El 27 de octubre pasado, el Pleno del Tribunal de Cuentas de España aprobó el informe de fiscalización de la Universidad de Extremadura correspondiente a los ejercicios 2006 y 2007. Se trata de un trabajo con el alcance y objetivos habituales en las Universidades Públicas españolas. Sin embargo, el Tribunal se encuentra con un aspecto nuevo: las jubilaciones voluntarias e incentivadas del profesorado, así que los auditores profundizan en sus fundamentos y procedimientos, para recomendar (página 82) y como última afirmación del informe, que la Universidad debe poner fin al Plan de jubilaciones voluntarias anticipadas e incentivadas del personal docente e investigador funcionario y, en todo caso, impedir el acceso de nuevos beneficiarios al incentivo.

Por la contundencia del análisis, el razonamiento sobre la aplicación de esos incentivos –“carecen de base legal”, afirma- puede hacerse extensivo al resto de las Universidades públicas.  Veamos el apartado clave del informe:

4.e) Jubilaciones voluntarias

En el ejercicio 2007, con cargo al Programa 313E “acción social a favor de funcionarios”, se reconocen obligaciones por un importe de 121 miles de euros en concepto de jubilaciones anticipadas a personal docente e investigador (PDI) funcionario perteneciente a la Universidad de Extremadura

Estos gastos se generan con base en el convenio de colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y el Rector de la Universidad para la financiación de un Plan de jubilación voluntaria anticipada del PDI funcionario. El convenio establece que el personal perteneciente a los cuerpos docentes universitarios a tiempo completo con derecho a jubilación voluntaria que se acoja al Plan, percibirá un incentivo económico que compense la diferencia entre las retribuciones brutas ordinarias a la fecha de jubilación voluntaria anticipada (a partir de los 60 años) y el importe de la pensión máxima fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007, con vigencia hasta el uno de octubre siguiente a la fecha en la que el PDI cumpla los 70 años fijados para el acceso a la jubilación forzosa.

El citado convenio prevé que los fondos para la financiación del Plan sean aportados por la Consejería de Educación con cargo a las aplicaciones presupuestarias habilitadas a tal respecto en las correspondientes leyes de presupuestos generales de la Comunidad autónoma de Extremadura; sin que puedan sobrepasar las cantidades indicadas en el cuadro que figura más adelante.

En el ejercicio 2007 se han acogido al Plan 26 PDI, con periodos de derecho a la percepción del incentivo que van desde los 3 a los 10 años y que totalizan 183 años indemnizables. El incentivo de jubilación representa para los acogidos al Plan en el ejercicio 2007 un importe de 3.591 miles de euros.

En el cuadro siguiente figuran las anualidades que deberán ser abonadas por la Universidad, así como las cantidades a transferir por la Junta de Extremadura:

Anualidades de los PDI acogidos en 2007 al Plan (miles de euros)

(1): importe máximo del Plan

(2): anualidades a pagar por la Universidad a los PDI acogidos al Plan en 2007

(3): a transferir por la Consejería según convenio.

En relación con los mencionados incentivos, cabe señalar la ausencia de normativa en los ámbitos de los sistemas retributivos y de la seguridad social (jubilaciones) del personal docente e investigador (PDI) que los establezcan o amparen.

En particular, ha de tenerse presente que tanto en su día el artículo 1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, como posteriormente el artículo 2.1 de la ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, incluyen en su ámbito de aplicación al personal docente de las Universidades públicas, para quienes rige, en consecuencia, el artículo 67 del mencionado Estatuto referido a la jubilación cuando señala, en el párrafo primero del número 2, que “procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el funcionario reúna los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de Seguridad Social que le sea aplicable”; y en el segundo, que “por Ley de las Cortes Generales, con carácter excepcional y en el marco de la planificación de los recursos humanos, se podrán establecer condiciones especiales de las jubilaciones voluntarias y parciales”.

No consta que las Cortes Generales hayan procedido en el sentido apuntado y, en consecuencia, el Tribunal de Cuentas estima que carece de base legal el incentivo acordado en el Convenio de Colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura para la financiación del Plan de Jubilaciones Voluntarias del PDI de dicha Universidad de 2007.

Además, la disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público señala que “El Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un estudio sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los funcionarios que contenga, entre otros aspectos, recomendaciones para asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares y la conveniencia de ampliar la posibilidad de acceder a la jubilación anticipada de determinados colectivos”. No consta que se haya procedido por parte del Gobierno en el sentido apuntado y, en todo caso, no parece, a juicio del Tribunal del Cuentas, que la medida adoptada por la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura contribuya a asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares. También resulta de difícil justificación que el PDI de la universidad se encuentre entre los colectivos cuya jubilación convenga anticipar; por el contrario, cabe deducir que fue precisamente por las características de su actividad por lo que se fijó la edad de jubilación forzosa del PDI a los setenta años, cuando para el conjunto de los funcionarios está fijada con carácter general a los sesenta y cinco años.

A todo lo anterior, hay que añadir que la Ley orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en su Disposición adicional vigésimo tercera, dispone: “El Gobierno, las Comunidades Autónomas y las Universidades promoverán, en el marco del estudio que el Gobierno realice y envíe al Congreso de los Diputados sobre el acceso a la jubilación voluntaria anticipada de determinados colectivos, el establecimiento de acuerdos que faciliten la reducción paulatina de actividad, una vez alcanzados los sesenta años, y la jubilación voluntaria anticipada del personal de las universidades. El Estatuto del personal Docente e Investigador previsto en la Disposición adicional sexta desarrollará la jubilación voluntaria”.

Pues bien, esta previsión, similar a la recogida para el conjunto de los funcionarios en la Disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público, no cuenta por el momento con la cobertura del estudio que ha de realizar el Gobierno y enviar a las Cortes ni, por el momento, se ha procedido a la promulgación del Estatuto del Personal Docente e Investigador. Por otra parte, la referida Disposición adicional vigésimo tercera de la Ley orgánica 4/2007 implica al Gobierno, las Comunidades Autónomas y las Universidades. Hasta el momento no consta que las tres instituciones hayan procedido conjuntamente en esa dirección.

Conviene también tener presente que, cuando en la mencionada disposición se habla de acuerdos que faciliten la jubilación voluntaria anticipada, no cabe deducir que ello haya de hacerse mediante el establecimiento de incentivos económicos. Antes bien, de un análisis del conjunto de las disposiciones referidas a las jubilaciones en sus diversas modalidades cabe deducir precisamente lo contrario. Con carácter general, cuando se anticipa la jubilación de manera voluntaria, se establece una penalización consistente en la reducción de un porcentaje por año de anticipación sobre el montante de la pensión resultante si se contara con la edad legal de jubilación. De lo que no parece existir precedente es de la existencia de un incentivo económico que permita, una vez acordada la jubilación, percibir una cantidad muy superior a la fijada como tope de las pensiones por la ley. Algo que sí ocurre en el supuesto que nos ocupa y, como ha quedado apuntado, sin cobertura legal alguna.

En el Convenio de colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura para la financiación del Plan de jubilaciones voluntarias del PDI funcionario de dicha Universidad para el 2007, en el manifiesto primero, se dice que de conformidad con el artículo 12 de la Ley orgánica 1/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de Extremadura, “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades…”. No parece congruente extraer de dicha competencia de la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza la posibilidad de establecer para el personal docente un incentivo económico destinado a complementar la pensión máxima de jubilación, una vez producido el hecho de la jubilación, en el equivalente a la diferencia entre dicha pensión máxima y la retribución del docente en el último año en activo. Máxime, teniendo en cuenta el marco legal que rige el sistema de retribuciones del PDI (artículo 69 de la LO 6/2001, de Universidades) y el de la jubilación de los funcionarios y, más en particular, del PDI a que se ha venido haciendo referencia.

La finalidad última del Plan parece deducirse del Preámbulo del mismo, cuando señala que dicho Plan se establece “respetando la capacidad de decisión que la normativa concede al profesorado y facilitando que la decisión de cada funcionario no dependa, fundamentalmente, de la pérdida de ingresos”. Con ello, se pretende eludir el posible efecto de la aplicación de los correspondientes coeficientes reductores previstos en supuestos de jubilación voluntaria anticipada y, lo que puede resultar más grave desde el punto de vista legal y de la solidaridad del sistema de la seguridad social, obviar la limitación al importe máximo de las pensiones que fija la ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio.

La situación creada por el Plan de jubilaciones objeto de análisis, entra en flagrante contradicción con el mandato otorgado al Gobierno por la Disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público. El Gobierno, en el estudio a presentar al Congreso de los Diputados sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los funcionarios, ha de plasmar “recomendaciones para asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares….”. El plan implantado en la Universidad de Extremadura y financiado mediante un Convenio de colaboración por la Comunidad Autónoma está dirigido al PDI funcionario. Nada se dice del PDI laboral con similar estatus y que, cabe suponer, no puede acceder al incentivo. Sin obviar que todos los funcionarios incluidos en el régimen de Clases Pasivas podrían plantear una pretensión similar. La discriminación se produce también en relación con el PDI funcionario de otras Universidades públicas que no cuentan con planes de jubilación voluntaria anticipada incentivados y que, cuando se jubilan, en cualquiera de las modalidades, perciben únicamente la pensión establecida por la ley sin incentivo económico de ninguna clase.

 Ayer, Transparencia Internacional presentó en Madrid dos interesantes documentos. Por un lado, el Índice de Fuentes de Soborno 2011, del que hablaremos en una próxima entrada. Por otra parte y en el mismo acto, se presentaban los resultados provisionales del estudio sobre el Sistema Nacional de Integridad español; un extenso diagnóstico de la situación de nuestro país en base al análisis en profundidad de trece instituciones fundamentales del sistema político, socioeconómico y judicial español. Un oportuno recordatorio ante la campaña electoral que ha comenzado hace unos minutos y que nos permite escudriñar en los programas electorales de ámbito nacional para saber su posición sobre la fiscalización externa de las cuentas públicas. 

El Sistema Nacional de Integridad

Entre las conclusiones del citado informe de Transparencia Internacional, la nº 22 habla de “la politización en los nombramientos del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas” lo que supone “un grave problema para la integridad del sistema y para la legitimidad de los propios órganos”. Aunque reconoce que la solución es “muy difícil”, apuesta por suprimir la reelección, aunque se extienda el mandato y evitar el “retraso crónico” en los informes (nº 24).

Entiende el documento que es necesaria “una Ley Nacional de Control Externo”, que coordine la labor de los órganos de fiscalización externa y que promueva cooperación entre ellos.

¿Qué dicen sobre este asunto los programas electorales de los principales partidos políticos que concurren en toda España a las elecciones del 20-N? Es un terreno delicado, así que veámoslo con interés profesional y por orden actual de escaños.

Partido Socialista Obrero Español (PSOE)

Ninguna referencia realiza el programa del PSOE al Tribunal de Cuentas, a diferencia de la extensa parte dedicada a la reforma de la Justicia, de la Universidad o de la Administración, en general. Dentro del parágrafo 2.8 (“por una política limpia”) hace una cordial referencia a los funcionarios de control de legalidad al declarar que “estamos dispuestos a ejercer plenamente todas las posibilidades de control administrativo y judicial y a reforzar la posición pública de los cuerpos de asesoría y vigilancia técnica en relación con las actuaciones de los responsables políticos de cualquier nivel territorial”.

En terrenos fronterizos crearían una Oficina de lucha contra el fraude -que integre órganos administrativos que actualmente desempeñan este tipo de funciones- o una Agencia de Evaluación Urbanística conjunta de Estado, CCAA y local, para la evaluación y el control de los instrumentos de ordenación urbanística.

Partido Popular (PP)

En relación con el Tribunal de Cuentas, el programa del PP se compromete a potenciar su jurisdicción y a simplificar y mejorar sus procedimientos, reforzando el deber de colaboración de los fiscalizados y de los terceros requeridos para ello. Además, recoge un requisito para recibir ayudas y subvenciones públicas por las corporaciones locales, ya presente en alguna normativa autonómica: “la exacta y completa rendición de cuentas”. Por último, establecerá nuevas sanciones por las infracciones de la legalidad presupuestaria, reforzando “las responsabilidades y sanciones a los gestores públicos en el cumplimiento de las reglas de estabilidad presupuestaria y en el manejo de los fondos públicos”.

Interesante resulta el compromiso de promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español “que garantice que todos los agentes del sistema de control interno actúan bajo unos estándares y reglas comunes, y unos procedimientos uniformes …”. Por último, exigirá la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Izquierda Unida (IU)

El programa de IU propone una reforma del Tribunal de Cuentas “para agilizar su trabajo y la eficacia de sus recomendaciones”. Para ello plantea que los gestores “deberán remitirle en el plazo de seis meses un informe sobre las medidas adoptadas para corregir las disfunciones señaladas por el Tribunal”.

En los mecanismos de Intervención, la coalición de izquierda realiza una cariñosa referencia a la reforma y potenciación de la IGAE, así como de sus equivalentes autonómicos  y locales “para reforzar el control de la legalidad del gasto y de la adecuación de su finalidad y procedimientos” garantizando la publicidad de los informes de la Intervención. Además buscaría el establecimiento de “un sistema de exigencia y responsabilidad de los gestores del gasto”. Siempre crítico con los procesos de externalización y privatización de servicios, se compromete a “revocar los procesos de privatización del control de las cuentas públicas y de su auditoría”.

Unión Progreso u Democracia (UPyD)

El programa de UPyD dedica su parágrafo 330 a la “despolitización” del Tribunal de Cuentas, designando sus miembros “sin injerencias partidistas”, como los miembros de los órganos jurisdiccionales. Para ello determina la inelegibilidad que quien, en los quince años anteriores a su nombramiento, hubiera sido “cargo electo” o bien miembro o alto cargo de los gobiernos del Estado, Comunidad Autónoma o Local.

En el ámbito de la financiación de los partidos políticos, sindicatos y patronales (parágrafo 331) el partido que preside Rosa Díez recuerda su control exclusivo del Tribunal de Cuentas. Para su eficaz fiscalización propone que “deberán presentar estados financieros consolidados de toda su organización territorial e institucional, incluyendo fundaciones y sociedades participadas” exigiendo su publicación -íntegra- en la página del partido en Internet para que sea fácilmente accesible para cualquier persona.

EQUO

El programa electoral de Equo se refiere al Tribunal de Cuentas sólo en lo relativo a la financiación de los partidos políticos. Hace suyas, expresamente, las recomendaciones del observatorio europeo contra la corrupción –GRECO- sobre consolidación de las cuentas de los partidos con las ramas locales y entidades afines, transparencia de la información facilitada, refuerzo de las auditorias internas, desarrollo de un sistema de sanciones más amplio y mejora de las atribuciones y recursos del Tribunal de Cuentas.

El pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 30 de junio de 2011, el Informe de fiscalización sobre el cumplimiento del principio de transparencia establecido en la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en relación con los Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 2007 y 2008. Se trata de un trabajo realizado a iniciativa del propio Tribunal y en cumplimiento de su Programa de Fiscalizaciones para el año 2010, aunque ya estaba recogida con un ámbito subjetivo más amplio en el Programa para 2009. 

La aprobación del informe produjo una de las mayores tensiones internas que ha vivido el Tribunal de Cuentas español. Presentaron un voto particular nada menos que cinco de los once miembros (hay una vacante por fallecimiento). Desde el año 2007 habíamos asistido a un debate de alto nivel técnico y buen tono personal. Me explico: en el número 25/2007 de la Revista Española de Control Externo pudimos conocer con profundidad los argumentos a favor y en contra de esta fiscalización. A favor, el artículo del consejero Javier Medina (descargar) y en contra, el consejero Ciriaco de Vicente (descargar). Un buen ejemplo de debate pacífico y productivo.

El principio de transparencia se incorporó al ordenamiento financiero español por la Ley 18/2001, 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), que lo formuló en su art. 5, estableciendo que “los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria”. En la nueva redacción del artículo, dada por la Ley 15/2006, de 26 mayo, el principio es objeto de una formulación más completa que se expresa así: “Los Presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. Aún cuando el precepto legal, en su nueva redacción, no había entrado en vigor en relación con el primero de los ejercicios presupuestarios objeto de la fiscalización, en la medida en que lo perseguido con la nueva regulación no ha sido alterar el principio sino definirlo con mayor precisión y corregir su aplicación, que en algunos casos era deficiente, según se dice en la exposición de motivos de la Ley, resulta obligado tener en cuenta la nueva formulación.

En el ámbito del Sector público estatal, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dedica el Título II a los PGE, estableciendo en su art. 26 los principios que han de regir la programación presupuestaria. Entre los principios cita el de transparencia, y en el art. 27 dedicado a los principios y reglas de gestión presupuestaria lo reformula con una mayor amplitud: “el presupuesto y sus modificaciones contendrán información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento de los principios y reglas que los rigen y de los objetivos que se proponga alcanzar”.

Si se pone en relación el marco legal así definido con el contenido del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del Fondo Monetario Internacional (FMI), e incluso con los esfuerzos de la Administración española para facilitar la transparencia, resulta manifiesto que las exigencias legales españolas son limitadas, o al menos imprecisas, con respecto a las de dicho Código y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países, particularmente en la Unión Europea, pues se centran en un aspecto muy relevante, pero parcial, como es el de la adecuación de la información para comprobar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

Por ello, en vista de la situación legal en nuestro país, las actuaciones fiscalizadoras se han dirigido con particular atención a comprobar la información suministrada y su suficiencia en orden a verificar el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, tal como exige la legislación sobre estabilidad presupuestaria; pero, más allá de esta concreta exigencia legal, se ha verificado el resto de la documentación y “las buenas prácticas” a través de las cuales se garantiza el acceso público a la información. En esta segunda vertiente se ha tenido en cuenta el Manual de Transparencia Fiscal 2007 del FMI, que amplía y explica los pilares y principios de su Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal de 2007, así como las Prácticas óptimas para la Transparencia Presupuestaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), no porque tengan carácter vinculante, sino por cuanto constituyen una recopilación de buenas prácticas de general aceptación en la comunidad internacional. Así pues, ni el citado Código del FMI, que es una “de las 12 normas financieras reconocidas por la comunidad internacional”, en el que “se indican las prácticas óptimas que los países pueden adoptar” ni los otros dos documentos citados han constituido obviamente parámetros de control de legalidad, sino una referencia para la identificación de “buenas prácticas de transparencia fiscal”, debiendo significarse sobre este extremo que el Código en su versión actual (2007), se basa en la labor de otros organismos normativos, entre los cuales se cuenta INTOSAI.

Por último, el Tribunal señala que, a tenor de la normativa mencionada, “la documentación en la que se materializa el principio de transparencia no es parte del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado sino documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales. No puede tampoco calificarse su elaboración y difusión, y menos aún su evaluación independiente, como actividad política o legislativa sino que constituye el soporte técnico tanto para adoptar las decisiones de política legislativa que procedan como para posibilitar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en los términos exigidos tanto por el Derecho comunitario como por el derecho interno”. En este sentido, el informe subraya que, el cuarto pilar del principio de la transparencia se refiere a la calidad de los datos fiscales y a la necesidad de someter esa información a una rigurosa evaluación independiente. Es precisamente este pilar el que más llamativamente echa de menos el Tribunal en la información presupuestaria suministrada por la Administración española, por otra parte muy abundante.

Esta es la aportación que, a la efectiva aplicación del principio, pretende realizar con esta fiscalización el Tribunal de Cuentas, que considera que “no sería admisible su inhibición o su exclusión de un proceso, que reviste carácter generalizado en todas las sociedades avanzadas y que asumen y fomentan las organizaciones internacionales de las que España forma parte”. El Tribunal encuentra amparo en la atribución constitucional de competencias para fiscalizar la gestión económica del Sector público, que no circunscribe a la gestión presupuestaria ni desde una perspectiva técnico-económica o jurídica ni atendiendo a las leyes reguladoras de la función.

Para el Tribunal de Cuentas, la “gestión económica incluye la gestión presupuestaria (programas de ingresos y gastos), pero la trasciende”, de acuerdo con el art. 13.1 LOTCu, cuando prevé que, junto al análisis de las cuentas públicas, la fiscalización de la gestión económica debe comprender “otros extremos”. Entiende que “reducir la gestión económica a la ejecución de los programas de los ingresos y gastos públicos no sería conciliable con la exigencia constitucional de que la función se extienda a todas las entidades del sector público, pues dentro de éste se comprenden numerosas entidades, como las del sector empresarial, que no formulan ni gestionan tales programas”.

Ciertamente en la legislación que rige al Tribunal no contempla expresamente la transparencia del proceso de elaboración de los Presupuestos como objeto de la función fiscalizadora, pero en ello no hay que apreciar una voluntad de excluirla sino que en los años ochenta, el principio de transparencia no se regulaba de forma explícita en ninguna ley financiera entonces vigente. Para el Tribunal, no cabe ninguna duda de que la LOTCu (art. 9) cuando indica que la función fiscalizadora del Tribunal se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, dentro de ellos ha de quedar comprendido el de transparencia, si se interpretan las normas atendiendo a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, como contempla el art. 3 del Código Civil.

El informe concluye su parte introductoria con la siguiente queja:

Por esto y porque son contrarios a un recto ejercicio de transparencia, y en especial a las previsiones del cuarto pilar del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, antes citado, son incomprensibles e inaceptables para este Tribunal las objeciones y obstáculos puestos por el Ministerio de Economía y Hacienda (MEH) a la realización de esta fiscalización.

Desde el inicio del procedimiento fiscalizador hasta el trámite de alegaciones, el MEH sostuvo que el Tribunal de Cuentas carecía de competencias para llevarlo a cabo, con apoyo en un informe que recabó de la Abogacía del Estado.

Para el Tribunal, esto “conduce a la absurda consecuencia de que la última palabra sobre el sometimiento al ejercicio de la competencia del supremo órgano fiscalizador de la gestión económica del Estado o sobre el deber de colaboración que se regula en los arts. 7 LOTCu y 30 LFTCu quedaría en manos del órgano sometido a dicho deber contra los propios términos de ambos preceptos”. Subyacía un temor sobre el objeto de esta fiscalización que el Tribunal entiende infundado pues, “como corrobora la mera lectura de este informe, su finalidad no ha sido fiscalizar el proyecto de LPGE ni ejercer un control de oportunidad sobre decisiones políticas, sino la documentación complementaria de carácter técnico, que se elabora por la Administración, y bajo su exclusiva responsabilidad, con fines informativos, cuyos destinatarios son tanto las Cortes Generales como los agentes sociales”.

OBJETIVOS DE LA FISCALIZACIÓN

El objetivo genérico de la fiscalización era examinar si la documentación en que se materializa la aplicación del principio de transparencia es, como dispuso el art. 5 de la LGEP, “suficiente y adecuada para permitir la verificación del principio de estabilidad presupuestaria”, lo que, a su vez, implica verificar, como exige el art. 13.1 TRLGEP, si es la “precisa para relacionar el equilibrio, déficit o superávit presupuestario con el equilibrio, déficit o superávit calculado conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales” y “la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional”. También han comprobado, por ser inherente a la naturaleza del principio, lo que en el preámbulo del TRLGEP se denomina “el acceso de los ciudadanos a dicha información”.

Las tensiones del trabajo de campo quedaron de manifiesto durante el trámite de alegaciones, que fue contestado el 17 de noviembre de 2010 por el Secretario General de Presupuestos y Gastos, manifestando que “este Departamento no reconoce la competencia de ese órgano para la actuación de fiscalización y en consecuencia formular el referido informe”. Enviado nuevo escrito, días más tarde, a la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda, contestó de nuevo el citado Secretario General, manifestando:

 “Como consecuencia de la incompetencia de ese órgano, debe considerarse inválido el procedimiento de fiscalización y el conjunto de los actos en él dictados o que se dicten, por lo que no resulta procedente atender a lo solicitado en su Oficio de 19 de noviembre de 2010.

(…)

“En consecuencia se da por reproducido lo manifestado en el escrito de 17 de noviembre de 2010 a los efectos de su preceptiva incorporación al expediente administrativo de acuerdo con lo señalado en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y en particular a lo dispuesto en su apartado 5.”

Presentamos a continuación un resumen de las principales conclusiones.

CONCLUSIONES

Durante el proceso presupuestario se genera una amplia documentación cuya elaboración en unos casos viene impuesta por la Ley y en otros es iniciativa del Gobierno. Parte de esta documentación se acompaña al Proyecto de PGE que se remite a las Cortes Generales, mientras que otra no es objeto de remisión con el proyecto, aun cuando por lo común es conocida de las Cámaras e incluso recoge acuerdos parlamentarios. La documentación presentada en las Cortes Generales junto con los Proyectos de PGE para 2007 y 2008, de la que ha dispuesto el Tribunal, se compone, para cada ejercicio, de 19 libros, divididos en 51 tomos, que se agrupan en cuatro series denominadas Roja, Verde, Amarilla y Gris. Dichos libros comprenden el Proyecto de LPGE (articulado y estados cifrados) y la documentación complementaria de carácter informativo, tanto la elaborada por imperativo legal como la elaborada por iniciativa del Gobierno. Esta documentación se hace pública a través de su edición impresa y por medios electrónicos, informáticos y telemáticos. Además, la que tiene naturaleza normativa se publica, aunque no en su integridad, en el BOE, una vez aprobada por las Cortes Generales. Junto a los libros indicados se elaboran y publican otros cuatro de carácter divulgativo, que pese a no formar parte de la documentación presupuestaria, en sentido estricto, son de interés en orden a la efectividad de la transparencia. Por el contrario, los textos de los acuerdos que se adoptan por imperativo legal con carácter previo al proceso presupuestario propiamente dicho, no se editan en papel, pero aparecen en la página web del MEH, con la excepción de los escenarios presupuestarios.

En un plano estrictamente cuantitativo poco puede objetarse a la documentación examinada, pues es voluminosa, si bien, en buena medida, el volumen de la documentación es consecuencia de las distintas formas de presentación y clasificación de unos mismos datos, e incluso de su reiteración en diversos documentos, lo que no siempre supone mejora de la información.

Principales carencias de la documentación elaborada en orden a la aplicación del principio de transparencia

Desde la perspectiva de su idoneidad en orden a la aplicación del principio de transparencia, las principales insuficiencias que se han apreciado en la documentación presupuestaria, tomando como referencia los pilares del Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, son:

- Ausencia de un organigrama de todo el Sector Público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación. Dentro del Sector Público Estatal la información es desigual para unas mismas operaciones en función de los agentes, particularmente en lo que se refiere a inversiones en infraestructuras.

 - Falta de información, al menos de forma diferenciada, de los recursos adicionales al sistema de financiación que se reciben por las Administraciones territoriales de la AGE vía subvenciones, convenios u otros instrumentos, por lo que la distribución de aquéllos resulta poco transparente.

- La información suministrada no viene avalada por un órgano externo a la Administración.

- Falta información del ejercicio de simulación empleado por el Ministerio de Hacienda para estimar el cuadro macroeconómico.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria, atendiendo a los sujetos integrantes del Sector Administraciones Públicas

De acuerdo con la legislación española los presupuestos públicos deben contener información suficiente para verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y la observancia de las obligaciones comunitarias en materia de contabilidad nacional. En relación con este extremo hay que señalar que la correspondencia entre la forma jurídica de una entidad pública y la naturaleza de su actividad no siempre se produce, de manera que el criterio de la normativa presupuestaria a efectos de delimitación del Sector público administrativo y los criterios de contabilidad nacional en la clasificación de estas entidades difieren en numerosos casos. De hecho, se observa que, siguiendo los criterios del SEC95, el Subsector Administración Central, además de estar integrado por organismos pertenecientes al Sector público administrativo del art. 3.1 de la LGP, incluye diversas entidades del Sector empresarial. Inversamente no todas las entidades consideradas en los PGE como integrantes del Sector público administrativo, con presupuesto limitativo, son organismos pertenecientes al Subsector Administración Central en las Cuentas de las Administraciones Públicas. Aun cuando en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 se recoge información sobre su ámbito subjetivo, sin embargo, ninguno de los dos Proyectos incluyen explicaciones sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector Administración Central en términos de contabilidad nacional, así como de los ajustes necesarios para conciliar dichas diferencias.

Sobre la suficiencia de la documentación elaborada en orden a verificar la aplicación del principio de estabilidad presupuestaria atendiendo a la naturaleza de las operaciones.

Las reglas y principios aplicados por el SEC95 para el tratamiento y valoración de las operaciones difieren de los aplicados en términos presupuestarios en varios aspectos, como consecuencia principalmente de la distinta forma de aplicación del principio de devengo y del registro de las operaciones entre Administraciones y empresas públicas. Ello da lugar a ajustes en el proceso de conversión del saldo por operaciones no financieras del presupuesto en capacidad o necesidad de financiación en términos SEC95. Pues bien, la información incorporada a los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 respecto a las diferencias que se producen entre el presupuesto y las cuentas nacionales como consecuencia de las expresadas circunstancias, así como los ajustes necesarios para su conciliación, es escasa para el Estado, y prácticamente inexistente para los organismos de la Administración Central y la Seguridad Social.

Dadas estas carencias, no puede afirmarse que se cumpla con el principio de transparencia, puesto que contrariamente a lo que establece el art. 5 de la LGEP los Proyectos de PGE no contienen información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la adecuación al principio de estabilidad presupuestaria así como el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Sobre la fiabilidad de las cifras presentadas y la forma de presentación de la información numérica

La instrumentación del principio de transparencia requiere que los proyectos de presupuestos recojan información suficiente y adecuada para valorar el fundamento de las cifras presupuestadas, a partir del marco macroeconómico y fiscal en que se encuadra la elaboración de los presupuestos, teniendo además en cuenta todas aquellas actividades, operaciones o circunstancias que pudieran generar riesgos fiscales, y por lo tanto, contribuir a que los resultados presupuestarios no financieros se aparten de las previsiones de gasto.

