Los Fondos europeos destinados al pago de ayudas agroambientales durante el período 2007-2013 ascendieron a 22.200 millones de euros. Por su importancia, el Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial 7/2011 titulado ¿Se han concebido y gestionado de forma correcta las ayudas agroambientales? 

Las ayudas agroambientales se aplican a través de contratos entre un organismo público del Estado miembro y un beneficiario -agricultor o gestor de tierras- que normalmente tienen una duración de cinco a siete años. Se paga a los beneficiarios exclusivamente en función de los costes adicionales y en las pérdidas de ingresos a consecuencia de los compromisos agroambientales en una gran variedad de prácticas agrarias como la Agricultura ecológica, la reducción de fertilizantes o plaguicidas, la rotación de cultivos, reducir la erosión del suelo la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento del paisaje o las acciones relacionadas con el agua (vg: gestión de humedales), etc.

El informe del Tribunal europeo tiene como propósito determinar si los regímenes agroambientales han sido formulados y gestionados correctamente y ha querido dar respuesta en concreto a las siguientes preguntas:

• ¿Ayudan la concepción y la supervisión de la política agroambiental a obtener beneficios medioambientales tangibles?

• ¿Se presta el apoyo oportuno a los agricultores con orientaciones y ayudas con la cuantía correcta?

• ¿Se tienen en cuenta las necesidades medioambientales específicas en la gestión de la política agroambiental?

Trabajo “de campo”

Con carácter previo, el Tribunal recibió el asesoramiento de un comité de expertos agroambientales acerca de la validez y viabilidad de sus criterios de auditoría. Después, siguió un examen documental de 203 contratos agroambientales seleccionados de forma aleatoria a partir de los gastos declarados por los Estados miembros a la Comisión en relación con el ejercicio 2008. La muestra incluía 48 programas de desarrollo rural en 21 Estados miembros. Después realizó pruebas más detalladas en ocho programas: España (Andalucía), Italia (Piamonte), Alemania (Berlín y Brandemburgo), Suecia, Austria, Hungría, Polonia y Francia.

Los principios de buena gestión financiera que recoge el artículo 27 del Reglamento Financiero establecen que deben formularse objetivos políticos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada. Por lo tanto, cada programa de desarrollo rural debería incluir información sobre los objetivos específicos y verificables de las medidas, y sus logros, su eficiencia y eficacia deben medirse en relación con dichos objetivos.

Sin embargo, el Tribunal observó que los objetivos incluidos en los programas de desarrollo rural no estaban fijados de manera específica, mensurable ni tenían fecha determinada. Los Estados miembros formulaban los objetivos en términos inespecíficos, como «reducir», «proteger», «contribuir a», etc. En muchos casos no se procedió a la cuantificación cuando esta era posible (v. gr. «reducir» en un 20 %).

El Tribunal menciona, por ejemplo, los objetivos utilizados en Polonia para las submedidas agroambientales, como la «adecuada utilización del suelo y protección de las aguas», que no son verificables. Además, los objetivos no incluyen niveles de referencia que describan cuál era la situación anterior a la aplicación de las ayudas agroambientales y no existen plazos para su cumplimiento. Estas insuficiencias, que se detectaron en todos los Estados miembros auditados, hacen difícil juzgar si se han cumplido los objetivos o no.

No obstante, el Tribunal también encontró buenos ejemplos de objetivos específicos y mensurables. En Suecia, los objetivos agroambientales están integrados en un conjunto de objetivos nacionales de calidad ambiental que fueron aprobados por el Parlamento sueco en 1999. El horizonte temporal de estos objetivos es 2020, pero en la mayoría de los casos se han fijado objetivos provisionales relativos a la situación en 2010.

Los mejores ejemplos son las submedidas «orientadas a resultados», cuya ejecución se traduce en resultados directamente observables sobre el terreno. En Andalucía, el Piamonte y Francia, estas submedidas se refieren a la protección de razas en peligro de extinción.

La valoración del grado de consecución de los objetivos medioambientales depende de la conexión entre las submedidas agroambientales y las presiones medioambientales. El Tribunal entiende que los programas de desarrollo rural auditados aportan poca información o ninguna sobre la importancia relativa de las presiones medioambientales identificadas.

La fiscalización del Tribunal detectó falta de fiabilidad de los datos facilitados por varios Estados miembros. Por ejemplo, en Andalucía, los indicadores de realización y resultados no guardaban correspondencia con los gastos agroambientales. En Francia, la ausencia de determinados datos en los cuadros transmitidos a la Comisión en relación con 2008. Además, la práctica de seguir incluyendo datos una vez vencidos los contratos infla los resultados obtenidos por el gasto de la UE. Se considera que todos los regímenes finalizados siguen teniendo los mismos efectos hasta el término del período de programación

Conclusiones

El Tribunal reconoce que se ha avanzado mucho en los pocos más de veinte años que han transcurrido desde que se introdujo la política agroambiental europea. Muchos agricultores aplican ahora prácticas que son más sostenibles de lo que hubieran sido sin ella y la fiscalización ha puesto de manifiesto una serie de ejemplos de buenas prácticas en varias zonas.

Dicho esto, el informe constató que la política no estaba concebida ni supervisada para aportar beneficios medioambientales tangibles. Los objetivos estaban descritos por lo general con demasiada vaguedad para ayudar a determinar su grado de consecución. En una gran minoría de casos, las ayudas agroambientales no estaban justificadas claramente por las presiones medioambientales identificadas en los programas de desarrollo rural. El marco común de seguimiento y evaluación representa un avance pero apenas facilita información sobre los beneficios logrados para el medio ambiente.

Los agricultores desempeñan un papel crucial para el éxito de los regímenes de ayudas agroambientales, y, sin una comprensión e incentivos económicos suficientes, esta política no se aplicará adecuadamente. La fiscalización puso de manifiesto que los agricultores contaban en general con un buen apoyo en forma de orientación, aunque podría mejorarse la comunicación de buenas prácticas y resultados. El Tribunal constató problemas en la determinación de las cuantías de las ayudas. Además, estas no siempre ofrecían el incentivo adecuado al no estar diferenciadas suficientemente en función de las condiciones locales y no tenerse en cuenta los porcentajes de participación.

Los Estados miembros, que deben facilitar apoyo conforme a las necesidades concretas, no han analizado cuál debe ser el grado de orientación deseable a las mismas sobre la base de un análisis de rentabilidad. Los procedimientos de selección de proyectos en función de su valor medioambiental se aplicaron en pocos casos dada la disponibilidad de recursos presupuestarios. Otros procedimientos, como los de establecer contribuciones de la UE diferenciadas, submedidas basadas en hechos y metas cuantificadas para los niveles de partición en función de los efectos medioambientales requeridos, se utilizaron tan solo en una minoría de casos.

El Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial nº 9/2010 titulado: “¿Se ha utilizado de manera óptima el gasto de las Medidas Estructurales de la UE en abastecimiento de agua para uso doméstico?”

El informe da la razón a la principal idea-fuerza de los movimientos ecologistas y concluye que, si bien el gasto de las Medidas Estructurales ha contribuido a mejorar el abastecimiento de agua para el consumo doméstico, “podrían haberse obtenido mejores resultados a un menor coste para el presupuesto de la UE”. La solución: reducir las fugas y costear bien. Veámoslo.

Más hormigón, no es la solución.

Cada fiscalización del Tribunal suele incluir en el título alguna pregunta como objetivo principal. Así, el informe referido tuvo como finalidad determinar si el gasto de la UE en abastecimiento de agua se utiliza de manera óptima, como hemos visto más arriba.

El control de los auditores se concentró en las infraestructuras dedicadas exclusivamente al abastecimiento de agua para uso doméstico cofinanciadas por el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y completadas durante el periodo de programación 2000-2006 en España, Grecia, Portugal e Italia, los principales receptores de financiación en este ámbito.

El Tribunal observó que unos mejores análisis podrían haber permitido construir infraestructuras de menor capacidad y estudiar soluciones alternativas. En casi todos los casos auditados, las previsiones de necesidades futuras no tuvieron en cuenta las tendencias decrecientes en el consumo de agua per cápita y, en algunos casos, no se consideraron todos los recursos ya disponibles. Los análisis de posibles soluciones por lo general se limitaron a actuaciones sobre la demanda (construcción de infraestructuras para explotar nuevos recursos hídricos) y no prestaron suficiente atención a otras soluciones, como la reducción de pérdidas de agua o la utilización de recursos más accesibles.

Aunque se han obtenido mejoras mensurables desde el punto de vista del volumen de agua disponible, de una ampliación de la red de distribución pública, de una mejor calidad del agua, de un mayor rendimiento de la red y de la continuidad del servicio en las zonas afectadas, algunos proyectos no estaban en funcionamiento debido a la falta de infraestructura complementaria.

En  concreto, en la página 19 del informe, el Tribunal de Cuentas Europeo concluye:

Se ha favorecido la construcción de infraestructuras para explotar nuevas fuentes de agua y rara vez se ha prestado atención a otras soluciones, como la reducción de las pérdidas de agua.

En todos los casos examinados por el Tribunal, la solución seleccionada para paliar el déficit hídrico estimado consistió en explotar nuevas fuentes de agua y transportarla a las zonas en cuestión. Además, en aquellos casos de un elevado nivel de agua no facturada, rara vez se pensó en la posibilidad de mejorar las redes de distribución como medio de reducir las futuras necesidades de agua, excluyendo así las posibles soluciones de menor capacidad

Subvenciones,si; Tributos, no.

El examen efectuado por el Tribunal de las tarifas correspondientes a los servicios de aguas también detectó lo siguiente:

a) Los Estados miembros tienden a maximizar la asistencia financiera de la UE manteniendo bajos los niveles de tarificación. Hablando en plata: ¡más subvenciones: si; subir tarifas: no!. Pone algunos ejemplos. En algún caso no se habían actualizado las tarifas desde la década de los años noventa, y existen casos en que las autoridades nacionales no fijaron las tarifas del agua hasta que no se determinara el importe máximo esperado de ayuda financiera de la UE. En esas circunstancias, los análisis de costes y beneficios presentados a la Comisión justifican a posteriori el importe esperado de la subvención en lugar de determinarlo como resultado del análisis realizado;

b) En términos relativos, las tarifas establecidas en las zonas abastecidas por los proyectos auditados representaban menos del 1 % de los ingresos familiares disponibles. Aquí el Tribunal riñe a la Comisión que “nunca cuestionó el potencial para recuperar costes de los usuarios, tal como se presentaba en las solicitudes, ni propuso ninguna referencia específica para evaluar la idoneidad de los precios del agua propuestos”. Por otra parte, el informe no encuentra correlación alguna entre la parte de ingresos familiares utilizada para pagar los servicios de agua y el tipo de cofinanciación. Así, detecta tipos de cofinanciación más elevados tanto en zonas donde los gastos de los usuarios en agua son menores con relación a sus ingresos, como en zonas donde esta proporción es más elevada, sin que se haya facilitado ninguna justificación particular.

