos prestacionales o con el desarrollo de actividades económicas, con expresa exclusión de aquellos servicios meramente administrativos.
• Se considera asimismo necesario una nueva regulación de los registros públicos donde actualmente se inscriben las entidades locales, para que recogiendo de forma dinámica su existencia, su creación o extinción y su actividad orgánica y económica, permitan conocer, en todo momento y con precisión, la verdadera extensión del sector público local, con independencia de la naturaleza jurídica de las entidades que lo integran, y faciliten su control.
• Atendidas las competencias autonómicas sobre el desarrollo del régimen local y en aras a evitar una petrificación subjetiva de este subsector público con olvido de la calidad de los servicios que justifican su existencia, sería deseable que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas establecieran estándares mínimos de calidad de los servicios municipales, incluidos los prestados por las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) que permitan dotar de objetividad a las verificaciones periódicas, igualmente reguladas en la normativa autonómica, sobre calidad de los servicios prestados por las Entidades locales. Tales informes, en los términos de los artículos 4.3 y 5 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación territorial de las Entidades locales, permitirían la iniciación de expedientes dirigidos a fundamentar las posibles decisiones relativas a la fusión de municipios o a pronunciarse sobre la extinción de las EATIM.

En relación con las entidades de ámbito territorial inferior al municipio

• Habida cuenta de que la propia existencia de las EATIM queda supeditada a la acreditación de medios suficientes para asumir la prestación de los servicios municipales en su ámbito territorial así como los costes administrativos propios de una entidad local; y atendida la necesidad de que el municipio en el que se integra, en ejercicio de sus funciones de tutela, verifique el cumplimiento de esos requisitos en beneficio de los vecinos afectados, se considera conveniente:
• Llevar a cabo una modificación de la Regulación Básica del Régimen Local en cuya virtud, aquellos ayuntamientos en cuyo ámbito se hubieren constituido EATIM quedaran obligados a efectuar controles periódicos, al menos cuatrianuales, sobre la calidad y suficiencia de los servicios municipales prestados por las citadas entidades, su coste para las arcas municipales y su viabilidad económica y administrativa, a los efectos previstos en los artículos 44 y 45 del RD legislativo 781/1986 de 18 de abril, TR de la Ley de Régimen Local; y, consecuentemente, interesar las oportunas modificaciones en el régimen jurídico de estas entidades sujetándolas a los controles municipales e imponiéndoles expresamente su completa colaboración.
• Proceder a la modificación del contenido de las Instrucciones de Contabilidad Local a fin de ampliar el contenido de la Memoria que debe acompañar a las cuentas generales de los ayuntamientos, mediante la inclusión de información relativa al grado de cumplimiento de los servicios municipales asumidos por las entidades locales menores de su ámbito territorial; del coste que el sostenimiento económico de éstas supone para las arcas municipales; y, en último término, de la viabilidad económica y administrativa de las mismas.
• Igualmente, las cuentas de las EATIM constituidas en el término municipal deberían acompañar a la cuenta general de la entidad local.

En relación con la rendición de las cuentas generales, resulta preciso:

• Promover las reformas legales oportunas para que la rendición de cuentas sea considerada requisito necesario para que una entidad local y sus entes dependientes puedan acceder a los procedimientos de concesión de ayudas y subvenciones públicas.
• Instar a los órganos competentes de las administraciones estatal y autonómica para que, tan pronto tengan conocimiento de la falta de rendición de las cuentas generales de una entidad local, incoen el oportuno expediente disciplinario dirigido a depurar las responsabilidades pertinentes, si las hubiera, por estos hechos.
• Promover la permanencia de los servicios de control económico en aquellos municipios carentes de medios para soportar el puesto de trabajo de Interventor y, con ello, la garantía del sometimiento de su actividad a la legalidad y la de elaboración de las cuentas generales de estas entidades dentro de los plazos marcados por la ley. A tal fin, se insta a las comunidades autónomas para que en el ejercicio de sus competencias en esta materia, dada la incorporación de las nuevas tecnologías en todos los ámbitos de las administraciones públicas, procedan a la exclusiva atribución de esas funciones en ese tipo de entidades a los servicios provinciales o autonómicos que tienen encomendada la asistencia técnica correspondiente, con preferencia a los sistemas de agrupación o de acumulación y con exclusión de la ocupación de los puestos mediante sistemas de provisión interina, provisional o temporal por personal ajeno a los cuerpos de habilitación estatal, lo que permitiría compaginar las exigencias propias del desempeño de estas funciones públicas con la legítima movilidad de esos funcionarios de habilitación estatal.
• Resulta necesario modificar la regulación de la cuenta general de las entidades locales, para incluir en ella información sobre las sociedades mercantiles locales participadas por más de una entidad local en proporción agregada superior al 50%, pero en las que, sin embargo, no participa mayoritariamente ninguna entidad local de forma individualizada, lo que de facto, provoca que las mismas se encuentren fuera del control realizado por los Órganos de control externo. Para la consecución de este objetivo se propone la modificación de las Instrucciones de Contabilidad Local para que las cuentas de estas entidades se incluyan entre la documentación a remitir formando parte de la cuenta general de la entidad local con mayor participación de capital y, de ser varias con idéntica participación, a la de mayor número de habitantes.

En relación con la Moción relativa a las posibles soluciones legales y administrativas para que las entidades locales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos legalmente establecidos, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 30 de abril de 2003

• El Tribunal de Cuentas reitera el contenido de la Moción y recomienda que se dé adecuado cumplimiento a la Resolución de 28 de septiembre de 2004, publicada en el BOE de 18 de enero de 2005, de la Comisión Mixta Congreso-Senado, que acordó, “Instar al Gobierno a incorporar a la Normativa en sus estrictos términos las propuestas que incorpora en su Moción el Tribunal de Cuentas”, en aquellas propuestas que quedan pendientes.
• Como ya se señaló en la Moción, los incumplimientos del deber de rendir cuentas por las entidades locales al Tribunal de Cuentas y a los OCEX de las comunidades autónomas, no sólo afectan al ejercicio de la función de control externo que estas Instituciones tienen atribuidas, sino que también afectan a la calidad y al contenido de la información que sobre la gestión de las entidades locales deben recibir los distintos agentes del sistema.

Así, tanto los órganos de representación política como los órganos de gestión de las distintas administraciones públicas, las entidades privadas, asociaciones y ciudadanos en general, demandan periódicamente información sobre la gestión realizada por las entidades locales y, para garantizar su transparencia y eficacia en el proceso de toma de decisiones, se considera necesario que dicha información sea susceptible de control y revisión como garantía de su fiabilidad, debiendo entenderse que la única que reúne estos requisitos es la que deriva de las cuentas debidamente formadas, aprobadas y rendidas.

 El Boletín de Función Pública del INAP es una publicación especializa sobre el empleo público, desde una perspectiva jurídica y gerencial. Se trata de una revista bimestral que incluye artículos sobre nuevas experiencias de gestión y formación, elaborados por quienes las han promovido y llevado a la práctica, novedades normativas en el área de empleo público y reseñas de sentencias relevantes en ese ámbito. También divulga las actividades del INAP y las convocatorias de todo tipo que puedan ser de interés para funcionarios y contratados laborales de las administraciones españolas. 

Ya está en descarga libre el número 8 correspondiente al mes de abril de 2012 y cuyo contenido presentamos a continuación.

ÍNDICE

ARTÍCULOS

Incidencia de la Reforma Laboral de 2012 sobre el empleo público. En especial, las medidas de reajuste de efectivos. Por Susana Rodríguez Escanciano, Univ. de León

Estrategia y presupuesto: gestión y toma de decisiones ante la crisis. El caso de
la DGT. Por Ernesto Abati García-Manso, D. G. de Tráfico

La evaluación del desempeño en el O. A. Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo. Por Ceferino Delgado Ruiz, Organismo Autónomo Penitenciario y Formación para el Empleo

La Administración Vasca ante la nueva Ley de Empleo Público para Euskadi.

Por Juan Carlos Ramos Rodríguez, Gobierno Vasco.

Comunidades de aprendizaje: la experiencia del Instituto asturiano de Admi- nistración Pública “Adolfo Posada”. Por Rosario Villa Menéndez, Instituto “Adol- fo Posada”.

EUROPA: Reacciones al cierre de la National School of Government (NSG). Por
el Equipo de Redacción del Boletín de Función Pública del INAP

DOCUMENTACION

Crónica de los tribunales

Infracción del principio de tipicidad por razones semánticas, Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-Administrativo, comentada por Gi- nés Valera Escobar, Ayuntamiento de El Ejido (Almería)

Noticias normativas

Repaso a novedades legislativas relacionadas con el Empleo público

Noticias del INAP

Noticias relacionadas con la formación y selección de personal. Publicaciones editadas por el INAP

Novedades bibliográficas

Relación de las últimas incorporaciones en la Biblioteca del INAP

 El hacendista y Doctor por la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, impartió durante dos días un seminario en la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. El tema: la estabilidad presupuestaria del que ofrecemos una introducción en esta entrada, en relación con los principios que sustentan la normativa. 

Estabilidad, sostenibilidad y gasto: triple reto político y fiscalizador

Por Roberto Fernandez Llera

Decía Einstein que “nada hay más destructivo del respeto por el gobierno y la ley de un país que aprobar leyes que no pueden hacerse cumplir”. Viene esto a cuento de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), a punto de culminar su urgente tramitación parlamentaria, como desarrollo de la reforma constitucional aprobada en el verano de 2011.

Esta nueva LOEPSF introduce numerosas y severas limitaciones en la política presupuestaria de las Administraciones Públicas, muy por encima de las que exigían las dos anteriores normativas, las cuales eran “sólo” de estabilidad presupuestaria y fueron aprobadas en 2001 y 2006, respectivamente.

Como loables objetivos, la LOEPSF se plantea tres: contribuir a garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Imagino que ninguna persona sensata podrá estar en contra de estas finalidades, aunque otra cosa muy diferente es concretar los instrumentos y mecanismos que las puedan hacer posible. Siempre, con la meta puesta en promover desde el Sector Público un crecimiento económico sostenido y una creación de empleo, en cantidad y calidad (que falta nos hace).

La LOESPSF se sustenta sobre siete principios generales, algunos ya de larga tradición en el ordenamiento jurídico español, otros reformulados y matizados y, en fin, otros de nuevo cuño que ahora se introducen.

El primer principio general es el de estabilidad presupuestaria, entendida como situación de equilibrio o superávit estructural. Nos encontramos así ante la tercera definición de estabilidad presupuestaria en sólo una década: si en 2001 fue equilibrio o superávit nominal anual, en 2006 pasó a ser equilibrio o superávit nominal a lo largo del ciclo económico y, ahora, equilibrio estructural. ¿Será a la tercera la vencida? A mi juicio, este último concepto de equilibrio estructural, siendo quizás el más sugestivo desde un punto de vista intelectual y teórico, es también el más difícil de instrumentar en la práctica y, por ende, el más complicado de fiscalizar. A costa de pagar el peaje de la coherencia con la normativa europea, creo que vamos a pasar muchas dificultades en este sentido, dado el carácter manipulable –técnica y políticamente- de las previsiones de crecimiento económico sobre las que se sustenta todo este entramado.

El segundo principio, el de sostenibilidad financiera, es relativamente nuevo, puesto que ya aparecía en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, si bien es cierto que ahora se clarifica su instrumentación. Lo que viene a imponer es un freno al volumen de deuda pública que, en condiciones normales, no podrá superar el 60% del PIB. Además y, por primera vez, se reparte este límite máximo de forma “vertical” entre Administraciones Públicas: 44% para la Administración Central; 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. Para la asignación “horizontal” del tramo autonómico el legislador no se ha querido complicar la vida: límite máximo del 13% del PIB regional para cada una de las Comunidades Autónomas y simplemente no dice nada para el caso de las Corporaciones Locales.

Tercer principio, plurianualidad. Aquí no hay ninguna novedad respecto a la normativa presupuestaria vigente.

Cuarto principio, transparencia, la misma que se pone muy de moda cuando llega la crisis, pero que debería haber sido siempre una prioridad absoluta. ¿O acaso cuando “sobraba” el dinero la transparencia no debería haber sido también una exigencia democrática de primer orden? Sin entrar en detalles, la nueva LOEPSF amplía las obligaciones de elaboración, difusión, coordinación e integridad de la información contable, presupuestaria y financiera de todas las Administraciones Públicas y de sus entidades dependientes. También se refuerza el papel del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual podrá recabar de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la propia LOEPSF y de la normativa europea. Lo que sí estimo de particular relevancia es la exigencia de someter a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen aquellas. Esto supone un reto magnífico para el control, evitando así problemas del pasado con respecto a la fiscalización del principio de transparencia. Por cierto, de forma inexplicable en todo el articulado de la LOEPSF ni siquiera se menciona al Tribunal de Cuentas o a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. ¿Olvido puntual o intencionalidad política?

El quinto principio es el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, recogido también con anterioridad en la normativa presupuestaria. Se trata de orientar la gestión de los servicios públicos hacia objetivos de eficacia, eficiencia, economía y calidad (sí, también calidad). Asimismo, disposiciones, actos administrativos, contratos, convenios y otras actuaciones públicas que afecten a gastos o ingresos presentes o futuros, deberán siempre ser valorados en términos de sus repercusiones y efectos sobre la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

El sexto principio, el de responsabilidad (poco novedoso, pero escasamente desplegado hasta ahora), hace referencia a dos aspectos. La repetición interna de las sanciones europeas a España por déficit excesivo –la cual requiere de un desarrollo reglamentario- y, de otra parte, la clausula explicita de prohibición de “rescates” financieros entre Administraciones Públicas, con el objetivo de frenar el riesgo moral por percepción de una restricción presupuestaria blanda.

Finalmente, el séptimo principio orientador es el de lealtad institucional, viejo conocido del ordenamiento constitucional español, pero poco practicado en el ámbito político. Todo el mundo recuerda cuestiones como el “yo legislo y tú pagas” o “yo bajo el impuesto, pero tú te haces cargo”. La principal novedad estriba en que, a partir de ahora, cada Administración Pública deberá valorar –es decir, cuantificar con rigor- el impacto que sus actuaciones puedan provocar en el resto de Administraciones Públicas.