La forma de presentación de la información numérica en sus distintas clasificaciones, punto de partida para el análisis de las magnitudes determinantes de la estabilidad presupuestaria, ocupa una parte importante del total de libros que integran la documentación presupuestaria presentada a las Cortes Generales. Los análisis realizados de la expresada documentación han puesto de manifiesto que la clasificación económica de los gastos no siempre se corresponde con su verdadera naturaleza económica. En particular, los dos capítulos de transferencias se desagregan en artículos atendiendo a los distintos tipos o clases de perceptores, lo cual, amén de no ser coherente con una clasificación económica, no permite conocer la naturaleza de los recursos que se comprenden en dichos capítulos, que pueden ser muy diversos en su origen y en su destino. La clasificación de las transferencias no está exenta de problemas en el plano de la gestión por la restricción que supone en la aplicación del principio de igualdad, por cuanto las subvenciones quedan predeterminadas para determinadas clases o grupos de perceptores. En algún caso puede violentarse el Derecho comunitario y dificultarse la aplicación de leyes administrativas sin ninguna razón que lo justifique. También el Tribunal de Cuentas, en las últimas Declaraciones sobre la CGE, ha puesto de manifiesto la falta de representatividad de esta clasificación en ciertos casos, como la realización de aportaciones de capital a sociedades instrumentales para hacer frente a determinados gastos. Estas aportaciones se presupuestan en rúbricas del capítulo 8 “Activos financieros”, cuando atendiendo a la realidad económica de los gastos se trata de transferencias corrientes o de capital (capítulos 4 y 7, respectivamente). Este tratamiento presupuestario genera ajustes al calcular la capacidad o necesidad de financiación en contabilidad nacional, pues el SEC95 prioriza la realidad económica frente a la forma jurídica y la denominación que pueda tener una operación. En cuanto a la estructura de programas introducida tras la aprobación de la LGP es una reconversión de la anterior clasificación funcional, que no contiene especiales aportaciones en orden a la presupuestación por objetivos y control de resultados, que se persigue en la vigente LGP. La explicación y desarrollo de los datos numéricos de los estados se realiza fundamentalmente a través de los libros de las series Roja y Verde. Sin perjuicio de las expresadas deficiencias, derivadas de la estructura, los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 ofrecen suficiente información sobre las cifras de ingresos y gastos de los presupuestos administrativos, con resúmenes que permiten una visión global, y desgloses que presentan las cifras detalladas a distintos niveles de las clasificaciones empleadas. No obstante, en ocasiones la claridad y transparencia de esta información se ve afectada por las reiteraciones o por la falta de una adecuada organización de este gran volumen de datos.

Sobre el marco macroeconómico y presupuestario que ha servido de fundamento a las proyecciones de gasto

El presupuesto anual debe elaborarse y presentarse dentro de un marco macroeconómico cuantitativo basado en supuestos coherentes y creíbles, probables e imparciales, que permitan establecer un marco presupuestario a medio plazo, como elemento central de la gestión financiera pública y fundamento último de las cifras del presupuesto.

Los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 incluyen la información relativa al marco macroeconómico que subyace bajo las previsiones presupuestarias en el Informe Económico y Financiero de la Serie Amarilla y en el Libro Amarillo, que acompañan a los Proyectos. El escenario macroeconómico presenta el mismo formato que el cuadro de previsiones económicas que acompañó al Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad 2007–2009, aunque con datos actualizados y un horizonte temporal más corto, pues no incluye los ejercicios siguientes.

El marco fiscal que sirve de fundamento de las previsiones presupuestarias debe definirse en los Acuerdos sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero del Estado y en los escenarios presupuestarios plurianuales. En relación con los ejercicios objeto de fiscalización, la orden específica sobre las normas de elaboración para el escenario 2007–2009 no aparece publicada oficialmente ni en la página de internet del Ministerio, mientras que las relativas al escenario presupuestario 2008–2010 se contienen en la Orden EHA/488/2007, de 5 de marzo, publicada en el BOE de 7 de marzo. Por otra parte, los escenarios plurianuales no son objeto de publicación, ni tampoco está previsto ningún mecanismo que permita analizar las desviaciones de los resultados frente a las previsiones y publicar su resultado. Solicitados reiteradamente los citados escenarios por parte del Tribunal, éstos no han sido aportados por el Ministerio, por lo que no ha sido posible su análisis.

Del análisis de las previsiones macroeconómicas tomadas como base para la elaboración de los PGE del ejercicio 2008 –contrariamente a lo que ocurre en las del ejercicio 2007– se deducen significativas diferencias con las previsiones correlativas de la OCDE, del FMI y de la CE. Estas diferencias, sobre todo en algunas de las variables analizadas, se ponen de manifiesto especialmente en los datos correspondientes al segundo semestre de 2008 en el que las citadas instituciones presentan unas estimaciones bastante más negativas que las iniciales, lo que contrasta con las reducidas rectificaciones introducidas en el escenario macroeconómico inicial que fundamenta el proyecto de presupuestos para 2008.

Aunque los datos reales del año 2008 han sido sustancialmente peores que los previstos en los cuatro escenarios macroeconómicos analizados -lo que pone de manifiesto que ha habido sin duda aspectos de la crisis que no eran fácilmente previsibles a finales de 2007-, se considera que hubiera sido más acorde con la situación y perspectivas económicas de esas fechas, que por cierto eran compartidas por la inmensa mayoría de los expertos económicos, haber ajustado las estimaciones iniciales, tanto macroeconómicas como presupuestarias, en el mismo sentido que lo hicieron las otras tres instituciones.

El mantenimiento en lo sustancial del marco macroeconómico previsto en la primera mitad del año 2007 como fundamento de las cifras presupuestarias para el ejercicio 2008 sometidas a la aprobación de las Cortes Generales, sin ningún análisis conocido de la previsible evolución de los valores inicialmente estimados de las variables macroeconómicas consideradas, restó fiabilidad a dichas cifras y, por tanto, transparencia en el sentido señalado en el pilar cuarto del Manual de transparencia fiscal del FMI.

En relación con la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia

Las buenas prácticas a efectos de mejorar la transparencia fiscal requieren que la documentación presupuestaria indique claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Dentro de la extensa documentación que acompaña a los Proyectos de PGE para los años 2007 y 2008 se contienen previsiones sobre los expresados riesgos. No obstante, también existen lagunas e insuficiencias entre las que merecen destacarse las siguientes:

- En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, la información recogida en los Proyectos de PGE para 2007 y 2008 es escasa. El articulado de la Ley autoriza el límite máximo de avales a otorgar durante el ejercicio presupuestario de que se trate, y establece disposiciones específicas para ciertas operaciones de aval. Sin embargo, la documentación presupuestaria que acompaña al articulado no incluye información sobre el stock de préstamos garantizados y su previsible evolución. Tampoco se incorpora información sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

- Sobre los beneficios fiscales se incluyen en el proyecto previsiones y una Memoria bastante completa y detallada, si bien no incorporan estudios sobre los objetivos de política económica y social a que se destinan los nuevos incentivos creados. Tampoco se informa sobre la ejecución del Presupuesto de Beneficios Fiscales en años anteriores, lo cual impide evaluar la calidad de las estimaciones realizadas y la adopción de decisiones fundadas sobre el mantenimiento de tales incentivos.

- Determinados organismos o entidades del Sector público administrativo realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo. Es el caso de los organismos autónomos que realizan actividades comerciales a que se refiere la disposición transitoria 3ª LGP, de los Fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los PGE, de los consorcios del Sector público y algunas otras entidades. La información recogida en los Proyectos de PGE de los ejercicios 2007 y 2008 sobre este tipo de actividades incluye diversos estados numéricos con estimaciones de los ingresos, gastos y financiamiento del ejercicio para algunos de los organismos o fondos que las desarrollan, pero aplicando formatos y clasificaciones similares a los de las entidades del Sector público empresarial, sin que se incorpore ninguna descripción de las actividades y de los objetivos o razones que justifican su exclusión del régimen limitativo, así como del régimen aplicable.

- Una situación especialmente opaca es la que se da en los consorcios cada vez más numerosos y en las empresas públicas en los que no concurren las condiciones necesarias para adscribirlos a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que por estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español. Ello arrastra una absoluta indefinición del régimen presupuestario de estas entidades y una total falta de transparencia, al menos en sede de presupuestación, sobre su actividad y riesgos que asumen, pues sus presupuestos quedan al margen de los de las Administraciones que los financian. La modificación de la disposición adicional 9ª de la LGP por la LPGE para 2009 disponiendo que los Presupuestos de estos consorcios acompañarán, a efectos informativos, a los PGE cuando el porcentaje de participación del Sector público estatal sea igual o superior al de cada una de las restantes Administraciones Públicas consorciadas puede paliar el problema, pero no lo resuelve.

En relación con la información sobre inversiones en infraestructuras

Entre las actividades del Sector público cuyo conocimiento por los agentes económicos, y la sociedad en general, resulta de especial interés hay que destacar las relativas a las inversiones en infraestructuras. A los agentes económicos y a la sociedad en general les interesa conocer las infraestructuras proyectadas y su forma de financiación, sea esta presupuestaria o extrapresupuestaria. De una parte, porque lo relevante, en este como en otros ámbitos, es lo sustantivo y no las fórmulas; al fin, se financien como se financien, se trata de infraestructuras públicas, y la decisión sobre su construcción compete a la Administración. De otra, porque en la disyuntiva que se presenta entre la financiación de la infraestructura por todos los ciudadanos, vía tributos, o su financiación sólo por los ciudadanos que la utilizan, vía tarifas, es una decisión que les concierne. En relación con estos extremos se ha constatado que en la documentación presupuestaria no se contiene una información agrupada y completa de las inversiones en infraestructuras públicas. Mientras que la información sobre inversiones directas, es decir, las que se realizan por los servicios de la AGE o sus organismos autónomos (entidades del Sector público administrativo) es amplia, la relativa a inversiones indirectas (empresas públicas) es mínima, pues se carece incluso de una memoria explicativa que describa el proyecto y su forma de financiación.

Con respecto a las infraestructuras públicas que se realizan por el Sector privado, mediante concesión, únicamente aparece el gasto presupuestario a cargo de la Administración o entidad correspondiente, si existe, pero no se informa sobre la inversión encomendada al Sector privado ni de la financiación que se facilita a las empresas concesionarias mediante préstamos participativos, aportaciones de capital u otras modalidades, salvo indirectamente y en términos globales a través del anexo orgánico-económico, información que sería particularmente necesaria teniendo en cuenta que al menos en algunas modalidades de APP, confluye una huida del derecho administrativo, de la contabilidad pública y del presupuesto con lo que los tres pilares básicos del control de legalidad y de canalización de la información financiera se diluyen.

RECOMENDACIONES

El tribunal efectua nueve recomendaciones.

Primera. Debería desarrollarse el marco jurídico del principio de transparencia, ampliando su contenido, muy centrado en la actualidad en la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, a todas las facetas contempladas en el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI, y a las prácticas que paulatinamente se van implantando tanto en España como en otros países de nuestro entorno, particularmente en los de la Unión Europea.

 Segunda. La publicación en el BOE de los créditos, especificados en su nivel de vinculación, ha de considerarse una exigencia del art. 9.1 de la Constitución Española de conformidad con la doctrina constitucional (STC 3/2003), que no queda satisfecha con la publicación de los resúmenes. A tal efecto, dentro de la documentación que se elabora, tendría que segregarse en documento independiente el contenido del proyecto de LPGE, tanto del articulado como de los estados de gasto, con el detalle de las partidas que de conformidad con los arts. 35.1, 40, 43 y 44 LGP tienen naturaleza de crédito presupuestario y, por tanto, rango legal (STC 63/1986 y 13/1992).

 Tercera. En la documentación presupuestaria, de una parte, deberían evitarse las reiteraciones prescindibles y, de otra, debería ampliarse su contenido a aquellos aspectos en los que se aprecian insuficiencias respecto de las previsiones del Código de buenas prácticas de transparencia fiscal del FMI. A tal efecto, sería de interés suministrar un organigrama de todo el Sector público estatal, autonómico y local, con especificación del ámbito de las responsabilidades de cada nivel, y de los recursos con que cuenta para atenderlas, en virtud de su participación en el sistema de financiación o de recursos adicionales al sistema.

 Cuarta. La información suministrada por la documentación presupuestaria debería venir avalada antes de su remisión a las Cortes Generales por un órgano externo a la Administración, como propugna el cuarto pilar –Garantías de integridad–, del Código.

 Quinta. En la documentación presupuestaria debería incluirse información sobre las diferencias entre el ámbito subjetivo o institucional de los PGE, que viene determinado por la definición de Sector público en la LGP, y el Subsector administración central en términos de contabilidad nacional.

 Sexta. Asimismo tendría que incluirse en la documentación presupuestaria información suficiente sobre las diferencias entre el tratamiento presupuestario de las operaciones y su tratamiento en contabilidad nacional, cuando difieren los criterios de imputación, así como de los ajustes realizados como consecuencia de dichas diferencias.

 Séptima. Habría que mejorar la estructura presupuestaria de manera que la información que derive de la triple clasificación de los gastos sea adecuada a su finalidad. En particular, la estructura económica de los créditos de los capítulos IV y VII debería ajustarse a la naturaleza económica del gasto y evitar que la designación de los tipos de perceptores pueda dificultar la aplicación del principio constitucional de igualdad o las exigencias del Derecho comunitario.

 Octava. Con respecto a la información sobre riesgos fiscales y otros aspectos relevantes a efectos de la transparencia:

a) En lo que afecta a la información sobre pasivos contingentes, debería acompañarse información sobre el volumen de préstamos garantizados y su previsible evolución así como sobre litigios judiciales, compromisos de gasto futuros, y otros riesgos fiscales.

b) En el caso de los presupuestos de los organismos o entidades del Sector público administrativo que realizan actividades no sometidas a presupuesto limitativo, las estimaciones deberían fundamentarse en una descripción de las actividades y de los objetivos similar a la de los presupuestos limitativos.

c) Tendría que definirse el régimen presupuestario y determinarse el Sector público territorial al que han de unirse los presupuestos de los consorcios y empresas públicas en los que por no concurrir las condiciones necesarias no se adscriben a alguno de los Sectores estatal, autonómico y local, pese a que al estar constituidos y financiados por las Administraciones Públicas pertenecen al Sector público español.

Novena. Debería incluirse información completa y de igual contenido sobre las inversiones públicas que hayan de acometerse durante el ejercicio, ya sean inversiones directas, indirectas o se realicen por el Sector privado.

Un año más se celebra en la isla de Gran Canaria el seminario que organiza la Universidad de Verano de Maspalomas, promovido por la Audiencia de Cuentas de Canarias. Rafael Medina Jáber, presidente del organismo fiscalizador participó ayer en la jornada inaugural junto al presidente del Tribunal de España, Manuel Núñez. Ambos centraron su discurso en defender a los órganos de Control Interno de la administración y a los órganos de Control Externo como los garantes de las cuentas públicas frente a quienes en estos momentos de relevo en las distintas administraciones públicas abogan por auditorías privadas. 

Así, Núñez recordó el informe del Tribunal, de octubre de 2009, que en la esfera local, “tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto”.  

Además se preguntó: ¿Sirven los Tribunales de Cuentas de hoy para dar respuesta a los problemas que la situación actual plantea? Entre las múltiples circunstancias que definen la situación actual, y a título de ejemplo, destacó las siguientes:

1º) La transformación que se está generando en la sociedad, como consecuencia de las nuevas tecnologías de la información trasciende el ámbito estrictamente técnico que pudiera caracterizarlas e irrumpe en la organización social, en los planteamientos políticos, en la producción económica, en la construcción jurídica y, por descontado, en el funcionamiento de la Administración. 2

2º) El ingente volumen de recursos públicos gestionados y una determinada cultura proclive al enriquecimiento rápido por procedimientos descontrolados o ilícitos, tal como ha puesto de relieve la crisis que padecemos.

3º) Nuestra específica organización político-administrativa. A estas preocupaciones compartidas con otros países, cabe agregar la inquietud derivada de nuestra específica organización político- administrativa y la necesidad de encontrar un sistema definitivamente asentado de la organización territorial de las Administraciones Públicas, Autonómicas y Locales, que afiance un sistema racional y transparente de financiación y de asunción de competencias, superando posicionamientos políticos a corto plazo.

4º) A estas singularidades de la organización político-administrativa, cabe agregar otras características del sector público de orden jurídico, más acentuadas en las últimas décadas, como es la progresiva tendencia a la desregulación, al abandono de un marco jurídico estricto y la elusión del control institucional. Así, la imagen inmediata que con frecuencia se transmite de multiplicación de los centros de gasto público, en ocasiones compartidos por diferentes Administraciones, de creación injustificada de entidades públicas, con un régimen de funcionamiento más laxo desde el punto de vista del control y de la asunción de responsabilidades, así como el desasosiego que origina el repaso de las numerosas medidas adoptadas para paliar la crisis actual, con efectos inciertos en el futuro funcionamiento del sistema económico y financiero, son todas referencias que vienen a resaltar la importancia de exigir decisiones y comportamientos adecuados a los responsables públicos y de potenciar y respaldar la actuación de las Instituciones de control sobre su actividad.

Rafael Medina y Juan Ramallo

¿Reformar los órganos de control?

Hoy participé en una mesa redonda, sobre reforma de los OCEX, que contaba con la presencia de Javier Medina Guijarro, consejero del Tribunal de Cuentas de España, Olayo González Soler, fiscal jefe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, Francisco Constela Acasuso, profesor de la Universidad de Santiago de Compostela (y exmiembro del Consello de Contas de Galicia) y Hubert Weber, ex presidente del Tribunal de Cuentas Europeo.

El momento es oportuno, pues se vislumbran cambios en los órganos, algunos buscando ahorros mientras otros parecen de más calado, previa evaluación de su eficiencia institucional. Los retos del futuro son la independencia, las Relaciones con los Parlamentos, la coordinación entre órganos fiscalizadores (Javier Medina habló de un “Sistema Nacional de Control“) aumentar la potestad sancionadora, un ámbito fiscalizador sin límites (Olayo recordó que aún hay áreas exentas donde no se llega, como los órganos constitucionales), ampliar el concepto de responsabilidad contable (incluyendo la normativa de contratación, por ejemplo), una moderna política de comunicación e incluso más controles para el controlador. Se propuso generalizar los informes de auditoría sobre la propia actividad de los OCEX.

En este momento, hay una creciente tendencia a sobrevalorar los informes de las agencias de calificación, que son los nuevos gurús de la ortodoxia financiera pública, aunque hay muchos motivos para tomar medidas destinadas a reducir su influencia. En tiempos de euforia, alimentan la burbuja. En momentos de colapso, la deshinchan más. Hace cuatro años las agencias calificaron instrumentos financieros avalados por las hipotecas basura en EE.UU. como activos triple A. Valoraban la deuda portuguesa y griega como si fuera alemana. Ahora, sus previsiones provocan bajadas en cascada. El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, lamentó la falta de conocimientos de los economistas de esas agencias: “Nuestras instituciones conocen mejor el país (Portugal) que ellos”, dijo.

También pudimos escuchar al profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, que hizo un brillante análisis de los escenarios presupuestarios en que están inmersas las Administraciones Públicas de toda Europa.

De izquierda a derecha: Hubert Weber, Olayo G. Soler, Antonio Arias, Javier Medina y Paco Constenla

Premios Auditoría Pública

El IX Seminario concluyó con la presentación de los trabajos premiados por la revista Auditoría Pública cuyo primer premio recayó en el trabajo de Pilar Plaza Grau Auditora de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, María Mateo Fernández, Auditoria del Consello de Contas de Galicia y Consuelo Rus Lillo, Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía y que lleva por título “Fiscalización Horizontal: La gestión del gasto en prótesis quirúrgicas”.

El segundo premio correspondió a Teresa Moreo Marroig, por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la revista. Asimismo, el tercer premio recayó en el trabajo ‘De la Función Interventora al Control Financiero Permanente: Balance de Resultados del Primer Año en Canarias’ que fue presentado por Alejando Parres García, jefe del Servicio y Gestión de Políticas de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias y promotor de este magnífico blog.

A la izquierda, Teresa Moreo recibe el premio de manos del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández. A la Derecha, el profesor Roberto Fernández Llera imparte su conferencia con Francisco Socorro a su lado.

El próximo Primer Ministro de Portugal acaba de anunciar su intención de crear una autoridad de control presupuestario que sea independiente del Gobierno y totalmente transparente ante los mercados. Esta nueva entidad, creada a partir del Banco de Portugal y del Tribunal de Cuentas estaría compuesta por expertos independientes (incluso extranjeros) y realizaría un control exhaustivo, tanto del Estado como de las regiones y municipios, del cumplimiento de las metas impuestas en la reducción del déficit público luso. Partiendo de un 8,6% al día de hoy, Portugal tiene que bajarlo al 5,9% este año, 4,5% en 2012 y 3% en 2013. 

La polémica solución lusa parece la respuesta obligada para calmar las dudas de EUROSTAT sobre la realidad de las cuentas públicas y la inclusión de todos los gastos realizados. También es una conclusión inevitable a la ingeniería financiera propiciada por el SEC95, que ha puesto nuestras finanzas al límite., entre el peaje sombra, la enfiteusis o el abuso de las sociedades públicas con deuda no computable. Ahora nadie sabe lo que se debe realmente, pues la contabilidad clásica no lo recoge.

Los Tribunales de Cuentas, si aportan alguna garantía, lo hacen en el ámbito interno de los Estados y eso parece poco aval a los famosos mercados. Una de las consecuencias de la globalización financiera en que vivimos es la perdida de soberanía de los Estados. En el mismo viaje van muchas instituciones, cuya credibilidad -o sencillamente cuyo “ritmo”- parece no estar acorde con es los tiempos.

Hoy, aunque nos duela, las Agencias de Calificación parecen ser las estrellas del firmamento financiero y el diseño de las nuevas instituciones giran en torno a ellas. Que los Estados o las Comunidades Autónomas tengan su propios órganos de fiscalización de la gestión pública parece no aportar suficiente garantía exterior.

De todo esto y muchas cosas más hemos hablado hoy, en la Escuela de Posgrado en Estado de Derecho y Buen Gobierno de la venerable Universidad de Salamanca, con ocasión de la mesa redonda titulada “de la ingeniería financiera a la corrupción” que sirve de clausura a los diversos máster que allí organizan, con títulos tan sugerentes como estos: Máster en Democracia y Buen Gobierno, Máster en Análisis Económico del Derecho y las Políticas Públicas y Máster en Corrupción y Estado de Derecho. Un punto de referencia para muchos estudiantes latinoamericanos que participaron activamente de las exposiciones.

Compartí cartel con José Antonio Fernández Ajenjo, de la IGAE, con Emmanuel Jiménez Franco, profesor titular de derecho administrativo de la USAL y con el Conselheiro brasileño Salomao Ribas Junior, miembro del Tribunal de Contas de Santa Catarina y presidente de la ATRICON.

Los oficios de presentación y moderación corrieron a cargo del Profesor de derecho procesal de la USAL, Nicolás Rodríguez.

El último caso de desacreditación institucional lo encontramos en Cataluña, que acaba de resolver la adjudicación a Deloitte, por 885.000 euros (IVA incluido) del siguiente trabajo de consultoría:

“Analizar la situación económico-financiera de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de su sector público; realizar una identificación cualitativa del nivel de reconducción de gastos comprometidos a corto plazo, y realizar una identificación de los aspectos claves que pueden afectar a la preparación de Presupuestos de años futuros”.

El informe, que deberá entregarse en un par de meses, intentará identificar, entre otros aspectos, “la recurrencia de los ingresos, los gastos comprometidos, la deuda y el análisis de operaciones significativas relativas a inversiones u operaciones extraordinarias”. Seguro que muchos os preguntáis, como yo, por la razón de no encargar su realización a la Sindicatura de Comptes.

En Cataluña, la Generalitat usó con frecuencia del sistema alemán y de las sociedades públicas de construcción de infraestructuras, como GISA, que le permitieron aumentar los compromisos de gastos con cargo a ejercicios futuros hasta los cuarenta mil millones de euros. Así se ha financiado gran parte de las infraestructuras viarias y penitenciarias, como podéis ver en el cuadro adjunto, donde se indica el año del último pago.

El diario El País se hace eco del informe de seguimiento de las recomendaciones efectuadas por el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa. Se trata de la tercera ronda de evaluación, aprobada por el GRECO en su 50ª sesión plenaria, celebrada en Estrasburgo el 1 de abril pasado.

En el portal institucional puede seguirse el status de los diversos países miembros con sus respectivos informes, donde por cierto algunos de los 49 Estados miembros del Consejo de Europa no aparecen evaluados en ninguna de las tres ocasiones, como Bielorrusia, Bosnia, Georgia, Rusia y Ucrania, además de los paraísos de Mónaco, Liechtenstein, San Marino o Suiza. Dentro de los los países grandes destaca la ausencia de Italia, que carece siquiera de informe de evaluación ni de seguimiento de recomendaciones.

Respecto al Informe de Cumplimiento de España, tiene dos partes que analizan de las medidas adoptadas por las autoridades españolas para poner en práctica las 15 recomendaciones formuladas en 2009 (las anteriores datan de 2000 y 2003) por el Informe de Evaluación de la Tercera Ronda en España, que abarca dos materias diferentes, a saber:

-Tema I: Implantación de penas por conductas de la Convención de Derecho Penal sobre Corrupción.

-Tema II: Transparencia de la financiación de los partidos: recomendaciones sobre normas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales.

El documento (puede descargarse en pdf, en francés y en inglés ) concluye que España sólo ha ejecutado de forma satisfactoria cinco de las quince recomendaciones del Informe de Evaluación de 2009. 

Así, respecto a la primera materia, la penalización de las conductas previstas en el Convención de Derecho Penal sobre Corrupción, tres recomendaciones se han aplicado satisfactoriamente, dos se han abordado de manera satisfactoria y cuatro se han aplicado parcialmente.

En cuanto a la segunda materia,  la Transparencia de la financiación de los partidos, tres recomendaciones se han aplicado parcialmente y otras tres no se han aplicado en absoluto.

España ha introducido importantes mejoras en cuanto a la penalización del soborno, según lo dispuesto por las últimas modificaciones al Código Penal mediante la Ley Orgánica 5/2010. Además, España ha ratificado el Convenio penal sobre la corrupción y su Protocolo Adicional en 2010 y 2011, respectivamente. La adhesión a estos dos instrumentos, que el GRECO considera “vitales en la lucha contra la corrupción” ha preparado las condiciones para hacer nuevos ajustes a la legislación nacional, incluidas las relacionadas con el soborno de funcionarios extranjeros y organizaciones internacionales, la corrupción de árbitros y miembros del jurado.

Aunque la criminalización de la corrupción en España cumple en gran parte a los requisitos de la Convención, para el GRECO “siguen siendo necesarios algunos ajustes legislativos en cuanto a las infracciones de tráfico de influencias y la corrupción en el sector privado”.

Partidos políticos

Los avances realizados en materia de transparencia en la financiación de los partidos políticos son mucho más modestos. Aunque el GRECO “acoge con satisfacción el interés demostrado por el Tribunal de Cuentas a las cuestiones planteadas en el Informe de Evaluación se considera que España debe tomar iniciativas más decisiones en este ámbito, incluyendo (como mínimo) cambios de legislativos con el fin de mejorar la transparencia de las cuentas de los partidos políticos y las campañas, reduciendo así las oportunidades de corrupción en un sector que se identifica como especialmente proclive”.

Para GRECO, estos cambios deben centrarse en las siguientes áreas: la regulación de los préstamos, la consolidación de las cuentas de los partidos políticos (que debe incluir los ingresos y gastos detallados de las sucursales locales y las entidades o fundaciones vinculadas), el fortalecimiento del control interno de los partidos políticos, el desarrollo de un sistema más amplio de sanciones y la mejora de los recursos del Tribunal de Cuentas que mejore las condiciones para cumplir con sus responsabilidades de supervisión y sanción. Como ya hemos comentado en la bitácora, el Tribunal no ha tenido colaboración suficiente ni podido cruzar datos con el Banco de España que ha negado información sobre los créditos de los partidos por lo que había aprobado el 24 de junio pasado 15 propuestas de modificación legislativa en materia de financiación electoral que se derivaban de su Informe de Fiscalización de las contabilidades de las elecciones Generales de 2008.

Recordemos que el órgano fiscalizador ya señaló que, con carácter general, las cuentas anuales de los partidos no representan en toda su amplitud la actividad económico financiera de la organización local ni la de los partidos en los ayuntamientos.

En resumen …

Teniendo en cuenta las anteriores conclusiones, el GRECO da una de cal y otra de arena y señala que España ha hecho esfuerzos concretos para aplicar las recomendaciones sobre tipificación y penalización de prácticas corruptas, por lo que “debe felicitar a las autoridades por sus esfuerzos en esta área”. Sin embargo, se tomaron pocas medidas para disipar los temores sobre transparencia de la financiación de los partidos, donde “aún queda mucho por hacer en este ámbito por lo que invita a la delegación española a presentar información adicional sobre la aplicación de las recomendaciones antes del 31 de octubre de 2012.

El asunto permite al Editorial de El País concluir:

El descorazonador informe del Greco ha venido a recordar que, pese a la omnipresencia de la corrupción en el debate político español, los partidos están más dispuestos a utilizarla como arma electoral que a emprender reformas legales que permitan avanzar en la prevención y la depuración de responsabilidades. Hasta ahora, la estrategia común ha consistido en magnificar los casos ajenos para alejar la atención de los propios, en el sobrentendido de que, finalmente, unos escándalos neutralizarán electoralmente a otros.

Alcuino de York, en su esfuerzo por instruir al emperador Carlomagno, incluyó en una de sus epístolas el aforismo “la voz del pueblo es la voz de Dios”, aproximadamente en el año 800. Cabe preguntarse, en todo caso, si el conocimiento de un problema por la ciudadanía, determina su solución. Enunciar un problema parece más bien la primera parte del reto. Y los años y la experiencia me dicen que las dificultades más arduas se presentan en la resolución, en el acopio de energía, oficio y conocimiento que es preciso reunir para resolver de manera certera cualquier cuestión ¿Podemos decir lo mismo de la eficiencia discutida de los Tribunales de Cuentas?

“Es mejor no conocer cómo se elaboran las salchichas ni, menos aún, las leyes”. La famosa frase de Bismarck representa una parte importante del problema que traigo a colación. Las democracias más eficientes, para contener la ambición ubicua de los hombres -esa que podría tildarse de enfermiza- ingeniaron procedimientos sencillos y el más importante de ellos: la separación de poderes. Otro procedimiento no menos importante consiste en introducir una suerte de casamatas dentro del entramado institucional, los llamados Tribunales de Cuentas, con la misión fiscalizadora de la rendición de cuentas.