El principio de repercutir a los usuarios los costes del agua está reforzado por la Directiva marco de las aguas, que establece una obligación de recuperación de costes de los servicios de agua como incentivo para estimular una demanda sostenible por parte de los usuarios. La obligación debió aplicarse en 2010 a más tardar y es objeto de reiteradas quejas y denuncias de los movimientos ecologistas. No obstante, la recuperación de costes puede modularse teniendo en cuenta diversos factores, como «los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas». Dicho de otro modo, el objetivo no consiste necesariamente en recuperar de los usuarios el 100 % de los costes. En España, el Consejo de Cuentas de Castilla y León fue de los pocos órganos de control externo que llamó la atención (ver reseña) sobre ese asunto.

En 2006, la Comisión emitió unas normas bastante explícitas, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales, especificando que las tarifas deberán cubrir al menos los costes de funcionamiento y de mantenimiento, así como una parte significativa de la depreciación de los activos. El informe de auditoría exige (parágrafo 69) a todos los implicados “una estructura de tarificación adecuada para optimizar los ingresos del proyecto antes de la percepción de las subvenciones públicas, teniendo en cuenta el concepto de asequibilidad”. Para el Tribunal, un coeficiente de asequibilidad comúnmente aceptado para el abastecimiento de agua y saneamiento es del 4 % de los ingresos familiares.

Por lo que se refiere al nuevo periodo de programación, los cuatro Estados miembros fiscalizados ya han implantado procedimientos que exigen que las propuestas de infraestructuras hidráulicas cuyo coste total supere un millón de euros presenten un análisis financiero de costes y beneficios. Por ejemplo, en tres de las regiones visitadas, los nuevos procedimientos nacionales exigen que en dichos análisis se incluya un estudio de los niveles de tarificación de agua. No obstante, sólo en Portugal se han establecido unas normas claras para determinar el importe de la subvención, basado en el modo en que los municipios afectados aplican el principio de recuperación de costes. El nivel de asequibilidad de los servicios del agua se ha definido tanto en términos relativos (tarifas en porcentaje de la renta familiar) como absolutos (precio máximo por m3).

Por todo ello, el Tribunal da un toque de atención (en el parágrafo 75.b) a la comisión que “debería prestar mayor atención a la calidad de los análisis financieros que acompañan las solicitudes de subvenciones” y, por tanto solicitar la información necesaria para establecer el porcentaje de intervención al nivel “apropiado”, así como velar por una aplicación correcta del principio de recuperación de costes para conseguir una utilización más eficiente de los fondos de la UE.

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday

Por Manuel Lagarón Comba.

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992, en su Artículo 1.2 se refiere a este fenómeno atmosférico como algo «atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables».

Para su control y evaluación, Naciones Unidas creó en 1988 una entidad científica denominada Panel Intergubernamental para el Cambio Climático. Dicha entidad, convencida del enorme impacto que tiene la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) sobre el cambio climático, en su IV Informe de Evaluación (2007) indicó que éste se pone de manifiesto en las siguientes observaciones:

- Un incremento en el promedio de las temperaturas del aire y los océanos;

- Un incremento en el promedio global del nivel del mar;

- Un deshielo generalizado; y,

- Cambios meteorológicos, tales como modelos de viento, tipo de precipitaciones y frecuencia de meteoros severos.

Obviamente, todo ello afecta de modo directo a los recursos acuíferos, la agricultura y los suministros de alimentos, la biodiversidad y los ecosistemas, la salud de los seres humanos y los asentamientos de la población.

Por este motivo, el objetivo primordial del Protocolo de Kioto de 1997, creado a raíz de la CMNUCC, consiste en promover que los países suscriptores se aseguren de que sus emisiones de GEI, expresadas en dióxido de carbono equivalente (CO2), no excedan de los límites que les son atribuidos para el período de compromiso comprendido entre el año 2008 y el 2012, y con miras a que la reducción global de dichas emisiones sea de, al menos, el 5% respecto de las de 1990.

Para ello, la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un Régimen para el Comercio de Derechos de Emisión de Gases de Efecto Invernadero, y que fue modificada y perfeccionada por la Directiva 2009/29/CE, de 23 de abril, pretende contribuir a que, a través de este instrumento, la UE y sus Estados cumplan sobradamente con los compromisos de reducción suscritos en el Protocolo. De acuerdo con la Directiva, el Régimen da lugar a un mercado europeo de derechos de emisión de GEI.

Tales derechos son los que otorga cada Estado a industrias de determinados sectores económicos para que puedan emitir a la atmósfera GEI como el CO2, que es el más relevante. A estos efectos, se entiende que un derecho de emisión permite a una instalación liberar una tonelada equivalente de este gas durante un período determinado.

En España, en el marco del Régimen y del Protocolo citados, tuvo lugar en 2006 la aprobación del Plan Nacional de Asignaciones (PNA), el cual distribuye individualizadamente entre todas las instalaciones industriales objeto de asignación una cifra anual de 153 millones de derechos de emisión, para el período 2008-2012.

De este modo, si una instalación sobrepasa su límite, la compañía propietaria puede acudir a las distintas plataformas europeas que gestionan el mercado europeo de derechos de emisión para comprárselos a otra que los ofrezca por no haberlos consumido,  pagándola de acuerdo con la cotización vigente en el momento de la operación.

Otra fórmula es la de recurrir a los llamados mecanismos de desarrollo limpio, los cuales permiten a una compañía obtener créditos de reducción (también llamados reducciones certificadas de emisión), al trasladar su tecnología limpia a otras industrias de países en vías de desarrollo, por las toneladas de CO2 que estos dejarían de emitir tras su implantación. De este modo, países desarrollados y países con economías en transición pueden lograr conjuntamente un desarrollo sostenible y contribuir al objetivo último del Protocolo.

En nuestro país, la entidad SENDECO2 (Sistema Electrónico de Negociación de CO2) está fuertemente implantada en este negocio. Su funcionamiento es como el de una Bolsa de mercado secundario, sólo que en la modalidad de plataforma electrónica, y en la que las empresas negocian con derechos de emisión, así como con los créditos de reducción (EUA y CER, respectivamente y en inglés).

SENDECO2, que se ha especializado en PYMES y en grandes empresas, permite también el acceso a este mercado a los ahorradores privados, tal y como se deduce del Art. 21.1.a) de la Ley 1/2005, reguladora del Régimen del comercio de derechos de emisión de GEI. De este modo, el propio mercado genera recursos que pueden ser utilizados en tecnologías menos contaminantes, lo que, a la larga, se espera que redunde en beneficio del medio ambiente.

A modo indicativo, diremos que el valor bursátil al cierre de 25 de febrero de 2010 fue de 12,76 €, para los EUA; y de 11,57 € para los CER.

Nota: Para más información, acudir al sitio web  www.sendeco2.com

Manuel Lagarón Comba

Madrid, 26 de octubre de 2009

Los pasados días 6 a 8 de octubre de 2009, tuvo lugar en Sofía (Bulgaria) el VII Encuentro Anual del Grupo de Trabajo de Auditoría Medioambiental del EUROSAI (Organización Europea de Instituciones Superiores de Auditoría). Dicho encuentro, al que asistieron 70 representantes de 27 países, fue precedido de un Seminario de Auditoría de Biodiversidad impartido por representantes de los Tribunales de Cuentas de Noruega y Estonia. En él se vieron diversos aspectos relativos a la necesidad de escoger y diseñar auditorías de biodiversidad en el marco de actuación de los tribunales de cuentas europeos, teniendo en cuenta que éstos no necesitan de un mandato especial de sus respectivos parlamentos para llevarlas a cabo.

Se hizo también mención especial a los trabajos realizados conjuntamente entre diversos tribunales respecto de la Red ecológica europea de conservación de la biodiversidad NATURA 2000.

El Encuentro, que estuvo presidido por el Auditor General de Noruega, abordó temas tales como la gestión del agua en el ámbito de la Directiva Marco 2000 para la política del agua; la utilización de expertos consultores en la ejecución de las auditorías medioambientales; y las auditorías en cooperación o en paralelo con otros tribunales.

Respecto del asunto de la gestión del agua, se llevaron a cabo diversas presentaciones por parte de miembros de la Agencia Europea Medioambiental, del Fondo Mundial para la Naturaleza, así como de los tribunales correspondientes a Eslovenia, Noruega, Francia, Malta, Ucrania y el Tribunal de Cuentas Europeo, cuyos representantes mostraron los hallazgos, conclusiones y recomendaciones más relevantes obtenidos en sus respectivos informes de auditoría medioambiental.

En relación con la temática de la utilización de expertos, fue el Tribunal de Cuentas de los Países Bajos el que presentó un resumen de sus experiencias relacionadas con el empleo de tales consultores, lo que para dicha institución es una actividad muy habitual en el ámbito de sus actuaciones.

Por lo que se refiere a la ejecución de auditorías medioambientales en cooperación o en paralelo con otros tribunales europeos, fueron los representantes de Bulgaria, Francia y Polonia, líderes en sus respectivas áreas de actuación, quienes mostraron sus informes relativos a la polución en el Mar Negro, protección de la biodiversidad, y la gestión compartida de pesquerías en el Mar Báltico, respectivamente.

También se llevó a cabo un almuerzo de trabajo entre los representantes de los tribunales de los países del área mediterránea asistentes al Encuentro. Los temas comunes sometidos a debate fueron: deforestación; planeamiento urbanístico; gestión de incendios; suministro y calidad del agua; cuencas fluviales; pesquerías; salud de la población; tratamiento de residuos sólidos urbanos y peligrosos; medio ambiente y patrimonio arqueológico; biodiversidad; cambio climático, etc.

Por todo ello, los asistentes calificaron el encuentro como muy fructífero, pues supuso una verdadera “tormenta de ideas” en relación con todo lo que hacen las demás instituciones en este campo, cuáles son algunas de las dificultades a afrontar y cuáles son los desafíos en un futuro inmediato.