Las demás cuestiones que abarca la LOEPSF detallan los principios enunciados. Para empezar, las cláusulas excepcionales, en virtud de las cuales el Estado y las Comunidades Autónomas (no así las Corporaciones Locales) podrán incurrir en déficit estructural: catástrofes naturales, recesión económica (tasa de crecimiento negativa del PIB real) o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social (sí, también social, conviene recordarlo). Se otorga dicha apreciación de excepcionalidad al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta (el Senado ni está ni se le espera, a pesar de ser la Cámara de representación territorial). Volviendo a Einstein, podríamos decir que se ha diseñado un sistema muy exigente, pero relativamente fácil de eludir (bastan 176 diputados votando a favor de suspender temporalmente la aplicación de la ley).

Por lo que se refiere al severo y variado régimen de sanciones, se observa que incluye multas, prohibiciones de acceso al crédito, exigencia de planes de ajuste y otras medidas  puntuales. En todo caso, habrá que estar a la aplicación efectiva de la norma cuando entre en vigor, aun sabiendo que los objetivos de equilibrio estructural y deuda inferior al 60% del PIB se deberán cumplir en 2020 (largo me lo fiais). Esto hace dudar de la supuesta urgencia de la normativa y, peor aún, podría ocurrir que el periodo transitorio (8 años de nada) pudiese dar al traste con todo este sistema. Hay otro riesgo y es el de que, en última instancia, por ejemplo, ante un incumplimiento sistemático por parte de una Administración Pública, sería el Tribunal Constitucional quien finalmente resolviese el conflicto. Algunos seguimos creyendo en Montesquieu y pensamos que no es bueno judicializar la política presupuestaria.

No me olvido de la gran revolución presupuestaria que supondrá la nueva regla de gasto, de aplicación para todas las Administraciones Públicas. Es cierto que trae causa de la normativa europea e incluso de la que ya se había aprobado en España para la Administración Central y las Entidades Locales que participan en la cesión de impuestos estatales (Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio). Pero no es menos cierto que esta regla de gasto no formaba parte del acuerdo político alcanzado en agosto de 2011 entre el PSOE y el PP para modificar la Constitución. Es un paso unilateral que ha roto un consenso. A partir de ahora, el crecimiento del “gasto computable” (sic) no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española (según metodología de la Comisión Europea). Ese gasto computable incluye los empleos no financieros según el SEC-95, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales vinculadas a los respectivos sistemas de financiación.

Podríamos seguir descendiendo al detalle, pero haría demasiado farragoso este texto (aún más, quiero decir). Simplemente concluyo con una reflexión final. El triple objetivo de déficit estructural, deuda pública y gasto coloca a España como uno de los Estados Miembros de la UE y de la Eurozona con reglas fiscales más estrictas. Su credibilidad es vital para nuestro futuro crecimiento económico y para el empleo, si bien su efectividad sólo podrá ser analizada cuando pasen unos años.

 Para los gestores políticos y los órganos fiscalizadores se abre un reto monumental. Siendo optimistas (si es que un 23% de paro lo permite ser en algún grado) digamos que esta nueva LOEPSF puede suponer también un nuevo yacimiento de empleo en el ámbito de los OCEX y, en definitiva, una oportunidad de mejora en la gestión pública.

]]> http://fiscalizacion.es/2012/04/14/estabilidad-sostenibilidad-y-gasto-publico/feed/ 4 http://fiscalizacion.es/2012/04/13/sanidad-insostenible/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=sanidad-insostenible http://fiscalizacion.es/2012/04/13/sanidad-insostenible/#comments Fri, 13 Apr 2012 22:05:09 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://fiscalizacion.es/?p=543549

La Audiencia de Cuentas de Canarias aprobó el mes pasado un Informe sobre la Evaluación de la Gestión del Gasto de las Administraciones Públicas Canarias en el Sector de la Sanidad, ejercicios 2004-2007. 

La Institución que preside Rafael Medina Jáber (ver entrevista) acomete una loable incursión en el complejo mundo de la evaluación de políticas públicas, como se hizo con la política turística. Tanto la auditoría operativa como la evaluación tienen similitudes y diferencias. El completo manual europeo de auditoría de gestión recuerda que la evaluación es la “valoración de las intervenciones según sus resultados y repercusiones, sin perder de vista las necesidades que aspiran a satisfacer”.

Evaluación y auditoría

Ambas actividades (evaluación y auditoría de gestión) implican el examen de las políticas y los procesos de ejecución, así como de las consecuencias de éstos, en la evaluación de la economía, la eficiencia y la eficacia de una entidad o actividad. Ambas requieren conocimientos, habilidades y experiencia similares y se sirven de métodos afines para la recopilación y análisis de datos. Su principal diferencia radica en el contexto en el que se llevan a cabo y en el objetivo de cada una de ellas.

La auditoría de gestión se encuadra en un marco de rendición de cuentas y los organismos interesados han de responder de la administración de los fondos y deben facilitar información significativa y fiable para determinar cómo ha sido la gestión. Las auditorías de gestión son llevadas a cabo por auditores que mantienen su independencia al elegir y determinar la manera en que realizan su trabajo y en que comunican sus resultados a la autoridad de aprobación de la gestión.

Gestión sanitaria en Canarias

De la veintena de conclusiones del informe de la evaluación sanitaria me gustaría destacar dos:

- De la información reciente se desprende que la sostenibilidad del sistema de salud está en entredicho, motivado por el envejecimiento de la población lo que hace que aumente el número de enfermos crónicos, que junto al coste de las nuevas tecnologías acarreará un incremento del gasto sanitario.

- Existe un desajuste entre el presupuesto aprobado en cada ejercicio y el gasto real. Los presupuestos se hacen con respecto a las previsiones del año anterior y no con respecto al gasto real, de ahí que haya un desfase entre ambos conceptos en la financiación del sistema en los ejercicios analizados.

El informe pertenece a al periodo de las vacas gordas. Omito recordar la actual política de recortes generalizados en los programas presupuestarios de la sanidad que agravará la situación, al día de hoy.

No olvidemos que los gastos sanitarios han sufrido, en los últimos años, un considerable incremento por diversas razones: el importante incremento demográfico, la universalización de la cobertura sanitaria y la implantación generalizada de las nuevas tecnologías con alto coste de inversión, manejo y mantenimiento.

 El reciente Libro blanco sobre el sistema sanitario español ya dejó constancia de la preocupación  ante una serie de problemas que pueden poner en cuestión su sostenibilidad debido al incremento progresivo de los gastos sanitarios. Estos problemas se refieren a aspectos financieros, políticos, profesionales, sindicales y también de estructura y de prioridades. Se trata de un estudio que recoge opiniones de profesionales, gestores y responsables políticos, preocupados por el mantenimiento de un sistema descoordinado, sobre todo en el ámbito de las inversiones, sin olvidar el incremento y falta de control del gasto farmacéutico, todo lo cual hace peligrar un sistema sanitario ejemplar.

PD: Aprovecho para recordaros que el completo Manual de fiscalización de la Sindicatura de la Generalitat valenciana acaba de actualizarse. Podéis ver aquí el resumen de las modificaciones.

Lo que nos faltaba. Un titular tan arrogante como el que preside este artículo, usted ya lo ha visto hablando de economía, de política, de universidad … parodiando esa original frase tantas veces repetida, desde la campaña de Clinton en USA, hace ya dos décadas. Ahora se utiliza para destacar lo esencial en determinada materia: desde la química hasta la justicia tienen su frasecita. Pero los contables también tienen su sitio en este pequeño museo. ¿Acaso es tan importante? 

Hace años, un colega me comentó asombrado que, durante una comida en La Habana con varios rectores cubanos, estos se levantaron casi sin terminar los postres. ¿Qué razón habría? Pues que el “compañero” Fidel Castro había decidido que todos los dirigentes de la revolución debían conocer de primera mano una materia “tan revolucionaria” como la contabilidad. Por desgracia, la clase estaba a punto de comenzar y nadie osaba pirar. No supongo tanta entrega para seguir este artículo.

Quería trasladarles una cuestión: ¿Se ha hecho al evaluación crítica del papel de la contabilidad y la auditoria en la actual crisis del sector público? Las modernas técnicas de contabilidad pública se basan en normas internacionalmente aceptadas y en el uso del devengo en lugar del criterio de caja. Esto les trae el recuerdo de aquel aburrido debate de Borrell frente a Aznar, pero es muy importante. Permite cálculos correctos y comparaciones adecuadas -transparencia- e impide disimular algunos elementos complejos como los pasivos futuros o los compromisos de la Colaboración Público-Privada. Por ejemplo: una prejubilación –aun haciéndola bien- supone cambiar dinero de hoy por pagos futuros. Otra: vender los propios edificios para, a continuación, alquilarlos con opción de compra: se hace caja –hoy- a costa de sucesivos desembolsos. ¿Cómo se refleja esto en los presupuestos? Mal.

Para avanzar en este sentido, las autoridades contables de Europa (International Accounting Standard Board, IASB) y Estados Unidos (Financial Accounting Standard Board, FASB) han acordado modificar el tratamiento contable de los alquileres operativos (de inmuebles, máquinas, vehículos, etc.) para equipararlos a los arrendamientos financieros o leasing. Un ejemplo: una empresa que pague 500.000 euros al año por el alquiler de un local con un contrato a cinco años habrá de incluir en su balance una deuda de 2,2 millones; esto es: el valor presente de los pagos futuros actualizado a una tasa de interés del 5%. Por aquí va el futuro.

Lo que si sabemos del pasado es que una mala praxis contable -y auditora- permitió la crisis de deuda soberana que hoy afecta a Europa. No sólo de Grecia vive la crisis, ni sólo del maquillaje presupuestario. A veces son “simples errores”. Irlanda descubrió recientemente que su deuda real era inferior en 3.600 millones de euros (2.3% del PIB) por un error contable. ¿Les parece extraño? Pues sepan que la disciplinada Alemania también “encontró” que había duplicado la deuda del conocido como banco malo, por 55.500 millones de euros. Estos errores fueron celebrados con alborozo en los respectivos ministerios de Hacienda, pero no alivian demasiado: varias ciudades alemanas se enfrentan a enormes deudas derivadas del uso de ingeniería financiera.

La Federación Internacional de Expertos Contables (IFAC) emitió un reciente documento pidiendo una mayor transparencia en la gestión financiera del sector público así como mejor rendición de cuentas y exigiendo a los gobiernos que se comprometan a varias reformas contables que incluyen: la publicación de estados financieros auditados dentro de los seis meses siguientes a finalizar el ejercicio, la utilización de presupuestos sobre base del devengo –sólo cuatro países lo usan- y proporcionar una total transparencia financiera antes de las elecciones generales. Estas si que son ideas revolucionarias.

El asunto no es tan fácil como parece. Pocos Gobiernos mantienen sus cuentas limpias en términos de auditoría. El gobierno federal USA -la entidad más grande y compleja del mundo- con un presupuesto de 3,5 billones de dólares nunca logró una opinión sin salvedades para sus cuentas anuales. El contralor mantiene un programa de atención sobre áreas del gobierno de alto riesgo por sus mayores vulnerabilidades al fraude, el despilfarro, el abuso y la mala gestión o la necesidad de una transformación para enfrentar los desafíos de economía, eficiencia y eficacia. Desde 1990 y cada dos años, la GAO ha designado más de 50 zonas de alto riesgo y, posteriormente, ha eliminado algunas debido a los progresos realizados.

En julio de 2009, añadió otra:  Reestructuración del Servicio Postal de EE.UU. para lograr una viabilidad financiera sostenible y eliminó dos gracias a los progresos realizados: el Departamento de Defensa- Programa de pagos al Personal de Seguridad y el Censo del año 2010. En 2011 se añadió la última, la Administración Federal de Petróleo y gas.

El asunto no es tan fácil como parece. Pocos gobiernos mantienen sus cuentas limpias en términos de auditoría, como bien sabe David M. Walker, ex contralor general de EEUU y Director de la GAO –equivalente a nuestro Tribunal de Cuentas– desde 1998 a 2008. Walker elabora el índice de la “salud financiera mundial” que encabezan Australia y Nueva Zelanda. El Reino Unido ocupa de un meritorio noveno puesto, España ocupa el 24, por delante de Alemania -el 25- y  USA que languidece en la posición 28, cerrando Grecia, en 34 lugar.

¿Cómo obtiene el ranking? Agregando tres componentes principales. Por una parte, midiendo los niveles actuales de deuda pública y considerado además el espacio fiscal que aun le queda. Por último, incorporando el grado de gobernanza presupuestaria, que incluye una valoración, en cada país, de la normativa financiera vigente.

En fin, aunque mejorables nuestras instituciones presupuestarias no parecen tener mucho que envidiar al resto de los Estados occidentales. Los problemas parecen ser más o menos los mismos, de ahí que los mecanismos de reforma necesaria deban ser similares. Sin embargo, los cambios no impedirán que muchos ciudadanos veamos, a veces, lo que queremos ver, a pesar de la elocuencia de las cifras, como bien saben los magos que siempre hacen sus trucos junto a una chica con vestido ajustado.

Publicado en el diario La Nueva España.

El País publicaba ayer dos interesantes artículos relacionados con la situación financiera municipal. El primero titulado “Cuentas municipales poco claras” hace un repaso del estado de la rendición de cuentas locales, con uno de cada tres municipios que no han presentado sus cuentas al respectivo OCEX. A continuación, la tribuna de Ana Puy Fernández, titulada Ayuntamientos transparentes, donde se presenta el portal rendiciondecuentas.es que permite el acceso libre para consultar las cuentas de todas las Entidades Locales de España.

 Los ayuntamientos están buscando el equilibrio presupuestario actuando sobre el gasto -con multitud de recortes- o intentando una mayor eficiencia recaudatoria. Un ejemplo es el curso que dirige José Manuel Farfán Pérez, Tesorero General de la Diputación de Sevilla, para la Fundación Asesores Locales sobre ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES a través de seis módulos online.