En España, esos órganos de control, tanto en la esfera nacional como autonómica –llámense sindicaturas o cámaras de cuentas- se conforman en el caldo de las mayorías parlamentarias. Ellas deciden su composición o estructura. Y para preservar con diligencia su buen desempeño, a las nobles intenciones se añade la exigencia de una probada cualificación de las personas que ejercen temporalmente las tareas directivas, llámense consejeros o síndicos. Sin embargo, con frecuencia se afirma que esta designación “política” intoxica a las instituciones.

¿La política es un ejercicio vil que mancha a quien la cultiva? Mal haremos en desconfiar de quienes ejercen responsabilidades públicas, si lo hacen bajo principios democráticos. Si se prefería un método alternativo de designación, muchos partidos políticos que hoy denuncian en público –o en privado- la politización de nuestras instituciones fiscalizadoras deberían haber optado por un diferente método de designación. Existen alternativas, como los habituales mecanismos de elección directa por parte de los ciudadanos en EEUU o México; o los más cercanos sistemas de Francia o Alemania, donde salvo el Presidente de la Corte de Cuentas, las restantes magistraturas son designadas entre altos funcionarios, generalmente del propio Tribunal de Cuentas, según criterios de merito y capacidad, como el resto de los empleados públicos. En otras palabras: nombrar de manera permanente a los encargados, en mayor o menor medida, de fiscalizar la gestión pública que, como en la Inspección de Hacienda o en la judicatura, irían ascendiendo hasta las máximas responsabilidades.

Ninguno de los sistemas es perfecto. Todos acumulan diversas dificultades y diferentes errores. Los sistemas de cooptación (la organización nombra internamente a sus propios miembros directivos, sin influencia externa) son acusados de formar una élite conservadora y formalista que vive al margen del mundo real. Podrá decirse que los catedráticos o los cardenales se eligen de esta manera, pues es conocido el sesgo de clientelismo que propician.

Por el contrario, en EEUU muchos cargos públicos son designados a través del sufragio universal de los electores, aunque –no nos engañemos- también vinculados a los partidos. Es el caso del Auditor General de New York que, por cierto, fue obligado a dimitir hace tres años y acaba de ser condenado por delitos de corrupción. Por su parte, los síndicos mexicanos son elegidos durante las elecciones municipales, junto a los concejales. Como ejemplo de la sabiduría popular, muchos ciudadanos votan al candidato de un partido para gobernar pero en la urna de al lado votan para síndico al representante del partido rival y así tener una institución realmente motivada. Pero, estarán conmigo que no evitan la crítica de politización.

Ahora bien, nuestro actual sistema de designación ha sido decidido de manera consciente por los partidos políticos. No es una herencia histórica sino que, frente a otras opciones legítimas, son las reglas del juego que les han parecido más adecuadas.

El profesor pucelano Juan Duran, estudioso de las Instituciones parlamentarias nos recuerda que un órgano de control externo será un órgano técnico, con independencia del procedimiento de designación de sus miembros, si fundamenta su actuación en criterios técnicos, objetivos y no de discrecionalidad o de oportunidad.

No obstante, los constitucionalistas entienden que la politización de los órganos de control se evita poniendo «cortafuegos» preventivos; por ejemplo, mayorías parlamentarias más amplias para designar a sus componentes —mayorías que incluyan a la oposición—, rígidos sistemas de incompatibilidades, la inamovilidad durante el mandato que debe ser superior a la legislatura y una dirección colegiada que ayuda, a su modo, a la objetividad de la misión fiscalizadora.

Serán inevitables las críticas y las discrepancias del trabajo de las sindicaturas; en unos casos de orden técnico (interpretaciones de hechos o normas) y en otros de orden político (criterios de oportunidad de su actuación). Pero si los propios partidos políticos expresan críticas por supuesta ideologización o partidismo, quien falla no son los designados sino quienes les eligieron.

“No hay nada tan irremediable como la muerte y Hacienda”. Una frase que se hace famosa con la entrañable peliculón “¿Conoces a Joe Black?”, donde un radiante Brad Pitt interpreta a La Muerte que viene a buscar al millonario Antonhy Hopkins. Me quedo con la fuerza de esta sencilla idea sobre permanencia de las instituciones, por encima de la gestión más o menos afortunada de sus miembros. Así pues, nadie cuestionaría la legitimidad o la validez de un sistema democrático, por la gestión de un determinado presidente de gobierno.

Publicado en La Nueva España, el 22 de abril de 2011.

Antecedentes

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008. Se trata de un esperado análisis que, hasta el ejercicio 1991, formaba parte delInforme Anual del Sector Público. A partir de ese ejercicio y hasta el correspondiente al 2005, se presentaba junto con el sector público autonómico, configurando el Informe Anual del Sector Público Territorial.

Tras los cambios normativos ocurridos en el ámbito local durante el ejercicio 2004, que modificaron profundamente el procedimiento de rendición y examen de las cuentas generales de las entidades locales, se aprobó, el 27 de marzo de 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas la Instrucción que regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas. Estas modificaciones están vigentes para la rendición de las cuentas generales del ejercicio 2006 y posteriores.

Desde entonces, la Plataforma web que instrumenta la rendición telemática de las cuentas de las entidades locales y la suscripción de convenios de colaboración con diversos OCEX para la coordinación de esa rendición telemática han permitido la elaboración de un informe de fiscalización independiente del sector público local que supere el retraso que se venía padeciendo en la presentación de los resultados a las Cortes Generales recogiendo los resultados de las actuaciones fiscalizadoras del sector público local correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

Se pretendía, con este informe, valorar la situación y la actividad económico-financiera del sector público local analizando el cumplimiento de la obligación de las entidades locales de rendir la cuenta general, determinar su integridad, la coherencia interna, estudiar las principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras agregadas así como el cumplimiento de la obligación de remitir las relaciones de contratos y los expedientes contractuales. 

Análisis del cumplimiento de la rendición de cuentas por las Entidades locales.

El Tribunal analiza en el epígrafe III.2 el cumplimiento de la obligación de rendición de las Cuentas Generales al Tribunal de Cuentas por las entidades locales incluidas en el ámbito territorial de comunidades autónomas (salvo Navarra y País Vasco que aplican Instrucciones de contabilidad local, aprobadas por sus respectivas diputaciones forales) hasta que se cerraron los trabajos preliminares del Informe (octubre de 2010) así como, según la información adicional facilitada por los Órganos de control externo, si bien no se dispone de información sobre el cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas referidas al ejercicio 2008 por las entidades locales vascas.

Durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008 (ojo aquí falta País Vasco) el número de entidades que rindieron sus cuentas generales, sobre un total censo de 9.271, 9.282 y 8.989 entidades, respectivamente, por tipo de entidad, presentó el siguiente detalle (pinchar para ampliar):

Por Comunidades, los ratios de rendición del conjunto de entidades locales, excepto consorcios y Entidades Menores, se muestran en el siguiente cuadro (pinchar para ampliar) :

Los menores grados de rendición se observan en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid, que en 2006 y 2007 presentaban unos niveles de rendición próximos al 55% y en 2008 no alcanzan o superan ligeramente el 40%.

En el extremo opuesto se sitúan la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Galicia, Navarra y Región de Murcia, con porcentajes de rendición superiores al 90% en todos los ejercicios. Para el Tribunal, estos superiores índices de rendición tienen se explican por la ejecución de actuaciones proactivas por parte de los OCEX para lograr la rendición, “que han logrado establecer en algunos territorios una cultura de rendición de cuentas por parte de las entidades locales”.

En el caso de los ayuntamientos, la rendición alcanza el 75%, 73% y 64% en cada uno de los ejercicios analizados, respectivamente, si bien estos porcentajes varían sustancialmente en atención al tramo de población de los municipios, presentando unos niveles de rendición menores los municipios de menor población, tal y como se observa en el cuadro y grafico siguientes (población a 1 de enero de 2008) que se puede pinchar para ampliar:

La existencia de un menor grado de rendición de los ayuntamientos de municipios con menor población, en especial de los municipios menores de 1.000 habitantes, ha determinado que los grados de rendición sean hasta un 10% superiores en cada uno de los ejercicios si se toma en cuenta la representatividad de la población de los municipios que rinden cuentas sobre la población total española, llegando a una representatividad de la rendición del 84%, 84% y 72%, respectivamente, en los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

En total, 3.680 entidades tienen pendiente de remitir al menos la cuenta general referida a unos de los ejercicios objeto de análisis. De ellas, el 85% son ayuntamientos (3.124) un 54% de los cuales tenían una población inferior a 500 habitantes (1.692), y el 14% mancomunidades (508).

Errores

El análisis individualizado de los errores, omisiones e incoherencias en las cuentas elaboradas según los modelos normal y simplificado de contabilidad local evidencian para el Tribunal, como principal resultado (página 77) en un gran número de entidades, deficiencias en el seguimiento y control del inmovilizado, del endeudamiento, de la tesorería y de los gastos con financiación afectada, no garantizándose el automatismo y la coherencia entre los distintos subsistemas a los que afecta cada operación contable, e incumpliendo, por tanto, las reglas 13 y 16 de la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal y concordantes del modelo simplificado.

Situación crítica

En la página 87 se presenta el resultado presupuestario agregado local, que fue deficitario y ascendió a 0,8 mil millones de euros negativos. El remanente líquido de tesorería ascendió a 31 de diciembre de 2008 a 10,2 mil millones de euros. No obstante, en ese ejercicio, el remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales fue negativo para el agregado de ayuntamientos, consecuencia del remanente de tesorería negativo agregado que arrojan a 31 de diciembre de 2008 los ayuntamientos de población mayor de 50.000 habitantes agregados, representativos del 73% del total de ese tipo de entidades.

EL Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado en su sesión de 24 de febrero de 2011, la “MOCIÓN SOBRE EL PERFECCIONAMIENTO DE LA REGULACIÓN LEGAL DEL DEBER DE COLABORACIÓN DE LAS PERSONAS FÍSICAS Y JURÍDICAS, PÚBLICAS Y PRIVADAS, CON EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL EJERCICIO DE SU FUNCIÓN FISCALIZADORA, CON LA FINALIDAD DE MEJORAR LA EFICACIA DEL CONTROL DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO POR PARTE DEL TRIBUNAL”, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

El texto (descargar) de 31 folios, con dos votos particulares, propone mejorar la normativa, en relación con determinadas entidades y con determinado tipo de datos, cuyo conocimiento por parte del Tribunal de Cuentas redundaría en un más eficaz ejercicio de sus competencias fiscalizadoras, si bien recuerda que esta obligación, “salvo casos concretos aislados, es habitual y plenamente cumplido por los sujetos fiscalizados”. Y es que, cuando el Tribunal se topa con datos tributarios o bancarios, surgen algunos problemas para su obtención y tratamiento.

El deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas constituye uno de los presupuestos básicos sobre los que se sustenta el ejercicio de su función fiscalizadora, ya que de este deber se deriva la obligación de suministrar al Tribunal cuantos datos, estados, documentos, antecedentes o informes solicite el mismo relacionados con el ejercicio de la referida función fiscalizadora.

Este deber de colaboración para con el Tribunal de Cuentas se configura así como presupuesto indispensable para el ejercicio, por éste, de la función fiscalizadora, y se despliega sobre las distintas fases de los procedimientos fiscalizadores, y sobre los distintos actos llevados a cabo en su desarrollo.

La experiencia de ejercicio de la función fiscalizadora por el Tribunal de Cuentas así como el natural envejecimiento de la LOTCU, de 1982, y la LFTCU, de 1988, y su correlativo desfase temporal con respecto al momento actual, han puesto de manifiesto que la redacción de los precitados artículos 7 de la LOTCU y 30 de la LFTCU no resulta ya suficiente para asegurar dicha colaboración cuando ésta debe ser solicitada por el Tribunal de Cuentas a determinados órganos, entidades o instituciones que no están siendo objeto de fiscalización, en relación con datos o información de terceros que sí están siendo objeto de fiscalización (verbigracia, datos tributarios o bancarios de entidades o personas fiscalizadas, obrantes respectivamente en poder de la Administración Tributaria o de entidades financieras, etc…).

En estos casos, la existencia e invocación de los referidos artículos 7 de la LOTCU y 30 de LFTCU no siempre ha resultado suficiente para alcanzar los objetivos de colaboración pretendidos en determinados ámbitos sectoriales.

En efecto, el mandato general de colaboración con el Tribunal de Cuentas, establecido en los artículos 7 de la LOTCU y 30 de la LFTCU, se ha visto, en ocasiones, afectado por otras normas con rango de ley, posteriores a ellas, que no han contemplado el acceso del Tribunal de Cuentas a determinados datos considerados reservados por la ley (así, por ejemplo, los datos tributarios o los datos bancarios).

Algunas leyes sectoriales (posteriores a la LOTCU de 1982 y a la LFTCU de 1988), relativas al ejercicio de las competencias y funciones de entidades y órganos sujetos a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, no mencionan expresamente al Tribunal como posible requirente de los datos o de la información gestionados por dichos órganos y entidades, lo que ha hecho posible en ocasiones (como se ha hecho eco la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas en su resolución de 29 de septiembre de 2009), que las Administraciones Públicas no hayan podido atender los requerimientos de colaboración formulados por el Tribunal de Cuentas.

Este tipo de situaciones no concuerda con el mandato general de deber de colaboración con el Tribunal, especialmente cuando se producen en relación con datos concernientes a las entidades o personas fiscalizadas, cuyo conocimiento por el Tribunal (al tratarse de datos relevantes e incluso determinantes para un adecuado control de la gestión de los fondos públicos), tendría como efecto directo e inmediato un ejercicio más eficaz de la función fiscalizadora que constitucionalmente le corresponde.

Después de un profundo análisis de las normas a lo largo del texto, el Tribunal da traslado a las Cortes Generales de algunas propuestas concretas de posibles reformas del ordenamiento jurídico, para que los órganos que constitucionalmente tienen atribuida en exclusiva la iniciativa legislativa, adopten medidas como las siguientes:

• · Modificación del artículo 95.1, letra g), de la Ley 58/2003, de 17 diciembre, General Tributaria, con el fin de facilitar una plena colaboración de la Agencia Estatal de Administración Tributaria con el Tribunal de Cuentas de forma que el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos con trascendencia tributaria se refiera en su totalidad al ejercicio de la función fiscalizadora del Tribunal y no se limite exclusivamente al supuesto en que la Agencia Tributaria sea la Entidad fiscalizada, que es lo que sucede en la actualidad.
• · Modificación del artículo 66.1, letra g), del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 junio, con el fin de que la redacción actual de este precepto se adecue a la relación fáctica de plena colaboración de la Administración de la Seguridad Social con el Tribunal de Cuentas de forma que la literalidad de la legislación vigente asegure que el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos de la Seguridad Social se refiera al ejercicio de su función fiscalizadora en su totalidad y no se limite exclusivamente al supuesto en que la Administración de la Seguridad Social y las entidades que la integran sean las entidades fiscalizadas.
• · Reforma de los concretos aspectos de la Ley 44/2002, de 22 noviembre, de Reforma del Sistema Financiero o, en su caso, del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que permitan facilitar el acceso del Tribunal de Cuentas a los datos de la Central de Información de Riesgos del Banco de España sobre el endeudamiento de las Administraciones Públicas y sus entidades dependientes, así como sobre los créditos concedidos a los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores para su funcionamiento ordinario y para gastos electorales.
• · Modificación del artículo 41 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, con el fin de que incluya, de forma expresa, al Tribunal de Cuentas, entre los sujetos habilitados al acceso a la información de la Central de Información de Riesgos de las Entidades Locales, dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, para el ejercicio de su función fiscalizadora, y a que remueva cualesquiera otros obstáculos normativos que puedan impedir al Tribunal de Cuentas el acceso a los datos públicos sobre los riesgos crediticios de las distintas Administraciones Públicas territoriales y sus entidades dependientes (apartado 3.4 de la presente Moción).
• · Modificación de la legislación reguladora del Tribunal de Cuentas, en particular el artículo 30 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de actualizar y perfeccionar el deber de colaboración con el Tribunal de Cuentas, en línea con lo que la más actualizada legislación reguladora de los órganos de control financiero de la Administración ya prevé, haciéndolo extensible:

1. 1. En lo subjetivo, a cualesquiera personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que mantengan o hayan mantenido relaciones de tipo económico con las Administraciones Públicas, con las entidades pertenecientes al sector público o con los perceptores de subvenciones públicas;
   2. En lo objetivo, a cuantos documentos, datos, informes o antecedentes, deducidos directamente de sus relaciones económicas, profesionales o financieras con las Administraciones Públicas, con las entidades pertenecientes al sector público o con los perceptores de subvenciones, resulten trascendentes para el ejercicio de la función fiscalizadora, quedando en todo caso las autoridades y el personal del Tribunal de Cuentas que conozca o acceda a estos datos, sujetos al deber de secreto.

• · Modificación del artículo 30, apartado 2, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de articular un procedimiento completo para recabar el deber de colaboración que contemple expresamente un procedimiento ordinario en el que correspondería a los Consejeros de Cuentas de la Sección de Fiscalización efectuar los requerimientos ordinarios de colaboración, entendiendo por tales los efectuados por dichos Consejeros en el ámbito de sus competencias, y manteniendo el actual sentido del apartado 2 del artículo 30 de la LFTCU como procedimiento extraordinario reservado para los casos en que sea necesario efectuar requerimientos extraordinarios derivados del incumplimiento de un requerimiento ordinario previo efectuado por un Consejero de Cuentas.
• · Modificación del artículo 30, apartado 5, de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, con el fin de actualizar los límites de los importes de las multas coercitivas establecidos en este precepto (a título orientativo se sugiere que las multas puedan ser de 600€ a 9.000€), así como para proceder al reforzamiento, a la mejor sistematización y a la clarificación de su naturaleza, de los medios coercitivos para la exigencia efectiva del deber de colaboración, incluyendo, para mayor seguridad jurídica, la mención a que estos medios coercitivos son de aplicación a todos los supuestos de falta de colaboración con el Tribunal de Cuentas, ya deriven éstos de la aplicación directa de la LFTCU o de cualesquiera otras leyes que habiliten al Tribunal a solicitar dicha colaboración.
• · Las propuestas de modificaciones legales contenidas en la presente Moción deben en todo caso garantizar que el ámbito de acceso a los datos e información, cuando éstos tengan carácter confidencial con arreglo a su normativa reguladora, queda siempre reservado al ejercicio de las competencias fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas, que se refieren al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía (artículo 9.1 de la LOTCU) y que se ejercerán en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos (artículo 9.2 de la LOTCU), lo que justifica su entrega al Tribunal.
• · En este contexto, cuando la solicitud de colaboración deba dirigirse por el Tribunal a entidades públicas o privadas no fiscalizadas y dicha solicitud se refiera a datos de personas privadas ajenas al sector público pero relacionadas con éste (contratistas, colaboradores por vía de convenios, entidades bancarias, etc…), debe quedar expresamente motivada de forma suficiente en el expediente de fiscalización la vinculación del acceso a los datos que se recaben con la gestión de los ingresos y gastos públicos que constituyen el objeto de su función fiscalizadora.

El Tribunal de Cuentas ha aprobado, en su sesión de 27 de enero de 2011, el informe “fiscalización de la gestión de los gastos e ingresos de los proyectos y actividades de investigación de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas en colaboración con otras entidades públicas y privadas. Ejercicio 2007”.

La fiscalización tenía como objetivo comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, la regularidad contable, así como evaluar sus procedimientos y sistemas de gestión económico-financiera y de control interno. Además realiza un seguimiento de las recomendaciones efectuadas por la anterior auditoría, del año 1993. Presentamos a continuación las principales conclusiones.

EL CSIC

El Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) es un Organismo Público de Investigación, de carácter multisectorial y pluridisciplinar, tiene como fin primordial promover y realizar investigación científica y técnica dentro del marco y al servicio de la política científica y tecnológica del país, con objeto de impulsar y contribuir a su desarrollo económico, social y cultural. Está adscrito al Ministerio de Ciencia e Innovación desde abril de 2008. Anteriormente estuvo adscrito al Ministerio de Educación y Ciencia excepto en el periodo 2000/2004 que lo estuvo al Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Desde 2008, el CSIC se configura como Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Tiene su sede institucional en Madrid, con centros, institutos y unidades distribuidos por España y también en el exterior. En 2007, contaba con 125 institutos de investigación, de los cuales 75 eran propios y 50 mixtos (con titularidad compartida con otros organismos e instituciones públicas y privadas).

La actividad investigadora del CSIC, que se realiza a través de los institutos de investigación, se organiza, fundamentalmente, mediante:

• Subvenciones de proyectos integrados en los programas correspondientes al Plan Nacional de I+D+i, en los programas de I+D de la Unión Europea, de las CC.AA., etc.

• Convenios y contratos de investigación, formación y asesoramiento con empresas públicas y privadas y con otras instituciones nacionales y extranjeras, cualquiera que sea su ámbito territorial.

En el ejercicio fiscalizado (2007) estaban vigentes 2.181 proyectos y 505 acciones de investigación con financiación externa. Los ingresos contabilizados por el CSIC ascendieron a 884 millones de €, de los cuales un importe de 734 millones de €, el 83%, correspondía a ingresos procedentes del Estado, en concepto de transferencias, subvenciones, investigación contratada, etc. Por su parte, los gastos del ejercicio ascendieron a 761 millones de €, de los cuales un importe de 400 millones de €, el 52%, correspondía a gastos de personal.

Conclusiones

En opinión del Tribunal, los estados financieros rendidos por el CSIC se veían afectados, en relación con los gastos e ingresos, en su representatividad de la imagen fiel de la situación financiera y patrimonial del Organismo al 31-12-2007 y del resultado de sus operaciones para el ejercicio fiscalizado, por las salvedades que se correspondían con las siguientes deficiencias e incumplimientos de los principios y normas contables que le eran de aplicación:

a)     En el ámbito de la contabilidad presupuestaria, el CSIC imputó al resultado de las operaciones comerciales ingresos y gastos que, en su mayor parte, debieron imputarse al presupuesto administrativo. Entre los ingresos indebidamente contabilizados como comerciales destacaban las subvenciones recibidas por el CSIC para financiar proyectos y actividades de investigación, contratar personal investigador, etc., por importe de 199.457 miles de €. En la vertiente de los gastos, imputaba al resultado de las operaciones comerciales los financiados con los ingresos comerciales, lo que incluía todo tipo de gastos, entre ellos gastos de personal, por importe de 66.005 miles de €, y adquisiciones de material inventariable, por 27.492 miles de €.

b)    También imputó al resultado de las operaciones comerciales, en lugar de hacerlo al presupuesto administrativo, capítulo 9 “Pasivos financieros”, los anticipos reembolsables concedidos por el MEC a cuenta de las ayudas a percibir para la ejecución de proyectos de investigación, un importe de, al menos, 43.382 miles de €, en el ejercicio 2007. En el ámbito de la contabilidad financiera contabilizó estos anticipos como ingresos del ejercicio (transferencias y subvenciones), en lugar de hacerlo como préstamos.

c)     La contabilización de los ingresos anticipados (245.866 miles de €) no se ajustaba a lo previsto en el Plan General de Contabilidad Pública, ya que no eran ingresos cobrados en el ejercicio que correspondían al ejercicio siguiente, sino el remanente del que podían disponer los centros para efectuar gastos comerciales en el ejercicio siguiente.

d)    Todos los ingresos comerciales se registraron con criterio de caja sin que existiera control contable de los deudores comerciales.

El tribunal concluye que el control interno de los ingresos era deficiente, al no contar con procedimientos que permitieran efectuar un seguimiento de los mismos desde su cobro hasta su aplicación contable, lo que impidió conciliar los ingresos reconocidos por el CSIC con las correspondientes obligaciones reconocidas por la Administración del Estado. Asimismo, como consecuencia de las deficiencias de los procedimientos de registro y control de los ingresos, un elevado número de ingresos se registraban en la cuenta de “Cobros pendientes de aplicación” que presentaba a fin de ejercicio un saldo, por importe de 11.496 miles de €.

El CSIC utilizaba un complejo sistema de contabilización, que se encontraba insuficientemente definido, y contaba con dos aplicaciones informáticas, una para la llevanza de la contabilidad general y la otra para el control de los gastos realizados por los centros e institutos, que no estaban integradas, por lo que las anotaciones debían efectuarse por duplicado, lo que, además de resultar ineficiente, suponía un riesgo de cometer errores.

El Tribunal reconoce, dentro del apartado Hechos posteriores, que desde el ejercicio 2009 todos los ingresos y gastos del CSIC se imputan al presupuesto administrativo, desapareciendo las operaciones comerciales y quedando subsanadas, en gran parte, las deficiencias e incumplimientos de la normativa que afectaban a la opinión sobre los estados financieros.

Proyectos de investigación con financiación externa

Una gran parte de los proyectos y actividades de investigación realizados por el CSIC recibían financiación externa, al acudir sus investigadores a las correspondientes convocatorias de ayudas y suscribir contratos y convenios de colaboración. Para la gestión de los gastos de los citados proyectos y actividades, se dota, con los ingresos recibidos, unas cuentas contables específicas para cada proyecto o actividad con cargo a las cuales se realizaban los gastos sin más limitación que la existencia de dotación disponible en la cuenta, aunque se podían conceder anticipos o efectuar traspasos entre cuentas para solventar problemas transitorios de falta de crédito. Los remanentes disponibles a fin de ejercicio se trasladaban al ejercicio siguiente.

Los gastos, que se realizaban a instancias del investigador principal del proyecto, se tramitaban por los institutos donde se ejecutaba el proyecto, con excepción de los gastos de personal que se tramitaban por la subdirección encargada de la elaboración y el pago de las nóminas, aunque en la contratación del personal participaban de forma significativa los institutos.

Gestión del personal

Los gastos de personal son, en su mayor parte, gastos derivados de la contratación de personal laboral temporal para la ejecución de proyectos de investigación celebrada al amparo de lo previsto en la Ley de la Ciencia. Del análisis de estas contrataciones, el Tribunalapunta las siguientes conclusiones:

a)     En el ejercicio 2007, el CSIC superó el cupo de contrataciones temporales autorizado por Resolución conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas para los Organismos Públicos de Investigación.

b)    Tras la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 5/2006, de 9 de junio, para la mejora del crecimiento y del empleo, que limitaba el encadenamiento de contratos temporales, numerosos trabajadores contratados con carácter temporal por el CSIC interpusieron demandas judiciales, ascendiendo el número de sentencias firmes favorables a los trabajadores a 233, en enero de 2010.

c)     De los 1.631 contratos de obra o servicio determinado para la realización de proyectos de investigación suscritos por el CSIC en 2007, 32 se formalizaron sin mediar convocatoria pública ni acudir a ningún proceso de selección sin garantizar, por tanto, los principios de igualdad, mérito y capacidad que deben regir el acceso a la Función Pública.

Gastos corrientes

Los gastos corrientes en bienes y servicios y las adquisiciones en material inventariable para proyectos de investigación se instrumentaban tanto por el procedimiento de pagos en firme como a través del Fondo de Maniobra Comercial (FMC). Este último, que realiza la mayor parte de los pagos, era un fondo de caja para realizar operaciones comerciales que se encontraba insuficientemente regulado en 2007, ya que aspectos esenciales como el tipo de gastos que se podía realizar por dicho sistema, el procedimiento de tramitación o los límites cuantitativos de los pagos individualizados, no estaban previstos en la normativa interna del CSIC.

El Tribunal echa un rapapolvo a los investigadores en una materia habitual también para las Universidades. Una parte importante de los gastos tramitados a través del FMC correspondía a suministros de material fungible e inventariable adquiridos de forma individualizada para cada proyecto, lo que permitió la adquisición de suministros homogéneos por cuantías importantes sin suscribir el correspondiente contrato, vulnerando la normativa reguladora de la contratación pública (artículo 68.2 del TRLCAP). Además, el procedimiento era ineficiente por carecer el CSIC de una política racional de compras que favoreciera la obtención de bienes y servicios a los mejores precios y condiciones posibles.

El informe pone algunos ejemplos de gastos tramitados a través de ese Fondo de Maniobra Comercial que suponen incumplimientos de la normativa:

• pagos no efectuados directamente al tercero acreedor sino al personal del CSIC que había efectuado el pago por cuenta del Organismo;
• gastos de dudosa vinculación con proyectos de investigación;
• gastos justificados con tiques como documentos sustitutivos de las facturas;
• adquisiciones efectuadas directamente por los investigadores sin solicitarlo al jefe de almacén o al gerente;
• adquisición directa de bienes que deberían haber sido adquiridos a través del Servicio Central de Suministros, etc.

Esta lista también es habitual en la gestión de la I+D en las universidades públicas. La he destacado en negrita y color para que mis antiguos colegas la impriman y tengan a mano, para enseñar a los impulsivos científicos. Los investigadores suelen argumentar buenas y sensatas razones para ellas y en su discusión yo mismo he empleado docenas de horas, cuando era más joven.

El Tribunal, por su parte, en el análisis de una muestra de gastos tramitados por el procedimiento de pagos en firme, puso de manifiesto que en los contratos menores la aprobación de gasto se efectuaba después de que éste hubiera sido realizado y que, en otros casos, había indicios de que la ejecución del contrato se inició antes de su formalización, incumpliendo la normativa de contratación pública.

Justificación de las subvenciones

Las cuentas internas de proyectos, en las que se registran los gastos realizados con los fondos externos recibidos, son el soporte de las justificaciones de gastos que el CSIC, en su condición de beneficiario de subvenciones destinadas a la realización de proyectos, debe presentar ante el órgano que le concedió la ayuda. Sin embargo, sólo en 10 de los 32 proyectos analizados las justificaciones de gastos remitidas por el CSIC no presentaban diferencias significativas con las anotaciones registradas en las cuentas internas correspondientes. En otros 12 proyectos, coincidían el importe justificado y el contabilizado, aunque no coincidía el listado de gastos justificados con los registrados en la cuenta, al incluir gastos realizados con cargo a cuentas internas de otros proyectos y no incluir todos los gastos contabilizados en la cuenta interna del proyecto. En los 10 proyectos restantes, el importe justificado era superior al registrado en la cuenta interna.

Análisis del cumplimiento de las recomendaciones del Tribunal

En el ejercicio 2007 persistían en el área de los ingresos y gastos de investigación, objeto de la presente fiscalización, las deficiencias puestas de manifiesto en la “Fiscalización del Consejo Superior de Investigaciones Científicas ejercicio 1990” aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 21 de diciembre de 1993, al no haber adoptado el Organismo las medidas recomendadas por el Tribunal para corregirlas.