Por lo que se refiere a los trabajos ya publicados en materia medioambiental por otros tribunales de cuentas integrantes del Grupo de Trabajo, cabe señalar los siguientes:

- Tribunal de Cuentas Europeo

La sostenibilidad y la gestión por parte de la Comisión Europea de los proyectos LIFE

- Noruega

Análisis de los esfuerzos llevados a cabo por las autoridades en la revisión y seguimiento de la diversidad biológica y en la gestión de las áreas protegidas

- Ucrania

Auditoría de la eficiencia del uso de los fondos del presupuesto estatal destinados al desarrollo de la gestión de pesquerías

- Estonia

Impacto de las cargas por polución en la reducción de la polución medioambiental

- Turquía

Urbanismo y revisión de la utilización de áreas costeras

- Suecia

Auditoría de los certificados de eficiencia energética de acuerdo con la Directiva 2002/91/EC

- República Eslovaca

Parques nacionales en la frontera polaco-eslovaca

El grupo de trabajo de auditoría medioambiental del EUROSAI: organización

El GTAM del EOROSAI es uno de los grupos de trabajo del grupo regional al que pertenecen los tribunales de cuentas de Europa, sean  miembros o no de la UE. Fue creado en 1999 y actualmente lo forman 44 países, además del Tribunal de Cuentas Europeo. El Tribunal de Cuentas de España se adhirió a comienzos de 2009, junto con los de Turquía, Bielorrusia, Kazajstán, Moldavia e Israel.

Actualmente, el GTAM del EUROSAI lo preside el tribunal noruego, siendo miembros permanentes del Comité de Enlace los tribunales de Países Bajos, Ucrania, Rusia y el Tribunal de Cuentas Europeo. Entre los miembros no permanentes están los de Polonia, Suecia y Eslovenia. Por su parte, el GTAM del INTOSAI, presidido por Estonia, asiste a los encuentros del grupo europeo en calidad de observador.

Para más información, puede consultarse:

http://www.riksrevisjonen.no/en/InternationalActivities/Eurosaiwgea/

Seminario internacional “La auditoría pública medioambiental: retos y oportunidades para los órganos de control externo”.

Manuel Lagarón Comba

Madrid, 19 de octubre de 2009

Organizado por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, en el marco de su XXV aniversario, y con la colaboración de EURORAI (Organización Europea de Instituciones Regionales de Auditoría), ha tenido lugar en Barcelona, el pasado 16 de octubre, el Seminario internacional “La auditoría pública medioambiental: retos y oportunidades para los órganos de control externo”.

El acto, al que asistieron 121 representantes de los órganos regionales de control externo (OCEX) de 14 países, así como del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, estuvo precedido de una conferencia impartida por Don Joan Martínez Alier, Catedrático de Economía e Historia Económica de la Universidad Autónoma de Barcelona, que desarrolló el tema Los costes medioambientales en las inversiones públicas y privadas.

El Seminario continuó con la primera sesión, en la que ponentes del Tribunal de Cuentas Europeo y de OCEX del Reino Unido, Austria y Rusia, presentaron los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de sus respectivos informes de auditoría medioambiental que detallamos a continuación:

- Informe del TCE sobre el Programa LIFE 2000-2006

- Estudio llevado a cabo por la Audit Scotland sobre la mejora de la eficacia energética en los entes públicos en Escocia

- Auditoría de la gestión de residuos en Tirol

- Auditoría del cierre de las minas de carbón en el Oblast de Rostov

En la segunda sesión, los representantes de OCEX de Alemania y España, y de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría, presentaron los correspondientes a:

- La aplicación de la Directiva marco europea del agua en Baden-Wurtemberg, tomando como ejemplo la gestión ecológica del agua

- La fiscalización del programa “Actuaciones para la mejora de los ecosistemas acuáticos y fluviales” de la Agencia Catalana del Agua

- La fiscalización del ciclo urbano del agua en la Comunidad de Madrid

- La gestión de los recursos hídricos y las tareas de evacuación de aguas pluviales por parte de las entidades locales en Hungría

En la tercera sesión, los representantes de OCEX de Reino Unido y Francia, y de la Oficina del Auditor General de Noruega, presentaron los correspondientes a:

- La metodología empleada por la Audit Commission para las auditorías de la gestión de los recursos naturales

- La evaluación de la gestión de los residuos domésticos a nivel local en Francia: guía de auditoría e indicadores esenciales

- Las auditorías medioambientales en Europa

En conclusión, el Seminario fue muy productivo para todos los participantes, en tanto en cuanto supuso un verdadero intercambio de ideas y experiencias en el ámbito de la auditoría medioambiental pública, tanto por parte de los órganos regionales de control externo como del Tribunal de Cuentas Europeo, de la Oficina del Auditor General de Noruega y de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría.

La adecuada participación de los ponentes y la oportuna intervención de los moderadores hicieron que el evento adquiriese un elevado nivel propio de su categoría internacional, lo que ha permitido determinar cuáles pueden ser los desafíos en un futuro inmediato.

Cabe destacar también la correcta organización llevada a cabo por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y la amable actitud de sus responsables, quienes hospedaron un evento que será recordado por su buena realización.

Felicidades a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña en su XXV aniversario.

Foto: Sindicatura de Comptes de Catalunya

Manuel Lagarón Comba.

Las encuestas publicadas por el Centro de Investigaciones Sociológicas señalan a las Fuerzas Armadas como una de las instituciones más valoradas por la población española. Quizá se deba a que éstas son un elemento relevante de vertebración social, lo que unido a una imagen moderna y cada vez más integrada en la ciudadanía ayuda a mejorar esa percepción.

Pero algo que quizá pueda sorprender es que, además, y debido a su propia naturaleza, son una pieza clave de la gestión medioambiental del Estado. Esto se debe, no sólo a su cometido; o al número de personas que directa e indirectamente dependen de ellas; o al enorme patrimonio rústico y urbano que gestionan; o al impacto de sus actividades sobre los espacios naturales sino, especialmente, a los avances medioambientales mostrados en los últimos años.

El 25 de junio de 2004, el Ministerio de Administraciones Públicas publicó el Real Decreto 1551/2004 que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa. En su Artículo 6 se establece que la Dirección General de Infraestructura (DGI) es el órgano directivo encargado de la preparación, planeamiento y desarrollo de las políticas de infraestructura y medioambiental del Departamento, así como de la supervisión y dirección de su ejecución. En este sentido le corresponde también elaborar los estudios necesarios conducentes a la definición de tales políticas, así como proponer para su aprobación los planes y programas correspondientes.

De la DGI depende la Subdirección General de Planificación y Control, la cual está encargada de desarrollar directamente las funciones antes descritas. Del mismo modo, también dependen funcionalmente de ella los órganos competentes en las citadas materias de los tres ejércitos y de los organismos autónomos del Ministerio.

Así, el Real Decreto da carta de naturaleza a tres elementos clave de la gestión medioambiental de cualquier organización: una política, un programa y una estructura orgánica precisa para el cumplimiento de los objetivos de dicha política; requisitos necesarios para cumplir con la Norma ISO 14001 de Sistema de Gestión Medioambiental.

Dentro de esta política definida por Defensa, se ha creado un Plan General de Medio Ambiente, compuesto a su vez de dos planes, uno a largo y otro a medio plazo; en los que se describen los correspondientes objetivos generales y los medios precisos para su cumplimiento. Entre dichos objetivos cabe señalar: la concienciación individual y colectiva de las FFAA; el ahorro energético y fomento de las energías alternativas; la protección del medio natural; y la mejora de la calidad ambiental. En cuanto a los medios, éstos pueden agruparse en planes y programas; estructura orgánica; Comisión Asesora del Medio Ambiente; y Sistema de Gestión Medioambiental (SGMA).

Una vez implantado dicho SGMA, éste se convierte en una herramienta imprescindible para conocer la situación, desde esta perspectiva, de las instalaciones y propiedades del Departamento de Defensa, así como de los procedimientos empleados para alcanzar los objetivos generales previstos en su Política Medioambiental.

Tal actividad de vigilancia ha permitido que, según publica el Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, en su Documento nº 13 de Seguridad y Defensa, actualmente 54 instalaciones militares ostenten el certificado de cumplimiento de la Norma ISO 14001, entre ellas, la propia sede ministerial en Madrid.

Esto representa un claro indicador de conciencia ecológica, lo cual puede ir perfectamente unido a la capacidad de afrontar las misiones que les sean encomendadas a los Ejércitos, así como a la de mantener un alto nivel de adiestramiento y operatividad; todo ello en el marco de servicio a una sociedad cada vez más comprometida con su entorno.

Para más información, puede consultarse la página electrónica del Ministerio de Defensa:

http://www.mde.es/medioambiente/inicio.html

Cada 5 de junio, se celebra el Día Mundial del Medio Ambiente, desde que en 1972 la ONU aprobase la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Una magnífica ocasión para tratar desde esta bitácora el asunto del reciclado y sus implicaciones financieras.

Quien contamina, paga

La Unión Europea promulgó en 2003 la Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos según el principio de quien contamina, paga. España, a su vez, ha traspuesto esta Directiva, mediante el Real Decreto 208/2005, de 25 de febrero . El consumidor que compra un producto financia (a través del precio pagado) su reciclaje cuando éste llegue al final de su vida útil.

¿Cuánto paga? Desde los 30 céntimos de euro, de un simple fluorescente, hasta los 17 euros de un frigorífico. Con ese montante, el fabricante puede reciclar directamente sus propios productos cuando son desechados (caso de IBM), o bien se ponen de acuerdo con otros fabricantes del mismo ramo para crear un Sistema Integrado de Gestión (SIG).

Los SIG deben ser fundaciones o asociaciones sin ánimo de lucro y constituyen la opción más económica, ágil y frecuente en España. Así, los residuos de envases y embalajes son gestionados en su mayor parte por Ecoembes, las bombillas y fluorescentes por Ambilamp, los teléfonos móviles por Tragamóvil y los electrodomésticos por Ecotic o ERP, que reciben regularmente el dinero pagado por los consumidores para su reciclaje.

¿Cómo garantizar que emplean la elevada financiación que reciben en la noble misión para que fueron creadas?

Parece que ningún Ministerio, ni las CCAA, supervisan a los SIG ni controlan los millones de euros que éstos recaudan, fuera de la tutela ordinaria que las Administraciones ejercen sobre las fundaciones o asociaciones de su ámbito competencial general. Parece necesaria una regulación específica que garantice la transparencia y el buen el uso de esos fondos, que proceden directamente de los consumidores finales de los productos.