La caída de los ingresos tributarios, en todos los niveles, afecta al IRPF que “mejora” en febrero hasta el -2,8% (-4,5% anterior) y al IVA, que hasta ese mes acumula un descenso del -9,8%, resultado de un descenso de los ingresos brutos en un -4,7%. No es preciso decir que su efecto no tardará en llegar a la finanzas locales,

Durante el mes de marzo recibimos 23.388 visitas procedentes de 55 países. Se consultaron 70.007 páginas de la bitácora.

Durante este mes, como es habitual, se fallaron los premios de la revista Auditoría Pública. Resultó ganador Luis Ordoki, secretario general de la Cámara de Comptos, por su artículo titulado “Contenido y alcance de la opinión de legalidad en los informes de fiscalización de los Órganos de Control Externo”, publicado en el número 54 de la revista y donde realiza una valoración de los informes de los OCEX en lo relativo a la opinión, reflejando la disparidad de criterios y proponiendo la modificación de las Normas de Auditoría del Sector Público de 1992, para regular de forma clara y sencilla los tipos, alcance y contenido de la opinión de legalidad de los informes de fiscalización.

El segundo premio se concedió a Jesús Pico y Agustín Romero, de la Sindicatura de Comptes Valenciana y la Universidad Politécnica de Valencia respectivamente, por el trabajo titulado “Morosidad, endeudamiento y transparencia en el sector Público. Reflexiones críticas y propuestas.”

El tercer premio ha sido otorgado a Inmaculada Grajal, de la Diputación Provincial de Palencia, por “El control de la contratación en las administraciones públicas.”

La decisión la tomó el consejo editorial de la revista, formado por todos los presidentes de los órganos de control externo, en su reunión celebrada en Vitoria. Los premios se entregarán en un acto que tendrá lugar el mes próximo en Toledo, con ocasión de un interesante seminario que promueve la Sindicatura de Cuentas de Castilla La Mancha.

David M. Walker fue nombrado por Clinton como contralor general de EEUU y Director de la GAO –equivalente a nuestro Tribunal de Cuentas– desde 1998 a 2008. Durante esos años se hartó de clamar (mira este video subtitulado) que nuestro nivel de vida era insostenible. Walker fue un funcionario muy respetado, tanto por la Administración Clinton como por la de su sucesor, G.W. Bush, por su carácter crítico, apartidista e independiente. En la actualidad, elabora el índice de la “salud financiera” mundial que encabezan Australia y Nueva Zelanda. El Reino Unido ocupa de un meritorio noveno puesto, España ocupa el 24, Alemania el 25 y los EE.UU. languidecen en la posición 28, cerrando Grecia, en 34 lugar.  

El índice se elabora agregando tres componentes principales. Por una parte, midiendo los niveles actuales de deuda pública y considerado además -como segundo factor- el espacio fiscal que le queda. Por último, el grado de transparencia y rendición de cuentas, que se evalúa a través de la gobernanza presupuestaria, incluyendo las normas vigentes y las instituciones propias para verificarla, así como las responsabilidades en la toma de decisiones financieras. El ranking así obtenido se presenta en el cuadro que preside esta entrada y del que nos interesa, fundamentalmente, la tercera columna, como indicador del sistema de responsabilidad fiscal: la normativa, la transparencia y su exigibilidad. Instituciones fuertes y procesos que aseguren que los gobiernos mantienen un comportamiento responsable a lo largo del tiempo. Para saber más aquí.

De estas cosas y muchas más hablamos hoy en la Escuela de Posgrado en Estado de Derecho y Buen Gobierno de la venerable Universidad de Salamanca, con ocasión de la mesa redonda titulada “Nuevos instrumentos de gobernanza frente a la corrupción y la mala gestión” dentro del Máster en Corrupción y Estado de Derecho que dirige el Dr. Nicolás Rodríguez. Un punto de referencia para muchos estudiantes latinoamericanos que participaron activamente de las exposiciones.

Como el año anterior comparto cartel con José Antonio Fernández Ajenjo, de la IGAE y se añaden en esta edición Pablo García Mexía (letrado de las Cortes) y con Pilar Jiménez Rius (Letrada del Tribunal de Cuentas).

Los profesores Nicolás Rodríguez (izda) y Pilar Jimenez Ríus (dcha)

El ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas acaba de hacer público el Informe de la Intervención General de la Administración del Estado )IGAE) sobre los resultados más significativos de la ejecución del Plan anual de Control Financiero Permanente y del Plan de Auditoría Pública, referido al año de 2010, según lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

En el mismo sentido, el Tribunal de Cuentas aprobaba y enviaba a las Cortes Generales la Declaración de la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2009, con el voto particular del Consejero Ubaldo Nieto de Alba, por la no inclusión de análisis alguno relativo al cumplimiento del principio y de las normas que regulan la transparencia en la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.

Cuenta General del Estado 2009

El informe del Tribunal de Cuentas concluye con el análisis del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria que presenta el déficit (necesidad de financiación) de 90.179 millones de euros, lo que representa un 8,56% del Producto Interior Bruto (PIB), con una desviación negativa del 9,38% del PIB respecto al objetivo fijado (superávit del 0,82%). Este déficit es el resultado de la agregación del déficit de 98.508 millones (el 9,35% del PIB) de la AGE, organismos autónomos y demás entes públicos, y del superávit de 8.329 millones (el 0,79%) del subsector Seguridad Social según la delimitación sectorial del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95).

Informe de la IGAE

El informe de la IGAE contiene sustancialmente dos planos de la actividad de control:

1. Los resultados más significativos de los informes de las auditorías de las cuentas anuales del ejercicio 2009, que tienen por objeto conocer el grado de cumplimiento de la normativa contable en el sector público estatal.
2. Las conclusiones más relevantes derivadas del ejercicio del control financiero permanente y de la auditoría pública, tendentes a verificar si los sistemas de gestión económico-financiera se adecuan a los principios de legalidad, eficacia y eficiencia que han de regir la gestión de los órganos y entidades que integran el sector público estatal.

Opinión de los auditores

De un total de 219 entidades del sector público estatal auditadas por la Intervención, la opinión de los auditores sobre las cuentas anuales de 2009 ha sido la siguiente:

- 117 favorables.

-  92 han resultado favorables pero con salvedades; es decir, existen circunstancias que, sin justificar una opinión desfavorable o su denegación, afectan a determinadas partidas concretas.

-  4 informes desfavorables.

-  La opinión se ha denegado a tres entidades.

La opinión se ha denegado o ha sido desfavorable, parcialmente, para tres entidades. 
Con carácter general, las cuentas del ejercicio 2009 muestran en las entidades del sector público estatal un cumplimiento razonable de las normas y principios contables que les son de aplicación, si bien en algunos casos se mencionan circunstancias, tales como errores, incumplimientos normativos o insuficiencias de información, que afectan a la representatividad de las cuentas.


Salvedades

En el conjunto de entidades pertenecientes al sector público administrativo, las principales salvedades se producen, por un lado, en los organismos autónomos, fundamentalmente por deficiencias en el inmovilizado, como consecuencia de no tener inventario o tenerlo con errores significativos o por un registro incorrecto del inmovilizado y sus amortizaciones. 
En el sector público empresarial la mayoría de las salvedades se produce en las autoridades portuarias, como consecuencia de la incorrecta contabilización de las obligaciones económicas derivadas de tres sentencias del Tribunal Constitucional respecto de las liquidaciones tarifarias. 
Las salvedades en el sector público fundacional son de escasa relevancia en el conjunto de entidades.

]]> http://fiscalizacion.es/2012/03/27/salvedades-2009-estado/feed/ 0 http://fiscalizacion.es/2012/03/22/materiales-para-una-reforma-universitaria/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=materiales-para-una-reforma-universitaria http://fiscalizacion.es/2012/03/22/materiales-para-una-reforma-universitaria/#comments Wed, 21 Mar 2012 23:12:47 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://fiscalizacion.es/?p=543461

En un artículo de Enrique López publicado ayer con ocasión de las elecciones al rectorado de su Universidad, reflexiona sobre aspectos fundamentales del presente y futuro de la Institución. 

El autor cita el informe británico Futures for higher education (podéis ver un magnífico resumen castellano en la página de Xavier Puente y Tomás Gómez) de lo que será el cruel mercado universitario inglés, con modelo de financiación basado en la demanda –financiación al alumno- que se supone aumentará la competencia entre las universidades, pero también dejará muchos efectos secundarios, como la carga sicológica y financiera de los préstamos. Pero también patologías institucionales. Por ejemplo, en otro mercado educativo -Florida (USA)- ocho universidades están bajo investigación acusadas de “tácticas de ventas agresivas”. Otras no. Así, allí mismo, la Universidad del Sur ofrece una garantía a sus estudiantes de ingeniería: si, durante sus primeros cinco años en el mercado de trabajo, sienten la necesidad de competencias no adquiridas en la universidad, puede volver y aprenderlas de forma gratuita. En fin, solemos decir que vamos a un escenario con la universidad, a dos velocidades.

Nueva comisión de expertos

El asunto viene a cuento porque el nuevo Ministro de Educación anunció que va a promover “una profunda reforma universitaria basada en la excelencia, la internacionalización y la movilidad”, durante su comparecencia ante la Comisión de Educación del Senado (diario de sesiones- pág. 6). Para ello, avanzó la constitución, en breve, de un “consejo de expertos independientes de alto nivel”.

Ya van una cuantas comisiones. Primero la de financiación y costes universitarios (2007), después la de Políticas de Financiación e impacto socioeconómico (2010). En Cataluña tendremos otro informe sobre gobernanza universitaria, dentro de la variada y profusa documentación al respecto. Así, el clásico debate del modelo de designación frente a elección del Rector y con cultura directiva.

Primero fue la LRU (1983) luego al LOU (2001) y la RELOU (2007); todas con su correspondiente pendular. Parece inevitable. Sin embargo, todavía hay mucho campo por regular: disciplina académica (sustituir la vieja norma preconstitucional), permanencia de los estudiantes (ver documento ANECA), Estatuto Docente …

Recortes

En el blog de Carlos Gentil encontramos un buen resumen de los recortes presupuestarios en la universidad española (unos 300 millones según los rectores). Todo en un marco de restricciones financieras generalizadas y extremas. En el ámbito específico de Cataluña, merece la pena destacar la noticia de la Universidad de Barcelona, que ha pedido a la Defensora del Pueblo que presente un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto Ley 20/2011, de medidas urgentes contra el déficit público que les prohíbe incorporar nuevo personal durante el año 2012. En el fondo, un conflicto sobre la autonomía financiera universitaria –una quimera- y la capacidad de autoorganización.

El problema de la financiación se recrudece. Cataluña cuenta con 12.000 estudiantes de otras regiones españolas. Sólo la venerable Universidad de Salamanca tiene el doble de esa cifra (dos tercios, allí vienen de fuera) y la Comunidad de Madrid muchos más. Pues bien, al igual que sucede con los pacientes del resto de España cuando precisan de atención médica fuera de su comunidad, el Govern aboga por establecer un acuerdo estatal por lo que se refiere al desplazamiento de universitarios. Reclama 100 millones de euros de compensación. El fundamento, como sabemos, es que la matrícula sólo cubre entre un 15 y un 20% del coste. Un debate interesante para tiempos de penurias.

El Colegio de Censores Jurados de Cataluña celebra, el próximo día 26 de abril, la III Jornada de Auditoría del Sector Público (Ver programa y formulario de inscripción).

Se trata de una magnífica oportunidad para analizar, en una comprimida jornada de trabajo, aspectos relevantes para la fiscalización, como las Normas de auditoría relativas a los informes (IGAE, OCEX, INTOSAI, IFAC), una parte coordinada por el Vicepresidente del Colegio, Miguel Antonio Pérezy con ponencias a cargo de los catedráticos Lourdes Torres (Universidad de Zarsgoza) y Antonio López (Cámara de Cuentas de Andalucía), los Informes de auditoría de regularidad y de control financiero, coordinada por la Presidenta del COSITAL de Cataluña, Maria Petra Sáiz, con ponentes como Joan Guerrero (Generalitat de Catalunya) y María del Mar Ramírez (Ernst & Young). Tras el almuerzo de trabajo se estudiarán los Informes de auditoría operativa, parte coordinada por María Eugenia Zugaza, Presidenta de la Comisión de Sector Público del ICJCE con ponencias a cargo de Pere Ruiz, (Faura-Casas) y yo mismo.

Por último Mireia Vidal, Interventora General de la Generalitat catalana coordinará las ponencias de Álvaro Garrido-Lestache (Tribunal de Cuentas Europeo), Ferran Bayo (Diputación de Barcelona) y Raimon Ripoll (Deloitte) sobre Informes de encargos especiales.

Clausurarán Jaume Amat, Síndico Mayor de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y Daniel Faura, Presidente del Colegio catalán de Censores Jurados y gran impulsor de estos encuentros técnicos.

En definitiva, la tercera edición de una interesante jornada profesional, para intercambio de experiencias y conocimientos entre auditores privados y públicos, desde una perspectiva académica o profesional.

 Hoy se cumplen dos siglos de la promulgación en Cádiz de la Constitución de 1812, conocida como La Pepa. Todos los medios recogen el acontecimiento y esta página no puede menos que hacer una pequeña reseña de la efemérides; eso si: sobre los aspectos fiscalizadores. Ilustramos la entrada con un asiento del libro de contabilidad 1799-1800 de la Junta General del Principado (ver más) propiedad del Archivo Histórico de Asturias. Pinchar para ampliar la foto.

Alguna cosa debo decir antes: primero que hemos perdido mucha cantidad y calidad de los términos castellanos, de riqueza en el uso del lenguaje común. Algo que suelo percibir hablando con colegas latinoamericanos, especialmente con los colombianos, de rico vocabulario medio. En fin, miren –admiren- los requisitos para ser uno de los 40 miembros del Consejo de Estado:

Art. 232.
 Estos serán precisamente en la forma siguiente, a saber: cuatro eclesiásticos, y no más, de conocida y probada ilustración y merecimiento, de los cuales dos serán Obispos; cuatro Grandes de España, y no más, adornados de las virtudes, talento y conocimientos necesarios, y los restantes serán elegidos de entre los sujetos que más se hayan distinguido por su ilustración y conocimientos, o por sus señalados servicios en alguno de los principales ramos de la administración y gobierno del Estado. Las Cortes no podrán proponer para estas plazas a ningún individuo que sea Diputado de Cortes al tiempo de hacerse la elección. De los individuos del Consejo de Estado, doce, a lo menos, serán nacidos en las provincias de Ultramar.