RECOMENDACIONES

El Tribunal recomienda al CSIC adoptar las medidas necesarias en cuatro áreas clave:

a)     Corregir las deficiencias que afectaban a los procedimientos de registro y control de los ingresos.

b)    Fortalecer el control de los gastos efectuados por los centros e institutos con cargo a los fondos de caja.

c)     Mejorar el control de los gastos de proyectos con financiación externa y su posterior justificación ante los órganos concedentes de la ayuda.

d)    Establecer los registros oportunos para evitar el encadenamiento de contratos laborales temporales que pueda dar lugar a que los trabajadores pasen a ser personal laboral indefinido.

Además, recomienda al CSIC establecer una política de compras de material, fungible e inventariable, para proyectos de investigación ajustada a la normativa reguladora de la contratación pública y que le permita alcanzar los objetivos de su actividad investigadora al menor coste posible.

Para terminar, dos documentos. Por un lado el interesante libro de actas que reúne los contenidos del II Encuentro Nacional sobre Política Científica, celebrado en Zaragoza entre los días 23 y 24 de septiembre de 2010, organizado por la Red CTI/CSIC de «Estudios Políticos, Económicos y Sociales de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación» para generar un debate en torno a las funciones y organización del sistema público de I+D en España y contribuir con ideas y reflexiones al futuro desarrollo de este sistema. Muy interesante.

Por último, una foto del buque oceanográfico Hespérides, que ha acogido a más de un millar de investigadores en la década pasada. Pincha aquí para saber en tiempo real donde está. Eso si que es un buen seguimiento …

La semana pasada, el Consejo de Cuentas de Castilla y León celebró, en su sede Palentina, la Comisión de coordinación del Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos, que se ocupa del sector público local.

El Consejero responsable del departamento de Entidades Locales en el Tribunal de Cuentas de España, Ramón Álvarez de Miranda, ha explicado que la situación de rendición de cuentas de las administraciones locales informó de las acciones a llevar a efecto durante el presente año y se analizó el grado de rendición de cuentas por los Ayuntamientos.

Como recoge la prensa castellana, una de las endémicas patologías de la gestión presupuestaria local es el bajo nivel de rendición de cuentas: “sobre todo en las más pequeñas, y en las grandes, que lo hacen tarde”, declaró el Consejero.

Así, en Castilla y León el porcentaje de municipios que rinden en plazo es de sólo un 34%. Un inidicador tan bajo que induce a error al periodista, que titula la noticia invirtiendo los porcentajes, como puede verse:

Soluciones

Además de potenciar la plataforma telemática, puesta en marcha en 2006, también se propone que, tras hacer los requerimientos necesarios, puedan imponerse multas a no cumplan de una manera persistente. También condicionar las subvenciones al cumplimiento de estas obligaciones formales, como es el caso de Galicia. Y del que ya hemos escrito en esta bitácora, tras una interesante entrevista del Sindic Major valenciano y las manifestaciones del Conselleiro Mayor gallego .

Aquí también debemos mencionar el artículo del auditor de la Sindicatura valenciana, José Andrés Ruiz del Molino, en Auditoría Pública, que, tras un análisis riguroso de la situación actual propone reducir los plazos de tramitación y de rendición, junto a una reforma del control interno.

Comunidad de Madrid

Un ejemplo de la renuencia administrativa municiapal puede encontrarse en la Cámara de Cuentas de Madrid, que hizo público hace un par de meses, su informe sobre las Corporaciones Locales correspondiente al ejercicio 2008. La conclusión general es que un 63% de las Entidades Locales básicas no habían rendido la Cuenta General del ejercicio 2008, a 31 de mayo de 2010. Al final, quedaron 140 morosos que no rindieron. Así, el desglose se presenta en el siguiente cuadro (pichar para ampliar)

Sin embargo, el informe presenta un dato bastante crítico: sólo un 9% del total de Entidades Locales habían rendido las cuentas dentro del plazo establecido. La mayoría lo hizo tras el requerimiento por parte de la Cámara.

La distribución geográfica de la rendición de la Cuenta General del ejercicio 2008 en plazo, fuera de plazo y no rendida de los Ayuntamientos, es la que se muestra en el mapa anexo. Azul: en plazo; rojo: fuera de plazo;amarillo: no rendida.

Además, 15 Ayuntamientos nunca han rendido a la Cámara de Cuentas y, por lo tanto, tienen 9 ejercicios pendientes de rendición (2000 a 2008). Sin embargo, lo más preocupante es el artículo de El diario El País, de hoy:

El Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial nº 9/2010 titulado: “¿Se ha utilizado de manera óptima el gasto de las Medidas Estructurales de la UE en abastecimiento de agua para uso doméstico?”

El informe da la razón a la principal idea-fuerza de los movimientos ecologistas y concluye que, si bien el gasto de las Medidas Estructurales ha contribuido a mejorar el abastecimiento de agua para el consumo doméstico, “podrían haberse obtenido mejores resultados a un menor coste para el presupuesto de la UE”. La solución: reducir las fugas y costear bien. Veámoslo.

Más hormigón, no es la solución.

Cada fiscalización del Tribunal suele incluir en el título alguna pregunta como objetivo principal. Así, el informe referido tuvo como finalidad determinar si el gasto de la UE en abastecimiento de agua se utiliza de manera óptima, como hemos visto más arriba.

El control de los auditores se concentró en las infraestructuras dedicadas exclusivamente al abastecimiento de agua para uso doméstico cofinanciadas por el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y completadas durante el periodo de programación 2000-2006 en España, Grecia, Portugal e Italia, los principales receptores de financiación en este ámbito.

El Tribunal observó que unos mejores análisis podrían haber permitido construir infraestructuras de menor capacidad y estudiar soluciones alternativas. En casi todos los casos auditados, las previsiones de necesidades futuras no tuvieron en cuenta las tendencias decrecientes en el consumo de agua per cápita y, en algunos casos, no se consideraron todos los recursos ya disponibles. Los análisis de posibles soluciones por lo general se limitaron a actuaciones sobre la demanda (construcción de infraestructuras para explotar nuevos recursos hídricos) y no prestaron suficiente atención a otras soluciones, como la reducción de pérdidas de agua o la utilización de recursos más accesibles.

Aunque se han obtenido mejoras mensurables desde el punto de vista del volumen de agua disponible, de una ampliación de la red de distribución pública, de una mejor calidad del agua, de un mayor rendimiento de la red y de la continuidad del servicio en las zonas afectadas, algunos proyectos no estaban en funcionamiento debido a la falta de infraestructura complementaria.

En  concreto, en la página 19 del informe, el Tribunal de Cuentas Europeo concluye:

Se ha favorecido la construcción de infraestructuras para explotar nuevas fuentes de agua y rara vez se ha prestado atención a otras soluciones, como la reducción de las pérdidas de agua.

En todos los casos examinados por el Tribunal, la solución seleccionada para paliar el déficit hídrico estimado consistió en explotar nuevas fuentes de agua y transportarla a las zonas en cuestión. Además, en aquellos casos de un elevado nivel de agua no facturada, rara vez se pensó en la posibilidad de mejorar las redes de distribución como medio de reducir las futuras necesidades de agua, excluyendo así las posibles soluciones de menor capacidad

Subvenciones,si; Tributos, no.

El examen efectuado por el Tribunal de las tarifas correspondientes a los servicios de aguas también detectó lo siguiente:

a) Los Estados miembros tienden a maximizar la asistencia financiera de la UE manteniendo bajos los niveles de tarificación. Hablando en plata: ¡más subvenciones: si; subir tarifas: no!. Pone algunos ejemplos. En algún caso no se habían actualizado las tarifas desde la década de los años noventa, y existen casos en que las autoridades nacionales no fijaron las tarifas del agua hasta que no se determinara el importe máximo esperado de ayuda financiera de la UE. En esas circunstancias, los análisis de costes y beneficios presentados a la Comisión justifican a posteriori el importe esperado de la subvención en lugar de determinarlo como resultado del análisis realizado;

b) En términos relativos, las tarifas establecidas en las zonas abastecidas por los proyectos auditados representaban menos del 1 % de los ingresos familiares disponibles. Aquí el Tribunal riñe a la Comisión que “nunca cuestionó el potencial para recuperar costes de los usuarios, tal como se presentaba en las solicitudes, ni propuso ninguna referencia específica para evaluar la idoneidad de los precios del agua propuestos”. Por otra parte, el informe no encuentra correlación alguna entre la parte de ingresos familiares utilizada para pagar los servicios de agua y el tipo de cofinanciación. Así, detecta tipos de cofinanciación más elevados tanto en zonas donde los gastos de los usuarios en agua son menores con relación a sus ingresos, como en zonas donde esta proporción es más elevada, sin que se haya facilitado ninguna justificación particular.

El principio de repercutir a los usuarios los costes del agua está reforzado por la Directiva marco de las aguas, que establece una obligación de recuperación de costes de los servicios de agua como incentivo para estimular una demanda sostenible por parte de los usuarios. La obligación debió aplicarse en 2010 a más tardar y es objeto de reiteradas quejas y denuncias de los movimientos ecologistas. No obstante, la recuperación de costes puede modularse teniendo en cuenta diversos factores, como «los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas». Dicho de otro modo, el objetivo no consiste necesariamente en recuperar de los usuarios el 100 % de los costes. En España, el Consejo de Cuentas de Castilla y León fue de los pocos órganos de control externo que llamó la atención (ver reseña) sobre ese asunto.

En 2006, la Comisión emitió unas normas bastante explícitas, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales, especificando que las tarifas deberán cubrir al menos los costes de funcionamiento y de mantenimiento, así como una parte significativa de la depreciación de los activos. El informe de auditoría exige (parágrafo 69) a todos los implicados “una estructura de tarificación adecuada para optimizar los ingresos del proyecto antes de la percepción de las subvenciones públicas, teniendo en cuenta el concepto de asequibilidad”. Para el Tribunal, un coeficiente de asequibilidad comúnmente aceptado para el abastecimiento de agua y saneamiento es del 4 % de los ingresos familiares.

Por lo que se refiere al nuevo periodo de programación, los cuatro Estados miembros fiscalizados ya han implantado procedimientos que exigen que las propuestas de infraestructuras hidráulicas cuyo coste total supere un millón de euros presenten un análisis financiero de costes y beneficios. Por ejemplo, en tres de las regiones visitadas, los nuevos procedimientos nacionales exigen que en dichos análisis se incluya un estudio de los niveles de tarificación de agua. No obstante, sólo en Portugal se han establecido unas normas claras para determinar el importe de la subvención, basado en el modo en que los municipios afectados aplican el principio de recuperación de costes. El nivel de asequibilidad de los servicios del agua se ha definido tanto en términos relativos (tarifas en porcentaje de la renta familiar) como absolutos (precio máximo por m3).

Por todo ello, el Tribunal da un toque de atención (en el parágrafo 75.b) a la comisión que “debería prestar mayor atención a la calidad de los análisis financieros que acompañan las solicitudes de subvenciones” y, por tanto solicitar la información necesaria para establecer el porcentaje de intervención al nivel “apropiado”, así como velar por una aplicación correcta del principio de recuperación de costes para conseguir una utilización más eficiente de los fondos de la UE.

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday

Acabo de recibir el número 35 de la Revista Española de Control Externo correspondiente al mes de mayo de 2010. Se trata de la publicación (sólo en papel) que promueve el Tribunal de Cuentas de España y dirige su consejero Juan Velarde Fuertes. Este ejemplar ha sido dedicado, en exclusiva, a los diversos aspectos del Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) y ha sido coordinado por el catedrático de contabilidad en la Universidad de Valencia, Vicente Montesinos Julve, que fue Sindico Mayor de la Comunidad Valenciana.

Para analizar las características y contenido del PGCP, Montesinos ha recurrido a cuatro tipos de especialistas: funcionarios de la IGAE y de la Dirección General de Presupuestos además de profesores universitarios y auditores del Tribunal de Cuentas. Ellos han construido un contenido muy interesante, que se desarrolla a continuación:

Índice

Presentación, Homenaje y agradecimiento a Vicente Montesinos, por Juan Velarde Fuertes

Introducción, Vicente Montesinos Julve

Artículos

• La reforma de la normativa contable de las entidades públicas en España. Plan General de Contabilidad Pública y Marco conceptual, Víctor Nicolás Bravo
• Infraestructuras públicas, inversiones militares especializadas y patrimonio histórico. Arrendamientos y otras operaciones de naturaleza similar. Activos en estado de venta. Activos construidos o adquiridos para otras entidades, Arantxa López Cascante
• Tratamiento contable del inmovilizado no financiero: aspectos generales y principales innovaciones, inmovilizado material, intangible e inversiones inmobiliarias, Belén Hernández Fernández-Canteli
• Tratamiento de los ingresos, transferencias, subvenciones y cesiones gratuitas de uso de bienes y derechos en el nuevo Plan General de Contabilidad Pública,Vicente Montesinos Julve
• Los instrumentos financieros en el nuevo Plan General de Contabilidad Pública, Bernardino Benito López
• Los estados financieros en el nuevo Plan General de Contabilidad Pública, Isabel Brusca Alijarde
• La contabilidad de las operaciones del presupuesto en el Plan General de Contabilidad Pública de 2010, Susana Casado Robledo
• El control externo y el nuevo Plan General de Contabilidad Pública, Gregorio Cuñado Ausín

Hoy traemos a la bitácora la interesante Sentencia del Tribunal de Cuentas 15/2010, de 8 de septiembre (ver) de la que ha sido ponente Dª Ana Pérez Tórtola que enjuicia la gestión irregular de los proyectos de investigación por parte de un profesor universitario.

La Ley de Reforma Universitaria, de 1983, y posteriormente la Ley Orgánica de Universidades (2001) facultan a los investigadores a promover contratos para la investigación científica, técnica o artística, así como cursos de especialización con empresas. Por lo general, los propios investigadores son responsables de la gestión de los créditos presupuestarios que genera esa financiación afectada. Sin embargo, su tramitación sigue las reglas administrativas y contables habituales y suelen dejar un porcentaje (overhead) sin gastar, en beneficio de la Universidad. En el caso de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM), el 10%.

La trama

En el asunto enjuiciado, una empresa contrató con el profesor de la Escuela Universitaria de Almadén, varios cursos de especialización, a impartir a profesionales del sector minero en Cataluña. La citada empresa había sido constituida previamente por el propio profesor y su esposa. La UCLM recibió de ella los fondos que se afectaron a otras tantas claves orgánicas, donde fueron cargados los gastos que devengó la ejecución de la prestación, dejando el correspondiente sobrante overhead.

El investigador gestionó los fondos con cierta ligereza, a la vista de la sentencia del Tribunal. Es verdad que el Investigador Principal nunca recibió reparos por parte de la gerencia de la UCLM, que realizó anualmente la tramitación, liquidación y cierre de los gastos aplicados en las diferentes orgánicas correspondientes a los respectivos contratos y ejercicios (años 2001,2002 y 2003) sin que en ninguna de dichas orgánicas relativas a cada contrato y año se notificara al investigador deficiencia, reparo o incidencia en relación con los documentos aportados.

Posteriormente, el Rectorado exige, a través del correspondiente expediente administrativo, el reintegro de 125.810,06 € porque encuentra dos tipos de irregularidades:

- Cobro de 60.132,83 € por dietas y gastos de desplazamiento en que “no se justifica el motivo del viaje ni se detallan los kilómetros recorridos”. La resolución rectoral se fundamenta en la programación docente y de tutorías que le correspondía realizar al citado profesor por considerar probado que éste se encontraba en fechas concretas en la Universidad, cumpliendo sus obligaciones docentes, lo que le impedía estar en otro lugar impartiendo cursos correspondientes a la ejecución de los contratos y por lo tanto, justificar dietas correspondientes a esas fechas.

- La contratación administrativa (con cargo al proyecto de I+D) de la esposa del Investigador, con infracción de las reglas de incompatibilidades. La esposa, como representante de la empresa firma los contratos con la universidad para realizar los estudios y cursos de formación. Posteriormente, la propia esposa es contratada por la Universidad, a través del investigador, para colaborar en esos trabajo ¿Se han perdido? Este complejo escenario hace decir al Tribunal: “No corresponde en este recurso ir más allá de los hechos ya analizados, pero no puede esta Sala dejar de destacar el carácter al menos irregular que subyace en la celebración de estos contratos”.

Son caudales públicos

No hay duda de que se trata de fondos públicos, “puestos a disposición del profesor, como funcionario de la Universidad, a través del procedimiento ordinario de gestión de gastos y para una finalidad específica, de cuyo efectivo cumplimiento debía rendir cuentas”. El hecho de que, para la realización de trabajos de I+D con financiación externa y la Universidad sólo deba percibir el 10 % en concepto de gastos generales, no impide la rendición de cuentas de las cantidades aportadas con independencia del origen de esos ingresos y de que con posterioridad, la UCLM deba o no devolver aquellos fondos cuya utilización no haya sido justificada. El Tribunal recuerda que:

“la gestión del porcentaje restante de la cuantía del contrato no puede dejarse al libre arbitrio del responsable de su ejecución. En todo caso, el investigador principal del contrato debe ajustarse al presupuesto de ejecución y gestión que acompaña a cada uno de los contratos celebrados, en el que se detalla cada uno de los conceptos como son las remuneraciones del personal y los gastos de viaje y dietas”.

Tratándose de dinero público, es preciso además que se rinda cuenta de su utilización y si no se han agotado los fondos en la ejecución del contrato, será la Universidad la que deba decidir el destino de los mismos.

El Tribunal diferencia entre el correcto cumplimiento de las prestaciones del contrato y la justificación de los gastos. Corresponde a la empresa contratante valorar si efectivamente las prestaciones previstas en el contrato han sido cumplidas. Sin embargo es la UCLM quien debe determinar si los gastos de ejecución del contrato se han justificado adecuadamente según la normativa aplicable. Si bien en un primer momento, la Universidad no puso objeción a los gastos, ello no impide que la posterior revisión de los mismos pueda poner de relieve determinadas irregularidades.

Profesor ubicuo

La programación docente y de tutorías aportada por la Universidad prueba, en principio, la presencia del profesor en el centro universitario. Además, quedó probado el número de días por los que se procedió a la orden de pago de comisión de servicio así como los gastos de viaje y kilómetros, relativos a cada uno de los sucesivos expedientes A.D.O por cada una de las orgánicas, que en dos años y medio ascendió a un total de 347 días en que se recorrieron 289.500 Kms, es decir 834,29 Kms/ Día, cuya documentación se manifiesta insuficiente para su consideración como justificantes para el pago.

La justificación de la realización de la comisión de servicio no concretaba, para cada una de ellas, el motivo específico del viaje por destino, haciendo referencia únicamente, como motivo común, al objetivo general establecido en los contratos y convenios, de los que trae causa y que corresponden a cada una de las orgánicas. Respecto a que la UCLM, inicialmente diera por buena la rendición de cuentas, el Tribunal entiende que el control previo del gasto no impide un control a posteriori, máxime si la documentación aportada por el investigador tampoco ha probado de manera suficiente ni su presencia en los distintos cursos organizados ni los desplazamientos realizados.

Contratación de la esposa

La empresa que contrata con la Universidad había sido constituida por el propio investigador y su esposa al 50 %, lo que ya suponía una infracción de la Ley de Incompatibilidades. Sin embargo, para el Tribunal, lo relevante es que el investigador como responsable de la ejecución de los contratos y Centro Gestor Temporal de Gasto ha ordenado pagos a su esposa, infringiendo el artículo 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sin que la realización efectiva de los trabajos a que dieron lugar dichos pagos se haya podido comprobar. Asimismo considera irrelevante el desconocimiento alegado por el recurrente respecto a la sujeción de los contratos celebrados a la citada Ley:

No existe documentación justificativa suficiente que acredite la realización de los trabajos, ya que los certificados que obran en el expediente han sido emitidos por el esposo, el cual debería haberse abstenido de emitirlos, en virtud de lo establecido en las letras a) y b) del artículo 28 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, al tener interés personal en el asunto y parentesco con la persona, respecto de la que se certifican los trabajos.”

Para el Tribunal, las facturas emitidas por la esposa que constan en el expediente administrativo realizan una descripción excesivamente genérica del concepto por el cual se emiten:

Así, por ejemplo, la factura nº 5/2002, de 3 de marzo designa como concepto “Colaboración en el desarrollo del estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores de Castilla-La Mancha” y la factura 4/2002, de 1 de marzo incluye como tal “Asistencia técnica en el estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores” mientras que en otros casos se alude a la “Colaboración en acciones formativas” sin que en ningún momento se detalle en qué consiste esa colaboración o asistencia técnica prestada.

Por lo tanto no existe una acreditación documental suficiente que justifique el reconocimiento de obligaciones con cargo a la hacienda universitaria. Además, con independencia de que esta contratación fuera o no necesaria, el investigador debía haberse abstenido de intervenir en la contratación de su esposa.

No puede estimar el Tribunal que, como defendía el matrimonio recurrente, aunque no se hubiera contratado a su esposa se tendría que haber realizado igualmente el gasto en la contratación de otra persona:

“Esta alegación es especulativa y la justificación de la contratación por falta de medios no puede considerarse válida teniendo en cuenta la relación conyugal existente, por lo que no puede presumirse que esa contratación y ese gasto se hubiera realizado en cualquier caso.”

Existe, por tanto, un perjuicio patrimonial a la UCLM por esos pagos pues, el cuentadante no ha cumplido sus obligaciones de acuerdo con los requisitos legalmente exigibles, por lo que no puede eludir su responsabilidad por los daños causados.

Por todo ello, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas considera que la conducta del citado profesor reúne todos los requisitos de la responsabilidad contable en su forma directa, por aplicación del artículo 42.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. El Consejero Corona Martín, discrepa en un voto particular entendiendo que no procede exigir reintegro alguno el cual, si se produjera podría dar lugar a un enriquecimiento sin causa de la Universidad:

“No aprecia este Consejero que se haya ocasionado daño alguno en el patrimonio de la Universidad, en cuanto que ni ha dejado de percibir ni ha tenido que devolver la financiación privada de los trabajos realizados, sin perjuicio de que el responsable de los contratos haya podido incurrir en ciertas irregularidades las cuales, al no haber ocasionado daños económicos no abren la vía de regreso prevista por el legislador que únicamente pretende que se cumpla la finalidad última de la figura contractual prevista en el artículo 83 de LU, antes 11 de la LRU, que no es sino la obtención de financiación externa para la realización de trabajos de interés científico, técnico o artístico, así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación”.

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó en su sesión de 30 de noviembre 2010 la Declaración sobre la Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 y acordó su elevación a las Cortes Generales así como su traslado al Gobierno.

La Cuenta General del Estado correspondiente al ejercicio 2008 está integrada por la Cuenta General del sector público administrativo, la Cuenta General del sector público empresarial y la Cuenta General del sector público fundacional. El texto concluye que está afectada, en sus aspectos de regularidad formal y representatividad, por las limitaciones y salvedades que se exponen a lo largo de un extenso informe de 417 páginas (todavía no disponible en la web), que resumimos a continuación.

Aspectos formales

La Cuenta General del sector público administrativo se ha elaborado mediante la consolidación del balance, de la cuenta del resultado económico-patrimonial y del estado de liquidación del presupuesto de las entidades del sector público estatal que forman sus cuentas de acuerdo con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública y sus normas de desarrollo; con la novedad de que en la memoria de la Cuenta del ejercicio 2008 consta información agregada de los presupuestos de explotación y de capital de los fondos carentes de personalidad jurídica, de los consorcios y de los organismos públicos con presupuesto de gastos de carácter estimativo.

La Cuenta General del sector público empresarial se ha elaborado mediante la agregación de los balances, de las cuentas de pérdidas y ganancias, de los estados de cambios en el patrimonio neto y de los estados de flujos de efectivo de las entidades del sector público estatal a las que es de aplicación el Plan General de Contabilidad de la empresa española y sus normas de desarrollo, habiéndose utilizado, al respecto, la información contenida en las cuentas consolidadas de los grupos empresariales.

Por último, la Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado mediante la agregación de las cuentas de las fundaciones que, perteneciendo a dicho sector, forman sus cuentas de acuerdo con la normativa contable relativa a las entidades sin fines lucrativos.

La Cuenta General del Estado se recibió en el Tribunal de Cuentas el 30 de octubre de 2009, dentro del plazo legalmente establecido aunque “se han confeccionado de forma incompleta, al no haberse integrado en ellas todas las cuentas individuales de las entidades del correspondiente sector público”. Veamos sus partes, de acuerdo con el informe.

Cuenta General del Sector Público Administrativo

La Cuenta General del sector público administrativo está conformada por el balance consolidado, la cuenta del resultado económico-patrimonial consolidada, el estado de liquidación del presupuesto consolidado y la memoria, en la que se incluyen estados con información presupuestaria agregada, desgloses de las liquidaciones del presupuesto de gastos e ingresos; e información relativa a modificaciones de crédito, obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, compromisos de gasto con cargo a presupuestos de ejercicios posteriores, derechos a cobrar de presupuestos cerrados, resultado de operaciones comerciales, y remanente de tesorería; además de información agregada relativa a los fondos carentes de personalidad jurídica.

Reprende el Tribunal a la IGAE porque la información consolidada sobre la liquidación del presupuesto es muy limitada, incluyendo únicamente las obligaciones y derechos reconocidos netos; no figurando, por tanto, ni los créditos y previsiones iniciales ni sus modificaciones, ni las sucesivas fases de ejecución de los presupuestos. Solamente se han consolidado el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial y el estado de liquidación del presupuesto. La información contenida en la memoria se sigue presentando de forma agregada.

En cuanto a las eliminaciones realizadas en el proceso de consolidación, en la Cuenta General del ejercicio 2008 no se aporta información sobre las transacciones entre entidades integradas que no se han eliminado y las razones de su no eliminación, información que sí figuraba en la Cuenta General de ejercicios anteriores.

Todas las cuentas de los organismos, agencias estatales, consorcios y fondos carentes de personalidad jurídica, integradas en la Cuenta General, se encuentran acompañadas del informe de auditoría. La opinión es favorable en 59 entidades; favorable con salvedades en 35; desfavorable en dos casos; y se deniega opinión, debido a la importancia de las limitaciones al alcance, en cuatro casos.

Como síntesis de la ejecución de los presupuestos podemos destacar que, frente a la previsión inicial de un resultado presupuestario negativo de 9.552 millones de euros, la Cuenta presenta un resultado presupuestario negativo de 50.502 millones, habiéndose producido, por tanto, una desviación global desfavorable de 40.950 millones. Analizadas las distintas partidas que repercuten en esta desviación se observa que los ingresos, excepto los de operaciones con activos financieros, no han alcanzado las previsiones iniciales; mientras que en los gastos, en todos los componentes del resultado presupuestario las obligaciones reconocidas netas han sido superiores a las presupuestadas, siendo la desviación más importante la de los gastos por operaciones con activos financieros (16.551 millones), debido a las medidas para el estímulo de la economía y el empleo adoptadas a finales de 2008.

En relación con el resultado presupuestario consolidado, en el análisis de la gestión de los gastos e ingresos el Tribunal constata diversas deficiencias respecto a la regularidad contable y legal, de las que se deduce que el resultado presupuestario negativo incluido en la Cuenta General del sector público administrativo debería aumentarse en 3.055 millones y, en consecuencia, el resultado presupuestario negativo alcanzaría un importe de 53.557 millones, como resultado estrictamente imputable al ejercicio 2008.

Por otra parte, atendiendo a aquellas partidas que en el ejercicio eran determinables y que debieron regularizarse en cumplimiento de los principios que informan la contabilidad pública, cabe destacar la existencia de operaciones pendientes de aplicar a presupuesto a finales del ejercicio 2008, cuantificadas en 3.384 millones de euros por lo que se refiere a gastos y en 3.562 millones en ingresos, que deberán ser imputadas a los presupuestos de ejercicios posteriores.

En cuanto al cumplimiento del límite de gasto, el importe previsto en los Presupuestos Generales del Estado para los gastos no financieros del Estado fue de 152.331 millones de euros, importe inferior en 230 millones de euros al límite máximo de 152.561 millones fijado en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de mayo de 2007. Dichos créditos iniciales se aumentaron en el ejercicio en un importe neto de 12.499 millones, resultando, por tanto, unos créditos definitivos de 164.830 millones, Por su parte, las obligaciones reconocidas netas ascendieron a 158.925 millones, que superan en 6.364 el límite fijado en el Acuerdo. Además, en caso de haberse aplicado al presupuesto todas las obligaciones que, originadas en él no se imputaron– a las que se hace referencia en el presente Informe-, el límite anterior se hubiera superado en mayor importe.

Del análisis de los estados financieros, el Tribunal pone de manifiesto diversas deficiencias, reiteradas en Declaraciones de ejercicios anteriores, como la carencia de inventarios adecuadamente elaborados y actualizados de los elementos y categorías que conforman el inmovilizado material y que se mantiene la infradotación a su amortización. También se considera insuficiente la información contenida en la memoria sobre el inmovilizado no financiero.

Además, el Tribunal constata que, de los 23 organismos a los que se han adscrito bienes, no figura en sus balances la cuenta de Patrimonio recibido en adscripción, en la que deberían figurar los correlativos bienes recibidos; en 9 organismos la referida cuenta no ha tenido movimientos y solo en 4 las operaciones registradas son coherentes con las reflejadas en la Administración General del Estado.

En el epígrafe de patrimonio de la Seguridad Social no está contabilizado, como minoración del mismo, el valor neto de los bienes inmuebles entregados en uso a las CCAA como consecuencia del traspaso de las funciones y servicios en materia sanitaria y de servicios sociales.

El endeudamiento total de la Administración del Estado a 31 de diciembre de 2008 alcanzaba la suma de 410.501 millones de euros, con un aumento del 21,4% respecto al del ejercicio anterior.

El Tribunal de Cuentas, por otra parte, cuantifica en 6.792 millones de euros el importe negativo neto derivado de operaciones pendientes de regularización y que, si su regularización se hubiese producido en 2008, habría supuesto un cargo neto del mismo importe en la cuenta del resultado económico-patrimonial del ejercicio, cargo que, en consecuencia, deberá ser soportado en ejercicios posteriores.

Cuenta General del sector público empresarial

Se han agregado las cuentas anuales de 238 entidades (193 sociedades mercantiles, 11 entidades públicas empresariales, 33 entidades de derecho público y un consorcio. No figuran agregadas las cuentas anuales de 15 )por no haber remitido sus cuentas anuales antes de la elaboración de la Cuenta General) además de otras 4 por presentar defectos en las cuentas y otras 2 por su falta de actividad.