Se nos dirá que en el mismo caso están otras Instituciones, como la SGAE. En efecto, pero a eso dedicaremos otra entrada.

Por Manuel Lagarón Comba.

Este año, y bajo el lema Tu planeta te necesita: Unidos contra el cambio climático, Naciones Unidas celebra una vez más el Día Mundial del Medio Ambiente. En esta ocasión, la sede oficial del evento se ha concedido a México, resaltando así el compromiso de este país en su lucha contra dicho fenómeno.

Uno de los componentes del cambio climático es el consumo desmedido y el tratamiento y gestión posterior de los residuos generados. En ello tenemos mucho que ver los ciudadanos, pues nuestro grado de concienciación está directamente relacionado con la solución del problema. Un reciente artículo de Aitor Riveiro (El País/ Madrid, 7 de abril de 2009) era encabezado con el siguiente titular: «Los españoles no saben o no quieren reciclar». Citando fuentes de la Oficina Europea de Estadística EUROSTAT, el autor trae a colación que el 60% de los residuos sólidos urbanos que generó España en 2007 acabó en un vertedero, muy por encima de la media de la Unión Europea, que se sitúa en un 41%; si bien hay países de reciente adhesión, como Bulgaria o Eslovenia, que utilizan este viejo sistema para la casi totalidad de sus residuos.

No obstante, al menos la mitad de nuestros residuos se reutiliza, de modo que un 10% son incinerados (20% en Europa), un 13% se reciclan (22% en Europa) y un 17% se destinan a la producción de compostaje (igual que en Europa). Pero de todo ello, y tal como señala Aitor Riveiro, cabe destacar que tan solo el 14% de los residuos urbanos se arroja al contenedor adecuado. Esto supone que el 86% restante es clasificado en plantas de tratamiento, lo que indica que la separación por cuenta del ciudadano no funciona en origen. Al punto de que, por ejemplo, un 25% de los residuos arrojados a los contenedores amarillos es inadecuado. Ello puede ser debido a una deficiente información dirigida al usuario a la hora de reciclar.

Según EUROSTAT, la media europea de generación de residuos por habitante y año es de 522 kilogramos. Cada español produce 588, cifra por encima de la del Reino Unido y Alemania; aunque muy por debajo de la de Dinamarca e Irlanda, si bien estos últimos son países de escasa población.

No hay duda de que, pese a los grandes avances llevados a cabo en el último decenio, algo debe estar fallando en nuestras políticas nacionales, regionales o locales para que esto se siga produciendo. En este sentido, Ecologistas en Acción opina que hay comunidades autónomas más sensibilizadas que otras en lo referente a la gestión de sus residuos. Entre las primeras señala a Cataluña, La Rioja y País Vasco; y entre las segundas a Castilla y León, Castilla-La Mancha, Murcia y Valencia.

Por nuestra parte, y movidos por la curiosidad, hemos llevado esta misma reflexión al ámbito de los órganos de control externo (OCEX) y del Tribunal de Cuentas de España, para ver si éstos han evaluado de forma específica este problema en sus respectivas áreas de competencia. Pues bien, lo cierto es que tan sólo nos hemos encontrado con que tres de estas instituciones lo han hecho en alguna ocasión. Por ello, nos permitimos animar a todos a participar de esta fiesta transnacional, no sólo en lo emocional y afectivo, sino también en lo práctico, mediante la aplicación de nuestro esfuerzo personal, ya sea como ciudadanos de a pie o como empleados en el ejercicio de nuestra función fiscalizadora.

La normativa española en materia de evaluación de impacto ambiental -tanto estatal como autonómica- deriva de la Directiva 85/377 (modificada en 1997) relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos de obra pública (y privada) sobre el medio ambiente. En particular, las autopistas y las vías rápidas.

Esa normativa comunitaria indica los elementos que deben tener en cuenta, tales como los efectos de la construcción sobre, entre otros factores, el ser humano, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire o el patrimonio cultural.

Hace un par de años, el Juzgado núm. 22 de lo contencioso administrativo de Madrid, a instancias de Ecologistas en Acción, planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se trataba de conocer si los proyectos de ampliación y reforma de soterramiento en la M-30 cumplían con la vigente normativa comunitaria.

En concreto, se demandaba la nulidad de los proyectos por la vulneración de la normativa medioambiental y de protección del patrimonio histórico y cultural. El Ayuntamiento se oponía argumentando que no estaba obligado a someter a la previa evaluación de impacto ambiental los proyectos de reforma de “vías urbanas” como la M-30.

El Magistrado entendía que el proyecto constituía una “magna y compleja obra de ingeniería civil que responde a un proyecto global y unitario de mejora y reforma de la práctica totalidad de la autovía de circunvalación de Madrid” que ha sido “fragmentado y tramitado como quince proyectos distintos e independientes” sin que ninguno de ellos haya sido evaluado ambientalmente con carácter previo a su aprobación, por lo que cuestionaba “si es preceptiva desde la óptica normativa europea su sumisión a previa y preceptiva Evaluación de Impacto Ambiental”.

Así, mediante Auto de 23 de enero de 2007, el juez contencioso suspendió el procedimiento y remitió la pertinente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. De este modo, el máximo intérprete de la legislación comunitaria debía pronunciarse acerca de la aplicabilidad de la citada normativa comunitaria a los proyectos urbanos.

Pues bien ya tenemos Sentencia. Y sus efectos medioambientales se dejarán notar durante años, afectará a multitud de obras, algunas de las cuales están ejecutándose …

La sentencia europea sobre la cuestión prejudicial concluye con rotundidad que “los proyectos de vías urbanas están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva”, por lo que no cabe eximirlos de evaluación ambiental previa.

El juez remitente preguntaba en esencia si la Directiva modificada debía ser interpretada en el sentido de que los proyectos de reforma y mejora de la práctica totalidad de una vía rápida urbana de circunvalación deben someterse a una evaluación de su impacto ambiental, habida cuenta, en especial, de la naturaleza de esos proyectos, de la clase de vía en cuestión, de las características y de la dimensión de dichos proyectos, así como de sus efectos en áreas de gran densidad demográfica, o en paisajes con significación histórica, cultural o arqueológica, y de la circunstancia de que constituyen el resultado del fraccionamiento de un proyecto global que contempla la realización de un conjunto de actuaciones similares en la misma vía.

Según el Ayuntamiento de Madrid, la vía de circunvalación objeto del litigio principal es una vía urbana. Ahora bien, la Directiva modificada no contempla esa clase de vía en sus anexos, que sólo mencionan las autopistas, las vías rápidas y las carreteras. Como entre ellos no figuraba la vía urbana, el Ayuntamiento de Madrid podía considerar que los proyectos de modificación de una vía urbana no entraban en el ámbito de la Directiva y, por consiguiente, no tenían que ser sometidos a una evaluación de impacto ambiental.

El Tribunal no admite esa tesis. En efecto, hay que recordar que el Tribunal Europeo de Justicia ha estimado en numerosas ocasiones que el ámbito de aplicación de la Directiva 85/337 (y sus modificaciones) es muy extenso.

Los proyectos controvertidos en el litigio se refieren a una vía destinada exclusivamente a la circulación de vehículos automóviles, no regulada por semáforos, que no cuenta con aceras ni arcenes transitables por los peatones, ni tampoco con paradas de autobús ni de taxi.

En este aspecto, la sentencia observa que la Directiva contempla una apreciación global del impacto de los proyectos o de su modificación sobre el medio ambiente. Resultaría simplista y contrario a este enfoque tomar únicamente en consideración, para evaluar el impacto ambiental de un proyecto o de su modificación, los efectos directos de las propias obras proyectadas, sin tener en cuenta las repercusiones que puedan tener sobre el medio ambiente la utilización y la explotación de las construcciones resultantes de dichas obras.

La Directiva menciona las áreas de gran densidad demográfica y los paisajes con significación histórica, cultural y/o arqueológica como criterios de selección que los Estados miembros deben tener en cuenta con el fin de determinar si un proyecto ha de someterse a evaluación. Pues bien, esos criterios de selección pueden también afectar a los proyectos de vías urbanas.

El Tribunal, por el contrario, entiende que la circunstancia alegada por el Ayuntamiento de Madrid de que los proyectos controvertidos en el litigio principal producirán efectos beneficiosos para el medio ambiente “no es pertinente” cuando se trata de apreciar la necesidad de someter tales proyectos a una evaluación de su impacto ambiental.

En consecuencia, la Directiva y su modificación debe interpretarse en el sentido de que prevé la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de reforma y mejora de vías urbanas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud de su naturaleza, de sus dimensiones o de su localización y, en su caso, habida cuenta de su interacción con otros proyectos.

En definitiva, el Tribunal Europeo sentencia:

La Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, debe interpretarse en el sentido de que prevé la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de reforma y mejora de vías urbanas, ya sea cuando se trate de proyectos mencionados en el anexo I, punto 7, letras b) o c), de dicha Directiva, ya sea cuando se trate de proyectos previstos en el anexo II, puntos 10, letra e), o 13, primer guión, de la misma Directiva, que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud de su naturaleza, de sus dimensiones o de su localización y, en su caso, habida cuenta de su interacción con otros proyectos.

El Pleno del Consejo de Cuentas de Castilla y León aprobó en su sesión de 28 de julio pasado el Informe de fiscalización de la gestión de sistemas municipales de abastecimiento de agua potable en los Ayuntamientos de las capitales de provincia correspondiente al ejercicio presupuestario 2003.

Con este trabajo se pretende ofrecer una visión general de la prestación del servicio en las grandes ciudades de la Comunidad y proporcionar a los Ayuntamientos un marco de referencia que les permita orientar sus decisiones a fin de lograr mejoras en la prestación del servicio.

El Consejo reconoce la dificultad que ha presentado la realización de un informe como este, por la falta de disponibilidad de la información requerida y la dificultad para obtener datos homogéneos y con el suficiente nivel de desagregación relativos a los datos físicos del servicio, y especialmente a los económicos. Otros OCEX han realizado trabajos similares. A destacar: la Cámara de Cuentas de Madrid (Ciclo del agua) o la Cámara de Comptos (video-informe sobre depuración de aguas).

Los objetivos concretos de esta fiscalización fueron:

1) Verificar y analizar la existencia de normas internas de procedimiento para el desarrollo de la actividad objeto de fiscalización y sistemas de seguimiento y control.