Ahora que deben renovarse nuestras instituciones constitucionales, no sobraría emplear alguno de estos requisitos. No me refiero a ser obispo sino al resto de las exigencias.

Pero nada de esto era objeto de la entrada. Quería mostrar unas pinceladas referidas al control de la administración. Mi querido Ramón Muñoz, fallecido en 2009, me sermonearía por usar su detestado término (control) tan asentado entre los funcionarios de la Intervención y la auditoría. Recordemos algunos artículos de la Constitución de 1812, sobre esas relevantes funciones públicas:

Art. 313.
 Todos los años, en el mes de Diciembre, se reunirán los ciudadanos de cada pueblo para elegir a pluralidad de votos, con proporción a su vecindario, determinando número de electores que residan en el mismo pueblo y estén en el ejercicio de los derechos de ciudadano.

Art. 314.
 Los electores nombrarán en el mismo mes, a pluralidad absoluta de votos, el alcalde o alcaldes, regidores y procurador o procuradores síndicos, para que entren a ejercer sus cargos el 1º. de Enero del siguiente año.

Art. 315. 
Los alcaldes se mudarán todos los años, los regidores por mitad cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos: si hubiere sólo uno, se mudará todos los años.

Art. 316.
 El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos no podrá volver a ser elegido para ninguno de ellos sin que pasen, por lo menos, dos años, donde el vecindario lo permita.

Art. 317.
 Para ser alcalde, regidor o procurador síndico, además de ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, se requiere ser mayor de veinticinco años, con cinco, a lo menos, de vecindad y residencia en el pueblo. Las leyes determinarán las demás calidades que han de tener estos empleados.

Art. 318.
 No podrá ser alcalde, regidor ni procurador síndico ningún empleado público de nombramiento del Rey que esté en ejercicio, no entendiéndose comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias nacionales.

Art. 319.
 Todos los empleos municipales referidos serán carga concejil, de que nadie podrá excusarse sin causa legal.

Art. 320.
 Habrá un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a pluralidad absoluta de votos, y dotado de los fondos del común.

Y para terminar, unas perlas presupuestarias. Acostumbrados, como estamos, a opinar sobre la imagen fiel, aparece la pureza como objetivo del registro:

Art. 348.
 Para que la Tesorería general lleve su cuenta con la pureza que corresponde, el cargo y la data deberán ser intervenidos respectivamente por las Contadurías de valores y de distribución de la renta pública.

Art. 349.
 Una instrucción particular arreglará estas oficinas de manera que sirvan para los fines de su instituto.

Art. 350.
 Para el examen de todas las cuentas de caudales públicos habrá una Contaduría mayor de cuentas, que se organizará por una ley especial.

Art. 351.
 La cuenta de la Tesorería general, que comprenderá el rendimiento anual de todas las contribuciones y rentas, y su inversión, luego que reciba la aprobación final de las Cortes, se imprimirá, publicará y circulará a las Diputaciones de provincia y a los Ayuntamientos.

Art. 352.
 Del mismo modo se imprimirán, publicarán y circularán las cuentas que rindan los Secretarios del Despacho de los gastos hechos en sus respectivos ramos.

Art. 353.
 El manejo de la Hacienda pública estará siempre independiente de toda otra autoridad que aquella a la que está encomendado.

Este último artículo, cuya filosofía pervive hoy día (v.g.: intervenciones delegadas) garantiza la independencia funcional de los encargados del registro o fiscalización de los caudales. Allí estaba.

Fernando Álvarez Rodríguez, Interventor de la Administración Local nos envía este interesante comentario sobre la situación financiera de nuestras corporaciones locales.

La semana pasada hemos podido conocer dos datos sobre la deuda pública de enorme trascendencia, al coincidir la publicación del Boletín Estadístico del Banco de España del cuarto trimestre de 2011, en el que se refleja la deuda FINANCIERA de las Administraciones Públicas, con la rendición por los Interventores de Administración local del certificado de deuda COMERCIAL a la misma fecha, 31 de diciembre de 2011, requerido por el RDL 4/2012 de pago a los proveedores.

Los siguientes datos nos han de hacer reflexionar y revisar la normativa que limita a las Entidades Locales el acceso al crédito bancario: 

Resulta que si no se hubieran puesto a las EELL las limitaciones al crédito financiero, con un pequeño endeudamiento del 0,89 % del PIB, es decir, la mitad del crecimiento de la deuda financiera de las CCAA el año pasado (autorizada por el Consejo de Ministros), o el 15 % del aumento de la Deuda Pública de la Administración Central, los Ayuntamientos, Provincias e Islas no tendrían deuda con los proveedores, y los miles de pequeños empresarios, y las decenas de grandes empresas que llevan más de dos años desgañitándose para poder cobrar sus facturas, podrían haberse dedicado a tareas más productivas.

Y no se entienda con esto que se defiende un “barra libre” para todos los Alcaldes y Presidentes de EELL. La publicación de los datos también revela que ayuntamientos grandes y pequeños, Barcelona, Logroño ó Miramar (Valencia), por ejemplo, ni tienen proveedores con más de 60 días de morosidad, ni han aumentado la deuda financiera; mientras que en el lado contrario, grandes y pequeños, Madrid, Parla, Los Barrios (Cádiz) ó Peleas de Abajo (Zamora), no controlan ni la deuda financiera ni la comercial. Pero sí que hay que reflexionar sobre el “modelo” de los planes de saneamiento, de equilibrio presupuestario o de Ajuste que se imponen a los ayuntamientos desde el Ministerio de Hacienda a cambio de autorizaciones para concertar nuevos préstamos. Y también hay que reflexionar sobre la necesidad de financiación que han tenido muchas entidades locales que, si no se convierte en endeudamiento financiero, se convierte en el montón de facturas sin pagar con el que al final nos hemos encontrado.

No se defiende un “barra libre” en materia de endeudamiento financiero, pero sí que hay que revisar el modelo de autorizaciones al endeudamiento de las EELL y el modelo de “plan de equilibrio” que permita a la entidad endeudada generar ahorro suficiente para atender los servicios públicos obligatorios y la devolución de los préstamos concertados. Y en esa revisión de modelo no estaría de más que el Ministerio de Hacienda contara con la opinión de los funcionarios que mejor conocen los Ayuntamientos (secretarios, tesoreros e interventores) y con la de cientos de abnegados concejales de hacienda que, en silencio, logran que el sentido común se imponga en la gestión económica de sus entidades.

Leo en Partida Doble que los profesores y especialistas del Grupo de Investigación Gespública de la Universidad de Zaragoza acaban de traducir y facilitar la descarga libre, en el portal de IFAC, del Manual de Pronunciamientos Internacionales de Contabilidad del Sector Público, edición 2011 (tomo uno y también tomo dos).

 La traducción que sirve de base al texto definitivo ha sido coordinada por los distinguidos catedráticos aragoneses, Lourdes Torres y Vicente Pina y han participado los profesores Basilio Acerete, María José Arcas, Patricia Bachiller,Javier García Lacalle, Caridad Martí, Emilio Martín, Sonia Royo, Ana Yetano. Los miembros del Comité de Revisión encargado de la revisión sistemática de la traducción fueron: Moisés Alcalde Virgen (Contador General de México), Carmen Inés Giachino de Palladino, (Ex Contadora General de Argentina), Verónica Ruz (Professor, Universidad de Santiago, Chile), Isaac Umansky (Ex Contador General de Uruguay) y María Eugenia  Zugaza Salazar, Presidenta de la Comisión del Sector Público del Instituto de Censores Jurados de Cuentas de España.

 El pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, el pasado 23 de febrero de 2012, el Informe de Fiscalización de las Fundaciones del Ámbito Local, referidas al ejercicio 2009. Se trataba de determinar y evaluar, en la medida de lo posible, los sistemas y procedimientos establecidos para efectuar el seguimiento, la gestión y el control de la actividad económico financiera, así como de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a estas entidades, incluidas las normas reguladoras de su actividad económico financiera. 

La fiscalización se ha referido a las fundaciones vinculadas a las entidades locales de todo el territorio nacional, deducidas de los Registros de Fundaciones estatales y autonómicos y de la base de datos de las entidades locales de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Economía y Hacienda.

El progresivo crecimiento del número de entes instrumentales para la consecución de los más variados fines de interés general, dentro del generalizado proceso de huida del Derecho Administrativo, ha pasado por el empleo de diversas formulas jurídico-privadas de gestión, entre las cuales se encuentran las llamadas “Fundaciones del sector público”.

La decisión de optar por el modelo fundacional constituye, para el Tribunal de Cuentas, una manifestación de la capacidad de autoorganización administrativa y sujeta a los límites que la ley impone, dentro de las formas o tipos habilitados, por las normas reguladoras del Régimen jurídico de la correspondiente Administración. Sin embargo, el Tribunal recuerda que en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), el artículo 85 considera como formas de gestión directa de los servicios municipales a los organismos autónomos locales, las entidades públicas empresariales locales, o a las sociedades mercantiles de titularidad íntegramente municipal, sin que en ningún caso se incorpore como tal a las fundaciones jurídico privadas. Tampoco se manifiesta la voluntad del legislador estatal de habilitar expresamente a las entidades locales para la constitución de fundaciones como forma de gestión de los servios públicos en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que modifica la LRBRL y concretamente actualiza el citado artículo 85, no obstante estar vigente la actual Ley de Fundaciones (LF) de 2002.

Por tanto, la primera de las conclusiones que avanza el Tribunales es que no existe amparo legal en la normativa básica estatal de régimen local, que permita la utilización de la figura fundacional a las entidades locales.

No obstante alguna legislación autonómica (La Rioja, Baleares, Aragón, Andalucía y Cataluña –sólo para Barcelona-) obviando dicha circunstancia, al regular el régimen específico de las entidades locales de su ámbito territorial, ha incorporado la posibilidad de constitución o participación en fundaciones, con dispar densidad normativa.

Además de la incompatibilidad con la autonomía local, deben destacarse, al menos, otros dos aspectos que carentes de regulación específica conllevan a un vacío legal que, nuevamente, da lugar a que la utilización de las fundaciones como formas de gestión de intereses y servicios públicos locales, se vea envuelta en el manto de la inseguridad jurídica. Así, la posibilidad de desarrollar actividades económicas o la reversión de los bienes integrantes de la dotación fundacional.

Con independencia de la ausencia de soporte legal que habilite a las entidades locales para la constitución de fundaciones privadas con las que gestionar intereses y servicios generales, como se ha expuesto anteriormente, la realidad plasmada a través de las actuaciones preparatorias es la existencia de Fundaciones de carácter local así consideradas atendiendo, a falta de una regulación específica, a los requisitos dispuestos para las Fundaciones del sector público estatal y autonómico, y de conformidad con la normativa comunitaria, que son los siguientes:

- Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración Local, sus organismos públicos o demás entidades del sector público local.

- Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

- Que los miembros de su Patronato, mayoritariamente sean representantes de las entidades locales.

De las 267 fundaciones analizadas cabe señalar que en 157 su fundador lo constituye una única entidad local titular del 100% de la dotación fundacional y en las restantes, en 93 las entidades locales tienen participación mayoritaria o incluso total, entre varias entidades locales, y en 17 su participación es minoritaria. La mayoría se dedican a actividades sociales, educativas o culturales:

Todas las Comunidades Autónomas disponen de Protectorados, dándose la circunstancia que mientras que en algunas existe cierta confusión entre el Protectorado y el Registro de Fundaciones, en otras existen tantos Protectorados como Consejerías autonómicas, resultando un total de 52 en el territorio nacional, con una manifiesta carencia de medios personales y materiales que dan lugar a un incumplimiento generalizado de sus funciones supervisoras.

Respecto a las fundaciones analizadas no constan actuaciones expresas de los Protectorados (estatal y autonómicos) en las materias de control económico, ya que diversas fundaciones no han confeccionado sus cuentas anuales o son incompletas, incumplen, en su caso, la obligatoriedad de someter las cuentas a una auditoría externa, no han realizado la presentación y depósito de las cuentas en el Protectorado, quien las debe revisar y depositar en el Registro, y por último algunas presentan un patrimonio fundacional negativo sin que conste ninguna actuación al respecto.

CONCLUSIONES

Sobre el marco normativo

a) No existe normativa específica que habilite legalmente a las entidades locales para la constitución de fundaciones privadas como instrumento de consecución de intereses públicos, al carecer de amparo legal en la normativa básica estatal de régimen local y existir dispar normativa en la legislación autonómica, en su caso, insuficiente e inadecuada para determinar la naturaleza y régimen jurídico de estas entidades.

b) La aplicación del régimen general de las fundaciones a las constituidas por las entidades locales resulta incompatible con el principio de autonomía local, reconocido constitucionalmente, por un lado, por la independiente actuación de la fundación respecto al control a ejercer por la administración matriz y, por otro, porque el ejercicio del Protectorado por la Comunidad Autónoma conlleva una intensa actividad de tutela sobre las fundaciones.

c) La potestad legal de recuperación por la entidad local de los bienes cedidos queda quebrada cuando se ha efectuado a favor de una fundación.

d) La utilización de la figura jurídica de fundación no está justificada en perjuicio de otras previstas y reguladas legalmente como los organismos autónomos, consorcios o mancomunidades, cuando la participación pública es exclusiva o mayoritaria en la constitución de estas entidades y en su posterior financiación.

e) No se ha constituido, tal y como está previsto legalmente, un Registro de Fundaciones de competencia estatal dependiente del Ministerio de Justicia, en el que se inscriban los actos relativos a las fundaciones que desarrollen su actividad en todo el territorio del Estado o principalmente en el territorio de más de una Comunidad Autónoma; a falta de constitución del registro unificado existen 24 Registros de Fundaciones (7 estatales y 17 autonómicos), que carecen de una clasificación registral que identifique a las fundaciones vinculadas al sector público local dificultando así su determinación.