Respecto a las cuentas individuales rendidas por las entidades del sector público empresarial, no han cumplido con su obligación de rendición ante el Tribunal de sus cuentas anuales 17 entidades (16 sociedades mercantiles estatales y un consorcio) y tampoco ha rendido sus cuentas un grupo empresarial que estaba obligado a ello.

La representatividad de la Cuenta General del sector público empresarial se ve favorecida por la utilización en su elaboración de las cuentas consolidadas de los grupos empresariales, lo que supone recoger los ajustes y eliminaciones realizados por los propios grupos en la formación de sus cuentas, contribuyendo así a evitar duplicidades y, por tanto, sobrevaloraciones; y también por haberse realizado los ajustes correspondientes para evitar la duplicidad de importes en los casos de sociedades en cuyo capital social participa más de una entidad estatal. Sin embargo, debido a la aplicación del método de agregación en la formación de la Cuenta General del sector público empresarial, no se han practicado ajustes ni eliminaciones de las operaciones realizadas entre los grupos empresariales o entidades cuyas cuentas anuales se han agregado, lo que, junto con otras deficiencias de menor entidad, ha dificultado que la Cuenta general del sector público empresarial del ejercicio 2008 refleje más adecuadamente la realidad económica y financiera y los resultados de la actividad empresarial del sector público estatal.

En el activo del balance agregado destaca el inmovilizado material, del que más de la mitad corresponde a los grupos ADIF y AENA, aunque debe señalarse que el inmovilizado material del Grupo RENFE-Operadora está infravalorado al no tener contabilizados diversos terrenos. Entre el activo corriente, destaca la cuenta de efectivo y otros activos líquidos equivalentes, con 11.313 millones (el 10,4% del total), de los que más de la mitad corresponden a los grupos Loterías y Apuestas del Estado, ADIF y SEPI y al Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial.

Respecto al pasivo, el patrimonio neto asciende a 55.563 millones de euros y está integrado, fundamentalmente, por unos fondos propios positivos de 57.965 millones y, unos fondos propios negativos por importe de 2.402 millones que corresponden, en su práctica totalidad al Grupo RTVE, en liquidación.

La cuenta de pérdidas y ganancias agregada presenta un resultado positivo de 2.346 millones de euros, originado fundamentalmente, por el Grupo Loterías y Apuestas del Estado. Entre las entidades que han obtenido pérdidas destaca Expoagua Zaragoza 2008, S.A., con 479.

Cuenta General del sector público fundacional

La Cuenta General del sector público fundacional se ha elaborado IGAE mediante la agregación de las cuentas de 48 de las 61 fundaciones pertenecientes al sector público estatal, explicándose las causas de no inclusión de las restantes 13 fundaciones.

Comprende el balance agregado y la cuenta de resultados agregada de las fundaciones del sector público estatal a las que resultan de aplicación los principios recogidos en la adaptación del Plan General de Contabilidad a las entidades sin fines lucrativos (R. D. 776/1998) y se acompaña de la memoria en la que se explica el proceso de su elaboración, junto a otra información complementaria.

Respecto a su representatividad, el Tribunal entiende que “es internamente coherente, es acorde con las cuentas individuales agregadas y su estructura se ajusta a lo dispuesto en la normativa reguladora de su contenido”. No obstante, al igual que en ejercicios anteriores, su representatividad se ve afectada negativamente por dos circunstancias: a) el elevado número de fundaciones no integradas, y b) la no inclusión de la liquidación de los presupuestos de las fundaciones agregadas. Además, continúa siendo elevado el número de fundaciones que no diferencian adecuadamente, en los términos que prevé el Plan contable, su actividad propia de la mercantil.

En relación con los inmuebles o bienes cedidos por sus patronos para la realización de su actividad propia, el Tribunal reitera que “algunas fundaciones no tienen valorado el derecho de uso sobre los mismos ni, por tanto, lo registran como inmovilizado intangible”.

El resultado de explotación agregado de las 48 fundaciones integradas en la Cuenta General asciende a 5,6 millones de euros, y el resultado financiero a 15 millones, generando por tanto un resultado positivo antes de impuestos de 20,6 millones. Por otra parte, 33 fundaciones han obtenido en 2008 excedente positivo, frente a 12 entidades cuyo excedente fue negativo, y 3 entidades presentan resultado equilibrado.

Hoy he titulado como los diarios, que suelen simplificar la noticia en buenos-malos, según su “sensibilidad” frente al Gobierno de turno. El asunto es que el Tribunal de Cuentas de España acaba de aprobar, en su sesión de 30 de noviembre pasado, el informe de fiscalización del programa 463.B “Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica“, correspondiente al ejercicio 2005. 

El citado programa 463.B constituye uno de los programas presupuestarios a través de los cuales se realiza la política de investigación, desarrollo e innovación en los Presupuestos Generales del Estado. Supone el soporte presupuestario del Estado del Plan Nacional de I+D+i regulado en la Ley 13/1986 (Ley de la Ciencia).

Este programa financia gran parte de las actividades de los centros de I+D+i: universidades, organismos públicos de investigación, instituciones sin fines de lucro y centros tecnológicos; financiación que se encauza, fundamentalmente, a través de la gestión de subvenciones mediante sus diversos procedimientos: nominativas, convocatoria pública en régimen de concurrencia competitiva o concesión directa.

Gran parte del gasto lo constituye el capítulo 7 “subvenciones y transferencias de capital” donde los auditores han analizado, por un lado, los procedimientos de las principales líneas de ayudas en régimen de concurrencia competitiva y, por otro, el resto de las subvenciones financiadas con cargo a este capítulo: subvenciones nominativas, subvenciones de concesión directa y transferencias de capital al exterior.

¿Qué dice el informe? A continuación presentamos la conclusiones relativas a este apartado, de gestión de las ayudas a la investigación:

a) Los sistemas y procedimientos de control interno establecidos en los centros gestores del programa fiscalizado no resultan adecuados para un eficaz seguimiento y control de las ayudas tramitadas:

1. los registros no están actualizados y presentan deficiencias y errores que impide conocer, entre otras cuestiones, si el beneficiario ha justificado o no la subvención percibida;
2. la comprobación de las justificaciones es imperfecta;
3. no se cruzan normalmente las bases de datos para controlar posibles incompatibilidades;
4. no se realizan controles sistemáticos sobre la realidad de los proyectos subvencionados, salvo en las ayudas cofinanciadas por la Unión Europea.

b) La Dirección General de Investigación (DGI) no había enviado la obligada información a la IGAE para la formación de la Base de Datos Nacional de Subvenciones, vulnerando el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones (LGS) ni publicado en el BOE (el art. 18 de la LGS) las ayudas concedidas en la mayor parte de las líneas de ayudas examinadas.

c) En prácticamente todas las líneas de ayudas se excede el plazo de 6 meses establecido como máximo en el artículo 25 de la LGS para resolver y notificar la concesión de las subvenciones.

d) Aunque con carácter previo a cada convocatoria se aprueba el gasto (artículo 34 de la LGS), el reflejo contable (incluso la retención de crédito) se demora injustificadamente hasta la adjudicación de las subvenciones, incumpliendo la Instrucción de Operatoria Contable.

e) En varios casos examinados en los que el beneficiario ha reintegrado el exceso de la subvención percibida sobre el gasto realizado, no se han exigido los correspondientes intereses de demora.

Concurrencia competitiva

Dentro del conjunto de ayudas en régimen de concurrencia competitiva, destaca por su importancia cuantitativa la línea de ayudas para la realización de proyectos de investigación, que en 2005 supuso el 41% de las obligaciones reconocidas en dicho conjunto. Del análisis de sus procedimientos y de una muestra de 117 expedientes de las convocatorias de 2000 a 2005, se desprenden las siguientes deficiencias:

a) No se ha facilitado la información solicitada por el Tribunal (listado de expedientes y estado de la justificación) respecto de la convocatoria de 2001.

b) En la fase de evaluación de las solicitudes se aprecia el incumplimiento de la ponderación de los criterios de valoración establecidos en la convocatoria; el incumplimiento del carácter determinante que la Disposición Adicional 12ª de la Ley 13/1986 atribuye a la evaluación de la ANEP; la discrepancia de la calificación final comunicada al solicitante con la suma de las evaluaciones parciales; y la falta de motivación en el trámite de audiencia previo a las resoluciones denegatorias de las ayudas solicitadas.

c) En el procedimiento de control sobre el seguimiento científico-técnico se aprecian importantes retrasos en la presentación del informe final de seguimiento por los beneficiarios y en la evaluación del mismo por la DGI. En tres expedientes en los que se revocó la ayuda se aprecian también deficiencias respecto de la cuantificación o la justificación del pertinente reintegro.

d) En el procedimiento de control sobre la justificación económico-financiera cabe destacar principalmente la existencia de un número muy elevado de expedientes que figuran en los listados sin haber justificado ningún gasto, o con importes justificados por importe inferior al de la subvención percibida, sin que la DGI haya realizado sobre gran parte de ellos actuación alguna. En la revisión de los expedientes, se aprecian importantes deficiencias de justificación en muchos de ellos, bien por la insuficiencia de la documentación aportada o bien por la incorrecta valoración de la misma por la DGI.

Similares deficiencias en cuanto a los procedimientos y el contenido de los expedientes se aprecian en las demás líneas de ayudas en régimen de concurrencia examinadas

En cuanto a las subvenciones de capital nominativas, las de concesión directa y las transferencias al exterior, los dos resultados más destacables son, por un lado, las deficiencias documentales en la justificación de las subvenciones y, por otra, los importantes excesos de subvención respecto de los gastos realizados en varias de esas subvenciones, que generan elevados saldos de Tesorería y rendimientos financieros en los beneficiarios; rendimientos que, conforme al artículo 19.5 de la LGS, deberán tenerse en cuenta como mayor importe de la subvención.

En el análisis del capítulo 8 “activos financieros”, la mayor parte de las obligaciones reconocidas se destinaron a Ayudas complementarias en forma de anticipos reembolsables a subvenciones financiadas total o parcialmente por fondos FEDER, para adelantar su cobro por los beneficiarios, dado que se perciben contra gastos efectivamente realizados. En los expedientes examinados se aprecia, principalmente, el excesivo peso de la calificación de prioridad otorgada por las Comunidades autónomas frente a la evaluación técnica, además de retrasos y omisiones documentales. Un importe de 37.922,9 miles de euros de obligaciones reconocidas en este capítulo se destinó a la concesión de préstamos a tipo de interés cero a los centros de investigación cuya solicitud de subvención había sido denegada, sin que se haya facilitado al Tribunal la información solicitada acerca de la amortización de estos préstamos.

Por último, el Tribunal de Cuentas examina los objetivos e indicadores asociados al programa 463.B, con el fin de llevar a cabo el análisis de eficacia previsto concluyendo que no ha sido posible llevarlo a cabo, “por las insuperables deficiencias en la definición de objetivos e indicadores y la inexistencia de un sistema de seguimiento e información adecuado y fiable a tales efectos”.

Recomendaciones

Por todo lo expuesto, el Tribunal de Cuentas recomienda al Gobierno la superación de las debilidades de control interno presentes en los centros gestores del programa fiscalizado, al objeto de subsanar las deficiencias, errores e irregularidades expuestas y, muy en particular, las que afectan a la gestión y el control de las subvenciones. Los responsables del programa 463.B deben revisar los expedientes de subvención y las cuentas justificativas de manera que se pongan de manifiesto las cantidades otorgadas en exceso y las no justificadas, exigiendo los reintegros que resultan procedentes, antes de que transcurra el plazo de prescripción.

Se recomienda en particular la agilización de la tramitación de las subvenciones mediante, entre otras medidas, la reconsideración del actual sistema de doble evaluación de las solicitudes (por la ANEP y por las comisiones de selección), o bien de sus procedimientos, a la vista de la duplicidad de criterios apreciados en el examen de los expedientes, por un lado, y de los retrasos generalizados en la resolución de las convocatorias, por otro.

A la vista de los varios casos observados en los que el exceso de financiación pública ha generado importantes saldos de Tesorería en los beneficiarios, sugiere “acomodar los pagos de las subvenciones al avance real de los proyectos y a las verdaderas necesidades de financiación de los mismos”.

Por último, recomienda la elaboración de un Plan Estratégico específico que presida la actividad de fomento de la investigación financiada con el programa fiscalizado, para lo cual resulta imprescindible la definición de objetivos e indicadores válidos, adecuados y representativos, así como la puesta en marcha de un sistema de seguimiento de los mismos y de información fiable sobre las actividades y resultados del programa.

El convenio de colaboración es una figura de escasa regulación legal en nuestro ordenamiento jurídico que, para el Tribunal de Cuentas, “genera prácticas que se soslayan la aplicación de la legislación contractual en cuestiones en las sería procedente, discurriendo la gestión de los fondos públicos por cauces jurídicamente inseguros”. Además, las actuaciones fiscalizadoras llevadas a cabo en los últimos años no hacen sino constatar el recurso creciente al convenio tanto entre Administraciones o entidades públicas como de éstas con administrados.

Por esa razón, el Pleno del Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 30 de noviembre de 2010, una Moción destinada a las Cortes Generales proponiendo la configuración de un marco legal adecuado y suficiente para el empleo del convenio de colaboración por las Administraciones Públicas y la adopción de las medidas necesarias para un uso eficiente de los recursos públicos que se canalizan por esta vía, en estos momentos “de medidas obligadas derivadas de nuestra situación en la Eurozona y de la crisis de la economía”.

Resumimos a continuación sus 34 páginas del documento.

La Moción se inicia recordando los hechos y situaciones más significativas que se han puesto de manifiesto en el ejercicio de la actividad fiscalizadora del Tribunal, en relación con los convenios de colaboración, en síntesis, son los siguientes:

Convenios con particulares

En lo que atañe a los convenios celebrados con personas sujetas al derecho privado, los hechos puestos de manifiesto en los informes del Tribunal, y las conclusiones más significativas obtenidas de su examen han sido los que se exponen:

- Los convenios, por regla general, se celebran sin una norma habilitante específica, es decir, sin la previa aprobación de “las normas específicas que los regulan”, a que se refería el art. 3.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) -en la actualidad, art. 4.1 d) de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP)- o de una disposición que prevea su “alcance, efectos y régimen jurídico” a que se refiere la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) (art. 88.1).

- Por regla general, no se realizan actuaciones tendentes a dar publicidad o a promover la concurrencia de sujetos distintos de aquellos con los que los convenios se suscriben, por lo que no puede decirse que se hayan aplicado, como es obligado, estos principios que rigen en la contratación pública, y que son de obligada aplicación en la actividad convencional (art. 3.2 TRLCAP y art. 4.2 LCSP), sin perjuicio de que en algunos de ellos puedan concurrir circunstancias que justifiquen la elección directa del otro suscriptor.

- Bajo la apariencia formal de convenios de colaboración se han tramitado auténticos contratos administrativos, eludiéndose así la aplicación de la legislación contractual. Ver artículo de Teresa Moreo.

- En ocasiones los convenios de colaboración constituyeron, “de facto”, subvenciones públicas, otorgadas sin atenerse a lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y normativa de desarrollo, y, en particular, al procedimiento de concesión. Otras veces la naturaleza subvencional ha resultado cuestionable, por la omisión de una cláusula que concrete a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados, lo que, además de la deficiencia que supone en el plano estrictamente convencional, genera inseguridad en el plano presupuestario ya que es determinante de que el gasto tenga naturaleza de gasto real o de transferencia.

- En líneas generales, el Tribunal viene detectando una escasa especificación del objeto de los convenios y una descripción excesivamente genérica de las actividades a realizar.

- En otros casos, no constan en los expedientes los criterios para determinar la cifra de la cantidad a aportar por la Administración

- En relación con la ejecución de lo convenido se aprecia, entre otros extremos: a) La falta de constancia expresa del cumplimiento de los compromisos que asume la Administración, excepto en lo que atañe a la aportación financiera; b) La frecuente justificación del gasto, excepto en los convenios destinados a canalizar subvenciones, mediante la presentación, por el sujeto privado, de la factura por el importe de la aportación financiera a cargo de la Administración, pero no de los gastos en que se ha incurrido. Esta forma de justificar, cuando no se parte de una estimación rigurosa del costo de la actividad, no ofrece garantías de un correcto empleo de los fondos.

Convenios entre la Administración del Estado y otras Administraciones o entidades públicas

Algunos de los convenios de colaboración examinados se suscribieron con entidades dependientes o vinculadas a la AGE, en ocasiones a través del mismo Ministerio con el que se formalizaba el convenio. Aquí el Tribunal menciona algunas prácticas que “no se consideran aceptables: falta de información sobre los criterios con arreglo a los cuales se fija la cuantía de las aportaciones o la ausencia de desglose de los conceptos de coste, desproporción entre la cuantía de la aportación que realiza la AGE y lo que recibe, improcedente inclusión de cláusulas de sometimiento de las controversias entre los firmantes a la jurisdicción contencioso-administrativa, y ausencia de actos formales de entrega y recepción”.

Uno de los aspectos o vertientes que presenta mayor complejidad e inseguridad en la gestión de estos convenios es el alcance de los principios de concurrencia, igualdad y no discriminación, máxime si se tiene en cuenta que en aquéllos predomina ampliamente la financiación estatal de las actuaciones, en unos casos en forma de subvención y, en otros, mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no son de su competencia exclusiva o sin una determinación y objetivación de los criterios de asignación de los recursos.

- En los frecuentes convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones de la AGE a favor de las CCAA se han apreciado ciertas anomalías y no poca inseguridad en su empleo. Como situación de inseguridad, aunque no tiene por qué ir unida necesariamente al empleo del convenio, hay que hacer referencia a la que deriva de la falta de una clara delimitación entre los casos en que se está ante una subvención, o ante una inversión directa por parte de la Administración financiadora, lo que, más allá de la eventual irregularidad presupuestaria, puede arrastrar la consecuencia de que, siendo obligado, no se aplique el procedimiento de concesión de subvenciones regulado en la LGS.

De otra parte, con harta frecuencia, en convenios que canalizan subvenciones que se imputan a créditos nominativos, se ha constatado la existencia de deficiencias tales como la extensión del plazo de vigencia y de los compromisos financieros más allá del ejercicio presupuestario, anomalía que en ocasiones se trata de salvar condicionando los gastos de ejercicios futuros al otorgamiento de la correspondiente dotación nominativa en los presupuestos venideros, condicionamiento que es más formal que real, a la vista del contenido de los convenios y del problema que se derivaría de dejar inconclusas las actuaciones iniciadas. No es infrecuente que se produzca un círculo vicioso entre el literal del crédito presupuestario y el convenio de colaboración cuando en aquél se expresa que su objeto es financiar un determinado convenio y en éste se señala que su objeto es canalizar una subvención nominativa.

- Como incidencias frecuentes de ejecución cabe destacar los significativos retrasos en la redacción y aprobación de los proyectos a ejecutar; la frecuente tramitación de los encargos de dichos proyectos en unas fechas que impiden la ejecución en plazo de los trabajos previstos, por falta de tiempo material.

- El Tribunal deja constancia de una generalizada ausencia de previsiones en el clausulado que permitan resolver las ulteriores incidencias que se presentan durante la fase de ejecución de lo convenido, que pueden ir desde el incumplimiento o demora de sus compromisos por una de las partes a la modificación del objeto.

Convenios entre la AGE y las entidades locales

El Tribunal recuerda que al no estar previsto su registro, es difícil cuantificar su número así como el volumen de recursos que se canalizan por esta vía. Como prácticas e incidencias a destacar señala:

1. La definición del objeto es deficiente.
2. La ausencia de regulación de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia; la forma de finalizar en este supuesto las actuaciones en curso de ejecución; y la frecuente falta de previsión de las consecuencias patrimoniales que se derivarían del incumplimiento de lo convenido. Asimismo, tampoco se contempla en el clausulado la necesidad de que todos los suscriptores presten formalmente su conformidad con la ejecución de lo convenido o con su modificación.
3. En ningún caso consta que a la suscripción de los distintos convenios haya precedido actuación alguna encaminada a aplicar los principios de publicidad, concurrencia y de igualdad y no discriminación que rigen en la contratación administrativa y que, de conformidad con lo previsto en el art. 3.2 TRLCAP (art. 4.2 LCSP), deberían aplicarse en los convenios, salvadas en su caso las normas especiales por las que se rijan. Ciertamente, la aplicación de dichos principios, particularmente el de concurrencia, no siempre es compatible con el objeto del convenio y con la territorialidad de las competencias; por el contrario, siempre será posible aplicar los de publicidad y transparencia.
4. Las obras construidas por la AGE para su entrega gratuita a una entidad local, “ayudas en especie” según la terminología de la LGS (disposición adicional 5ª), se han tratado como gastos de inversión imputables al capítulo de inversiones reales, y sin aplicación de la legislación sobre subvenciones.

CONSIDERACIONES SOBRE LA ACTIVIDAD CONVENCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU REPERCUSIÓN FINANCIERA

Pese al creciente empleo del convenio en la Administración, el Tribunal censura que la figura jurídica no ha sido objeto de una regulación sistemática en nuestro país, al menos en el ámbito de la legislación del Estado. La normativa reguladora se encuentra dispersa en una multiplicidad de normas, que abordan aspectos parciales o modalidades concretas, de las cuales sólo algunas, las menos, pueden considerarse comunes a los distintos tipos de convenios, mientras que otras únicamente conciernen a algunos de ellos.

Ahora bien, algunos de esos problemas han quedado solucionados en la vigente LCSP que obliga a que estas relaciones, incluidas las que se establecen entre entidades públicas, se formalicen en contratos, siguiendo la normativa contractual común. Sin embargo, para el Tribunal de Cuentas subsisten algunas cuestiones que, al día de hoy, resultan de gran trascendencia desde el punto de vista del interés público, teniendo en cuenta la legislación actualmente vigente.

Sobre el marco jurídico común y sus insuficiencias.

1.- El frecuente empleo del término “convenio” para referirse a realidades jurídicas muy diversas o la utilización de vocablos distintos con igual o parecida significación, tales como, por ejemplo, protocolos o contratos-programas, planteaba dudas al Tribunal sobre el alcance de las fiscalizaciones realizadas. Con la nueva LCSP, que ha reconducido al ámbito contractual los negocios y relaciones jurídicas entre Administraciones Públicas “que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley” (art. 4.1 c)), y que ha consolidado, como una figura negocial diferenciada del convenio y del contrato, la encomienda de gestión a favor de entes instrumentales (art. 4.1 n)), resulta posible formular un concepto más preciso de convenio de colaboración, lo que constituye un importante avance en la configuración legal de la institución. Por ello, a partir de la legislación vigente, podría sostenerse que el convenio se caracteriza por la existencia de un acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos entre los sujetos que convienen, efectos que, por tanto, no proceden de uno solo de ellos sino de todos. Se trata de una nota común con el contrato, pero a partir de este sustrato común aparecen claras diferencias, sin que subsista la zona de interferencia que se daba en el pasado, al englobar en el concepto de convenio auténticos contratos, cuando tenía lugar entre Administraciones, así como encomiendas de gestión, caracterizadas porque se formalizan entre sujetos que no son materialmente independientes, aunque formalmente sí lo sean.

2. Del análisis de nuestra legislación administrativa (LRJ-PAC y la LCSP) se distinguen los Convenios interadministrativos y los Convenios Administración-administrados, según la naturaleza de los sujetos que se conciertan, que, en el primer caso, son dos entidades públicas y, en el segundo, una entidad pública y una persona física o jurídica sujeta al derecho privado. La LCSP incluye en el primer grupo los convenios que se celebren entre las que denomina “entidades públicas” y en el segundo los que se celebren con “personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado”, con lo que no queda claro en qué grupo han de comprenderse los celebrados con “entidades públicas” que se rijan por el derecho privado. Ante este dilema, y considerando que la expresión “entidad pública”, no definida en el ordenamiento administrativo, se utiliza normalmente como equivalente a “entidad de Derecho público”, ha entendido el Tribunal de Cuentas que lo procedente es considerar incluidos en el primer grupo los convenios suscritos con aquellos organismos públicos que, de conformidad con la legislación administrativa general, tienen la condición de Administración Pública, mientras que en el segundo se han de entender comprendidos los celebrados con las sociedades mercantiles de participación mayoritaria o exclusivamente pública y las fundaciones públicas, cuya pertenencia al sector público no les confiere la condición de Administración ni aún de entidades públicas, así como los celebrados con cualesquiera entidades privadas, aunque persigan fines de interés general, por cuanto tampoco esta circunstancia las convierte en públicas.

3. Por lo que se refiere a los convenios interadministrativos y a su delimitación con el contrato, tal como se ha avanzado, la LCSP ha venido a clarificar la situación anterior, pues siempre que la relación tenga naturaleza contractual el negocio jurídico habrá de calificarse de contrato y la legislación aplicable será la contractual. Por el contrario, la inclusión dentro de los convenios de los que celebren todas las entidades públicas “entre sí” mantiene una situación de incertidumbre respecto a la posibilidad de que puedan establecerse convenios entre un Ministerio y las entidades adscritas al mismo. Las relaciones entre la AGE y dichas entidades, dependiendo de las circunstancias concurrentes, podrían tener varios posibles encajes a tenor de las previsiones de la Ley: convenios de colaboración intraadministrativos (art. 4.1.c LCSP), contratos sujetos a la LCSP y encomiendas de gestión (art. 4.1.n LCSP), a los que hay que añadir la encomienda de gestión del art. 15 LRJ-PAC. Pues bien, la relación de dependencia o instrumentalidad del organismo público pugna con la nota de igualdad de los suscriptores, propia de los convenios interadministrativos. De ahí que la vía del convenio, en principio, no puede considerarse adecuada para formalizar este tipo de relaciones, que deberán reconducirse, en su caso, a la encomienda de gestión, bien a la contemplada en el art. 4.1 n) LCSP, si su objeto es contractual, bien a la contemplada en el art. 15 LRJ-PAC, en caso contrario.

4. Por lo que se refiere a los convenios con administrados, el mismo apartado 1 del artículo 4 LCSP, en su letra d), los excluye del ámbito de la Ley “siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales”. En su literalidad, la referencia de este apartado abarca no sólo a los particulares, sino también a los entes que, aun perteneciendo al sector público, acomodan su actuación al derecho privado. No obstante, para el Tribunal estos se han de considerar comprendidos entre los interadministrativos, aunque sería deseable que se clarificara por vía legal.

5. Por último, hay que señalar que la LRJ-PAC alude también a los convenios en su art. 88, al regular la terminación convencional del procedimiento administrativo, que puede comprender toda clase de materias, con los límites que el precepto expresa. No otro sentido puede tener la remisión al “alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule”. Así pues, dentro de los negocios jurídicos regulados por el reproducido artículo se pueden comprender diversas figuras (acuerdos, pactos, convenios o contratos), entre las cuales se encontrarían, como una más de las posibles, los contratos y los convenios administrativos entre “personas tanto de derecho público como privado”, regulados en la LCSP.

6. El art. 9 LRJ-PAC remite a la legislación básica de régimen local la regulación de las relaciones entre la AGE y las entidades que integran la Administración Local. Dentro del título V de la Ley 7/1985 (LBRL),  el art. 57 se refiere a la suscripción de convenios administrativos como vía para encauzar la cooperación económica, técnica y administrativa de la AGE con la Administración Local, tanto en lo relativo a los servicios locales, como en asuntos de interés común. Sin embargo, no existen, en la legislación sobre régimen local reglas específicas sobre los convenios con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado.

7. Una consideración de conjunto de este entramado legislativo permite concluir que el marco jurídico por el que se rige la figura del convenio es insuficiente y se encuentra disperso en diversidad de preceptos, algunos de los cuales revisten naturaleza de meros principios, lo que provoca dudas y lagunas, que afectan a ambos tipos, los interadministrativos y los convenios con administrados. No obstante, la regulación de los convenios de colaboración entre la AGE y las CCAA, aun cuando es limitada, lo es en menor grado, si se tiene especialmente en cuenta que la LRJ-PAC da algunas reglas en su título I, al tratar acerca de las relaciones entre las Administraciones Públicas, donde se contempla, entre otros aspectos, el contenido mínimo de los instrumentos de formalización. Pese a ello, la situación tampoco es satisfactoria, pues no se ha cumplido la previsión recogida en la disposición adicional 13ª de esta Ley en orden a la aprobación, por vía reglamentaria, del correspondiente procedimiento, que regulará el régimen de suscripción y, en su caso, de autorización, así como los aspectos formales.

La más significativa laguna dentro del marco regulador de los convenios interadministrativos se da en los convenios denominados “intraadministrativos”, entendiendo por tales los suscritos entre una Administración Pública y una entidad dependiente o vinculada a ella, por las razones expuestas con anterioridad, o en los que se suscriben con entidades públicas que se rigen por el derecho privado.

En los convenios con administrados la insuficiencia legal es mayor y afecta a aspectos esenciales, comenzando por el no siempre fácil deslinde con los contratos, en particular cuando confluye un objeto contractual con cláusulas impropias de un contrato. Otros aspectos que muestran esta insuficiencia se pondrán de manifiesto en las consideraciones que siguen.

Sobre la procedencia del empleo del convenio.

Entiende el Tribunal que el recurso a este instrumento para canalizar las relaciones voluntarias de cooperación entre AAPP está admitido expresamente por el ordenamiento jurídico (art. 6 LRJ-PAC y art. 57 LBRL) y su empleo valorado positivamente por la jurisprudencia constitucional. Pero no puede decirse lo mismo en relación con los convenios con particulares, que carecen de una norma habilitadora de carácter general similar a la que existe para los interadministrativos, como por el tenor del inciso del párrafo d) del apartado 1 del artículo 4 LCSP (convenios con administrados), sin equivalente en el párrafo c) (convenios entre entidades públicas), en el que se hace referencia a “los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado” así como por la referencia del apartado 2 a que “se regularán por sus normas especiales”. Y no parece al Tribunal que la libertad de pactos que consagra el art. 25 LCSP pueda extenderse a un ámbito no contractual, si se considera el tenor del precepto.

Sobre la aplicación de los principios de la LCSP.