2) Analizar el precio medio del agua para uso urbano en cada uno de los Ayuntamientos de las capitales, incluyendo el gasto y consumo medio por habitante.

3) Analizar la calidad del servicio de abastecimiento de agua por los distintos Ayuntamientos o, en su caso por las empresas que prestan el servicio.

Presentamos a continuación un resumen de sus recomendaciones

Recomendaciones

1) Procedimientos.

Deben establecerse sistemas de control interno, delimitando claramente las unidades administrativas que participan en la gestión del servicio, así como las competencias que les corresponden y fijar procedimientos que definan la forma en que se llevará a cabo el control interno.

2) Seguimiento y control del servicio por los Ayuntamientos titulares en los casos de prestación indirecta.

En los casos en que el servicio se presta de forma indirecta, a través de concesión, se deben incrementar los instrumentos de control sobre las empresas concesionarias del servicio por parte de los Ayuntamientos titulares del mismo, con el fin de garantizar una adecuada prestación del servicio y el cumplimiento de las condiciones pactadas.

Además, los Ayuntamientos deben exigir a los concesionarios la presentación de las cuentas anuales y demás documentación demostrativa del resultado de la actividad, con el fin de poder verificar el cumplimiento del equilibrio financiero y comprobar que los ingresos obtenidos por el concesionario se ajustan a las limitaciones establecidas por el artículo 129.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

3) Contratación.

En la preparación de las contrataciones que se realicen, debe tenerse en consideración las normas vigentes, en especial la inclusión en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de criterios para la adjudicación del concurso, indicados por orden decreciente y por la ponderación que se les atribuya.

Asimismo, en las modificaciones de los contratos deben observarse los requisitos y formalidades exigidas en la legislación aplicable. Se debe conservar todo el expediente administrativo completo, desde la preparación a la ejecución, incluyendo las fases de licitación y adjudicación, durante toda la vigencia del contrato, con independencia del momento en que se realicen las actuaciones. El Consejo tiene buenas razones para recomendarlo: ninguno de los cinco Ayuntamientos que ha contratado la gestión del servicio presentó el correspondiente expediente de contratación completo, por el tiempo transcurrido desde su licitación.

4) Determinación de costes.

Se deben implantar sistemas de registro e imputación de los costes derivados del servicio de abastecimiento de agua potable, de forma que sea posible obtenerlos con el suficiente nivel de desagregación y diferenciados respecto de los correspondientes al servicio de saneamiento.

Los costes del servicio deben comprender tanto los directos, como la parte de los costes indirectos que sea atribuible al servicio. Y dentro de los costes directos se debe incluir, además de los gastos de funcionamiento, la amortización de las inversiones realizadas. Igualmente, en el caso de los ingresos se deben de imputar con un criterio económico los que corresponda a varios ejercicios

5) Tarifas por la prestación del servicio.

Las tarifas por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable tienen el carácter de tasas, por lo que determinados Ayuntamientos deben adaptar su regulación en este sentido, pues su consideración como precios no es conforme a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ni a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

La gestión y recaudación de las tarifas por la prestación del servicio debe realizarse de conformidad con la normativa tributaria, independientemente de la forma de prestación del servicio. Por tanto, las liquidaciones deben ser aprobadas por el Ayuntamiento en todo caso y notificarse en la forma establecida.

La estructura de las tarifas fijada por los Ayuntamientos, debe tener en cuenta las exigencias establecidas por la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE, de forma que promueva una utilización eficiente del agua y una contribución adecuada de los diferentes usos a la recuperación de los costes del agua. Por tanto, se deben ir adaptando a estos requisitos, especialmente en aquellos Ayuntamientos en que se mantienen tarifas de consumo fijas o escasamente progresivas, y en los que no se diferencian los usos del agua (domésticos y no domésticos) o utilizan criterios muy restrictivos sobre la determinación del uso industrial y de servicios.

En todo caso, el establecimiento de las tarifas debe ir precedido de un estudio técnico-económico que permita determinar la totalidad de los costes del servicio, de manera que el rendimiento de las mismas no supere dichos costes.

6) Consumos municipales.

La relación entre el agua suministrada y la captada arroja una merma media en Castilla y León del 6% derivada de fugas por instalaciones y redes en mal estado, así como los propios tratamientos del agua. Esto significa un rendimiento superior en un10% a la media regional y nacional, lo que indica que las capitales de provincia analizadas tienen un buen estado de conservación de sus redes e instalaciones.

Los consumos municipales se deberían medir, con el fin de que puedan ser controlados y evitar consumos excesivos, así como ser objeto de facturación, de modo que su coste no acabe repercutiéndose al resto de los usuarios del servicio.

El consumo medio por habitante y año es 236,5 litros por habitante y día, o lo que es lo mismo: de 86.8 metros cúbicos para el conjunto de los municipios analizados, lo que es inferior a la media regional (115) y nacional (94).

7) Indicadores de gestión.

Se deben establecer indicadores de gestión que permitan efectuar evaluaciones sobre la eficacia y calidad en la prestación del servicio e introducir mejoras en la misma. Estos indicadores han de calcularse y analizarse periódicamente, a fin de que se pueda efectuar un seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo y de los resultados obtenidos con las modificaciones introducidas en la gestión.

En todo caso, ha de tenerse en cuenta que para que este sistema de evaluación sea útil es necesario partir de información fiable, por ello es preciso implantar un sistema de información que permita obtener los datos más relevantes del servicio de forma sencilla y homogénea.

y 8.- Por último, el Consejo señala que las diferencias que se producen en los resultados obtenidos para cada uno de los municipios analizados pueden deberse en parte a las limitaciones que presenta la información analizada (que han sido expuestas reiteradamente a lo largo del Informe) o a las características del municipio, pero otra parte puede derivarse de la gestión realizada. Por ello, es recomendable que los municipios, especialmente los que presentan los valores más extremos en los diferentes indicadores analizados, revisen la información facilitada y analicen los motivos por los que sus indicadores difieren significativamente de los correspondientes al resto de los municipios.

Por Manuel Lagarón Comba

Una forma adecuada de evaluar la eficacia de cualquier política pública en relación con el medio ambiente es a través de la utilización de indicadores de gestión medioambiental. En este sentido, y pensando fundamentalmente en las corporaciones locales, nos hemos planteado la posibilidad de utilizar otro tipo de indicador, en este caso la huella ecológica, como uno más de los instrumentos que permiten llevar a cabo tal evaluación.

Éste fue creado en 1996 por William Rees y Mathis Wackernagel, y es considerado por los expertos como un “indicador biofísico de sostenibilidad”. Determina de forma integrada los diversos impactos que cualquier población causa sobre su entorno físico, medidos éstos a través de la superficie de terreno productivo que, ya sea en ecosistemas terrestres como acuáticos, dicha población requiere para obtener tanto los recursos necesarios que mantengan su modelo de consumo como para absorber los residuos que genera. Se forma mediante el agregado de las huellas correspondientes a cada tipo de superficie afectada, como cultivos (agricultura), pastos (ganadería), bosques (forestal), mar productivo (pesca), superficie urbanizada, así como el área boscosa precisa para la absorción del CO2 derivado del consumo energético.

Este indicador medioambiental va necesariamente unido a otro denominado capacidad de carga (también llamado biocapacidad), y que se define como la superficie productiva local, incluida también la del medio acuático, de la que una población pueda disponer para su consumo. Sirve, por tanto, para valorar la máxima explotación a la que, en cuanto a su sostenibilidad, pueda ser sometido dicho territorio sin dañar de manera permanente su productividad.

Pues bien, si comparamos ambos instrumentos, que se miden por hectáreas/habitante/año, podemos obtener el déficit o el superávit ecológico local. Cuanto mayor sea la huella ecológica de una población respecto de la capacidad de carga de su territorio, tanto mayor será su déficit ecológico; y viceversa. Esto supondría que el municipio está utilizando recursos de otros lugares; o lo que es más delicado, que los está detrayendo de generaciones que habitarán esa misma zona en el futuro.

Simultáneamente, poniendo en relación este déficit con la superficie productiva local podemos fijar el número de territorios municipales equivalentes que se necesitarían para alcanzar un déficit cero; es decir, el equilibrio ecológico.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, y en términos de eficacia, entendemos que la huella ecológica permitiría, una vez normalizada su metodología de obtención, evaluar la gestión de cualquier política medioambiental municipal ?o de cualquier otra política o institución que pueda afectar al medio ambiente municipal?, en la medida en que su reducción paulatina hasta alcanzar el equilibrio ecológico fuese un objetivo a alcanzar.

Pongamos por caso la actividad de un gran ayuntamiento consistente en plantar arbolado con vistas a aumentar el grado de absorción de dióxido de carbono en su área metropolitana. Esta actividad, enmarcada dentro de una política medioambiental de ámbito local, sí que contribuiría a reducir uno de los componentes de la huella ecológica, como es el de emisiones de CO2 asociadas al consumo de energía. En consecuencia, tras su examen, el auditor podría concluir si la citada política ha sido más o menos eficaz.

Analizando los trabajos que al respecto y de forma pionera en España llevaron a cabo la Comisión de Medio Ambiente y Servicios Urbanos del Ayuntamiento de Barcelona en 1998, así como los desarrollados habitualmente por la Comunidad Autónoma de Navarra desde 1999, observamos que la huella ecológica de la primera en 1996 era 3,5 hectáreas/habitante, mientras que la segunda gozaba de 3,08 hectáreas/habitante en 2006, diez años después.

El pasado 2007, el entonces Ministerio de Medio Ambiente sacó a la luz su Análisis preliminar de la huella ecológica en España: informe síntesis. En él se establece que la del español medio era de 6,4 hectáreas/habitante en 2005, siendo la capacidad de carga de 2,6 hectáreas/habitante, lo que suponía un déficit ecológico nacional de 3,8 hectáreas/habitante en ese año. Esto indica que, según los autores del estudio, se precisaría de casi tres veces el territorio nacional para mantener nuestro actual ritmo de consumo y desarrollo.

Como puede observarse, los datos están disponibles y pueden ser utilizados para cualquier tipo de análisis, aunque por su complejidad y falta de estandarización quizá debieran ser valorados todavía con cierta reserva.

La huella ecológica es asociable a su vez a productos alimenticios, fuentes de energía, sectores industriales, etc.; de manera que, por ejemplo, puede estipularse la que corresponde al consumo de carne, o de gas, o la que produce el turismo sobre una comarca. Para ello hay que acudir a las estadísticas oficiales, ya que son fuentes necesarias para su determinación. De este modo, los responsables públicos de cada política o entidad que afecte al medio ambiente podrían conocer cómo influyen las que ellos gestionan sobre la huella ecológica general, o cómo contribuyen a desminuirla, por ejemplo, al aumentar la capacidad de carga correspondiente.