Cumplimiento normativo

a) En determinadas fundaciones, el patronato, órgano de gobierno y representación de la fundación, está configurado por una mayoría de representantes de otras administraciones públicas o de representantes de la entidad local pero a título personal y no por razón de su cargo, no garantizando así a la Corporación local el control sobre la gestión de los bienes y derechos del patrimonio fundacional a los fines que dieron lugar a su constitución. La representación local es superior o igual al 50% en 182 fundaciones y asciende al 100% en 51.

b) El ámbito territorial para el ejercicio de sus actividades en las fundaciones constituidas por una entidad local excede frecuentemente los límites del término sobre el que ejerce sus competencias, en beneficio de sus habitantes; gran parte de los estatutos analizados establecen, de forma genérica que éste será local, estatal o internacional, según lo requiera el cumplimiento de sus fines y en algunos casos expresamente se concreta que el ámbito territorial que han de abarcar las actividades, excede del propio término municipal.

c) Los fines de las fundaciones de carácter local sobrepasan habitualmente el ámbito competencial de las entidades locales constituyentes, en una posible confrontación con competencias estatales o autonómicas, o bien obedecen a intereses particulares, según se señala en apartado específico de este Informe.

d) En gran parte de las fundaciones la dotación fundacional no es suficiente para el cumplimiento de sus fines para lo que cuentan con subvenciones de las distintas administraciones públicas, constituyentes o no. Así, en el ejercicio 2009, 66 Fundaciones presentaban un patrimonio fundacional inferior a la dotación inicial y en 20, incluso era negativo, lo que cuestiona su viabilidad financiera.

e) El protectorado, máximo órgano de control jurídico y económico de las fundaciones, para las de competencia estatal se ejerce por la Administración General del Estado; para las fundaciones privadas, consideración que tienen las fundaciones de competencia local, se ejerce por los 52 Protectorados existentes en el territorio nacional, que, en la mayoría de los casos, presentan una manifiesta carencia de medios personales y materiales para el cumplimiento de las funciones asignadas por la LF. Así, no constan actuaciones expresas de los protectorados respecto a determinadas fundaciones que no han elaborado cuentas o son incompletas y en consecuencia sobre la falta de presentación y depósito de las mismas en el protectorado, quien las debe revisar y depositar en el Registro de Fundaciones.

f) Las fundaciones vinculadas al sector público local no rinden cuentas de su gestión al Tribunal de Cuentas ni Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, a diferencia del resto de entidades del sector público local y de las Fundaciones del sector público estatal y autonómico.

Aspectos organizativos

a) Las fundaciones objeto de análisis se hallan sujetas a un régimen jurídico eminentemente privado, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 3 de la Ley de Contratos del Sector Público, a diferencia de las fundaciones del sector público estatal y autonómico en las que concurren normas de derecho privado pero también de derecho público en los aspectos de selección de personal (sujeción a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad), de contratación (sujeción a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad) y de presupuestos y contabilidad (sujeción a la Ley General Presupuestaria). La única normativa que excepciona el régimen económico a las fundaciones del sector público local es la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía que establece que “las fundaciones públicas locales se regirán con carácter general por la legislación sobre fundaciones, contratos del sector público, patrimonio, haciendas locales, u otra que resulte de aplicación.

b) Un total de 235 fundaciones, el 89%, se constituyeron con posterioridad a la Ley 30/1994 y sólo 7 con anterioridad a la LRBRL, normativa que no contempla como forma de gestión directa de los servicios municipales a las fundaciones jurídicos privadas. De igual modo la mayoría fueron constituidas con anterioridad a la normativa autonómica que, en su caso, contempla su constitución.

c) Las fundaciones analizadas comunican un número de trabajadores empleados de 3.695 y de voluntarios no trabajadores de 990, aunque sólo 6 Fundaciones representan el 31% del total de trabajadores empleados (con más de 100 empleados) y 55 no disponen de personal, lo que cuestiona el cumplimiento de sus fines y el desarrollo de sus actividades.

d) 139 fundaciones, equivalentes al 53% del total, incumplieron la obligación de elaborar un Plan de actuación, aprobado por el Patronato, sobre objetivos y actividades a realizar en el ejercicio siguiente, que debe ser remitido al Protectorado en los tres últimos meses del año, exigido en el artículo 25.8 de la LF.

e) 10 fundaciones no elaboraron las cuentas anuales (balance, cuenta de resultados y memoria) del ejercicio 2009 y en 13 son incompletas. Asimismo, presentaron las cuentas anuales en el Protectorado con posterioridad al 31 de julio de 2010 49 fundaciones y no consta su presentación y depósito en 46 (el 21%).

 En el mundo municipal, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye (arts. 25 y 26) a los ayuntamientos el ejercicio de competencias en materia de actividades o instalaciones culturales y establece que las corporaciones con población superior a 5.000 habitantes deben prestar, por sí o asociados, el servicio de biblioteca pública. En ese marco, la Cámara de Cuentas de Andalucía acaba de aprobar una fiscalización sobre “Actividades culturales en municipios con población entre 20.000 y 50.000 habitantes” –en total 51- y referido al ejercicio 2010, para analizar su gestión, tanto de forma general, como específicamente en el servicio de bibliotecas que constituyen un equipamiento cultural básico y que es una competencia obligatoria en los municipios de más de 5.000 habitantes.  El trabajo de campo se centró en los 24 municipios que no habían rendido cuentas o lo hicieron con un retraso significativo.

Presentamos a continuación sus principales conclusiones. 

Análisis presupuestario

Recordemos que el estado de gastos se estructura en áreas de gasto (Orden 3565/2008) que, a su vez, se desagregan en políticas de gasto y éstas en grupos de programas. El trabajo de la Cámara se centró en el área de gasto “Producción de bienes públicos de carácter preferente” y dentro de ésta en la política de gastos 33 “Cultura”, en la que se distinguen los siguientes grupos de programas:

• 330 “Administración General de Cultura”
• 332 “Bibliotecas y Archivos”
• 333 “Museos y Artes Plásticas”
• 334 “Promoción cultural”
• 335 “Artes escénicas”
• 336 “Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico”
• 337 “Ocio y tiempo libre”
• 338 “Fiestas populares y festejos”

Los auditores recuerdan que en ninguno de los municipios que conforman la muestra, existe concejalía, delegación o ente instrumental, donde se engloben en su totalidad los gastos relativos a la política 33 “Cultura”, siendo difícil delimitar claramente el gasto real de cultura de cada corporación. Este hecho, junto con ciertas deficiencias que presentaban las liquidaciones a 31 de diciembre de 2010, obligó a la Cámara de Cuentas a realizar ajustes y reclasificaciones para determinar el gasto asociado a la actividad cultural de los veinticuatro ayuntamientos revisados, que ascendió a un total de 41.2 millones de euros en obligaciones reconocidas.

Respecto a la clasificación por programas, el grupo programa 338 “Fiestas populares y festejos” representa el mayor porcentaje de gasto, con un 24%, seguido del 334 “Promoción cultural”, con un 16% y del 332 “Bibliotecas y Archivos” con un 15%. Si la referencia se realiza atendiendo a la clasificación económica, el capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”, representa el 38% del gasto en actividad cultural.

Los ayuntamientos analizados destinan como media 1,7 millones de euros de su presupuesto de gastos a actividades culturales (un 6%). Si no se tiene en cuenta el capítulo VI “Inversiones”, la media sería de 1,2 millones de euros, siendo ésta más representativa de lo que es el gasto en la actividad cultural.

Ingresos de la cultura

Los ayuntamientos no disponen de una estructura presupuestaria que permita conocer el presupuesto de ingresos relativos a la política de gastos 33 “Cultura”. En algunos casos ha sido posible identificar las tasas y precios públicos (2.1 millones de €), así como las subvenciones y transferencias (6,3 millones de €) que están directamente afectas a este programa. No obstante, en ningún caso los derechos reconocidos cubren las obligaciones reconocidas. Concretamente solo financian el 25% de las mismas.

Respecto a las subvenciones, cabe destacar un Ayuntamiento que ha cobrado en los ejercicios 2007, 2008 y 2009 tres subvenciones (por un total de 877 m€), destinadas a la política de gastos 33 “Cultura”, que no han sido ejecutadas y, por tanto, justificadas.

Gestión directa, diversa y táctica

Los ayuntamientos -menos ocho- gestionan de forma directa la actividad cultural,  y solo los ayuntamientos aprueban planes estratégicos o programas generales de actividades culturales, en los que se establecen unos objetivos y líneas de actuación.

De la tipología de equipamientos que señala la guía de la Federación Española de Municipios y Provincias, el único equipamiento del que disponen todos los ayuntamientos, es el de bibliotecas.

La Cámara concluye que todos los municipios prestan los servicios en el ámbito cultural y en sus distintas manifestaciones, pero los medios y equipamientos de que disponen no son equiparables, a pesar de encontrarse en el mismo tramo de población.

Los ayuntamientos no disponen de unos estándares homogéneos relacionados con el uso de los equipamientos que permitan una explotación eficaz de los mismos y, por tanto, una programación más eficiente, ni disponen de la capacidad económica necesaria para mantener una programación estable de las actividades artísticas durante el año, por lo que se adhieren tanto a los circuitos provinciales de artes escénicas y musicales, que mantienen las diferentes diputaciones provinciales, como a las ofertas de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales.

Bienes de Interés Cultural

Solo el 19% del personal que presta servicios en el área de cultura es personal funcionario, distribuyéndose el resto entre personal laboral, eventual o interino.

En la gran mayoría de los ayuntamientos examinados, el procedimiento de contratación aplicado para el área de cultura, es el contrato menor y el procedimiento negociado sin publicidad. En algunos se han detectado debilidades de control interno, al no constituir el expediente un conjunto ordenado de documentos y actuaciones, sin que el mismo esté formado.

Bibliotecas

Este servicio ha de permitir hacer plenamente efectivo el derecho de todos los ciudadanos a la cultura, favoreciendo al mismo tiempo el desarrollo cultural, social y económico de cada municipio.

Andalucía cuenta con un Reglamento del sistema bibliotecario que crea el Registro de Bibliotecas de uso público en esa comunidad autónoma y prevé un período máximo de tres años para que los ayuntamientos adecuen los servicios bibliotecarios municipales a lo establecido en el citado Reglamento.

Para confirmar el cumplimiento de estos términos, la Cámara solicitó información acerca de cada una de las bibliotecas existentes en el municipio, así como los datos relativos a sus instalaciones, equipamientos, fondos bibliográficos, recursos humanos y materiales, concluyendo que:

El 42% de los ayuntamientos que componen la muestra prestan el servicio de biblioteca a través de una red local formada por una biblioteca central y una o varias sucursales. Esta modalidad de organización responde esencialmente a la existencia dentro del municipio de barrios, pedanías, núcleos de población turística distanciados o a la concepción de las bibliotecas como una continuación de la labor educativa escolar.

El 73% de las 40 bibliotecas visitadas, no cumplen con al menos uno de los requisitos en cuanto a superficie, horario de apertura y disposición de fondos bibliográficos que establece el Reglamento del Sistema Bibliotecario de Andalucía.

El 75% de los municipios ha optado por ofrecer distintas funcionalidades de la biblioteca en una sola sala, sin que, en un 50% de las mismas, hayan conseguido una adecuada distribución del espacio general disponible. En 4 bibliotecas, no hay una asignación de puestos dedicados a estudio, a lectura, a hemeroteca y a la sección infantil. Todo ello incide en la escasez de oferta de puestos y podría derivar en la imposibilidad, por parte del municipio, de atender la demanda del servicio.

La disponibilidad de medios informáticos es muy desigual entre los diferentes municipios, siendo significativo el caso de Barbate que no dispone de equipamiento de ordenadores.

Los 24 municipios analizados disponen en sus bibliotecas de zonas habilitadas wifi, pero tan solo en el municipio de Rota se ha constatado la existencia de normas expresas sobre el uso responsable de internet.

Se constata falta de coordinación entre la gestión de los fondos bibliográficos y la política de adquisición de los mismos. Los ayuntamientos que poseen valores bajos de disponibilidad, presentan igualmente valores bajos en el indicador de adquisiciones y, en sentido contrario, los ayuntamientos con indicador elevado de disponibilidad, muestran también valores elevados en el indicador de adquisiciones.

La media de apertura al público de las bibliotecas se sitúa en 46 horas semanales y 263 días al año. En los horarios de apertura se tiene en cuenta la demanda en fines de semana y la de las épocas de exámenes.

La media de actividades de fomento de la lectura se sitúa en 39 actividades, encabezando la lista los ayuntamientos de Vícar y Morón de la Frontera, superando las 100 actividades, y cerrándola los municipios de Barbate y Los Palacios y Villafranca que no organizan incentivo alguno.

Se constata falta de homogeneidad en la composición de las plantillas del personal de las bibliotecas municipales.

Las Cortes de Castilla y León designaron la semana pasada a los tres miembros del Consejo de Cuentas y los tres del Consejo Consultivo.  El año pasado ya habían modificado la composición de ambos órganos estatutarios y reducido de cinco a tres el número de consejeros. La austeridad manda en la política presupuestaria de nuestras Instituciones. Todavía queda alguna vuelta de tuerca más. 

El Consultivo será también resolutivo en contratos

La Ley 1/2012, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras, ha creado el nuevo Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, con sede en Zamora. Sus miembros serán los mismos que componen el Consejo Consultivo, no percibirán retribución adicional por ello -”no debiendo originarse aumento alguno del gasto público”- y declarando ambas actuaciones compatibles entre sí. Esto si que es añadir valor a coste cero.

No hace falta tener la bola mágica del mago Merlín para presagiar que la contratación, más pronto que tarde, “se comerá” al consultivo.

Se trata de una institución -el Tribunal de Recursos Contractuales- ya presente en Aragón, Andalucía, País Vasco y Madrid, junto al Central para la Administración del Estado y que a pesar de su reciente implantación, está siendo valorado muy favorablemente por la doctrina académica y profesional, así como por la ciudadanía. Resoluciones oportunas y baratas para las partes y la Administración.