Establece el art. 4 LCSP en su apartado 2, en una disposición aplicable a todos los negocios y relaciones jurídicas que relaciona en el apartado 1, y por tanto, a ambos tipos de convenios, que “se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”. Se trata de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, igualdad y no discriminación, y si suponen compromisos financieros, los de estabilidad presupuestaria y control del gasto y de eficiencia en utilización de los fondos públicos.

Aun excluidos los muy numerosos convenios que tienen por finalidad canalizar subvenciones, el alcance de la previsión legal es muy distinto en los convenios interadministrativos y en los convenios con administrados, pues si bien algunos principios como los de publicidad y transparencia pueden aplicarse en ambos casos sin limitación, otros como los de concurrencia, igualdad y no discriminación tienen un distinto alcance, según el tipo de convenio.

Los convenios interadministrativos no quedan sustraídos a la exigencia de acomodarse a esos principios, los cuales deberán, en todo caso, ser respetados, en la medida en que los posibles sujetos públicos suscriptores del convenio gocen de iguales competencias. No puede admitirse que la AGE sea enteramente libre para elegir a unos sujetos públicos y excluir a otros, siempre que se encuentren en igualdad de condiciones, si tal elección no estuviera fundamentada suficientemente en un motivo objetivo y razonable que justifique el trato desigual y, consecuentemente, impida que el mismo devenga discriminatorio. Particular importancia reviste la aplicación de criterios objetivos en los casos en que a través del convenio se canalizan fondos del Estado, bien en forma de subvención, bien mediante la asunción de gastos de inversión o corrientes en áreas de actuación que no entran en el ámbito de sus competencias de gestión. En estas circunstancias, si se canalizan recursos a unas CCAA con exclusión de otras, pueden distorsionarse no solo los expresados principios, sino incluso, en alguna medida, los que rigen en el sistema de financiación.

Sobre la necesidad de especificar el objeto del convenio y la correcta cuantificación de la aportación de la Administración.

Singular importancia concede el Tribunal a la necesidad de especificar el objeto y prestaciones del convenio y a la necesidad de cuantificar con criterios rigurosos la aportación de recursos por la AGE, que es la que mayoritariamente viene financiando los gastos, o, en su caso, por cualquier otra Administración financiadora.

La correcta definición del objeto es necesaria, en primer lugar, para evitar que bajo el ropaje de convenios se encubran auténticos contratos, pues los compromisos que asume la parte privada o la Administración con la que se formaliza el convenio no deben constituir el objeto propio de un contrato:

“siempre que el objeto del supuesto convenio coincida con el de un contrato, las condiciones subjetivas de la otra parte, tales como el tratarse de una asociación declarada de utilidad pública, o la existencia de cláusulas adicionales a las típicas de una figura contractual, aun cuando su inclusión pueda encontrar amparo en el art. 25 LCSP, no lo sitúa fuera del ámbito de la contratación, sino a lo sumo podrán configurar un contrato mixto o especial, pero no un convenio. Sólo una actuación conjunta de los sujetos intervinientes para la consecución del objeto, ajena a la idea de intercambio patrimonial, podría calificarse de convenio de colaboración”.

En todo caso, cuando a la hora de la firma del convenio no sea posible determinar el importe exacto del gasto, el Tribunal entiende que “al menos debería figurar el importe máximo del compromiso, por exigencias de la legalidad presupuestaria, y cuando la concreción sea posible deberían prestar la conformidad los firmantes”. De otra parte, con independencia del momento en que se haga la concreción, deben existir unos criterios para determinar la aportación del Estado que eviten que ésta sobrepase el coste de la actividad o su valor de mercado, que, en último extremo, podrían consistir en justificar los gastos efectivamente realizados por la parte gestora, de acuerdo con las actividades previstas, pero sin reducir la justificación a aportar una factura expedida por ella.

El deber de concretar el objeto por parte del órgano de la Administración es extensible a los convenios que tienen por objeto canalizar subvenciones, incluidas las nominativas. La subvención, cualquiera que sea el beneficiario, tiene carácter finalista. Así pues, el que el beneficiario venga predeterminado por la Ley de Presupuestos no exime a la Administración de concretar el proyecto o actividad a realizar, ni de determinar con claridad a qué sujeto corresponde la titularidad de los resultados.

Sobre la legalidad presupuestaria y contable.

Junto a la legislación administrativa, el Tribunal de Cuentas presta especial atención en las fiscalizaciones mencionadas a la legalidad presupuestaria y contable, lo que obliga a valorar aspectos tales como imputación presupuestaria, procedimiento de gestión de los gastos, aspectos contables, justificación del gasto, etc.

Constituyen extremos relevantes a considerar desde la perspectiva presupuestaria los siguientes, que el documento analiza con detalle:

1. Criterios de imputación presupuestaria de las inversiones o gastos a realizar en ejecución del convenio.
2. Régimen de los convenios cuyos compromisos se imputan a créditos con asignación nominativa.
3. Registro contable de la ejecución del gasto convencional.

Sobre la ejecución de lo convenido y la justificación del gasto.

Para el Tribunal presenta dos vertientes: la sustantiva, que atiende a la obligatoriedad de cumplir con los compromisos asumidos, y la formal, que atiende a la justificación o acreditación de la realización de la actividad y del gasto.

En los convenios cuyo objeto es la canalización de subvenciones, aun cuando pueda resultar discutible su calificación como bilaterales, de lo que no cabe duda es de que la primera de las obligaciones del beneficiario es “cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones” (art. 13.1 a) LGS), y, por parte de la Administración, el pago de la cantidad concedida (art. 34 LGS).

Consecuentemente con lo indicado, la solución de las incidencias que surjan durante la ejecución (modificaciones en el proyecto, retrasos…) y la conformidad final con dicha ejecución deben ser conocidas de las partes y éstas deben prestar su conformidad a las mismas, tarea en la que pueden desempeñar un importante papel las comisiones de seguimiento, si se constituyen.

El último hito en la dinámica de la relación convencional será la justificación, en la que la insuficiencia de normas específicas ha llenarse con las normas comunes relativas al gasto público. Dicha justificación, de suyo, responde a dos finalidades: acreditar que se ha cumplido con el objeto (vertiente material) y acreditar que se ha realizado el gasto (vertiente financiera). Cuando el objeto del convenio se haya de materializar en documentos, datos o hechos susceptibles de comprobación material a los órganos de control compete comprobar físicamente su existencia.

Ahora bien, en el ámbito de los convenios, la forma expresada de justificar presenta algunas peculiaridades como las siguientes:

- La justificación mediante una factura emitida por el destinatario por el importe de la aportación recibida, podría no ser objetable si la misma se hubiera fijado valorando las prestaciones de la parte perceptora de los fondos con arreglo a criterios de mercado o en función del costo; pero, de no ser así, lo que exigen los principios de buena gestión financiera es justificar los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión y que la Administración los financie dentro de la proporcionalidad convenida.

- La comprobación material de la inversión no debería limitarse la justificación a la formalidad de expedir un certificado de conformidad por el servicio gestor del convenio. Para el Tribunal “sería deseable un acto formal de recepción con asistencia de un interventor”; el hecho de que no sean aplicables los preceptos sobre el particular de la LCSP, como sostienen los órganos consultivos de la Administración, no debería considerarse un obstáculo para que la Intervención efectuara comprobaciones materiales, a través de sus representantes, de conformidad con lo dispuesto en el art. 150.2 LGP.

Moción

En consideración a lo expuesto, este Tribunal de Cuentas formula las siguientes propuestas, que resumo:

1ª. Que se complete y sistematice el vigente marco legal de los convenios de colaboración, tanto los que se suscriben entre Administraciones o entidades públicas como los que se suscriben con administrados, que se formule su concepto diferenciándolo de figuras afines, y que se precisen sus ámbitos subjetivo y objetivo, así como los extremos que se han de comprender en su contenido.

2ª. Que se precise si a los convenios que se celebren por entidades públicas que se rigen por el derecho privado con otras entidades o Administraciones Públicas les es de aplicación el régimen de los convenios interadministrativos (art. 4.1 c) LCSP) o el de los convenios con administrados (art. 4.1.d) LCSP).

3ª. Que se precise en qué medida las relaciones entre la Administración centralizada y los organismos públicos dependientes o vinculados a aquella pueden canalizarse mediante convenios de colaboración o si deben canalizarse mediante encomiendas de gestión, bien de las contempladas en el art. 4. n) LCSP, bien de las contempladas en el art. 15 LRJ-PAC.

4ª. Que se adopten medidas eficaces en orden a la efectiva aplicación de los principios de la LCSP, en los casos de ausencia de normas especiales, según contempla su art. 4.2, teniendo en cuenta el distinto alcance que estos principios tienen en relación con los convenios interadministrativos y con los convenios con administrados.

5ª. Que se delimiten con precisión, en los convenios que se suscriban, el objeto y las actividades a realizar por cada sujeto que conviene y, en su caso, la titularidad de los resultados, exigencia que ha de considerarse extensible a cualquier tipo de convenio: los interadministrativos y los convenios con administrados, incluidos los que tienen por objeto canalizar subvenciones públicas, aun en los casos en que sean nominativas.

6ª. Que en los convenios en que la Administración haya de realizar aportaciones financieras, se fije con rigor su importe que, en ningún caso, debe rebasar el coste de la actividad a financiar ni su valor de mercado, exigiendo, si no fuera posible una cuantificación exacta en el momento de la suscripción, que se justifique por la parte gestora el gasto realizado con los fondos recibidos. En el caso de aportaciones patrimoniales no dinerarias deberá determinarse igualmente su valor real.

7ª. Que se incluyan en el clausulado de los convenios las causas que pueden dar lugar a su modificación y resolución así como las consecuencias del incumplimiento de sus compromisos por alguno de los sujetos que lo suscriben.

8ª. Que se definan y clarifiquen los criterios de imputación presupuestaria del gasto, teniendo en cuenta si la Administración que financia tiene las competencias de ejecución y, por consiguiente, la titularidad de los resultados, y ello tanto si el importe de la financiación se transfiere en efectivo, como si se destina a la realización de una inversión para su posterior entrega gratuita.

9ª. Que se evite la contracción de compromisos de ejercicios futuros con cargo a créditos con asignación nominativa, ni aún condicionándolos a la futura concesión de otro crédito nominativo.

10ª. Que se evite la imputación automática de los saldos de compromisos no ejecutados del ejercicio anterior al presupuesto corriente sin una paralela modificación del plazo convenido, que lo armonice con la ejecución real y con su gestión presupuestaria, previa tramitación del correspondiente expediente.

11ª. Que se recabe la conformidad expresa de los suscriptores, bien directamente, bien a través de la comisión de seguimiento, sobre las actuaciones a realizar, cuando su concreción haya de tener lugar con posterioridad a la suscripción del convenio, así como en los casos de modificación de lo convenido u otras incidencias que surjan durante la vida del convenio y en relación con el cumplimiento de los compromisos asumidos por todos los intervinientes y con la liquidación final.

12ª. Que se atribuya a la comisiones de seguimiento o, en su caso, a un responsable del convenio, las facultades necesarias para supervisar su ejecución y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias  con el fin de asegurar la correcta realización de las actividades convenidas.

13ª. Que se justifique la ejecución del convenio mediante la comprobación material de las inversiones realizadas, tanto por el órgano gestor como por la intervención. Con respecto a la justificación en su vertiente financiera deberá comprender la acreditación de los gastos reales en que hubiera incurrido la parte responsable de la gestión, que en ningún caso deben rebasar su valor de mercado.

14ª. En aquellos casos en los que la delimitación de competencias entre el Estado y las CCAA que se proponen colaborar presenta dificultades, resultaría sumamente beneficioso para la gestión pública que los extremos dudosos se clarificaran en los respectivos convenios, si todas o varias CCAA disponen de similares competencias, previo acuerdo de la conferencia sectorial en los de suscripción generalizada, a fin de evitar conflictos y tratos desiguales.

15ª. Que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado.

16ª. Que la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas información sobre los contratos celebrados por las entidades del sector público que se regula en el art. 29 LCSP y en los arts. 39 y 40 LFTCu, se haga extensiva con las necesarias adaptaciones a los convenios de colaboración.

La ciudad de Porto Alegre es conocida mundialmente por la celebración del Forum Social Mundial y por el presupuesto participativo. Éste se planteó como forma de eliminar cierta elitista burocracia que se negaba a dar respuesta a las necesidades de la población más desfavorecida.

Los trescientos asistentes a nuestro segundo Congreso sulbrasileiro de Control Público se quedan cortos comparados con algunas actividades de la ciudad, en estos mismos días. Sin ir más lejos, Porto Alegre acoge la edición de ExpoMoney, el gran evento sobre educación financiera e inversión, con 50 conferencias gratuitas que van desde el presupuesto familiar, cómo eliminar deudas y obtener la salud financiera deseada o la forma de planificar la jubilación invirtiendo en el mercado de valores. Los organizadores esperan reunir, los días 1 y 2 de diciembre, 5.000 asistentes en dos días de congreso, en el Centro de Eventos.

Emergencia carcelaria

Por otra parte, mis queridos colegas del Tribunal de Cuentas del Estado de Rio Grande do Sul (capital Porto Alegre)  estaban algo nerviosos.  ¿La causa? La petición de dispensa del procedimiento licitatorio ordinario realizada por el Gobernador para construir o arreglar los 30 presidios gauchos que superan el quíntuplo de su capacidad. Un procedimiento negociado con publicidad de 100 millones de euros.

El asunto es que, a un mes del relevo en el cargo, el Gobernador reconoce que la situación de masificación carcelaria es una emergencia. Por lo tanto, le permite excluir el expediente ordinario de contratación pública, como si de una calamidad natural se tratara. En la normativa brasileña, esa decisión pasa por un correspondiente informe favorable del Tribunal de Cuentas, reunido al efecto.

Un controvertido asunto que determina casi un empate técnico en el Tribunal (siete miembros) y sometido a múltiples presiones mediáticas, políticas y ciudadanas, posicionados en ambos sentidos.

Tribunal de Cuentas de Brasil

El Congreso de Controle Público continúa después del debate sobre la necesidad de regular los lobys, discutida ayer. Hoy intervino el presidente del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU), Benjamin Zymler. El TCU brasileño es una centenaria institución que tiene 2.700 auditores y un prestigio del que ya hemos hablado en esta bitácora. Así, su fiscalización concomitante (simultánea) de las obras públicas le permite solicitar paralización de la ejecución de las obras en curso.

En este momento se discute la creación del Consejo Nacional de los Tribunales de Cuentas de los 26 Estados brasileiros (más el DF y los seis Tribunales municipales) que permitirá unificar los procesos de control externo en toda la Federación brasileña. Los debates sobre las competencias federales y estatales me recuerdan los problemas de nuestro diseño autonómico.

La comida de los ponentes se celebró hoy en la sede de la televisión gaucha Record, en su departamento de relaciones públicas, rebautizado mejor en “inteligencia comercial”, donde Natal Furucho, presidente del grupo mediático  del Correo do Povo, nos agasajó en una tertuliana comida, de alto nivel (en ambos casos).

A mi izquierda, Natal Furucho (presidente do Correo do Povo) Mauricio Zockun (profesor de derecho administrativo, PUCSP) Benjamin Zymler (presidente del Tribunal de Cuentas de Brasil) Helio Mileski (consejero TCE anfitrión) y más amigos.

El mensaje Tiririca

Gladimir Chiele, periodista y abogado de muchos ayuntamientos gauchos se atrevió a decir algo políticamente incorrecto en este foro de funcionarios de los Tribunales de Cuentas. Criticó la inexperiencia de los auditores como gestores y la necesidad de aumentar su tolerancia en algunas interpretaciones restrictivas. Pidió expresamente que los auditores “salgan de la poltrona burocrática y los controles formales”. Los gestores, según él, deben asumir riesgos lícitos. Sin embargo, el 90% de las acciones de improbidad administrativa son archivadas, pero ocasionan un efecto abandono, que si persiste, “pronto no habrá candidatos a cargos públicos”. No lo creo.

Sin ir más lejos hoy, la prensa brasileña se hace eco de la noticia que confirma el escaño del payaso Tiririca, el senador más votado de Brasil. La justicia electoral ponía en duda su reciente elección porque se descubrió que podía ser analfabeto. Esto significa retirarle el derecho de sufragio pasivo. Sin embargo, acaba de conocerse el fallo: no hay impedimento para tomar posesión, pues sólo es analfabeto funcional. El propio expresidente constituyente Sarney defendió el derecho de Tiririca al escaño, en un artículo memorable.

¡Toma ya! Menudo mensaje que han mandado a las Instituciones los ciudadanos de Sao Paulo, elevando a los altares senatoriales al payaso. Algo así como: “estamos hasta los cataplines de tanta burocracia y corrupción que os mandamos a este representante para que sepáis lo que pensamos de vosotros”.

Nunca hablo de Asturias; ni lo voy a hacer como podéis deducir de la última línea de esta bitácora. Pero el titular de prensa que encabeza esta entrada es tan bueno que no puedo dejarlo pasar, aunque sólo sea de manera incidental para introducir el tema de hoy.

El asunto no es otro que los recortes presupuestarios en las Comunidades Autónomas (CCAA), generalizados para el próximo ejercicio. El diario Cinco Días ha hecho un recorrido por las distintas CCAA. Así, el Gobierno de Canarias reducirá el presupuesto en un 12,5%, una cifra muy alejada de la Comunidad Valenciana, cuyo recorte se queda en el 4,8%, el menor de todas las regiones (ver artículo). La Administración del Estado también recortará un 7,9% el gasto no financiero, por primera vez.

En las últimas semanas de este otoño presupuestario, raro ha sido el día que no encontrábamos noticias, editoriales o declaraciones en relación a los recortes, sus efectos perniciosos o beneficiosos, según la diferente sensibilidad del emisor.

El propio presidente del Tribunal de Cuentas de España, Manuel Núñez Pérez, reconocía durante un reciente homenaje, que «todos hemos contribuido» a la crisis que nos está cayendo encima por vivir por encima de nuestras posibilidades recurriendo al crédito fácil. Detrás de todo, añadió «hay una pérdida de valores» de ahí que la receta para salir de la crisis pase por «la austeridad en el gasto. No gastar más de lo que se ingresa», afirmó, además de apostar por la «transparencia en la gestión» y por el «rigor ético» en el manejo de fondos públicos. Núñez entiende que, en el futuro, el papel del Tribunal de Cuentas deberá centrarse más en la prevención de situaciones de endeudamiento en las administraciones públicas.

Así, el gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, advertía que el principal riesgo de España en estos momentos a la hora de cumplir sus compromisos de reducción del déficit no está en la Administración central sino en las territoriales. No tardó en recordarnos que las Agencias de calificación consideran que existen importantes riesgos en las CCAA debido a la elevada inercia de su gasto corriente (crece al 9% anual desde 2003), la rigidez de las competencias autonómicas (sanidad, educación y servicios sociales) y la lentitud del crecimiento de los ingresos de las CCAA. De ahí la rebaja del rating, con perspectiva negativa, que han realizado las agencias de calificación sobre prácticamente todas las CCAA y  que ya presentamos el mes pasado.

Asimismo, el Círculo de Empresarios hacía público un documento muy crítico con las finanzas públicas españolas, pidiendo “mecanismos institucionales para garantizar la estabilidad presupuestaria, por ejemplo a través de un organismo fiscal independiente, como en el caso de EEUU”. Alguien pensará que bastaría con retocar la Ley del Tribunal de Cuentas de España para cumplir esa misión con la celeridad que demandan los tiempos.

Por último, la semana pasada, el reputado investigador, catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia, Rafael Domenech nos proporcionaba multitud de titulares de prensa, sobre las dificultades en la financiación del déficit para una parte de las Administraciones autonómicas y locales.

Domenech, como economista jefe de BBVA Research, presentaba el último informe “Situación España” que incorporaba un análisis del grado de transparencia de las cuentas públicas autonómicas, según el cual sólo seis comunidades ofrecen una información completa y mensual, igual a la que proporciona la Administración General del Estado.

El documento alerta de la necesidad de mejorar la calidad y cantidad de información sobre la ejecución presupuestaria que se ofrece a la opinión pública en general, y a los mercados, en particular:

En ausencia de esta política proactiva de mayor información y transparencia por parte de todas las AA.PP., y no sólo por el Estado, la incertidumbre respecto a la calidad de las finanzas del conjunto de AA.PP. podría prolongarse en el tiempo lo que implicaría el mantenimiento de primas de riesgo innecesariamente elevadas para una parte de la deuda pública española.

¿Nadie habla de aumentar los ingresos públicos? Si, desde una perspectiva política, aunque es muy difícil que recuperen una parte significativa del terreno perdido en términos de porcentaje sobre PIB.

Autovías ibéricas

Nuestros vecinos de Portugal, han probado a mejorar la recaudación, que siempre ha sido su talón de Aquiles, sometiendo a peaje las antiguas autovías gratuitas. Primero han sido las del norte, fronterizas con Galicia y después el resto: Interior Norte, Beira Interior y Algarve tendrán peaje a partir del 15 de abril de 2011, lo que afectará también a los ciudadanos de Galicia, Castilla y León, Extremadura y Andalucía que vivan y trabajen en zonas fronterizas. El sector hotelero está al borde del ataque de nervios.

En España, por el contrario, existen bastantes autopistas de peaje, pero su situación financiera general es crítica. La necesaria transposición del  IFRIC 12 de las Normas Internacionales de Contabilidad ponían en causa de disolución (pérdidas superiores al 50% de los fondos propios) a muchas sociedades concesionarias de autopistas de peaje, como avanzamos en su momento (ver) pues impide a las empresas amortizar en varios años los gastos financieros, teniendo que contabilizarlos en el ejercicio en que se producen.

Sin embargo, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas,  en el proyecto de Orden de normas de registro, valoración e información a incluir en la memoria sobre los acuerdos de concesión de infraestructuras públicas, (en la actualidad, en información pública prorrogada)  permitirá diferir los gastos financieros durante toda la vida de la concesión, de manera que se aminora el fuerte impacto que estos tienen en los primeros años. Además, la Ley estatal de Presupuestos salvará de la quiebra a las concesionarias de autopistas que erán compensadas al tener menos tráfico del previsto cuando se adjudicaron.

No todo son penurias

Terminamos esta entrada con algo más alegre de cómo empezamos. Nada mejor que la intervención parlamentaria del ministro de Finanzas suizo, Hans Rudolf Merz que, a diferencia del prudente Consejero de Sanidad asturiano, no puede con la risa cuando contestaba a una pregunta de trámite, en una sesión de control donde lee una respuesta, también de trámite, que habían preparado sus aplicados y leguleyos asesores. Suiza debe ser el Paraíso (fiscal en este caso) aunque no sea “natural” como Asturias.

EUROSAI (Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa) es uno de los Grupos Regionales de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Constituida en 1990 con 30 miembros (las EFS de 29 Estados europeos y el Tribunal de Cuentas Europeo), en la actualidad su número de miembros asciende a 50 entidades (las de 49 Estados europeos y el Tribunal de Cuentas Europeo).

Ayer, EUROSAI celebró en Madrid su 36ª reunión del comité directivo que analizarán el Plan estratégico de EUROSAI para los próximos ejercicios, presentarán los informes de actividades de los grupos de trabajo sobre ‘Tecnologías de la Información’, ‘Auditoría Medioambiental’, ‘Fiscalización de Fondos destinados a Catástrofes y Desastres’ y ‘Guía de buenas prácticas sobre calidad de la auditoría’ y estudiarán las nuevas iniciativas en cumplimiento de sus objetivos.

La inauguración corrió a cargo del Presidente del Congreso, José Bono, que destacó la necesidad de que los presidentes de los tribunales de cuentas de los diferentes países trabajen desde sus distintas ideas “por la autonomía, pese a que ésta pueda costarles su reelección“. Sobre la actividad política, Bono nos dejo otra de sus frases célebres, en relación con los gestores públicos:

“Los ciudadanos ya no exigen profetas del dogma, sino ingenieros de la eficacia. Y quien no es eficaz ni es de derechas ni de izquierdas, sino un inútil”.

Después intervino Manuel Núñez Pérez, presidente del Tribunal de Cuentas de España, en su calidad de Secretario General de EUROSAI. Presentamos a continuación su exposición.

XXXVI REUNIÓN DEL COMITÉ DIRECTIVO DE EUROSAI

-. Sr. Presidente del Congreso de los Diputados, D. José   Bono,

-. Sr. Presidente de EUROSAI, Jaci Jezierski,

-. Sres. Miembros de Pleno del Tribunal de Cuentas y del Parlamento de España,

-. Estimados colegas de EUROSAI,

-. Queridos amigos,

Es un gran honor y una satisfacción para mí tener la ocasión de dirigirme a ustedes en el Acto de Apertura de la XXXVI Trigésimo sexta Reunión del Comité Directivo de EUROSAI. Y hacerlo en este solemne Palacio, en la misma ciudad y prácticamente en la misma fecha que, hace veinte años, en 1990, vio nacer a nuestra Organización.

Deseo agradecer muy sinceramente la presencia entre nosotros y la inestimable disponibilidad desde el primer momento para acoger nuestra Reunión en esta Cámara al Presidente del Congreso de los Diputados, Excmo. Sr. D. José Bono que, a la relevancia del Cargo hoy ejercido, presenta un extraordinario inventario de trabajos y aportaciones en la conquista de nuestras libertades democráticas y en la consolidación del Estado Democrático y de Derecho y suma otras muchas responsabilidades asumidas en el ámbito del Gobierno Nacional y en el desarrollo y consolidación de los Gobiernos Territoriales. Su colaboración ha propiciado que nos encontremos en la sede del Parlamento que, por las especiales relaciones que esta Institución mantiene con las entidades fiscalizadoras superiores, y por la legitimidad que le otorga la representación que ostenta, nos ofrece un marco privilegiado para la celebración de este encuentro.

Quiero expresarles también a todos ustedes el más profundo reconocimiento por participar en esta reunión anual, en la que tendremos ocasión de examinar nuestra actividad a la luz de los mandatos que hemos recibido del Congreso de EUROSAI, podremos analizar los retos que la gestión y el control nos ofrecen, y proponer e impulsar iniciativas que contribuyan a fortalecer el control externo a nivel europeo.

Mucho ha evolucionado desde hace veinte años el entorno económico-financiero. Se demandan a los Estados nuevas fórmulas de gestión que permitan obtener mayor eficacia y eficiencia, mayor transparencia y rigor técnico, mayor asunción de responsabilidades y economía en la actuación. Todo ello, en un mundo abierto e interconectado por la globalización.

En este entorno, el control externo de la actividad económico-financiera pública se erige en tarea clave para garantizar gestiones sólidas, transparentes y eficaces, y para contribuir a la promoción del buen gobierno. Para llevar a cabo esta función adecuadamente es preciso contar con entidades independientes, de alta cualificación técnica y modernas, que actúen bajo estrictos códigos éticos, apliquen normas de auditoría y sigan estrategias y procedimientos ajustados a estándares internacionales de vanguardia.

La fiscalización y las entidades que la desarrollan deben evolucionar con la propia gestión, atendiendo a las necesidades y demandas de la sociedad. Una función fiscalizadora eficiente no puede constituir un fin en sí misma y finalizar en el mero examen de la gestión pública, sino que debe aspirar a promover la mejora de ésta mediante propuestas que la guíen por senderos de responsabilidad, ética, eficacia, y voluntad de servicio a los ciudadanos.

El control externo, para ser eficiente, debe ejercer el papel de “alerta” que le corresponde, y evaluar el impacto sobre las finanzas públicas y la ejecución de las políticas, anticipar riesgos, y sugerir mejoras en los sistemas, en las organizaciones y en la actividad de gestión. Esta función debe, asimismo, contribuir técnicamente, a través de los informes y recomendaciones que emiten las entidades fiscalizadoras superiores, a impulsar el proceso de creación de las normas apoyando dichas mejoras, y a promover las propias transformaciones del sector público. Ha de garantizarse, asimismo, que las instituciones fiscalizadoras gocen del máximo respeto institucional y de la credibilidad, impacto y consideración pública de su función y de sus resultados.

Es fundamental mantener siempre vivo el diálogo con los ciudadanos, los poderes públicos, los gobiernos, los parlamentos, en un continuo proceso de retroalimentación que permita a las entidades fiscalizadoras ajustarse a las demandas y responder a las necesidades y prioridades reales. Es esencial que analicemos el valor añadido que aportamos a la sociedad en términos de contribución a la mejora de la gestión y al buen gobierno.

EUROSAI, como Organización, no se ha mantenido al margen de estos procesos ni es ajena a estos principios. Es el Grupo Regional de INTOSAI más joven, pero su número de miembros se ha incrementado en dos terceras partes desde su constitución, y su actuación ha evolucionado para hacerse más compleja, especializada y diversificada, en el entorno de una comunidad internacional en permanente cambio y desarrollo. Una vez llegada a su madurez, EUROSAI cuenta con sólidos pilares que la sustentan y líneas directrices que marcan su camino.

Nuestra Organización ha hecho un especial esfuerzo en los últimos años por promover la formación, atendiendo a las prioridades de cada una de las regiones europeas; y por fomentar los intercambios de información y experiencias. Se ha intensificado la cooperación entre sus miembros, con INTOSAI y sus Grupos Regionales, así como con otros socios con los que comparte intereses comunes, buscando un enriquecimiento mutuo. EUROSAI ha procurado apoyar y contribuir a la cualificación organizativa y técnica de las entidades fiscalizadoras superiores en la ejecución de sus funciones, al fortalecimiento en su independencia, y a la mejora permanente y desarrollo del control externo en Europa.

Utilizando el lenguaje de la contabilidad que nos resulta tan familiar, podemos decir que EUROSAI tiene ya muchas anotaciones en su “haber”, que avalan su actuación. Pero también tiene importantes perspectivas por delante. Hay apuntes en el “debe”, que todavía han de encontrar su contrapartida en el “haber”. Son muchas las tareas y retos que tenemos que afrontar y, sin duda, la colaboración es una herramienta esencial para hacerlo.

Aun cuando nuestros sistemas y procedimientos difieren, somos conscientes de que tenemos muchos puntos en común; que compartimos tareas, misiones, expectativas, limitaciones y proyectos. También sabemos que, conjuntamente, se puede conseguir mucho más que de manera individual; y ese es, precisamente, el propósito que nos reúne.

Sólo de este modo, EUROSAI representará un valor añadido para cada uno de sus miembros, y contribuirá, en su ejercicio, al proyecto global de INTOSAI, haciendo así efectivo su lema: “Experientia mutua ómnibus prodest”. Pues, como señalaba el economista John Stuart Mill: “No existe una mejor prueba del progreso de una civilización que la del progreso de la cooperación”.