El auditor tiene pues la posibilidad de acudir a las mismas fuentes y comprobar la razonabilidad de los cálculos que puedan presentar los gestores respecto del impacto de sus respectivas políticas o instituciones. A partir de ahí, entendemos que, en teoría y pese a las limitaciones ya mencionadas, sí sería posible utilizar tal indicador como un instrumento para evaluar la gestión de una política medioambiental municipal, o de cualquier otra política o institución que en el cumplimiento de sus objetivos puedan afectar al medio ambiente municipal.

Para más información, puede acudirse a las siguientes páginas electrónicas:

APROXIMACIÓN DE LA HUELLA ECOLÓGICA DE BARCELONA

LA HUELLA ECOLÓGICA

ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA HUELLA ECOLÓGICA EN ESPAÑA.

Por Manuel Lagarón Comba

El 15 de junio de 2006, los máximos representantes de los órganos autonómicos de control externo del Estado español constituyeron una conferencia de presidentes al objeto de favorecer la cooperación entre estas instituciones. Unos meses después, concretamente el 19 de octubre de 2006, dichos representantes firmaron la Declaración de Pamplona, un documento consensuado sobre la situación del control de los fondos públicos en el marco de sus respectivas administraciones.

Tal documento es todo un manifiesto en el que se hace pública la intención de abordar la importante labor encomendada por los parlamentos regionales en representación de los ciudadanos. En nuestra opinión, y tras una lectura cuidadosa del documento, entendemos que éste refleja buena disposición, sentido del compromiso y visión de futuro. De hecho, lo que más nos ha interesado de él es lo siguiente:

«Otro de los nuevos ámbitos del control de los fondos públicos tiene que ver con la evaluación de las políticas públicas en relación con el desarrollo sostenible. Vivimos en una sociedad concienciada de la necesidad de hacer compatible el desarrollo con el cuidado del medio ambiente. De hecho, la teoría de la auditoría pública ha añadido la ecología a las tradicionales Es que deben marcar la actuación de los gestores públicos: eficacia, eficiencia, economía y equidad».

Al hilo de lo anterior, y con motivo de una encuesta que por escrito dirigimos a comienzos de 2001 a todos los OCEx existentes, pudimos comprobar que la Cámara de Comptos de Navarra fue la verdadera pionera en la materia, iniciando su andadura con una fiscalización de esta naturaleza concerniente a 1995, como es el análisis de la situación de los residuos sólidos urbanos de la Comunidad Foral; o el del plan de saneamiento de sus ríos, algo posterior. Por su parte, la Cámara de Cuentas de Andalucía comenzó con un programa de recuperación y protección de la calidad ambiental referido a 1997, al tiempo que la Sindicatura de Comptes de Catalunya abordó el análisis de la eficiencia y coste de los servicios locales de recogida de basuras, correspondiente a 1998. Además, posteriormente hemos comprobado que la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha se había estrenado con un atractivo informe sobre otro programa relativo a la ordenación y conservación del medio ambiente, publicado en el año 2000, aunque relativo a 1996.

Ya en la esfera nacional, el propio Tribunal de Cuentas de España había realizado un interesante trabajo de esta naturaleza en relación con una empresa de celulosa, publicado también en el año 2000 y referente al período 1996-1997.

No obstante, desde entonces hasta hoy la situación no parece haber cambiado sustancialmente. De acuerdo con una consulta que hemos realizado a los listados de informes que cada una de estas instituciones ha consignado en sus respectivas páginas web, en el período 2001-2007, de los doce órganos autonómicos de control, son pocos los que han llevado a cabo labores de este tipo, siendo la Cámara de Cuentas de Andalucía la que, con diferencia, mayor esfuerzo ha desarrollado al respecto. Por su parte, el Tribunal de Cuentas de España, que no es firmante de la Declaración, desde entonces ha presentando tres informes de esta índole.

Por tanto, desde aquí quisiéramos, ante todo, reconocer a los distintos órganos de control la labor realizada hasta el momento en esta materia, si bien debemos animarles a que, dentro de sus respectivas competencias, sigan emprendiendo trabajos relacionados con la evaluación de políticas públicas medioambientales. Esto es extensible a las entidades que dentro de su contorno gestionen el patrimonio medioambiental; o, incluso, de la gestión medioambiental de cualquiera de sus instituciones públicas, independientemente del cometido que tengan asignado.

Para ello conviene tener en cuenta lo que, de forma perspicaz, la propia Declaración de Pamplona establece: «Evaluar esas políticas medioambientales y relacionarlas con la ordenación del territorio, urbanismo, infraestructuras, etc., es una de las vías de futuro para la fiscalización del sector público».

La noticia que nos sirve hoy de comentario está en la portada de El Periódico correspondiente al 18 de julio pasado, aunque no debería ser un suceso tan extraordinario. Nadie titularía con esas grandes letras “un niño no muerde al perro”. Pero la realidad es que la experiencia en grandes fastos hispanos nos tiene acostumbrados a ciertas alegrías presupuestarias.

En efecto, la anterior Exposición, en este caso Universal, celebrada en Sevilla el año 1992, dejó un cierto resquemor tras la fiscalización de su gestión por el Tribunal de Cuentas de España. Duras reprimendas en la gestión de personal, en los gastos de representación, en la gestión de la publicidad institucional, en la contratación de los servicios, algunos de alto riesgo de auditoría, como los espectáculos musicales, sin licitación posible.

Las debilidades de control interno en aquella EXPO’92 fueron de tal calibre que el Tribunal afirmó en la página 50 del informe citado:  “La gestión presupuestaria no se realizó conforme a las normas que la regula”, recomendando a la Comisión liquidadora del Consorcio creado al efecto (y objeto de esa fiscalización) que “ejercitase las acciones oportunas para que se exijan las responsabilidades administrativas …”.

En fin, una historia que no se debería repetir.

Agua y Desarrollo Sostenible

Con ocasión de mi participación en la ciudad de Zaragoza, dentro del Encuentro de Fundaciones Universitarias, pude visitar la Expo 2008. En este caso, la celebración tiene por objeto el agua como elemento imprescindible para la vida; y como objetivo y finalidad el desarrollo humano desde el compromiso ético.

La Sociedad EXPOAGUA Zaragoza 2008, SA, es la encargada de organizar, promocionar, gestionar y operar la Exposición Internacional Zaragoza 2008 “Agua y Desarrollo Sostenible”. Sus socios son la Administración General del Estado (70%), el Ayuntamiento de Zaragoza (15%) y el Gobierno de Aragón (15%). La Sociedad fue constituida el 25 de abril de 2005 y operará hasta 6 meses después de la clausura del evento.

El Consorcio Expo Zaragoza 2008, integrada por las administraciones estatal, autonómica y local, es el organismo encargado de coordinar, impulsar y sumar los esfuerzos de las distintas entidades públicas y privadas para el desarrollo del Plan de Acompañamiento.

Una visita entrañable

Me gustó, en especial, el Pabellón de las Iniciativas Ciudadanas, un edificio denominado El Faro, que veis en la foto de arriba y gestionado por un amplio abanico de ONG’s que trabajan en temas de agua y desarrollo sostenible, promoviendo la multidisciplinariedad, el diálogo y la colaboración entre todas ellas.

Su Comisión Permanente está integrada por siete Entidades: Cruz Roja Española, Ecología y Desarrollo, Fundación Nueva Cultura del Agua, Ingeniería sin Fronteras, Intermon Oxfam, Sustainlabour y WWF/Adena.

Fue Victor Viñuales, director ejecutivo de Ecología y Desarrollo, en su calidad de miembro de la Asociación Española de Fundaciones, quien nos enseñó el edificio y nos hizo ver la multitud de matices que presenta esta obra del arquitecto Ricardo Higueras. Se trata de un pabellón muy llamativo, en forma de cántaro y con grandes beneficios ambientales.

Su construcción se basó en los principios de eficiencia energética, reciclaje y sostenibilidad. Los materiales empleados son naturales y proceden de la propia tierra: paja, madera certificada y barro. Puede verse el alambre de gallinero que lo sujeta. Fantástico: cuarenta grados afuera y un fresco interior sin necesidad de aire acondicionado.

Pero el mejor ambiente es la compañía. Personajes simpáticos desfilan constanemente por el pabellón, como veis en las fotos: cambio climático, el WC, la regadera … Cuenta con tiendas de precio justo, espacios para denunciar daños a la naturaleza y espectáculos en la grada central, muy recomendables para los niños. Un cierto tono amigable, cuyo exponente vemos en la foto de abajo. Toma la bebida y acuerdate de pagarla en el bar.

Pabellón de España

El pabellón de España presenta es un proyecto que la Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) encargó el al arquitecto navarro Francisco Mangado después de resultar vencedor del concurso convocado al efecto. El diseño tiene una superficie útil de 8.000 metros cuadrados (2.315 de superficie expositiva) y reproduce un bosque mediante pilares y volúmenes de vidrio.

La obra contó con un presupuesto inicial de 18 millones de euros para construir un pabellón con estrictos criterios de ahorro energético tanto por la selección de materiales como por el uso de energías renovables siendo capaz de desarrollar un microclima propio.

En su sala de cine puede verse una película en su bóveda que produce un efecto tridimensional extraordinario. Después una interesante exposición titulada “los paisajes del agua”.

El Iceberg

Al añochecer, merece la pena ver un espectáculo de luz y sonido al otro lado del rio Ebro: el Iceberg, que veis en la foto anterior, con la basílica de El Pilar de fondo. También puedes presenciar la multitud de recitales y conciertos que acompañan la tarde,una vez que el sol deja de pegar.

¡Ah! se me olvidaba. La entrada cuesta 35 euros, aunque hay todo tipo de descuentos para jóvenes y jubilados.

Por Manuel Lagarón Comba.

Estas son las palabras de despedida que el presidente de los Estados Unidos de Norteamérica dirigió a sus colegas mandatarios en la pasada cumbre del G8 celebrada en Hokkaido (Japón), rubricando así su negativa a aceptar los objetivos del cambio climático propuestos en la misma.

El comentarista Andrew Grice, del INDEPENDENT edición digital, revela en su columna del 10 de julio que, según fuentes bien informadas, ése fue el chiste que en privado y a modo de “desafiante” despedida hizo el Presidente a los líderes mundiales cuando se cerraba la última sesión de la cumbre, justo antes de tomar su vuelo de regreso.