Horarios y jornada

En la citada Ley 1/2012 de CyL se regula también la revisión de la jornada de trabajo – vuelve desde 35 a 37.5 horas semanales- en los distintos ámbitos de la Administración autonómica y que, de acuerdo con su preámbulo, “se entiende imprescindible para recuperar el equilibrio de las cuentas públicas en una etapa en que la reducción de costes resulta obligada ante la caída de los ingresos”. Las medidas afectan a todo el sector público, en cualquiera de sus ámbitos: administración general y servicios, educación y sanidad. En la práctica: menos interinos.

Se produce así una ”alteración sustancial de las circunstancias económicas que presidieron la firma de los Convenios y Acuerdos que en virtud de esta ley quedan sin efecto” y supone la causa del ejercicio de la potestad excepcional prevista en el artículo 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del EBEP, que permite “la suspensión o modificación del cumplimiento de los pactos o acuerdos celebrados y firmados”. En fin, que también llegan malos tiempos para el empleado público.

 Durante este corto mes de febrero recibimos 20.392 visitas que consultaron 62.301 páginas desde 522 ciudades de 61 países.

El viernes pasado el Consejo de Ministros aprobó el –ya habitual- Real Decreto Ley 4/2012. En este caso, sobre la situación financiera de las Entidades locales, y más concretamente sobre las obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores.

Como ya estamos desengañados de las declaraciones grandilocuentes sobre cómo cortar la morosidad local, nos pusimos a leerlo con escepticismo. Nada más lejos de la realidad, pues habrá un antes y un después del Real Decreto-ley. Aunque Sevach ha prometido para mañana su post del asunto, parece necesario realizar un análisis de urgencia, mientras cunde la desorientación entre los interventores ante una norma que hace pivotar sobre ellos toda la responsabilidad de aflorar las facturas pendientes, en el marco de un retraso generalizado de los pagos a los proveedores.

Nuestro hombre en La Habana

La norma no regula como pagar a los proveedores (eso vendrá luego) sino que sólo quiere aflorar las deudas comerciales, exigibles, líquidas y vencidas, anteriores a 1 de enero de 2012. También forzar la aprobación de un plan de ajuste. En paralelo, está buscándose algún procedimiento para el abono ordenado del -aun desconocido- montante cuando todo el mundo local esté retratado y aprobado el correspondiente plan de ajuste.

Pero eso será después. Ahora, toca aflorar toda la deuda y para eso el legislador urgente ha recordado que tenía un funcionario allí destacado: el interventor, al que le va a encargar la delicada tarea de cuantificar y remitir al Ministerio de Hacienda, por vía telemática y con firma electrónica -fecha límite el 15 de marzo de 2012- la relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago, perfectamente detallada. También garantizar la consulta y expedición de los certificados individuales a los contratistas.

No sorprende que ninguna alusión se haga a los alcaldes en este tema. El Ministerio ha enfrentado la situación de manera muy práctica y con toda crudeza y no duda en recordar (artículo 6) que ejercerá el régimen disciplinario ante el incumplimiento por parte de los funcionarios competentes de las obligaciones de expedición de certificaciones y comunicaciones previstas en el RDL, que “tendrán la consideración de faltas muy graves” en los términos previstos en el artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Además, el RDL cierra las habituales vías de escape, regulando (art. 4.3) el régimen del silencio ante la solicitud de reconocimiento de la deuda por un proveedor, que transcurrido el “plazo de 15 días naturales desde la entrada de la solicitud en el registro de la entidad local” se convierte en positivo. Miedo me da este artículo 4.3.

¿Qué pasa con las facturas del cajón?

Lo primero que se nos viene a la cabeza es que una obligación contraída para la que no hay crédito suficiente “es nula de pleno derecho”, como afirma la legislación presupuestaria. También sabemos que esa declaración es corregida por la doctrina del enriquecimiento injusto y los procedimientos de reconocimiento extrajudicial,  sin que se exima al interventor del reparo sólo levantado por el Pleno. Pues bien, el Real Decreto-ley se encarga, en su artículo 5, de aclarar  que, a pesar de lo irregular de la contratación, debe contabilizarse –en caso de no estarlo- y expedir tanto de las relaciones certificadas como de los certificados individuales a los proveedores, “sin que esto suponga responsabilidad del interventor en los términos previstos en el artículo 188 del Real Decreto Legislativo 2/2004”, es decir, la responsabilidad por reconocer o pagar gastos sin crédito sin previo reparo escrito de  su improcedencia.

Plan de ajuste

Para el caso de no haberse efectuado el pago de las obligaciones así reconocidas, el legislador -urgente- hace responsable al propio Interventor de elevar al pleno de la corporación local un plan de ajuste para su aprobación antes del 31 de marzo de 2012. Y no será un simple formulismo, sino que debe ser un plan realista, con ingresos “consistentes” con su efectiva evolución en los ejercicios 2009 a 2011, incluyendo un “calendario de reformas estructurales” y precios o tasas suficientes “para lo que deberán incluir información suficiente del coste de los servicios públicos y su financiación”.

Este plan aprobado debe enviarse –“al día siguiente”- también al Ministerio de Hacienda –“por vía telemática y con firma electrónica”- quien realizará una valoración, en un plazo de 30 días. Transcurrido este plazo sin comunicación de la citada valoración, ésta se considerará desfavorable y le impedirá concertar la –suponemos que ventajosa- operación de endeudamiento a largo plazo que permitirá liquidar durante el ejercicio 2012 todas aquellas obligaciones pendientes.

Ver también ANÁLISIS URGENTE EN “LA LEY”

Ver informe FEMP.

El 19 de febrero publicaba Daniel Faura un interesante artículo en la Vanguardia titulado “Privatizar: ¿si o no?” donde con elogiable equidistancia -para un auditor privado- recordaba que la privatización no es ni buena ni mala en sí misma: “todo depende de la finalidad que se propone alcanzar y del resultado futuro que se obtenga” y concluía:

El fin último debería ser la promoción del crecimiento económico del país a través de la reestructuración y reorganización de servicios mediante el aprovechamiento del expertise de agentes privados. Y deberían estar bien definidos los objetivos que se proponen los gobiernos mediante programas de privatización debiendo someterse a estricta supervisión de los correspondientes órganos de control. 

Se refiere al necesario control de la ejecución del proceso, claro. Sin embargo, con demasiada frecuencia se omite este mismo contraste en los documentos previos y justificativos de la decisión de privatizar. Por eso debemos destacar la pionera participación de la Cámara de Comptos de Navarra en la evaluación inicial de estos aspectos, no sólo económicos.

Cocinas públicas o privadas

 La semana pasada se hacía público el informe de la Cámara de Comptos, respondiendo a una resolución parlamentaria que pidió un análisis de los planes de externalización del servicio de cocina del Complejo Hospitalario. El citado documento del Servicio Navarro de Salud-Osansubidea resaltaba la conveniencia de unificar las cocinas para mejorar su calidad y el coste de la dieta y justificaba la  decisión por las economías de escala derivadas de la unificación. A grandes rasgos, para la Cámara de Comptos, la Consejería de Salud no ha justificado convenientemente el ahorro que supondría externalizar el servicio.

Aunque no se decanta por ningún sistema explícitamente, el Gobierno navarro realizaba una clara apuesta por el de cadena de frío total, en que la comida se cocina, se refrigera y finalmente se calienta en los propios carros de distribución el día que se consume.

Los objetivos perseguidos con la emisión del informe eran analizar las implicaciones de la implantación de un sistema en frío en la gestión del servicio de cocina en un hospital, así como la metodología y los cálculos incluidos en la estimación del ahorro previsto.

Según los cálculos hospitalarios, implantar el sistema en frío exigiría unos cinco millones de inversión, sin que la actual coyuntura presupuestaria permita financiarlo, de ahí que se plantee que la empresa adjudicataria asumiese la inversión, repercutiéndola en el coste de la dieta, con un incremento de su precio de 2,1 euros diarios durante ocho años.

A juicio de la Cámara de Comptos, la metodología utilizada para estimar el ahorro en caso de externalización “no es completa” y debería haber valorado todas las alternativas de prestación del servicio con el sistema en frío por una empresa externa -el preferido por los gestores- pero también con medios propios.

Además, la Cámara de Comptos reduce el ahorro por la unificación de las cocinas, el cambio de sistema de producción y la externalización a 2,7 millones, frente a los 3,39 previstos inicialmente y recomienda al Gobierno navarro analizar todas las alternativas para prestar el servicio con el sistema de producción en frío: medios propios, ajenos o fórmula mixta y no solo la posibilidad de que lo preste una empresa externa. Y que lo haga valorando también aspectos económicos, sociales y posibles desviaciones al alza en el coste de la dieta tras su externalización, como ha sucedido en otros hospitales públicos. Por último pide analizar las repercusiones económicas de la recolocación del personal.

Nuestra burocracia se basa en sencillos y rígidos principios. Algunos están tan consolidados que ya forman parte inseparable de nuestro napoleónico concepto de la administración -en minúscula-. Es el caso de la tradicional distinción entre gestor e interventor: un servicio para cada cosa. Uno “impulsa” los expedientes y otro fiscaliza. Del juego de pesos y contrapesos surge el equilibrio deseado. Además, ayuda que las leyes financieras les consideren responsables solidarios de los quebrantos que puedan ocasionar, el uno o el otro, en los caudales públicos.

De ahí la importancia de la figura del Interventor y su trabajo, al que debe aplicar toda su inteligencia. Por suerte, los funcionarios más curtidos se deciden a publicar sus conocimientos para ayudar a los colegas. Es el caso de José Manuel Modelo Baeza, que acaba de actualizar su Guía de fiscalización de las Entidades Locales. En efecto, la Editorial Aranzadi publica este mes un completo manual de 1072 páginas con docenas de informes-tipo sobre la cotidiana faena de fiscalización interna: los populares modelos de Pepe Modelo. 

En 2009, esta bitácora ya glosó la anterior edición que, como ahora, ya indicaba los aspectos que el interventor local -o el secretario-interventor- debe tener en cuenta cuando fiscaliza los diversos expedientes, alertando sobre los riesgos  en presencia y conjugando la obra las principales referencias doctrinales con la reseña de la normativa aplicable a cada caso, con la jurisprudencia, con resoluciones de Tribunales Administrativos de Recursos contractuales, de las juntas consultivas, de la abogacía del Estado o informes del Tribunal de Cuentas de España o de los OCEX, y de la Intervención General de la Administración del Estado o de las CCAA. En fin: una obra imprescindible

Casado con su interventor

Es una dura y arriesgada tarea fiscalizar la gestión . Una imagen, incorrecta en lo político pero muy peliculera, sería la de dos presos que escapan del penal atados por una cadena. Cuando el más emprendedor e ingenioso quiere saltar al tren en marcha, el más precavido lo impide, temerosos de partirse la crisma. Vamos: todo un matrimonio forzoso. 

 A mediados de los años noventa, ejercía yo como gestor económico en mi querida Universidad de Oviedo bajo la supervisión de una dura interventora accidental. Durante el proceso de fiscalización de los expedientes –todo un juego del gato y el ratón entre ambos funcionarios- no es infrecuente que los gestores debatan con vehemencia con el interventor defendiendo su punto de vista en algún asunto susceptible de interpretación. Recuerdo que mis argumentos ponderaban especialmente la flexibilidad, la economía o la eficacia y se estrellaban ante el fortín amurallado de la legalidad y las interpretaciones más prudentes de la responsable del control interno. Sin embargo, al poco una sentencia judicial en relación con la plantilla invirtió nuestros papeles: ella pasó a gestora y yo a interventor. Como en una obra de teatro, nos vimos de golpe interpretando lo contrario de lo que decíamos unos días antes, para risa de los asistentes a las mesas de contratación. Y así debía ser, si queríamos cumplir correctamente las responsabilidades de nuestros nuevos puestos.

El gestor, en un egoísmo racional, siempre pide a su interventor: “tráeme soluciones, no problemas”. No obstante, les recomiendo que aunque lo piensen, no lo digan nunca ya que les suele ofender mucho, porque los órganos de control deben aislarse de los problemas y plantear su reparo. Con frecuencia trabajan duro como aguafiestas de persuasivos Alcaldes o directores Generales.

Este reparto de papeles tan diferenciado exige habilidades personales y directivas distintas. Por lo general, el gestor es más superficial, en la manera de abordar los asuntos del trabajo; un surfista, mientras que quienes se encargan del control deben ser más quisquillosos, su trabajo es bucear con detalle entre pliegos de papel o las pantallas de ordenador. Y así las cosas, el mundo del control es una buena escuela: haces pocos amigos pero te acostumbras a trabajar con la precisión de un artesano.

Es oportuno recordar, como dijo nuestro Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. Lo dijo con ocasión del pago indebido de una esquela en varios periódicos nacionales cuyo texto omitía la mención de la corporación que la financiaba y exigiendo, por tanto, su reintegro al interventor y al vicepresidente de Ceuta.

Los ejecutivos, los políticos, gestionan fundamentalmente personas y se basan en la confianza, en la empatía que les permite influir en el comportamiento de sus colaboradores. Su entrenada capacidad para negociar con inteligencia. Frente tanta destreza, el trabajo del Interventor -como del auditor- se basa en la desconfianza, en las evidencias y en su capacidad para resistir o aislarse de las presiones, sobre todo -y quiero reconocer la encomiable tarea que realizan- en pequeños o medianos ayuntamientos.

De hecho, hay una actitud peculiar que se denomina en todo el mundo oficialmente como “escepticismo profesional”; una evaluación crítica que requiere un “cuestionamiento continuo” sobre si la información y la evidencia obtenidas sugieren un error o un fraude. Así, los interventores cumplen con su obligación, y con ello nos protegen a todos, aunque con el paso del tiempo gestor y controlador van desarrollando una complicidad de matrimonio forzoso donde este descubre con facilidad los vanos intentos de aquel para colarle algún imaginativo marrón, haciendo buena la frase de Lope de Vega: entre casado y cazado, sólo hay una letra. Igual que entre casado y cesado …

Muchos pueblos de España celebran las fiestas veraniegas instalando los populares puestos, casetas, tómbolas o tenderetes en el prao de la fiesta o en las plazas, donde los vecinos disfrutan de la cerveza y el perrito caliente o logran el perrito piloto disparando con la escopeta de perdigón, en medio del ruido de los altavoces. La aparentemente sencilla tarea de organizar estos eventos no está exenta de complicaciones, habitualmente a cargo de una “Comisión de festejos”. ¿Cómo se llevan a cabo los cobros y pagos? Hoy traemos a la bitácora la Sentencia 17/2011, de 19 de diciembre de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que analiza la gestión llevada a cabo en una pequeña villa tinerfeña con relación a los ingresos y gastos de sus fiestas y confirma la sentencia de 16 de diciembre de 2010 que exige el reintegro por alcance de una parte de los causales públicos perjudicados por sus administradores. 