Muchas gracias,

El pasado 8 de septiembre, nuestro Tribunal de Cuentas hacía público el contenido de tres importantes sentencias sobre el “caso saqueo” del Ayuntamiento de Marbella durante los gobiernos del gilismo.

Aun no disponibles en la web del Tribunal, las sentencias giran sobre dos conceptos de especial interés: la necesidad de una justificación de los gastos que no sea meramente formal (mudando el antiguo y rigorista criterio de la sección de enjuiciamiento) y la amplia responsabilidad contable de los Administradores de las sociedades públicas.

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas interviene como consecuencia de la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella y sociedades mercantiles participadas (ejercicios 2000 y 2001) que había determinado indicios de responsabilidad contable en diversas sociedades municipales. Los procesos, tras múltiples vicisitudes y apelaciones, empiezan a concluir.

Concepto de pago indebido

Reiteradamente, el Tribunal de Cuentas ha considerado pagos indebidos aquellas salidas de fondos realizados sin causa, es decir , sin contraprestación de utilidad pública. Por ejemplo, la Sentencia 18/04 ya afirmaba:

Según establece el art. 1.274 del Código Civil, en los contratos onerosos se entiende por causa la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte, añadiendo el art. siguiente que los contratos sin causa o con causa ilícita no producen efecto alguno. En la operación económica presente se ha efectuado un pago con fondos públicos que carece de causa, al no haber quedado probada la existencia de contraprestación alguna por la perceptora del pago. Ello determina, por tanto, la existencia de un saldo deudor injustificado, calificable de alcance ….

La STCu 8/2010 (asunto de Boadilla del Monte) había supuesto un avance en la caracterización del concepto de pagos indebidos, incluyendo no sólo los que se realizan sin título que los justifique, sino también los que se satisfacen con fundamento en títulos jurídicamente insuficientes o irregulares.

Desde esta perspectiva, la mera existencia material de un contrato, convenio, pacto, resolución o acuerdo no implica necesariamente la corrección jurídica de los pagos que se derivan de ellos pues, si dichos títulos adolecen de vicios jurídicos relevantes, no podrán constituirse en causa legal justificativa de las salidas de fondos que sean consecuencia de ellos.

Parece lógico: no basta con una justificación meramente formal (con facturas o minutas genéricas) sino que se exige la necesaria comprobación material del destino dado a los fondos públicos.

Pagos indebidos: un pasito p’alante

Pues bien, la Sentencia 18/2010, de 8 de septiembre enjuicia la responsabilidad contable por alcance en los fondos de la sociedad participada por el Ayuntamiento de Marbella, “Control de Servicios Locales, S.L, en relación con diversos pagos a profesionales que carecieron de la “documentación adecuada que los justifique”. En ellos, sólo existe “una mínima justificación formal” en concepto de honorarios, que es considerado por el Tribunal como absolutamente insuficiente “pues el único medio de prueba aportado para acreditar la realidad del encargo y el servicio es la declaración del propio profesional (…)  con meros testimonios personales y sin aportar los informes y trabajos que se dicen realizados”. Y declara el alcance en las facturas de los auditores (¡453.163 euros!) o el abogado Del Nido (3.485€) así como en otros varios servicios profesionales hasta un importe total de 1.846.642 euros.

Además el Tribunal tiene muy en cuenta que:

“La existencia de numerosos pagos similares de minutas por parte de otras sociedades municipales del Ayuntamiento de Marbella, así como un conjunto de hechos que llevaron al juez instructor a concluir que existía una presunta intención de despatrimonializar el Ayuntamiento y sus sociedades participadas para enriquecer y beneficiar a personas concretas”.

También, la Sentencia del TCu 16/2010, de la misma fecha, sobre otra sociedad municipal “Suelo Urbano 2.000, S.L.”, sigue este camino al no aceptar, por las razones materiales apuntadas, la justificación de la minuta del abogado Del Nido, por 3.458 euros (también) en concepto de honorarios por cumplimentar los cuestionarios remitidos por el Tribunal de Cuentas. Poca cuantía pero importante avance jurisprudencial, que también se emplea para obligar al reintegro por los administradores de un anticipo de 90.151 euros a otra sociedad cuya única justificación es el asiento contable, sin que los condenados justificaran que obedecía a obligación alguna, tal como puso de manifiesto el informe de fiscalización del TCu, con valor probatorio “cualificado” sólo desvirtuado por otros medios de prueba, lo que no ocurrió.

En fin, la STCu 17/2010, de la misma fecha, sobre otra sociedad municipal, “Jardines 2000, S.L.”, tampoco acepta, por idénticas razones, el pago de diversas minutas del abogado Del Nido: una de 3.458 euros (¡también!), en concepto de “honorarios por la cumplimentacion de cuestionarios remitidos por el Tribunal de Cuentas”; ni otra minuta suya de 7.362 euros en concepto de “honorarios por la fiscalización del Tribunal de Cuentas”; ni otra minuta suya por 17.429 en concepto de “examen de documentación contable y fiscal”; en todos ellos “no se considera suficientemente acreditada la realización de los servicios profesionales” por ausencia de documentación adecuada que los justifique.

Responsables: los Administradores

En todos los casos analizados, se considera como responsables contables directos y solidarios a los Administradores (ojo: no los profesionales que cobraron las minutas) pues se dan los requisitos de toda responsabilidad contable (acción u omisión, con vulneración de la normativa presupuestaria o contable que da lugar al menoscabo de caudales, de manera efectiva, individualizada y evaluable, con una relación de causalidad) de los miembros respectivos de cada Consejo de Administración.  El Tribunal recuerda sus relevantes funciones de regular, vigilar y dirigir la marcha de la sociedad, “entre las que cabe incluir las de comprobar los pagos realizados por la sociedad, donde tenían capacidad para actuar en bancos y en toda clase de operaciones”.

Los Consejeros argumentaron que su gestión era “meramente formal”, lo que desmontará el Tribunal al tener presente que la legislación mercantil, tras aceptar el cargo, les inviste de derechos pero “también de obligaciones entre las que se encuentra la de desempeñar el cargo con la diligencia de un ordenado empresario y de un representante leal”, cuyo desconocimiento supone una grave negligencia en el desempeño de su cometido social.

No tardaron los condenados (lo hacen siempre) en echar la culpa al interventor, al que la Corporación Municipal había impuesto el sistema de control financiero a posteriori, por lo que el Interventor “es claro que no pudo advertir las presuntas irregularidades en los pagos” y además “fue suspendido temporalmente de empleo y sueldo por el ayuntamiento por presunta deslealtad y uso de documentación, al haber facilitado el funcionario diversa información a la sección de enjuiciamiento“.

Extraordinario, como la viñeta de El Roto:

Un resumen (menos árido) de esta entrada fue publicado en La Nueva España con el título “La factura no es suficiente“.

El viernes 23 participé en la Universidad de Verano de Maspalomas, dentro del panel “Perspectivas de futuro en la actividad de los órganos de control externo, en el escenario de crisis económica internacional”. De izquierda a derecha:

-  Miguel Ángel Cabezas de Herrera Pérez, Síndico de la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha y miembro del Comité Directivo de EURORAI

-  Hubert Weber, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo

- Moderador: Antonio Arias Rodríguez, Síndico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

- Severiano José Costandrade de Aguiar, Presidente del Tribunal de Cuentas del Estado de Tocantins y Presidente del Instituto Rui Barbosa de Brasil

-  Antonio Carlos Flores de Moraes, Consejero del Tribunal de Cuentas Municipal de Rio de Janeiro.

Pudimos abordar los retos futuros que se presentan a los tribunales de cuentas y su papel en la crisis económica actual, donde surgen algunas nuevas tareas de auditoría mientras que otras ven resaltada su importancia. El consejero Weber puso algunos ejemplos, como el grupo de trabajo de INTOSAI sobre la deuda pública, otro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCEu) sobre las oportunidades de auditoría y los riesgos para el TCEu ligados a la actual crisis económica y financiera o incluso el reglamento por el que se crea el “Mecanismo Europeo de Estabilización” que otorga al TCEu el derecho de auditar la gestión de estas ayudas.

Uno de los primeros impactos de la crisis será la reducción de los recursos de los propios órganos de control, así como de su capacidad de respetar sus programas de trabajo. Un riesgo que deben evitar los gobiernos y sus parlamentos.

El público en general vive la crisis actual con desconfianza y percibe un mayor deterioro de la credibilidad de las instancias políticas, tanto gubernamentales como parlamentarias. En estas circunstancias, los OCEX pueden y deben ser una referencia para los ciudadanos, presentando informes objetivos basados en hechos concretos con la finalidad de contribuir a las políticas destinadas a mejorar la gestión de los fondos públicos.

Para constituir una referencia, Hubert Weber entendía que los OCEX deben optimizar su impacto incluso más que antes, respecto de:

A) las entidades auditadas,

B) los parlamentos,

C) los medios de comunicación.

A los primeros debe aportarse una crítica constructiva y unas recomendaciones concretas que puedan llevarse a la práctica sin interferir en el ámbito político pero sirviendo de impulso. Tambien cierta capacidad para anticiparse, matizó Weber. Por su parte, los parlamentos son para “un socio esencial en su función de control presupuestario”. Para ello, sugiere una buena práctica consistente en obtener la opinión de los diputados sobre sus expectativas respecto del OCEX.

Para Weber, los medios de comunicación deben constituir un extraordinario aliado del control dado que los parlamentarios por lo general están «enganchados» a ellos, lo que nos permite utilizarlos como vía de transmisión precisa, clara y objetiva de nuestros mensajes. Eso si que es todo un reto.

En mi modesta opinión, en el futuro los ciudadanos podrán acceder con gran facilidad (y en tiempo real) a mucha información sobre las cuentas públicas. No será un proceso fácil sino una conquista legislativa frente a los gobiernos, que permitirá conocer los pormenores de los gastos, de los contratos y donde la gestión 2.0 buscará a facilitar la opinión de los ciudadanos sobre esas transacciones, los comentarios críticos y los análisis políticos de iniciados. En ese momento, el papel de los OCEX será más de certificar que eso que la web pone es la documentación original, añadiendo una orientación de legalidad. Pero será el ciudadano el protagonista del análisis en la próxima década. Un análisis de sus riesgos puede verse en en este informe de la GAO norteamericana.

Ver nota de prensa de las conclusiones.

Ver todas las ponencias.

De  derecha a izquierda: Salomón Ribas Jr. (Presidente de ATRICON de Brasil), Manuel Nuñez (Pte. Tribunal de Cuentas de España), María del Pino Torres (Alcaldesa de San Bartolomé), Rafael Medina (Pte. Audiencia de Cuentas de Canarias) José Manuel Soria (Vicente Gobierno Canario) Vitor Caldeira (Pte. Tribunal de Cuentas Europeo) José Carlos Delgado (Pte. TCuentas de Cabo Verde) y Sereriano Costandrade (pte. Instituto Rui Barbosa de Brasil)

En el Palacio de  Congresos de Maspalomas (“Expomeloneras”) se está celebrando el VIII Seminario de control externo, del que es anfitrión, un año más la Audiencia de Cuentas de Canarias. Esta edición se presenta bajo el título  “LA NUEVA FORMULACIÓN DE LA FUNCIÓN DE SUPERVISIÓN DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO” tendrá como colofón un encuentro internacional con los órganos de control externo de Brasil.

Hoy se analizaron las dificultades para transmitir información económica desde las instituciones con responsabilidad en el ámbito financiero, además de las funciones de control y fiscalización externa de las administraciones. Ver todas las ponencias.

Además, el centenar de asistentes presenciamos una mesa coloquio formada por periodistas, que también abordarán el derecho de la información de la ciudadanía y fórmulas para facilitar la correcta comprensión de este tipo de información técnica y económica. Intentaremos recordarles que los informes no sólo sirven para hacer ajustes de cuentas mediáticos (por ejemplo, esta nota de prensa del Fiscal del TCu) sino para la mejora y el debate técnico y sosegado. El presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, en su discurso de inauguración hizo referencia a la imagen de los auditores “que deben dejar de ser vistos como aquellos soldados que aparecen tras la batalla para rematar a los heridos”.

El Presidente del Tribunal de Cuentas español alertó sobre el vertiginoso deterioro de las cuentas públicas que hace necesario extremar el rigor en los controles, si bien deberá circular también por “caminos nueves” y nuevas orientaciones relacionadas con la evaluación del empleo de los recursos públicos.

La mesa redonda de los periodistas canarios ha resultado muy interesante y bastante cañera. El organizador del evento, Rafael Medina demostró mucho talante al programarla. Se deslizó la vieja crítica del reclutamiento político de los miembros de los OCEX. y se puso en duda la independencia de algunos órganos, lo que fue interpretado como una agresión  por  un relevante consejero asistente.

Por parte de los asistentes, también se recordó a los medios que, con cierta frecuencia tienen posiciones previas a favor o en contra de los gobiernos de turno y todos instrumentalizan los informes buscando argumentos y no afrontando asépticamente su resumen. También se les recriminó que muchas noticias carecían del rigor técnico necesario.

En la fotografía, de izquierda a derecha: José Mujica (Canarias7), Ignacio Afonso Montesdeoca (Europa Press), Juan Manuel Pardellas Socas (Cadena SER y El País), David Cuesta Fidalgo (Eldigitaldecanarias.com) y Bernardo Sagastume-Berra Sepúlveda (diario ABC).

La responsabilidad contable, tal como está concebida en nuestra legislación y en la jurisprudencia emanada de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, exige una serie de requisitos, que ya hemos tratado en esta bitácora:

a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;

c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.

En la responsabilidad por alcance, que es el saldo deudor injustificado de una cuenta nos encontramos, en términos generales, con la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Para comprender el verdadero significado del alcance, hoy presentamos la Sentencia de 15 de marzo de 2010, de la sala de justicia del Tribunal de Cuentas de España, que fue dictada en apelación frente a la sentencia de 30 de diciembre de 2008, fallada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Dª. Ana María Pérez Tórtola, que declaraba responsable contable directo al Alcalde del municipio de Zahínos (Badajoz).

El asunto surgió como consecuencia de la revocación de una subvención otorgada por el INEM al Ayuntamiento para la realización de unas obras, alegando que la causa de este perjuicio económico era el impago de varias mensualidades de cuotas sociales, pese a que el Ayuntamiento había recibido previamente del INEM los fondos destinados tanto al pago de las nóminas como de las cotizaciones sociales, destinándose dichas cantidades al pago de otros gastos de la Corporación.

El Tribunal entiende que aunque la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, no da lugar a un supuesto de alcance. Sin embargo, se trata de una interesante sentencia que todo gestor público debería conocer, sobre todo si administra subvenciones.

El desastre

Durante el año 2000 le fue concedida al Ayuntamiento de Zahínos de Badajoz una subvención de 328.032 euros por parte del INEM, para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de la obra de interés general y social “Adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

En 2001 se inició el procedimiento de reintegro de la referida subvención, al haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la justificación del gasto realizado, otorgando a la Corporación un nuevo plazo de quince días para el reintegro de dicho importe o para que, en su caso, presentara los documentos que se le requerían o formulase las alegaciones oportunas.

Transcurrido el citado plazo, y no realizando actuación alguna la Corporación, la Dirección Provincial del INEM dictó resolución acordando el reintegro de la subvención en 2002, que fue notificada a la Corporación, siendo recurrida en alzada y desestimado el recurso en 2003, al haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que el Ayuntamiento tiene en los tributos del Estado. La devolución tuvo su origen en el impago de las cotizaciones sociales ante el abono de otros gastos de la Corporación ordenados por el Alcalde y, en consecuencia, no se pudo justificar su pago en plazo.

Para la Consejera que juzgó el asunto en primera instancia, “la devolución de la subvención supone para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia de una gestión irregular”.

En consecuencia, la Consejera Pérez Tórtola procedió a declarar, en primera instancia, la existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida para la contratación de trabajadores desempleados para la obra adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

Enriquecimiento injusto

Por el contrario, la Sala que enjuicia la apelación entiende que “en caso de realizarse ese reintegro al Ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto para el sistema de administraciones públicas, toda vez que al I.N.E.M. ya le ha sido reintegrado el importe de dicha subvención y las obras para las que la subvención fue concedida fueron efectivamente realizadas, motivo por el cual no puede apreciarse daño alguno en los fondos públicos”.

Sin embargo, la obra subvencionada fue efectivamente realizada por lo que “en ningún caso se cuestiona la posible existencia de un saldo deudor injustificado en los fondos municipales que se destinaron a sufragar la obra”.

En definitiva, esa falta de pago de las cotizaciones sociales produjo un perjuicio perfectamente cuantificado en la Hacienda municipal pero, como ha tenido oportunidad de reiterar el Tribunal de Cuentas en numerosas ocasiones y recuerda esta sentencia: “no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento, necesariamente, de responsabilidad contable. Y, en la presente controversia, no entendemos que se produzcan las circunstancias que la legislación propia del Tribunal contempla para el nacimiento de un alcance”.

Así, el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas establece que debe entenderse por alcance “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”. Pues bien, en el presente caso no se detecta la existencia de ningún tipo de saldo deudor no justificado. De hecho, lo que ocurrió fue que el Ayuntamiento obtuvo, eso sí, una sensible disminución de los ingresos del Estado a lo largo de varios ejercicios, hasta la total satisfacción de lo debido, como consecuencia de la revocación de la subvención. Pero una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance”.

En definitiva, la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida, en la medida en que se pagaron los costes salariales de trabajadores desempleados que se contrataron para la ejecución de la obra (determinadas cuotas de la seguridad social con aplazamiento y pago fraccionado) “pero se trata de un incumplimiento meramente formal”.

En consecuencia, considera la Sala de Justicia que no se ha ocasionado saldo deudor injustificado alguno en los fondos del Ayuntamiento por lo que procede revocar, en este punto la declaración de alcance efectuada en primera instancia.

La sentencia incluye un interesante aviso para navegantes: No consta acreditado en autos que los servicios municipales competentes pusiesen en conocimiento del apelante la necesidad de ordenar los pagos de las cotizaciones sociales en las mensualidades en las que dichos pagos fueron desatendidos.

Publicado en LegalToday.com

El Tribunal de Cuentas, en su sesión de 24 de junio de 2010, aprobó el informe de fiscalización de los convenios de colaboración generadores de gastos suscritos a partir del año 2005 por órganos del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) con entidades públicas y con personas físicas o jurídicas privadas,

El informe estudió la adecuación legal de los citados convenios, en sus elementos subjetivos, objetivos y formales, así como la tramitación del expediente administrativo, desde la fase de proyecto (informes, autorizaciones, aprobaciones, etc.) hasta la fase de ejecución, donde examinó los mecanismos de seguimiento, la ejecución de los compromisos asumidos y su acreditación mediante la comprobación material de los resultados y la justificación del gasto. 

La actuación fiscalizadora se ha realizado desde la perspectiva de la Administración General del Estado (AGE), tomándose en consideración la gestión de sus órganos y, consecuentemente, las normas que afectan a la misma. No obstante, ha analizado también los convenios a la luz de la normativa aplicable a las entidades territoriales con las que se han sucrito, en especial a las CCAA y a los entes locales.

A continuación presentamos las conclusiones del apartado referido a las Universidades públicas.

Universidades públicas

En relación con los convenios celebrados entre el MMA y las Universidades Públicas, obtenemos la siguiente radiografía:

1. Frente a la heterogeneidad que caracteriza a los convenios suscritos con otras entidades, los celebrados con las universidades públicas mantienen entre sí una homogeneidad, derivada tanto de los sujetos con los que se establece la relación, como del entramado del negocio jurídico, que responde al compromiso, por parte de las universidades, de realizar unos trabajos para su posterior entrega al MMA, el cual satisface, como contraprestación, la cantidad acordada, de forma que lo que subyace en la relación convenida es un intercambio patrimonial, análogo a cualquier relación contractual. Pese a ello, estos negocios jurídicos podían ser encauzados por la vía convencional al no rebasar las cuantías establecidas en los arts. 135.1, 177.2 y 203.2 del TRLCAP, a los que se remite el art. 3.1.c del mismo.

2. En términos generales, la estructura de los convenios responde a un esquema conforme al cual se recogen el objeto, los trabajos a realizar por la universidad firmante y el presupuesto, que expresa la cantidad a satisfacer por el MMA. Asimismo, se contemplan previsiones sobre la utilización de los resultados, que quedan a disposición del MMA, sin perjuicio de los derechos de los autores en orden a su publicación. De otra parte, la mayoría de los convenios son desarrollo de lo establecido en los convenios marco previamente suscritos con las diferentes universidades.

3. Desde una perspectiva material, estos convenios se corresponden con el objeto de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, si bien, por su cuantía, los negocios podían ser encauzados por la vía convencional. El objeto, salvo alguna excepción (MMA 87), guarda correspondencia con las materias definidas en los convenios marco, así como con los objetivos de intervención a corto y a medio plazo que se incluyen como anexos de estos convenios. Por su parte, los trabajos a realizar están definidos con bastante precisión en el clausulado de los convenios o en anejos a éstos.

4. Existen diferencias notables en cuanto al método aplicado para determinar la aportación de la AGE, de modo que, en algunas ocasiones, se fija de forma global y a tanto alzado, mientras que en otros casos el presupuesto aparece con un nivel variable de desglose, ya sea mediante la asignación de importes parciales a las distintas actuaciones, ya mediante la desagregación por conceptos de gasto. En ocasiones, se adicionan partidas en concepto de recargo, de distinto significado e importancia cuantitativa, por aplicación de la normativa interna de algunas universidades.

Por lo general, en los casos en que la aportación se fija a tanto alzado, no consta cómo se obtiene el importe, al no definirse aspectos tales como el perfil técnico del personal que ha de desarrollar los trabajos y el tiempo de dedicación previsto, ni utilizarse tarifas o referencias a valores de mercado. Aun cuando en ninguno de los convenios sea directamente aplicable la legislación de contratos, si se pretende que la aportación del MMA no rebase el valor de mercado de los bienes o servicios convenidos, la valoración debería responder a una estructura de costes basada en precios unitarios o en honorarios por tarifas, pudiendo fijarse a tanto alzado solo si no fuera posible o conveniente la descomposición.

En los casos en los que el presupuesto está basado en precios descompuestos según la modalidad de gasto o en un sistema mixto, parte por conceptos de gasto y parte por subproyectos, el procedimiento es más apropiado a efectos de lograr una estimación razonable del presupuesto, si bien dentro de este método existen variantes, que no siempre ofrecen el mismo grado de garantía en orden a la adecuación del importe de la aportación del MMA.

De otra parte, las comprobaciones realizadas muestran que en varios convenios, junto a las cantidades correspondientes a los conceptos de gasto o a los importes de las distintas actividades, se incluyen partidas en concepto de recargos o cánones. Ahora bien, el canon en cuestión no es un concepto de coste sino de distribución de los recursos generados, con efectos internos, y no puede vincular a la AGE a la hora de convenir el importe de su aportación.

5. En su vertiente formal, el contenido de los convenios se acomoda a lo establecido en el art. 88 de la LRJ-PAC y también se hace mención a los extremos contemplados en el art. 6.2 de la misma ley, si bien han podido observarse deficiencias tales como la falta de mención de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia y la forma de terminar, en estos casos, las actuaciones en curso de ejecución; y la existencia de cláusulas, relativas a este último aspecto, donde se efectúan remisiones vacías de contenido. La estructura formal de los convenios se acomoda a lo que determina la Orden comunicada de 8 de febrero de 2002 y, en cuanto a su contenido, por lo general se ajustan a las previsiones recogidas en los convenios marco que desarrollan, aunque en ocasiones se apartan parcialmente de dichas previsiones, al omitirse la regulación de algunos aspectos.

6. Por regla general se cumplen los trámites establecidos para la suscripción. No obstante, hay que señalar que, al no haber seguido el MMA el criterio de aplicar a estos convenios la normativa que rige para los celebrados con las CCAA, se han omitido los trámites específicos que para éstos exigen los correspondientes preceptos de la LRJ-PAC y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, tales como la autorización de la Comisión Delegada de Política Autonómica, la publicación en el BOE, la comunicación al Senado y la inscripción en el Registro General de Convenios. En muchos expedientes falta asimismo la memoria justificativa que debe acompañarse al proyecto de convenio.

7. No consta en ninguno de los expedientes que se haya promovido concurrencia para seleccionar a la universidad con la que se había de suscribir el convenio, pese a que, al corresponder el objeto al de las consultorías o asistencias, debería haberse extremado el celo para respetar el principio de igualdad y para justificar la elección de una determinada universidad y no de otra o, incluso, de un centro no universitario de investigación. A este respecto, la justificación de la solvencia científica de la universidad suscriptora, que suele figurar en las memorias justificativas o en la parte expositiva de los instrumentos de formalización, no es suficiente, pues tal justificación no implica que no existan otras universidades o centros no universitarios de investigación con superior cualificación o que, en caso de igualdad, ofrezcan mejores condiciones. Por tanto, a falta de justificación de la elección directa de una determinada universidad, debe considerarse que no se respeta el principio de igualdad al que se remite el art. 3.2 del TRLCAP.

8. Con una única excepción, la imputación presupuestaria ha sido realizada al capítulo 6, de inversiones reales, del presupuesto del MMA, pese a que, en su mayor parte, los estudios, asistencias y trabajos de investigación realizados no reúnen las condiciones necesarias para ello, pues no son susceptibles de producir sus efectos en varios ejercicios, requisito exigible para tal imputación presupuestaria.

9. Tan sólo en 10 de los 21 convenios fiscalizados se crea un órgano mixto de seguimiento y control, si bien en nueve de aquéllos en los que el establecimiento de tal órgano no está contemplado, figura tal previsión en los acuerdos marco suscritos con las diferentes universidades, aunque, en estos casos, las funciones de los referidos órganos se ciñen al seguimiento del convenio marco. En los supuestos en que los convenios de desarrollo prevén la existencia de órganos de este tipo, sus funciones quedan restringidas a la resolución de los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan presentarse durante la ejecución, siendo excepcional que tengan encomendadas otras funciones. Los convenios no incluyen reglas sobre el funcionamiento de estos órganos, aludiendo a lo sumo a la periodicidad de sus reuniones. De las actas consultadas se desprende que los mismos han cumplido las funciones que tienen asignadas, sin perjuicio de que la información contenida en aquéllas no sea suficiente para realizar una valoración fiable de las actuaciones.

10. La ejecución de los trabajos está suficientemente acreditada, constando en el expediente, entre otros documentos, los correspondientes certificados de conformidad. No obstante, y con independencia de ello, las comprobaciones realizadas han puesto de manifiesto la existencia de algunas incidencias dignas de mención, como son: el retraso en la ejecución de los trabajos, que en ocasiones se deriva de la inviabilidad de su finalización en el breve plazo previsto; los ajustes contables aplicados a algunos compromisos no cumplidos en plazo, con el fin de imputarlos al ejercicio siguiente; la existencia de discrepancias entre las actividades certificadas y lo expresado en las actas del órgano de seguimiento; y la sustitución, no prevista en el convenio, de algunas actuaciones previstas por otras que no figuraban en el texto de aquél, decidida por el órgano de seguimiento, al que no se le había conferido ninguna facultad para actuar en este sentido.

11. En relación con el régimen de pagos, se aprecia una gran heterogeneidad, pese a la similitud del objeto de los convenios. En algunos casos, se comprueba el incumplimiento de la regla del “servicio hecho”, al anticiparse pagos sin contraprestación. También es frecuente que el régimen de pagos no se acomode a la ejecución real del convenio.

La Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, ante las posibles modificaciones legislativas del Régimen Electoral General, había pedido al Tribunal de Cuentas, el 14 de abril pasado, “las propuestas de modificación en materia de financiación electoral que se derivan de su Informe de Fiscalización de las contabilidades electorales de las elecciones a las Cortes Generales de 9 de marzo de 2008.”

El Pleno del Tribunal de Cuentas aprobó, el 24 de junio pasado, remitir al Congreso de los Diputados, atendiendo a esa solicitud, las siguientes propuestas “efectuadas exclusivamente desde una perspectiva de control, teniendo en cuenta la función fiscalizadora que el Tribunal de Cuentas tiene atribuida, y con la única pretensión de que el ejercicio de esta función quede reforzado y responda a los objetivos previstos”.

Las propuestas formuladas se fundamentan en las cuestiones electorales señalas en la Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos políticos, aprobada por el Pleno en 2001, y en la actualización de las observaciones reflejadas en los Informes de fiscalización aprobados por el Tribunal de Cuentas.

Se trata de quince propuestas agrupadas en diez bloques, que presentamos a continuación.

Armonización de la normativa sobre financiación electoral

Sin perjuicio de las competencias electorales atribuidas a las Comunidades Autónomas, el análisis de la normativa electoral autonómica pone de manifiesto significativas divergencias en las cuantías por voto y por escaño de las subvenciones para atender los gastos electorales y en la cuantificación de los límites de gastos, que en un principio no resultan suficientemente explicadas en función de las características específicas de los procesos electorales. La constatación de estas divergencias ha llevado al Tribunal de Cuentas a recomendar reiteradamente en sus informes la armonización de la normativa electoral, tanto de las distintas Comunidades Autónomas entre sí como con la normativa estatal.

Propuesta:

1. El análisis comparativo del bloque de normativa electoral, conformado por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y las distintas Leyes Autonómicas, ofrece significativas diferencias en la regulación de los criterios a aplicar para la cuantificación de las subvenciones de ellas derivadas y de los límites de gastos. Por ello, se considera necesario armonizar, desde el respeto a la distribución competencial, dichas normativas para una mayor homogeneización en la regulación de los distintos procesos electorales y una mayor eficacia del control.

Rendición de cuentas

A efectos del control de la actividad económico-financiera derivada de las elecciones, la normativa electoral vigente establece la obligación de rendir una contabilidad detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos, presentación sobre la que cabe efectuar las siguientes observaciones:

a)    Respecto a la formaciones obligadas a presentar dicha contabilidad, si bien las restricciones y limitaciones sobre los ingresos y gastos electorales contempladas en la normativa vigente afecta a todas las formaciones políticas que participan en los distintos procesos electorales, la Ley Orgánica sobre el Régimen Electoral General limita la obligación de rendir al Tribunal de Cuentas una contabilidad detallada de los ingresos y gastos electorales a las formaciones que han solicitado anticipo de subvenciones públicas o que han alcanzado los requisitos exigidos para recibir dichas subvenciones en función de los resultados obtenidos.