No obstante, en una de las sesiones previas, George Bush había manifestado: «Consideraré seriamente una reducción del 50% de las emisiones de CO2 para 2050». Esto hizo que los grupos ecologistas protestasen por la oportunidad perdida de asegurar cambios radicales en las emisiones de dióxido de carbono que eviten el calentamiento global. China e India, países con economías emergentes que fueron invitados a la cumbre, se negaron a firmar los compromisos de reducción de emisiones de CO2 en tanto en cuanto no lo hicieran Estados Unidos y los demás países industrializados. Si bien, el propio Andrew Grice, en su columna del 9 de julio, afirmaba que, pese a todo, el presidente Bush dio cierta esperanza, sabiendo que sus posibles sucesores en el cargo estarían dispuestos a ir más allá que él en esta materia.

Pero la realidad es que otros objetivos como reducir paulatinamente las emisiones para el 2020 ó anticipar a dicho año su reducción al 50% fueron abandonados definitivamente por la cumbre. Otras metas fueron también barajadas, pero finalmente quedaron pospuestas para las conversaciones del próximo año en Copenhague.

Al menos, los líderes del G8 acordaron un plan de ayuda para que los países en vías de desarrollo actúen “en verde”, evitando la construcción de plantas energéticas de carbón y petróleo, así como para reducir la deforestación de sus bosques. Además, la cumbre aprobó veinticinco medidas dirigidas a los propietarios de viviendas y de empresas con vistas a paliar la situación climática. Por su parte, el premier británico Gordon Brown dijo que el incremento de los precios del petróleo había hecho más urgente todavía la necesidad de combatir el calentamiento global.

Nosotros, que nos adherimos a la actitud de los que “piensan en global y actúan en particular”, creemos que los ciudadanos tenemos, al menos, dos obligaciones a las que hacer frente respecto del legado medioambiental que pretendemos dejar a las generaciones futuras: una colectiva y otra personal. La primera, mediante el ejercicio del voto a favor de gobernantes sensibles al problema; la segunda, mediante el esfuerzo propio y testimonial de una actitud respetuosa con el medio natural.

Hay muchas formas de hacerlo: en el ámbito privado de nuestro hogar, de la enseñanza y la información, del compromiso con organizaciones no gubernamentales, entre otras. De este modo, y ya que los políticos atienden más a objetivos trazados por grupos de presión bien organizados que a una verdadera necesidad planetaria, quizá les obliguemos a que, en el futuro, cada cumbre internacional sobre la materia no se convierta, ya de antemano, en una crónica de un fracaso anunciado.

Cumplimos con agrado la obligación de realizar una breve reflexión, cada uno desde nuestra propia responsabilidad profesional, en el día internacional dedicado al Medio Ambiente.

Hace unas semanas, el auditor Manuel Lagarón nos recordaba que la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) contenía un grupo de trabajo sobre auditoría medioambiental que ha realizado sucesivas encuestas durante los últimos quince años para informarse sobre las actividades de auditoría ambiental que han realizado las Instituciones nacionales (que se publican en el sitio Web del grupo de trabajo) y para desarrollar materiales y actividades.

El último informe hecho público el pasado noviembre (descargar en castellano) con las respuestas de 119 Tribunales de Cuentas de Estados miembros de la INTOSAI arrojaba la siguientes conclusiones:

Entre 2003 y 2005, entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de los Estados miembros se realizaron 363 auditorías ambientales, sobre todo de gestión y regularidad.

Comparativamente, los países de bajos ingresos realizaron menos auditorías ambientales (58%) que los países de altos ingresos (76%) y los países de medianos ingresos (79%). Es verdad que, en los años estudiados (2003 a 2005), el 54% de las EFS incluyeron temas ambientales en auditorías no ambientales.

Muchos países desarrollados están fiscalizando los compromisos contraídos por sus respectivos gobiernos al firmar numerosos acuerdos internacionales y tratados en una variedad de temas ambientales:

- Convenio sobre la Diversidad Biológica.

- Convención de Ramsar sobre los Humedales.

- Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)

- Desechos: Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos.

- Contaminación marina: Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (MARPOL).

- Protección de la capa de ozono: Protocolo de Montreal relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono.

- Cambio climático: Protocolo de Kyoto a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Somos los europeos quienes realizamos el mayor número de auditorías relacionadas con acuerdos internacionales (19 paises). Las principales dificultades esgrimidas son la falta de capacitación o conocimientos técnicos y la insuficiencia de datos sobre el estado del medio ambiente.

El futuro

Como durante estos días internacionales hacemos promesas de mejora, debemos terminar recordando que tres de cada cuatro países miembros tienen programado realizar auditorías ambientales entre 2006 y 2008. Los principales temas que tienen previsto auditar están relacionados con las áreas protegidas, las aguas y los residuos.

El año pasado, un número especial de la revista Time se dedicó a destacar las diez ideas que están cambiando el mundo. Una de ellas se refería a un nuevo concepto que alimenta nuestra sociedad globalizada: el “procomún” ¿Usted nunca oyó hablar de él? Bueno, quizás el término no le suene, pero sepa que lo tiene a raudales y que constituye su bien más apreciado.

La Hacienda Pública construyó durante el siglo XX toda una teoría sobre los bienes públicos (v.g.: un semáforo o el sistema judicial) cuya característica particular es su consumo colectivo (mi consumo no disminuye el tuyo). El premio Nobel, Paul Samuelson, fue el primero que examinó el concepto de forma analítica, en 1954, admitiendo diversos grados de pureza, pues a veces, por seguir con el ejemplo, existen “atascos” en el tráfico urbano o judicial.

Hace una década se construyó una nueva categoría: los “bienes globales” o su contrario los “males globales”. La Unión Postal Universal fue creada en 1875 para atender el suministro de ese bien global que es la distribución del correo mundial. Hoy en día, la interdependencia nos conciencia de los males públicos globales que nos afectan a todos: el problema de la “gripe del pollo” no es solo de las regiones orientales (visión poco humanitaria, por cierto) sino es un problema de todos, entre otras razones porque no tarda en llegar a occidente. Lo mismo puede decirse de Amazonas, cuya deforestación no es un problema regional, pues, cual efecto mariposa, no tarda en perturbar al todos.

Por eso, el uso de los bienes públicos globales va mas allá de las fronteras y regiones, supera los grupos poblacionales e incluso las generaciones. En esta amplia definición caben los bienes públicos clásicos, como son la paz y la seguridad, la salud, la herencia cultural; y también nuevos aspectos.

Es el caso del procomún (commons), que es una derivación de estos conceptos: lo forman las cosas que heredamos o creamos conjuntamente y que deberíamos intentar que alcancen a nuestros descendientes. El catedrático Enrique López prefiere representarlos con la intuitiva figura de bienes prestados por las generaciones futuras.

Son los dones de la naturaleza, como el aire, el agua, el mar o la biodiversidad. También espacios compartidos como Internet o el espectro radioeléctrico, así como nuestras creaciones científicas (el genoma) o sociales como el conocimiento público que hemos acumulado durante generaciones. Es tangible (el Urogallo cantábrico) o intangible (la gastronomía mediterránea).

Por supuesto, no deberían ser objeto de patente ni apropiación privada, aunque periódicamente encontramos laboratorios que intentan la biopiratería. Así, este mes conocimos que EE UU devolvía a los agricultores mexicanos la patente de un frijol que una empresa de semillas de Colorado había registrado como suya. Forman parte del procomún.y algunos son planetarios (¡patrimonio de la humanidad!) y, por lo tanto no caben en un museo, ni siquiera en un Estado o Nación.

Una de sus características es que, como el silencio (otro procomún) sólo se percibe cuando su permanencia está amenazada, porque una nueva tecnología lo destruirá o expoliará. Como dice Antonio Lafuente (“El carnaval de la tecnociencia”, Gadir Ensayo, 2007) el discurso del procomún “no es tecnófobo aunque tampoco tecnoentusiasta”.

Los estudiosos de esta materia destacan la reciente apropiación de “lo público” por “lo común”. Algo similar a la apropiación por el Estado de los clásicos bienes comunales de los pueblos, durante el siglo XVIII y XIX. El sector solidario, de las organizaciones no gubernamentales, en auge durante las últimas décadas, se proclama encargado de su defensa; en ocasiones frente al mismo sector público, aunque parezca una paradoja. Así, son frecuentes los procesos contenciosos planteados por ONG’s frente a las Administraciones Públicas, fundamentalmente en materia medioambiental.

Lo público se basa en lo político y éste trabaja a corto plazo: sólo desea llegar al viernes por al tarde, cómo decía el protagonista de la genial serie británica “Si, Ministro”. En fin, que el futuro no vota y cuando percibimos que el peligro se cierne sobre el procomún, suele ser demasiado tarde. Por eso. intuimos que debe ser objeto de protección, aunque no pueda ser objeto de amenaza, con el estado actual del arte.

Algún estudioso afina más el procomún recordando que, por ejemplo, nadie pensará en declarar bien común la órbita del planeta Tierra, hasta que se disponga de la tecnología para modificarla. Recuerde cuando pensaba que dirigir la meteorología era imposible. Los chinos ya cuentan con lluvia artificial para evitar las tormentas de arena durante la Olimpiada o la lluvia en la clausura ¿Piensa que el sol no se lo pueden quitar? Pues sepa que se estudia poner un parasol a nuestro planeta.

A diferencia de los bienes públicos puros, el procomún está sujeto a problemas de congestión o saturación por mal uso o sobreexplotación. Recuerdo cuando en mi primera lección de economía, hace ya 30 años, me explicaron que el aire no era un bien económico. Nadie podía imaginar el Protocolo de Kioto ¿Veremos cobrar por el aire, como ya se cobra por el agua mineral?

Estamos ante una nueva área de estudio que afecta a las más variadas disciplinas científicas. Abundan los grupos de investigación y las publicaciones exclusivamente dedicadas a su exploración y análisis. Cada vez más científicos quieren afrontar la tarea de su inventario, codificación y sostenimiento ¿A quien pertenece Internet? No os perdais el magnífico artículo de Juan Freire.

Al respecto es interesante la experiencia perfectamente documentada en los seminarios grabados del Laboratorio del Procomún.

Más información en el canal Tecnocidano’s y su activa web, con extraordinarios artículos.

Una versión de esta entrada fue publicada el 12 de agosto de 2008 en el diario La Nueva España bajo el título “Somos ricos“.