Las fiestas municipales canalizaban, a través de una cuenta abierta en Caja Canarias, los ingresos derivados de la colocación de kioscos y ventorrillos en la vía pública. Yo también he tenido que comprobar en el diccionario que ventorrillo es algo así como chiringuito, pero sin playa, propio de fiestas populares.

Pues bien, los titulares de la cuenta, abierta en 1995, eran respectivamente, el Concejal- Tesorero y el concejal de festejos y la cerraron en 2007, con una liquidación de cierre por importe de 1.049 euros, que fueron transferidos a la cuenta corriente del Ayuntamiento.

Los ingresos realizados en la citada cuenta procedían por tanto del aprovechamiento especial de la vía pública que se realizaba por determinadas personas con ocasión de las fiestas municipales y previa autorización del Ayuntamiento. Dichos ingresos eran empleados en pagar determinados gastos relacionados con la celebración de las fiestas de la localidad, si bien la falta de justificación de parte de los pagos determinó que los concejales fueran condenados como responsables directos del alcance.

Quedó probado que la Alcaldesa, una vez tuvo conocimiento de la existencia de la referida cuenta, solicitó la emisión de informe al Secretario-Interventor y así empezó todo este procedimiento que acabó en la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.

Así, quedó claro que se trataba de ingresos públicos pues la mayoría de las aportaciones a la cuenta provenían de “autorizaciones para instalar kioscos o ventorrillos en las plazas públicas de titularidad municipal, durante las fiestas”. La responsabilidad de los concejales derivaba de la circunstancia de haber sido “recaudadores de facto de fondos públicos de la Corporación, a la que han causado un perjuicio, al haber dispuesto de ellos incumpliendo las fundamentales obligaciones de someterlos al seguimiento y control establecido por las normas y de rendir cuentas de los mismos”.

Durante la instrucción del expediente fueron consideradas válidas determinadas facturas para la justificación de los pagos correspondientes, pero quedó una cantidad, en que se cifra de 38.319,59 €, , de los cuales correspondían 27.076,66 € a principal y 11.242,93 € a intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta la disminución operada por la prescripción -ejercicios anteriores al 2003- concluye que la exigencia de responsabilidad contable sobre los pagos efectuados con fondos públicos carentes de la preceptiva justificación queda limitada a 7.516,15 € .

Recuerda el Tribunal toda la doctrina jurisprudencial que ha definido los caudales públicos como todos aquellos que hayan llegado a poder del funcionario en razón de las funciones que normalmente desempeña, pudiendo afirmarse la pertenencia del dinero o los efectos a la Administración a partir de su recepción por el funcionario legitimado “sin que quepa exigir una efectiva incorporación al Erario Público”.

El requisito de que el funcionario tenga a su cargo por razón de sus funciones los caudales o efectos públicos, ha sido interpretado de modo flexible por la Jurisprudencia, conforme se recoge, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2001, por imponerlo así una mejor protección del bien jurídico mediante la punición de esta conducta:

“no es estrictamente necesario que el funcionario tenga en su poder los caudales públicos por razón de la competencia específica que las disposiciones legales o administrativas asignen al cuerpo administrativo al que pertenezca o al servicio al que figura adscrito, sino que basta con que los caudales hayan llegado a su poder con ocasión de las funciones que concreta y efectivamente realice el sujeto como elemento integrante del órgano público. Así en la expresión –que tenga a su cargo- se abarca tanto aquellos supuestos en los que al funcionario está atribuida la tenencia material y directa de los caudales públicos, como aquellos otros en los que tiene competencia para adoptar decisiones que se traduzcan en disposición sobre los mismo, y significa no solo responsabilizarse de su custodia material, sino también ostentar capacidad de disposición e inversión de tal manera que los caudales no puedan salir del organismo oficial sin la decisión del funcionario”.

En consecuencia, termina el Tribunal, los ingresos realizados en la cuenta de Caja Canarias por los quiosqueros y ventorrilleros deben considerarse caudales públicos.

Los gastos

Revisada la documentación aportada, la exigente maquinaria del Tribunal de Cuentas se pone a funcionar. Así, se observó que no se acreditaba la identidad de los beneficiarios de muchos cheques, que se aportan facturas que carecen de número o son ilegibles, con las que no es posible acreditar que los gastos efectuados tuvieran por objeto sufragar una finalidad propia de la Corporación, no coincidiendo el importe de las facturas aportadas con el de los cheques emitidos. Así, se expiden dos cheques cuyo importe es idéntico, el mismo día, existiendo declaración bajo responsabilidad de una persona sobre su recepción, que, sin embargo, no acredita la representación que ostenta para percibir las cantidades. Además, se siguen sin acreditar la identidad de otros beneficiarios de cheques emitidos, ni la finalidad para la que se realizó el gasto, aportándose facturas no expedidas a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas, alguna de ellas sin número, e incluso sin fecha, correspondientes otras a comercios de ropa que nada acreditan el gasto en una actividad propia del Ayuntamiento y cuyo importe no coincide con los cheques emitidos. No se considera justificado otro cheque, ya que el titular de la factura no coincide con el que consta en el concepto del recibí y la persona que firma el mismo no acredita en calidad de qué lo hace. Otra de las facturas aportadas carece de número y no se expide a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas y el importe del cheque aportado no coincide con ninguna de las otras facturas emitidas.

Declaraciones juradas

Por lo que se refiere a las declaraciones juradas, aportadas en el acto de la audiencia previa, se tratan de documentos de parte, realizados unilateralmente mediante un modelo genérico, y a posteriori de la incoación del expediente de reintegro por alcance. Una vez examinadas las declaraciones bajo responsabilidad de los firmantes, se rechazó en primera instancia la eficacia de las mismas para explicar las cantidades que se consideran pendientes de acreditación:

 “pues los documentos que pretenden evidenciar los pagos de los movimientos de la cuenta no revisten la consideración de facturas que sirvan para validar dichos pagos, que, aún pudiendo tener hipotética relación con la gestión y organización de los festejos celebrados, se hicieron al margen de la aprobación, el control y la contabilización de las áreas correspondientes del Ayuntamiento y con la finalidad, como se indica en la contestación a la demanda, de que sirviera de medio ágil de pago de los gastos que la organización de dichas fiestas ocasionaba”.

Además, determinados bienes y servicios referidos a las fiestas locales fueron abonados a través del propio Ayuntamiento, produciéndose una dualidad en el procedimiento para la gestión de los fondos referidos a las fiestas, de difícil justificación, ya que, tales bienes y servicios abonados a través del propio Ayuntamiento se encontraban sometidos al seguimiento y control preceptivo de ingresos y gastos y, por el contrario, los gestionados por medio de la cuenta abierta en la entidad Caja Canarias escapaban de todo control, cobrando especial significación el hecho de que tuvieran el cargo de Tesorero de la Corporación y el de Concejal de festejos, respectivamente, lo que determina que, precisamente por los cargos desempeñados en el Ayuntamiento, sin ninguna duda, tenían pleno conocimiento del procedimiento que debería haber sido utilizado para sufragar los gastos y pagos dimanantes de las fiestas municipales, que requerían, además de la presentación de la correspondiente factura, que el pago de la misma fuera aprobado.

Reiteran los concejales que, transcurridos cinco años desde los hechos, “no resultaba lógico solicitar facturas a la cada uno de los perceptores de las cantidades pagadas con cargo a la cuenta de Caja Canarias”. Sin embargo, continúan sin justificar por qué no se exigieron las facturas en el momento de realizar el pago y aportan en su lugar declaraciones juradas cuya eficacia fue rechazada en la instancia.

Insiste el Tribunal que “todos los pagos procedentes del erario público, independientemente de su destino y de la persona que los ordena, han de estar suficientemente respaldados por una justificación… y dicha justificación no puede quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos… sino que ha de acomodarse en tiempo y forma a lo legal y reglamentariamente establecido, de tal suerte que los documentos que sirven de soporte a los pagos deben correr unidos a su cuenta de referencia bien inmediatamente, bien dentro de los plazos de su permitida justificación, y han de observarse, para que puedan ser estimados como tales, una serie de requisitos formales, todos ellos inexcusables, que despejen cualquier género de duda sobre la adecuada tramitación de los mismos”.

El despido del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas ya era, en pura teoría, posible previa desaparición del puesto en la correspondiente RPT. Era un caso inaudito porque, cuando se quería amortizar una plaza laboral resultaba difícil -sino imposible- llegar a un consenso con los representantes sindicales, que impedirían el acuerdo –necesario acuerdo por otra parte en las rpt laborales- lo que garantizaba la continuidad del trabajador.

Pero el Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral que publica hoy el BOE incorpora una Disposición adicional segunda que admite la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público. Su contenido añade al Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores una disposición adicional vigésima con la siguiente redacción: 

«El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas».

Causas económicas

El mismo artículo matiza a continuación que concurren causas económicas cuando se produzca en aquellos entes, organismos y entidades una situación de insuficiencia presupuestaria (“sobrevenida y persistente”, exige el Decreto-Ley) para la financiación de los servicios públicos correspondientes.

¿Cuándo la insuficiencia presupuestaria es persistente? La propia disposición contiene también la respuesta: cuando se produce durante tres trimestres consecutivos, en una definición similar al despido privado: reducción de ventas tres trimestres seguidos. Ciertamente, esto es algo más concreto que las otras dos causas de justificación mencionadas.

Causas técnicas u organizativas

Además, se entiende que concurren causas técnicas cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.

Tanta generalidad y amplitud me recuerda aquello de “estamos aquí porque hemos vinio y hemos venido porque hemos llegao”. Los iniciados en el derecho de las organizaciones y el empleo público no estamos acostumbrados a tanta imprecisión. Está claro que la redacción alcanza, como mínimo, a la transformación de la gestión de la prestación del servicio, de directa a indirecta -vulgo: privatización- precedida de despidos para evitar la obligada subrogación del personal.

No creo que los empleados públicos debamos hacer una tragedia, por una hoja frente las 64 restantes de un Decreto-Ley que acaba con un siglo de logros sociales o sindicales del sector privado –eso si es una tragedia- por muy inevitable o justificado que pueda parecer a la ciudadanía. La nueva regulación de las indemnizaciones, de la movilidad, de las condiciones o del despido en el sector privado, eso si es una alteración sustancial de las relaciones laborales de un país.

Un comentario breve sobre la forma, que es también un pequeño homenaje a la normativa de contratos: como la definición del ámbito subjetivo del sector público en el TRLCSP es, técnicamente, la más precisa del ordenamiento español -y aunque nada tenga que ver la contratación administrativa con la laboral- el legislador urgente ha querido impedir las habituales vías de escape cerrando cualquier resquicio y acude al 3.1 del TRLCSP (AAPP, OOAA, entidades públicas empresariales, Universidades, agencias, sociedades mercantiles, fundaciones públicas … ) como fácil solución.

Debería de hacernos reflexionar la ausencia de una definición general y aplicable a todo el Estado -y a todos los ordenamientos- delimitadora del Sector Público. Habitualmente, la Ley de presupuestos generales del Estado lo señala con precisión y con carácter básico, pero la naturaleza temporal de esa norma hace arriesgada una remisión permanente y no duden que todos estos casos acaban en los Tribunales.

Leo en el último número de la revista Partida Doble el artículo de los profesores valencianos García Benau y Maestro Chillida titulado Hacia una norma de auditoría sobre responsabilidad del auditor ante el fraude que aborda cuestiones como el riesgo en auditoría, el escepticismo profesional y la información del fraude. 

Ninguna Norma Técnica de Auditoría (NTA) española tiene como objetivo concreto regular los fraudes en los estados financieros. Sin embargo, la próxima adopción de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) por la Comisión Europea incorpora nuevos criterios en la detección e información del fraude.

En efecto, el parágrafo 15 de la NIA 200 recuerda que el auditor deberá planear y ejecutar una auditoría con una actitud de escepticismo profesional. Esto significa que el auditor hace una evaluación crítica –“con una mentalidad cuestionante”- de la validez de la evidencia obtenida. Por lo tanto, está alerta a evidencias de auditoría que contradigan o pongan en duda la confiabilidad de los documentos y respuestas a los análisis y otra información obtenida de la administración y de los encargados del gobierno corporativo. En definitiva: cuando hace averiguaciones y ejecuta procedimientos de auditoría y se topa con una evidencia de auditoría que no es totalmente “persuasiva” no debe quedar satisfecho por la creencia de que la administración y los encargados del gobierno corporativo sean honrados y tengan integridad.

Un ejemplo

Durante los años setenta se produjo en EE UU un sonoro fraude, capitaneado por los directivos de un fondo de inversión. La estrategia fraudulenta se basaba en la adquisición de una compañía de seguros, que declaraba negocios ficticios, multiplicando sus ingresos e incrementando su cotización bursátil y por tanto el valor del fondo. Incluso vendía las pólizas a compañías reaseguradoras y hasta simulaba la «muerte» de los falsos suscriptores. Todo ello con la connivencia del centro de informática y hasta con el apoyo de su propia imprenta, donde se falseaban los certificados médicos o de fallecimiento.

El caso se incluía durante los años 90 entre el material de los seminarios del Tribunal de Cuentas como ejemplo de la desafortunada actuación de los auditores que incurrieron en seis graves errores: tenían un cierto complejo de inferioridad frente a los triunfantes directivos; cuando descubrían algún indicio acudían al presidente de la sociedad, que era el cerebro del fraude; tenían confianza ilimitada en los empleados de la compañía; no se verificaron las operaciones entre las filiales y la matriz; las operaciones de confirmación se hacían en los locales de la compañía, que les tenía pinchado el teléfono; por último, cuando se lanzaba una comprobación de los saldos, la respuesta era del 100%, en pocas horas y siempre «de conformidad» con la contabilidad.