En virtud de esta previsión legal, no están obligadas a rendir información de su actividad económico-financiera aquellas formaciones políticas que no se encuentran en los citados supuestos, lo que se valora como una restricción a la transparencia y publicidad que debe fundamentar todo proceso electoral.

b)    Respecto al contenido de la contabilidad presentada, según se establece en el artículo 121.2 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, ésta se ajustará en todo caso a los principios generales contenidos en el vigente Plan General de Contabilidad, situación que se ha visto alterada con la aprobación de la Ley 8/2007 sobre financiación de partidos políticos. Además, el artículo 133 de la citada Ley Orgánica prevé que dicha contabilidad ha de ser detallada y documentada de sus respectivos ingresos y gastos electorales, requisitos que se estima han de ser precisados.

A fin de determinar el contenido de las cuentas a presentar, el Tribunal de Cuentas, con ocasión de la fiscalización de los procesos electorales, ha venido concretando los criterios técnicos para la presentación de la contabilidad electoral, exigiéndose la presentación de un balance de situación y una cuenta de resultados y de un libro Diario, salvo para las formaciones con una concurrencia electoral reducida que, en este caso, se les ha solicitado que remitan relación pormenorizada de los recursos y gastos aplicados a la campaña electoral en concordancia con el menor alcance de la actividad económico-financiera realizada, según un modelo normalizado.

Por lo que se refiere a los principios a que se deberá ajustar la contabilidad, la Ley 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos prevé la elaboración de un Plan específico de cuentas para las formaciones políticas, pendiente en la actualidad de aprobación, que deberá contener el conjunto de fundamentos, principios y conceptos básicos en los que se deberá basar la contabilidad de los partidos políticos, por lo que se estima que la contabilidad electoral se deberá ajustar al Plan específico para los partidos políticos que se apruebe.

c)    Por lo que se refiere a las formaciones políticas que, estando obligadas, no han rendido la contabilidad de las elecciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, el Tribunal viene proponiendo la no adjudicación de la subvención electoral, si bien la no presentación de la contabilidad impide que se pueda comprobar el cumplimiento de los requisitos y límites legales exigidos en cuanto a los ingresos y gastos electorales, eludiéndose de esta forma la fiscalización de la contabilidad por parte del Tribunal de Cuentas, lo que ocasiona una situación discriminatoria para las formaciones que se someten al control establecido legalmente y un quebranto del principio de transparencia de la actividad electoral.

Propuesta:

2. Con objeto de garantizar la transparencia de la financiación de la campaña electoral, se debería contemplar la potestad de solicitar, en función de criterios objetivos, las cuentas de las formaciones políticas que, no estando obligadas a presentarla al no haber obtenido representación, han participado en la campaña electoral a fin de poder comprobar el cumplimiento de los requisitos y limitaciones previstos legalmente.

3. La contabilidad deberá ajustarse a los fundamentos y principios establecidos en el Plan específico de cuentas para las formaciones políticas y deberá permitir el seguimiento cronológico de los recursos utilizados y de los gastos realizados en cada una de las campañas electorales, así como la elaboración de estados financieros que muestren la situación financiera y los resultados de la campaña electoral.

4. Con la finalidad de garantizar la transparencia en los procesos electorales y la no discriminación entre las formaciones políticas, se debería contemplar una sanción a los administradores electorales que incumplan la obligación de rendir cuentas sobre la actividad económico-financiera derivada de la concurrencia de la formación política a las elecciones celebradas.

Adecuación de la financiación pública a los gastos electorales

El artículo 127.1 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General establece el principio general de que la subvención correspondiente a cada grupo político en ningún caso podrá superar la cifra de gastos declarados justificados por el Tribunal de Cuentas y a su vez, de conformidad con el artículo 131 de la citada ley, ninguna formación política puede realizar gastos electorales que supere el límite de gastos electorales fijado en las disposiciones especiales de cada proceso electoral.

De la aplicación de ambos preceptos, se deduce que la cuantificación de las subvenciones deberá estar directamente relacionada con el límite máximo de gastos autorizado para cada proceso electoral. Sin embargo, en algunos casos la existencia de determinados requisitos adicionales ocasiona que la cuantía fijada para determinar dicho límite quede desvirtuada, resultando un límite de gasto que no ampara la percepción de las subvenciones previstas de acuerdo con los resultados obtenidos.

La falta de correspondencia entre el límite máximo de gastos autorizados y el importe de subvenciones a percibir, en ocasiones superior a aquél, tiene especiales consecuencias en las elecciones locales, en las que el límite máximo de gastos autorizado para las formaciones de reducida implantación es inferior a la subvención a percibir en aquellos casos en los que la formación política no tiene derecho al complemento provincial que se recoge en el artículo 193.2 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General. Esta situación se agrava en aquellas formaciones que participan además en la misma provincia en distintas coaliciones, sin que se pueda acumular los efectos de dicha concurrencia al ser formaciones diferentes, como se deduce del artículo 44 de la citada Ley Orgánica.

Propuesta:

5. Que se proceda a adecuar la situación de las formaciones políticas con reducida implantación territorial, a efectos del cálculo del límite máximo de gastos según lo previsto en el artículo 193.2 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, con el fin de evitar las consecuencias que se derivan para estas formaciones, cuyo reducido límite de gastos, al no alcanzar el complemento provincial, no ampara la percepción de las subvenciones previstas de acuerdo con los resultados obtenidos.

Financiación privada

La actual regulación de la financiación privada a los partidos políticos presenta distintos límites para las donaciones procedentes de una misma persona física o jurídica según se trate de financiación ordinaria (100.000 euros) o electoral (6.010 euros), lo que se convierte, de hecho, en una limitación de alcance formal fácilmente eludible, ya que nada impide que una financiación superior a los límites autorizados para las aportaciones electorales se canalice como financiación privada de la actividad ordinaria y que, posteriormente, pueda ser destinada a la actividad electoral a través de aportaciones del partido.

Por lo que se refiere a la financiación de las personas jurídicas, se considera necesario regular la posible financiación indirecta a través de otras entidades afines a las formaciones políticas, como pueden ser las fundaciones que, además, sean también receptoras de subvenciones públicas para el desarrollo de determinados programas de su actividad. La transparencia en la financiación de los partidos políticos y la eficacia de su control resultaría sensiblemente mitigada si el establecimiento de unos requisitos estrictos para la financiación directa no estuviese acompañado de similares exigencias en la entrega formal de aportaciones a través de estas entidades.

Propuesta:

6. En relación con la financiación privada a las formaciones políticas, y desde la exclusiva perspectiva de la eficacia del control atribuido al Tribunal, se considera necesario uniformar los requisitos exigibles y los límites establecidos para la financiación electoral y para la actividad ordinaria, a fin de evitar que la mayor limitación establecida para la financiación electoral pueda convertirse, en la práctica, en una restricción formal fácilmente eludible.

7. Establecer la prohibición de aportaciones provenientes de fundaciones privadas, asociaciones u otras entidades que reciban subvenciones de las Administraciones Públicas, así como que asuman de forma efectiva gastos de la campaña electoral de las formaciones políticas, y determinar, en caso de incumplimiento, la sanción correspondiente.

Gastos de precampaña

La Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, en su artículo 130,  establece como gastos electorales los que realicen las formaciones políticas desde el día de la convocatoria hasta el de la proclamación de electos, enumerando los diferentes conceptos de gastos. Entre los conceptos señalados figura la propaganda y publicidad directa o indirecta dirigida a promover el voto a las candidaturas, sea cual fuere la forma y el medio que se utilice, actividad que atendiendo a su finalidad deberá realizarse durante el periodo legal establecido para la realización de la campaña electoral al ser este periodo el fijado expresamente para la captación de sufragios, como se dispone en los artículos 50, 51 y 52 de la citada Ley Orgánica.

No obstante, durante el periodo comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación de la campaña electoral, se observa un incremento de las actividades de propaganda y publicidad que, si bien no contemplan la solicitud explícita del voto, están relacionadas con la promoción de la candidatura, y que se conocen como “gastos de precampaña”. Los partidos identifican estos gastos como de funcionamiento ordinario, si bien su intensidad y naturaleza excede ampliamente la actividad desarrollada por la formación política fuera de los periodos electorales. Estos gastos, en ocasiones elevados, carecen de una regulación específica sin que existan límites concretos ni estén determinados los requisitos para su realización.

Propuesta

8. Que se regule la realización de gastos de propaganda y publicidad directa o indirecta, sea cual fuere la forma y el medio que se utilice, efectuados por las formaciones políticas durante el periodo comprendido entre la convocatoria de las elecciones y la iniciación de la campaña electoral, estableciéndose un límite para este tipo de gastos.

Conceptos de gastos electorales

Con motivo de la fiscalización de los gastos electorales de las últimas elecciones celebradas, se ha observado la utilización de medios públicos para desplazamientos de las autoridades públicas, usados por razones de seguridad, así como de otros medios privados, con ocasión de su participación en las campañas electorales.

Si bien el artículo 130 de la LOREG enumera entre los conceptos de gastos electorales los medios de transporte y gastos de desplazamiento de los dirigentes de los partidos, antes de proceder a su enumeración determina que “se consideran gastos electorales los que realicen los partidos”, sin que esté regulado el sistema de imputación de estos otros costes a las campañas electorales, y en concreto en los casos en que los citados desplazamientos puedan coincidir, además, con otros actos institucionales ajenos al proceso electoral.

Teniendo en cuenta que este tipo de gastos puede provocar situaciones no homogéneas en cuanto a los gastos computados a efectos de la comprobación del cumplimiento del límite máximo de gastos entre las formaciones que concurren a las elecciones, se considera conveniente valorar su inclusión como gasto electoral y, en su caso, determinar los requisitos para su consideración.

Propuesta

9. A fin de despejar posibles incertidumbres que se pudieran suscitar desde la perspectiva del control los costes derivados de la utilización de medios públicos para desplazamientos de las autoridades públicas, usados por razones de seguridad, así como de otros medios privados, con ocasión de su participación en las campañas electorales, se estima necesario establecer una regulación específica que determine, en su caso, los requisitos para su consideración como gasto electoral.

Gastos electorales asumidos por terceros

Se ha tenido conocimiento últimamente, a través de procesos judiciales iniciados como consecuencia de diversas denuncias relacionadas con la presunta financiación irregular de los partidos políticos, de la existencia de gastos realizados para la campaña electoral asumidos por terceras personas, de los que no se tiene constancia en la contabilidad electoral presentada ni, por tanto, de la procedencia de su financiación, lo que supone un quebranto del principio de transparencia de la actividad electoral.

Propuesta

10. Que se establezca expresamente la prohibición de que los partidos acepten, directa o indirectamente, que terceras personas asuman de forma efectiva el coste de operaciones aplicables a la campaña electoral y se determinen las sanciones en caso de infracción.

Gastos por envío directo y personal de propaganda electoral

Los gastos por envío directo y personal a los electores de sobres y papeletas electorales o de propaganda y publicidad tienen establecido una subvención específica independiente de la subvención del resto de los gastos electorales, estableciéndose en todos los procesos que los gastos por envíos que no resulten subvencionados estarán incluidos a efectos del cumplimiento del límite máximo de gastos.

La consideración de los gastos por envíos que no resultan subvencionados dentro del límite máximo de gastos ocasiona que las formaciones políticas no puedan prever el importe total resultante del gasto electoral sujeto a dicho límite, debido a que el cumplimiento de los requisitos para optar a la subvención de los gastos por envíos no depende directamente de la formación política sino de los resultados obtenidos, extremo que no puede ser determinado de forma cierta hasta después de celebradas las elecciones, cuyo gasto ya ha sido realizado.

En el caso concreto de las elecciones a Cortes Generales, el derecho a la percepción de esta subvención está condicionado a la obtención de Grupo Parlamentario propio, cuya constitución es acordada por ambas Cámaras en los días posteriores a la sesión constitutiva previo escrito de los integrantes del grupo, requisito que, si bien algunas candidaturas lo cumplen al inicio de la legislatura mediante acuerdos, es fácilmente eludible con posterioridad.

Por otra parte, la ausencia de un límite previo para los gastos de esta naturaleza ha propiciado el incremento de estos gastos, aproximándose al total de la subvención a percibir por cada formación política por este concepto, importe que en muchos casos es muy superior a la subvención por los resultados electorales obtenidos, situación a la que hay que añadirle la dificultad para verificar la remisión personal y directa a cada uno de los electores.

Propuesta:

11. Evaluar la conveniencia de la actividad de los envíos directos y personal a los electores de sobres y papeletas, tal como se realizan en la actualidad, así como la posibilidad de implantar un nuevo procedimiento más acorde con el actual desarrollo de los medios y técnicas de información, que ofrezca mayores garantías en su ejecución y permita reducir los fondos públicos destinados a su financiación.

12. Establecer las garantías necesarias para que la constitución de Grupo Parlamentario no se convierta en un requisito de cumplimiento meramente puntual a los solos efectos de obtener la subvención por los gastos electorales originados por el envío directo y personal a los electores de propaganda y publicidad electoral.

Límite máximo de gastos en caso de concurrencia de procesos electorales

La incertidumbre derivada respecto a la determinación de la cuantía del límite máximo de gastos resultante en el supuesto de coincidencia de dos o más elecciones por sufragio universal directo, según lo previsto en el artículo 131.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, ha dado lugar a la formulación por la Junta Electoral Central del criterio interpretativo recogido en su instrucción de 15 de marzo de 1999 para el caso de coincidencia de elecciones al Parlamento Europeo, elecciones locales y autonómicas celebradas el 13 de junio de 1999, y que fue adaptado a las elecciones locales y autonómicas celebradas el 27 de mayo de 2007, criterio que ha venido aplicando el Tribunal de Cuentas en la fiscalización de las contabilidades electorales.

Propuesta:

13. Adaptar la limitación prevista en el artículo 131.2 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General  para el caso de coincidencia de dos o más elecciones por sufragio universal directo al criterio establecido por la Junta Electoral Central en las resoluciones emitidas para estos supuestos y aplicado por el Tribunal de Cuentas en las fiscalizaciones realizadas.

Límites de gastos de publicidad exterior y de prensa y radio

La normativa electoral contempla, junto al límite general de gastos electorales, unos sublímites específicos para los gastos de publicidad exterior y de publicidad en la prensa periódica y en las emisoras de radio de titularidad privada, según se prevé en los artículos 55 y 58 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, respectivamente.

No obstante, su aplicación se ve dificultada por la insuficiente identificación legal de los conceptos de gastos a incluir en dichos sublímites. A este respecto, efectuándose una interpretación restrictiva, el gasto comprendería exclusivamente el coste del alquiler y colocación en los soportes publicitarios, en el caso de la publicidad exterior, y el coste de la publicación y emisión, en el supuesto de la publicidad en prensa y radio. Por otro lado, en un sentido amplio, cabría considerar también los costes de edición para ambos tipos de publicidad. Ante esta laguna legal, en los procedimientos fiscalizadores se está aplicando la interpretación más favorable para la formación política dada sus implicaciones en el cumplimiento del límite y, en su caso, su efecto sobre la posible reducción de la subvención a percibir.

Por otra parte, el desarrollo de nuevas tecnologías ha hecho aparecer nuevos soportes publicitarios, como prensa digital o anuncios en páginas electrónicas, que no están recogidos en los conceptos regulados en la normativa electoral actual.

Propuesta:

14. Evaluar las circunstancias que fundamentaron la implantación de este tipo de sublímites y, en el caso de que se estime conveniente su exigencia, determinar los conceptos que integran el gasto de las candidaturas en publicidad exterior y en publicidad en prensa y radio sometidos a un determinado porcentaje sobre el límite máximo de gastos, según se contempla en el artículo 55 y 58 de la LOREG, así como su ampliación a otros soportes publicitarios realizados a través de medios electrónicos.

Régimen sancionador

Con independencia de los delitos e infracciones electorales regulados en el capítulo VIII del Título I de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, cuyo conocimiento y sanción corresponde a la jurisdicción penal y a la Junta Electoral competente, respectivamente, y del régimen sancionador establecido para la actividad ordinaria en la Ley Orgánica 8/2007, el Tribunal viene constatando la necesidad de completar el actual régimen sancionador aplicable a las formaciones políticas.

En este sentido, si bien la normativa electoral establece restricciones en materia de ingresos y gastos electorales, éstas no están acompañadas de una clasificación valorativa de los incumplimientos y de las sanciones a proponer en cada caso, contemplándose únicamente una posible reducción o no adjudicación de la subvención pública que hubiese correspondido percibir a la formación política, sin explicitar los criterios que en cada situación deben ser aplicados.

A este respecto, el Tribunal de Cuentas podrá formular propuesta de reducción o no adjudicación de la subvención, formulación que tiene, por lo tanto, carácter discrecional y para la que no se ofrecen referentes cuantitativos en los que fundamentar la propuesta, vacío legal que ha sido parcialmente paliado en la práctica a través de un Acuerdo del Pleno del Tribunal. En todo caso, el pronunciamiento formulado por el Pleno del Tribunal únicamente tiene la naturaleza jurídica de propuesta elevada a las Cortes Generales y, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, con independencia de que en la tramitación posterior de los informes, dicha propuesta haya prosperado, siendo asumida por la correspondiente Comisión Parlamentaria y llevada a la práctica por la Institución de la Administración Central o Autonómica responsable del abono de las subvenciones electorales.

Tampoco se contempla en la actual normativa electoral ningún tipo de sanción ante los incumplimientos de terceros de la obligación de informar al Tribunal de Cuentas en su actividad fiscalizadora, limitándose el Tribunal a recoger en sus Informes de fiscalización la identificación de las entidades que no han cumplido esta previsión legal, a pesar de que se les haya recordado, y a destacar que la carencia de dicha información es una limitación a su actividad fiscalizadora.

Propuesta:

15. Atendiendo a los principios establecidos en el Título IX de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, se propone que se regule adecuadamente el régimen sancionador, desarrollándolo en todas sus fases, y previendo las correspondientes responsabilidades en que pudieran incurrir las formaciones políticas o terceras personas con ellas relacionadas, ante los distintos incumplimientos y posibles violaciones de la normativa de partidos políticos en lo que se refiere a su actividad electoral.

La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

Publicado en LegalToday

Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

El pleno del Tribunal de Cuentas de España, en sesión 29 de abril de 2010, ha aprobado el Informe de Fiscalización de la Planificación y el Desarrollo Urbanístico de los municipios costeros de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2006.

Se trata de un informe horizontal realizado sobre los treinta y siete municipios cántabros de influencia costera y se enmarca dentro del creciente número de actuaciones de los órganos de control sobre la actividad úrbanística municipal, tanto en el ámbito económico financiero como de su conformidad con la normativa estatal, autonómica y local de aplicación.

Es un trabajo complejo que evaluó los procedimientos de control interno aplicados en la gestión de esos municipios, con el fin de determinar si eran suficientes para garantizar una correcta gestión urbanística, así como un adecuado control de los bienes y de los recursos procedentes del urbanismo. Asimismo se evaluaron las actuaciones realizadas por los ayuntamientos dirigidas a garantizar las infraestructuras necesarias para la satisfacción de la demanda de servicios públicos, analizando su oportunidad y eficacia.

Planes de ordenación

Los planes de ordenación, desde el punto de vista técnico tienen una proyección a medio y largo plazo y desde el punto de vista jurídico tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de su revisión o modificación. Por ello, el ámbito temporal de la fiscalización se centró en los instrumentos vigentes en el ejercicio 2006, aun cuando su origen se remontaba a ejercicios precedentes. No obstante, la revisión del cumplimiento de legalidad y de reconocimiento presupuestario se basó exclusivamente a operaciones concretas que hayan tenido incidencia en el ejercicio 2006.

Para el Tribunal, la mayoría de ayuntamientos fiscalizados “carecen de medios para mantener estadísticas sobre usos de suelo”. Esta carencia se solventará con la implantación del primer plan estadístico de la Comunidad de Cantabria creado por la Ley 3/2008.

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre, y en consecuencia poder establecer los límites de las zonas indicadas y sus restricciones de uso, atendiendo a la Ley de Costas, la Administración del Estado practica los oportunos deslindes. En Cantabria, a finales de 2007 estaba deslindado el 67% de su litoral.

Asimismo el Estado, mediante otros instrumentos, y las Comunidades Autónomas, especialmente mediante instrumentos de ordenación territorial, urbanístico y medioambiental, pueden restringir las actividades que se pueden desarrollar en determinados espacios con el fin de destinarlos a usos concretos o incrementar el nivel de protección. En 2006, Cantabria tenía un índice de protección de Costa inferior a la media del territorio español (un 19,5% frente a casi un 35%) e intermedia entre las Comunidades costeras colindantes, superior a la del País Vasco (14,5%) e inferior a la de Asturias (cerca del 53%).

Conclusiones

1ª.     Tras la promulgación de la Ley cántabra 2/2001 y, especialmente tras la de la Ley 2/2004 del Plan de Ordenación del Litoral, todos los municipios costeros de Cantabria tenían la obligación de revisar su ordenamiento urbanístico para adaptarlo al contenido de las mismas. No obstante, en 2006, año al que se circunscribe esta fiscalización, solamente uno había revisado su PGOU y a octubre de 2009, solamente tres municipios disponían de PGOU adaptado.

2ª.     Todos los demás ayuntamientos costeros habían iniciado la revisión de su ordenamiento, encontrándose en diferentes momentos de su tramitación, habiendo tenido especiales dificultades para su redacción final y aprobación definitiva derivadas principalmente de:

-     Las consecuencias derivadas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

-     La proliferación de instrumentos de cohesión y de protección ambiental en el ámbito de la Unión Europea y el retraso en su transposición a normativa de la Comunidad Autónoma.

-     La demora en el establecimiento de instrumentos de ordenación del territorio.

-     La existencia de determinadas sentencias sobre algunos instrumentos de planeamiento revisados.

3ª.     La revisión del ordenamiento urbanístico ha sido contratada a equipos redactores externos en todos los ayuntamientos, mediante asistencias técnicas, de cuya revisión se ha deducido principalmente:

-     Una definición del objeto del contrato muy amplia que no concretaba el trabajo exacto que tenían que desarrollar los adjudicatarios.

-     Una duración real de los contratos que, debido a las dificultades en el procedimiento, superó el máximo de cuatro años permitido por LCAP para este tipo de contratos.

-     Una dificultad para estimar el precio de licitación de los contratos.

-     La utilización de criterios de selección de los adjudicatarios que valoraban preferentemente las condiciones del equipo redactor respecto de las del trabajo a desarrollar.

-     Una ejecución de los contratos que superaba las previsiones iniciales y que obligó a realizar modificaciones y trabajos complementarios, con una elevación del coste, destacando seis ayuntamientos.

4ª.     El gasto, a octubre de 2009, por todos los trabajos de revisión del ordenamiento ascendía a 8,5 millones de €. El Gobierno regional financió una parte de los contratos iniciales pero no de las modificaciones ni de los complementarios, siendo su participación de 0,8 millones de €.

5ª.     Los ayuntamientos no disponen de estadísticas o de datos agregados suficientemente fiables sobre las modificaciones puntuales a su ordenamiento o sobre los instrumentos de desarrollo, por lo que no ha sido posible conocer la superficie bruta afectada por cambios de usos ni las variaciones en edificabilidad, en su caso. Asimismo, no disponen de medios para su realización, estando previsto en el Plan Estadístico del Gobierno de Cantabria para 2009-2012 la elaboración de estadísticas sobre vivienda y sobre usos de suelo e infraestructuras, entre otras.

6ª.     En 2006, en los ayuntamientos del litoral se aprobaron definitivamente dieciocho modificaciones puntuales destinadas a facilitar infraestructuras, posibilitar la construcción de viviendas de protección oficial o para adecuarse a la normativa de protección medioambiental. En ninguna de estas modificaciones se aumentó la edificabilidad inicialmente prevista en el ordenamiento vigente.

7ª.     El suelo que en 2006 no se encontraba desarrollado o en ejecución, presumiblemente no se ejecutará con el vigente planeamiento, debiendo esperarse a que las revisiones en tramitación sean definitivamente aprobadas, salvo determinadas actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado.

8ª.     La ejecución del planeamiento se ha visto afectada por la incidencia de los grados de protección impuestos por el Plan de Ordenación del Litoral y por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como por la delimitación de sectores de grandes dimensiones superficiales en algunos planes, con un elevado número de propietarios implicados, que dificultan los acuerdos necesarios para iniciar el desarrollo. En 2006 sólo se aprobaron dos nuevos planes parciales y se modificaron otros dos previamente aprobados.

9ª.     La ejecución del planeamiento, asimismo, se ha visto limitada por diversas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia.

10ª.  Se han formalizado algunos convenios de planeamiento con la finalidad de adaptar los desarrollos aprobados a las medidas de protección ambiental o nuevos planteamientos urbanísticos, sin que en ninguno de los analizados se haya incrementado la edificabilidad del suelo en relación con la prevista en el ordenamiento vigente.

11ª.  Subsisten diversas sentencias de derribo que afectan a 597 viviendas, para cuya solución el Gobierno de Cantabria ha elaborado un Plan a fin de garantizar adecuadamente los derechos de los afectados y los posibles perjuicios a los ayuntamientos afectados.

12ª.  Ha sido una práctica de muchos ayuntamientos reservar una parte de los aprovechamientos lucrativos recibidos para su utilización en ejercicios siguientes, en tanto que en otros no se ha tenido en consideración que la utilización de estos recursos está restringida a los destinos previstos en la Ley que fundamentalmente son de orden urbanístico.

Recomendaciones

1ª.     La Comunidad Autónoma de Cantabria debe facilitar el proceso de adaptación de los ordenamientos urbanísticos, impulsando en primer lugar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y de protección medioambiental que le compete. Por otra parte, debería impulsar la elaboración de las estadísticas en materia urbanística previstas en el Plan Estadístico 2009-2012.

2ª.     Los ayuntamientos deben determinar de forma más específica el objeto de los contratos de redacción del planeamiento, a fin de concretar mejor los derechos y obligaciones con los adjudicatarios. Asimismo, deberían utilizar criterios de selección más objetivos y basados en las condiciones y circunstancias del trabajo a realizar y no en las características del licitador.

3ª.     Los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes deberían controlar el Patrimonio Público de Suelo y, en especial, los recursos financieros obtenidos por sustitución de aprovechamientos o por enajenación de terrenos, a fin de utilizarlos exclusivamente para los destinos expresamente señalados.

4ª.     Los ayuntamientos deberían contabilizar adecuadamente todos los recursos que obtienen por su intervención en el urbanismo, en especial, las cesiones de terrenos a título lucrativo. Sería conveniente, asimismo, que distinguiesen conceptos presupuestarios distintos en función de los diferentes tipos de tasas.

5ª.     Los ayuntamientos deberían cuantificar las previsiones de ingresos presupuestarios de los recursos obtenidos por su gestión en el urbanismo con criterios de prudencia y con fundamentación suficiente que pruebe la viabilidad de su recaudación. En su caso, deberían mantener la correspondiente vinculación con los proyectos de gastos afectados y abstenerse de incluir créditos presupuestarios para proyectos de inversión para los que no se prevea la obtención de la financiación necesaria.

Acabo de recibir el último número de la  Revista Española de Control Externo que edita el Tribunal de Cuentas de España. Se trata del ejemplar, sólo disponible en papel, correspondiente al segundo cuatrimestre de 2009. El sumario es el siguiente:

Artículos

La auditoría y la evaluación de políticas públicas: Una función y una actividad similares con fundamento diferente.- Javier Medina Guijarro y Enrique Álvarez Tólcheff.

La externalización del Control Económico-Financiero en el ámbito local a la luz del reciente Informe de Fiscalización del Tribunal de Cuentas.- Jorge Ferrán Dilla y María Luisa Cabello Rodríguez.

El Tribunal de Cuentas, las garantías judiciales y los nuevos desafíos europeos en la protección de los derechos fundamentales.- David Ordóñez Solís

Experiencia de las entidades fiscalizadoras superiores de la Unión Europea en el control de las políticas económicas de los estados miembros y, en especial, de sus políticas fiscales.- Elisa Mª Gómez Méndez

Inversiones públicas en capital con mayor incidencia en la creación de empleo en España.- Carolina Cosculluela Martínez

Documentación, notas y comunicaciones

Ramón Muñoz Álvarez, o la vida de un servidor público (Jaraiz de la Vera, 20-XI-1933, Madrid 5-X-2009), por Juan Velarde Fuertes

La financiación de los partidos políticos.- Manuel Núñez Pérez

Legislación y jurisprudencia.- Javier Medina Guijarro y José Antonio Pajares Giménez

Publicaciones

Tods los artículos y reseñas son de alta calidad. Emocionante es e relato del Director de la Revista, Juan Velarde, sobre la vida y obra de nuestro amigo Ramón Muñoz, recientemente fallecido.

Muy interesante el estudio del magistrado y doctor en derecho, David Ordóñez Solís, especialista en derecho de la Unión Europea, que analiza los derechos fundamentales como límite a la intervención del Tribunal de Cuentas. En concreto, presenta tres casos. El derecho de audiencia en los procedimientos, la garantía de inviolabilidad del domicilio y la protección de datos personales.

La planificación estratégica aparece en la literatura empresarial en la década de los cuarenta, poniendo el acento en el desarrollo a largo plazo y proponiendo una visión de futuro en referencia a la identidad institucional. Desde entonces su uso se ha generalizado y, a la vez, banalizado. También aquí hay mucho cuentista.

Sin embargo, la nueva gestión pública de la primera Administración Clinton impulsó esta práctica herramienta al exigir a todas las Agencias Federales norteamericanas fijar sus objetivos estratégicos, sus medidas de rendimiento para después auditar e informar del grado de consecución. Caído el Muro de Berlín, América redescubría los planes quinquenales rusos como forma moderna de dirigir el sector público.

Xavier Marcet analizaba ayer, en su blog, el declive aparente del concepto. Sin embargo, su aplicación a todos los ámbitos de la vida económica ya es un hecho: desde Ciudades o CCAA hasta las Universidades, la Justicia o la sanidad; desde las Infraestructuras tangibles a la intangible igualdad de oportunidades … todos hemos acogido este instrumento como forma de orientarnos en un entorno de amenazas y fortalezas. También ha sido una forma de dar trabajo a las consultoras.