Conviene no olvidar que la función de los auditores no es descubrir fraudes. En el caso de la aseguradora no encontraron ninguna evidencia y la estafa se descubrió por un cómplice descontento. La misión de los auditores es «emitir una opinión técnica» sobre si las cuentas de una organización representan fielmente la realidad.

Evaluación crítica de la evidencia

Esa actitud de escepticismo profesional, dice el parágrafo 23 de la NIA 240, es una actitud que incluye un estado mental inquisitivo y una evaluación crítica de la evidencia de auditoría y requiere un “cuestionamiento continuo sobre si la información y la evidencia de auditoría obtenidas sugieren que pueda existir una representación errónea de importancia relativa debida a fraude”. Así, establecen una serie de procedimientos que debe aplicar el auditor para detectar fraudes aunque no haya encontrado indicios de ello.

Entre las NTA españolas, existe una del año 2000 sobre “Errores e Irregularidades“. En ella se denomina “irregularidad” a las incorrecciones que vienen dadas por acciones intencionadas (mientras que la NIA se denomina a este concepto de manera más expresiva: “fraude”. Está claro que para el ciudadano es más claro este concepto, aunque incorpora, a priori, un cierto juicio de valor. Por el contrario, el término “error” es más aséptico y se refiere, en el contexto de esa norma técnica, a actos u omisiones no intencionados.

En la Sindicatura de la Comunidad valenciana existe una Directriz Técnica al respecto.

Pues bien, de acuerdo con las NIA´s los auditores deben realizar indagaciones a la dirección del riesgo que esta ha obtenido de que los estados financieros puedan contener incorrecciones materiales debidas a fraude, y también deberá indagar al resto de personal de la entidad y de este modo obtener información que no podría conseguir de otra manera. Benau y Maestro, en el artículo comentado destacan “la importancia del elemento de imprevisibilidad que debe introducir el auditor para dificultar que el personal de la entidad oculte información”, ya que es mucho más sencillo detectar incorrecciones cuando no esperan algunos de los procedimientos que vaya a aplicar el auditor.

El Gobierno catalán ya tiene preparada la nueva figura de “comisionado de cuentas” de las universidades públicas, que se incluirá a través de una enmienda en la ley de acompañamiento de los presupuestos autonómicos para 2012. Se trata de una figura que desembarcará en la universidad cuando el rector o el presidente del consejo social lo solicite, aunque, el Govern se reserva la potestad de enviarlo de oficio. 

La noticia que publicaba hoy el diario La Vanguardia surge en un momento de grandes recortes presupuestarios, por parte de los gobiernos locales, regionales o estatales. En las universidades- cuyo principal capítulo de gastos se encuentra en el personal- nos encontramos con las mayores dificultades para su aplicación. Llevan tres años de dificultades.

A todo ello, ahora se añade la prohibición de “reponer” las jubilaciones – ¡antes incentivadas! – que rige desde el Decreto-Ley de diciembre pasado o las dificultades de liquidez que suelen sufrir las universidades entre la primavera y el verano, antes resueltas con pólizas de crédito asequibles y hoy sin perspectivas. En fin, difícil gerenciar esta universidad en tiempos de crisis y la estrategia de la UAB me recuerda la entrega de las llaves al banco de quien no puede pagar la hipoteca. Algo así como: ¡ven tu y gestiónalo! ¿Dónde queda la autonomía universitaria?

Desde los gobiernos se mira con desconfianza cierta ligereza en el control del horario del profesorado. Hay toda una línea de pensamiento político-económico que opina que nuestro actual modelo de elección del rector “genera déficit”. Designación frente a elección, ese es el dilema y la presunta tendencia. Pero ¿acaso no se genera un gran déficit todos los años en la sanidad pública? Y los médicos no eligen al Consejero de Sanidad. ¿Funcionaría aquí el modelo anglosajon? ¿Lograría una Universidad más eficaz y eficiente?¿Puede diferenciarse gobierno económico y gobierno académico?

El mes pasado conocíamos algunas de las reflexiones que se plantea en el estudio de la gobernanza del sistema universitario de Catalunya de la comisión designada por el Govern y formada por una cincuentena de personas. Como viene siendo habitual en estos informes, la falta de cultura directiva en los órganos de gobierno y dirección de la universidad es destacado como una limitación en la gestión de los campus, junto a la escasa profesionalización de los cargos universitarios y la imposibilidad de traer candidatos externos a la institución.

Todo el mundo está en esta situación, hasta los más keynesianos. Recientemente, el presidente norteamericano, ante 4000 estudiantes y profesores -ver crónica en castellano- elogiaba a la Universidad de Michigan por sus esfuerzos para reducir los costes:

“Aquí en Michigan, ustedes han hecho mucho para lograr ahorros en el presupuesto. Sabemos que es posible. Así que desde ahora en adelante, le diré al Congreso que debe dirigir la ayuda federal a las universidades que mantienen la matrícula asequible, ofrecen un buen valor y sirven bien a sus estudiantes “.

El tema de hoy es planteado en un oportuno, sucinto y meditado artículo del diario Expansión titulado Algunas consideraciones sobre la normativa de estabilidad presupuestaria. Su autor, Juan José Rubio Guerrero, es Catedrático de Hacienda Pública de la UCLM y fue director entre 2000 y 2004 del Instituto de Estudios Fiscales. Plantea la necesidad de un seguimiento de la aplicación de la normativa que desarrolle el nuevo artículo 135 de la Constitución Española “bajo la órbita de un organismo u oficina independiente y neutral para controlar y supervisar el Presupuesto, como ocurre en otros países, que tendría competencias sobre el conjunto de las Administraciones Públicas”.

El profesor Rubio, buen conocedor de los entresijos presupuestarios, entiende que para una correcta supervisión, ese Ente debería “tener información, en tiempo real, de aspectos claves en el seguimiento de la gestión financiera de las mismas”. Aquí surge la cuestión: ¿Pueden realizar esta fiscalización concomitante los órganos autonómicos de control externo? Pongamos que trimestralmente debieran enviar a los parlamentos y al Estado un informe obligatorio de seguimiento de la estabilidad presupuestaria. El modelo funciona así en Brasil, tras la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, hermana gemela de nuestra Ley 18/2001, de Estabilidad Presupuestaria.

El proyecto de Ley que se aprobará en los próximos días por el Gobierno debe centrar los protagonistas, pero ya destaca el profesor Guerrero entre los elementos a controlar “la necesidad de endeudamiento, los datos de evolución de la deuda pública, los avales otorgados, las obligaciones no imputadas al presupuesto y los compromisos de gasto derivados de la utilización de formulas de pago aplazado”. Aquí me surge una duda: ¿se aceptarán los datos comunicados sin más? Un análisis riguroso de la información financiera exige algunos procedimientos formales de auditoría.

Quizá exista cierto recelo hacia las Sindicaturas o Cámaras de Cuentas autonómicas para realizar esta labor con regularidad y celeridad. Además, no faltará quien piense que los OCEX reproducen en su seno las mayorías políticas autonómicas -que no siempre coincidirán con las del Estado- y sus informes, si son tibios, no servirían para fundamentar las sanciones ni responsabilidades sobre las finanzas autonómicas. Unas penalizaciones que serán -sin duda- de gran calibre y que, como sugiere el artículo, pueden afectar al límite de los anticipos del Gobierno a las CCAA, condicionar el acceso a ciertos fondos, endurecer las condiciones para endeudarse o cualquier otra fórmula que prevea la normativa comunitaria por incumplimiento del objetivo de estabilidad, siempre bajo un criterio de gradualidad en función de la reiteración y la magnitud de la desviación.

Para el profesor Rubio la supervisión debe plantearse tanto en el proceso de aprobación presupuestaria como en el de su ejecución y liquidación. No es infrecuente en el derecho comparado el informe del OCEX sobre un proyecto de presupuesto. Sin ir más lejos, en Alemania, informar el proyecto de presupuesto anual forma parte de la labor consultiva habitual del Tribunal de Cuentas. Mis colegas estarán deseando ahora verme calladito, pero hay que decirlo claro; la normativa de control externo debe variar y asumir todas estas nuevas funciones: informar antes y durante la ejecución del presupuesto. No sólo realizar el control “consuntivo”, en la liquidación. Y no sólo afectar a la Ley orgánica del Tribunal de Cuentas; involucrar también a los OCEX. Si se deja pasar esta oportunidad, estos se convertirán en un apéndice innecesario y desaparecerán, sin ninguna duda.

En fin, que la gestión se vuelve cada vez más complicada. Hasta ahora sólo existía la periódica comunicación a la Intervención General de la ejecución del presupuesto. Acompasar ingresos a gastos obligará -en el futuro- a contemplar los créditos que deberían ser automáticamente suprimidos si se producen desviaciones en la ejecución del presupuesto, so pena de acabar en déficit y ser sancionado. Tiempos revueltos, si señor.

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La semana pasada, la cadena Showtime estrenó el mayor éxito de este semestre en la televisión de EEUU. Es la  vida de un consultor de gestión, en 40 minutos, titulada House of lies, basada en el libro Casa de las Mentiras: Cómo los consultores de management le roban su reloj y luego le dicen la hora, escrito por el ex consultor Martin Kihn. 

El asunto me ha hecho recordar que no hace mucho, un reputado e innovador gerente, Dan Pallotta, confesaba en su blog de la revista Harvard Business Review que en la mitad de sus conversaciones económicas no tenía ni idea de lo que sus interlocutores le estaban diciendo: “cuando era joven, me sentía estúpido por no entender lo que me decían, pero ahora sospecho que la intención de mis interlocutores era no hacerse comprender”. La razón no es otra que la manía muchos profesionales de no emplear los nombres reales de las cosas reales, como los pomos de las puertas que suenan más modernos cuando se convierten en “una innovación en el acceso residencial”.

Él mismo utiliza sus habilidades verbales para encontrar un nombre sugerente para la causa de estos males: Abstractonitis y Acronimitis. Siglas y anglicismos mezclados con prosopopeya, que es otra interesante función del lenguaje: ocultar, fingir o resaltar un estatus social o intelectual para transmitir, de forma solapada, información adicional (ahora lo llaman metadatos).

En algunas reuniones profesionales, he sufrido presentaciones de consultores con ese lenguaje moderno. Exponían las ventajas de alguna herramienta, proyectando diapositivas (power point queda más fino) con apoyo en el cañón de luz. Algunos parecen evocar a aquellos vendedores de crecepelo en las películas de vaqueros. Expresiones de gran efecto y poco significado, como “pensar fuera de la caja” o “romper paradigmas”. Mi preferido es “vamos a superar las expectativas del cliente”.

Los consultores venden un producto intangible -también a si mismos- y, por eso muchos manejan un lenguaje que a veces parece fingido -como eso tan pegadizo de “poner en valor”- o demasiado artificial. Pero, sin duda, el mayor ejemplo de la tontería lo encontramos en los “productos derivados y estructurados de perfil agresivo” que tan famosos se hicieron contaminando de manera trágica nuestra economía financiera en esta crisis.

En la Administración miramos con cierto recelo a la consultoría porque, en ocasiones, no es más que un eufemismo para sacarle dinero a alguna Autoridad del Estado. Otras veces, los intereses de los poderes públicos se mezclan y son las Autoridades quienes “hacen consultoría” y asistencia a las empresas. No me refiero al caso de Urdangarín. En Albany (EEUU), en un reciente juicio por corrupción, el congresista Boyland fue absuelto alegando que no se le estaba pagando sobornos, sino simplemente era contratado por personas en busca de su asistencia (influencia) para abrir las puertas del Gobierno, porque representaba “una marca” en la política de Nueva York.

Esto no significa que yo crea que los consultores son innecesarios en el sector público. Hay multitud de campos donde son útiles. Así, en los aspectos tecnológicos, informáticos –tan dinámicos y tan caros- y en todo lo que suponga gestión de la innovación. El mayor enemigo de los consultores de gestión está en nuestro corporativismo funcionarial –lo reconozco- que, por principio, tiende a obstaculizar cualquier innovación o cambio estratégico. A veces, el ambiente laboral es tan nocivo que parece necesario acudir a la ayuda externa para cambiar la cultura organizacional, aunque hubiera bastado, para resolver la mayor parte del problema, con cambiar ese directivo tóxico que no sabe trabajar en equipo ni delegar.

Peter Drucker –que ha sido el consultor más famoso del mundo- solía decir que él aportaba a cada caso, no tanto sus conocimientos sobre un problema específico sino más bien su ignorancia, pues con frecuencia los protagonistas están demasiado inmersos en los problemas como para ver todas sus ramificaciones.

Un estudio de IBM señala el origen de las ideas innovadoras de las organizaciones según este orden: 1º en los propios empleados, 2º en los “business partners” (¡toma ya!), 3º en los clientes, 4º en los consultores y 5º en los competidores. En último lugar, aparece la Universidad, pero eso tiene muchos matices. Por cierto, curioso es el caso de IBM que antes fue un gigante industrial y hoy poco más que una consultora.

Es probable que se busque fuera lo que se tiene en casa ¿Por qué razón? A veces es necesario fundamentar una decisión impopular y parece más justificada si proviene de una institución independiente de la propia organización. Primero se contrataron consultores para gestionar el crecimiento y ahora para el decrecimiento. Un amargo ejemplo lo tenemos bien cerca: la Generalitat valenciana pagará 424.800 € a una firma para que le diga donde efectuar un drástico recorte en sus 64 entidades del sector público. No quiero ni pensar en las caras y los silencios de los empleados que son visitados por esos consultores, jóvenes de traje oscuro que quieren comerse el mundo. No me cabe ninguna duda de que los empleados pensarán que un recorte rentable sería no gastar en tales consultores.

Este artículo, sin enlaces, fue publicado en La Nueva España.

Durante los próximos días 9 y 10 de febrero tendrán lugar en Siero (Asturias) las II Jornadas sobre contratación pública que organiza el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros en el Principado de Asturias (ver portal). Se trata de un interesante programa dedicado a analizar algunos de los aspectos clave del complejo proceso de contratación en el sector público. Para ello contarán con personalidades del mundo académico, de gestión, consultivos y del control interno y externo.