Manuel Lagarón Comba
Tribunal de Cuentas de España

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), institución con más de cincuenta años de historia, fue creada con vistas a fortalecer la posición, competencia y prestigio de los tribunales de cuentas y de las oficinas nacionales de auditoría en el ámbito de sus respectivos países. Para ello ha desarrollado a lo largo de todo este tiempo una importante labor basada en el intercambio de experiencias entre sus miembros, siguiendo así su propio lema de Experientia mutua omnibus prodest.Cuenta ya con ciento ochenta y ocho entidades afiliadas, las cuales están distribuidas por todo el mundo en distintos grupos regionales, tales como el latinoamericano y del Caribe (OLACEFS), el africano (AFROSAI), el árabe (ARABOSAI), el asiático (ASOSAI), el del Pacífico Sur (SPASAI), el del Caribe (CAROSAI) y el europeo (EUROSAI).

La INTOSAI esta dividida a su vez en seis comités de coordinación, de los cuales dependen distintos grupos de trabajo. De uno de dichos comités, el de Participación de Conocimientos, depende el Grupo de Trabajo de Auditoría Medioambiental (GTAMA), creado hace ya quince años, y que está presidido actualmente por la Oficina Nacional de Auditoría de Estonia.
El GTAMA tiene por objetivo la mejora de los instrumentos de auditoría en el campo de las políticas de protección medioambiental; de las auditorías medioambientales conjuntas entre Estados que tengan fronteras comunes y de los acuerdos medioambientales internacionales. Cuenta en la actualidad con sesenta y seis entidades afiliadas, siendo hoy por hoy uno de los grupos de trabajo más numerosos.

Debido al constante crecimiento del GTAMA, ha sido preciso crear un comité directivo formado por dieciocho entidades, siete de ellas europeas, y presididas también por la EFS de Estonia. Su labor consiste en responsabilizarse de todo tipo de actividades, ya sean ejecutivas o estratégicas. Además, con el impulso de sus sucesivas presidencias, el Grupo ha ido desarrollado paulatinamente un acervo documental y doctrinal de gran interés para los auditores públicos, tanto los medioambientales como los que se hayan especializado en otros ámbitos del sector público.

Hace algunos años, en uno de sus documentos de trabajo, el GTAMA ponía de manifiesto lo siguiente: «En general, los estados financieros de los gobiernos, o de las entidades que los forman, tienden a eludir aspectos medioambientales. Sin embargo, hay una creciente toma de conciencia de que hay aspectos relativos a la economía, la legalidad y la eficiencia que están asociados a las políticas y compromisos medioambientales, los cuales debieran ser reflejados en los informes financieros».

Tiempo después, y como consecuencia de la experiencia adquirida, el Grupo ha publicado su último documento correspondiente a noviembre de 2007, titulado Evolución y tendencias de la auditoría medioambiental. En dicho documento se muestran de forma anexa una serie de preguntas que frecuentemente se plantean las EFSs a la hora de abordar por primera vez esta especialidad, así como las respuestas que a modo de consejo se proponen. Por ello, y con el fin de que sirvan de acicate a cualquier otra EFS u Órgano de Control Externo interesado, y que no haya abordado hasta el momento auditorías de este tipo, destacamos una de ellas:

PREGUNTA: ¿Qué necesita saber una EFS para llevar a cabo su primera auditoría medioambiental (AMA)?

RESPUESTA:

- En primer lugar, debe utilizarse la iniciativa o encargo de auditoría ya existente. No es precisa una iniciativa o encargo específico de AMA. La auditoría financiera, la de cumplimiento, la de regularidad y la operativa son potencialmente aplicables a la AMA, ya que ésta es como cualquier otra de las llevadas a cabo por una EFS en cualquier otra área específica.

- En segundo lugar, debe establecerse un ámbito de auditoría sencillo y abordable, puesto que resulta mucho más útil. Ello permite a los auditores acumular experiencia para trabajos futuros más complejos. También deben buscarse áreas que sean una extensión lógica del trabajo desarrollado habitualmente.

- En tercer lugar, debe consultarse a expertos. La utilización de expertos medioambientales puede ser útil cuando se audite una nueva área medioambiental.

- En cuarto lugar, debe colaborarse con cualquier otra EFS con conocimiento en este campo, ello permitirá ganar experiencia.

- En quinto lugar, deben utilizarse los recursos de la comunidad internacional de auditores medioambientales. Muchas EFSs han comunicado al GTAMA la verdadera utilidad de la asistencia y de los recursos facilitados por éste. Por ejemplo, la Guía para llevar a cabo auditorías de actividades con perspectiva medioambiental (2001).

- En sexto lugar, debe decidirse la mejor manera de abordar la auditoría de las acciones medioambientales de gobierno. Esto puede ser un desafío, y depende de la capacidad y de la iniciativa recibida o ejercida por la EFS. En cualquier caso, puede llevarse a cabo mediante el análisis de:

- la correcta contabilización de los fondos de esta naturaleza y de los pasivos correspondientes;
- los vacíos e incoherencias en la legislación medioambiental;
- los impactos de las actividades gubernamentales sobre los recursos medioambientales;
- la coordinación e inconsistencias entre las distintas agencias medioambientales nacionales;
- la eficacia y eficiencia de dichas agencias y de los departamentos ministeriales implicados;
- los indicadores de resultados;
- el cumplimiento de las normas, leyes y reglamentos, así como de las políticas medioambientales internas y externas.

Para más información, consulte esta página.

El Día de la Tierra, nos recuerda Wikipedia, se celebra internacionalmente desde el 22 de abril de 1970 para subrayar la necesidad de la conservación de los recursos naturales del mundo. Surgido como movimiento universitario, el día de la Tierra se ha convertido en un importante acontecimiento educativo e informativo.

Los grupos ecologistas lo utilizan como ocasión para evaluar los problemas medioambientales del planeta: la contaminación del aire, agua y suelos, la destrucción de ecosistemas, los cientos de miles de plantas y especies animales diezmadas, y el agotamiento de recursos no renovables. Se insiste en soluciones que permitan eliminar los efectos negativos de las actividades humanas. En este sentido, debemos recordar la reciente aprobación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Sus principios inspiradores se centran en el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, en la preservación de la diversidad biológica, genética, de poblaciones y de especies, y en la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje.

En este marco, esta Ley establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo. Igualmente se recogen las normas y recomendaciones internacionales que organismos y regímenes ambientales internacionales.

La norma establece como premisa fundamental la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y el urbanismo, y para ello fija, entre otras medidas, la prohibición de descatalogar espacios naturales protegidos para que avance el urbanismo.

¿Que noticia destacar en este día? Una modesta: en el diario Cinco Dias leemos que el recién clausurado Salón Internacional de Inventos de Ginebra ha concedido cuatro premios a un ingenio español de la empresa Disesta-JP de Palafolls (Barcelona).

El dispositivo galardonado es un cuadro de 40×40 centímetros, se instala en el punto de bifurcación entre las cañerías de agua fría y caliente. Una vez que se presiona el botón de encendido se genera un circuito cerrado de agua que utiliza las tuberías de la casa, sin necesidad de depósito alguno.

‘Evitamos así desperdiciar una cantidad importante de agua a la espera de obtenerla a la temperatura adecuada, así como la energía necesaria mientras no se obtiene dicha agua’, asegura Francesc Alemany, socio de Disesta-JP, empresa que nació hace dos años con este proyecto. ‘El ahorro estimado es del 20% del gasto anual de agua. Podemos estar hablando de una media de entre 50.000 a 200.000 litros, dependiendo de la vivienda’, puntualiza Alemany.

La semana pasada, la Cámara de Cuentas de Andalucía hizo público su Informe de Fiscalización horizontal del Medio Ambiente en determinados ayuntamientos. Su objetivo general era ofrecer un conjunto de conclusiones acerca de determinados aspectos relacionados con el estado en el que se encuentra el medio ambiente en una muestra representativa de los ayuntamientos de Andalucía.

Este tipo de auditorías operativas, muy habituales en el mundo anglosajón, permiten a los vecinos evaluar la calidad de los servicios públicos y comparar los resultados de los representantes municipales en la gestión ambiental. Son fecuentes entre los planes de trabajo de la Cámara de Cuentas andaluza y son la prueba clara del acercamiento del órganos de fiscalización a los intereses de los ciudadanos.

El trabajo realizado ha contado con dos actuaciones diferenciadas. En primer lugar, se han seleccionado de manera aleatoria los 15 ayuntamientos de tamaño medio-grande, donde se analizaron aspectos organizativos y del gasto, con el análisis de determinadas áreas directamente relacionados con el medio ambiente: residuos, aguas, contaminación atmosférica, protección ambiental, conservación de la biodiversidad, movilidad y transporte, población y territorio, energía y participación ciudadana.

En segundo lugar, se ha elaborado un cuestionario que se ha remitido a 72 ayuntamientos, con el que se pretende valorar el desarrollo de sus Agendas 21 Locales. Presentamos a continuación las principales conclusiones por áreas de actividad, omitiendo el nombre de los ayuntamientos, por lo general y para no hacer pesado el relato.

Conclusiones,

En cuanto al área de residuos se señalaron los ayuntamientos que no habían aprobado, a finales del ejercicio 2005, ordenanzas municipales reguladoras de residuos urbanos y los que disponían de sistemas de recogida selectiva en origen para el vidrio, papel cartón y envases ligeros

Se comprobó el cumplimiento del Plan Director Territorial de la Comunidad, en diversos objetivos. Así, sólo dos ayuntamientos cumplían con el objetivo de recoger 17 Kg./hab./año de papel cartón en 2005. Sólo otro cumplía con el objetivo de recoger 10 Kg./hab./año de vidrio.

En cuanto al ciclo del agua, se evidenciaron los ayuntamientos que no aplicaban tratamiento alguno a sus aguas residuales y los que no disponían de autorización en sus vertidos de las aguas residuales. El valor medio de la población conectada a depuradoras que aplican el tratamiento secundario a sus aguas residuales se sitúa en el 98,3%, en los ayuntamientos mayores de 100.000 habitantes

En cuanto a la calidad del aire, el trabajo distingue la contaminación acústica de la debida a materias u otras formas de energía que no sean ruidos o vibraciones. Respecto a la contaminación acústica, se pone de manifiesto que, hasta la fecha de finalización de los trabajos de campo, ninguno de los ayuntamientos analizados, salvo tres, habían llevado a cabo la adaptación de sus ordenanzas municipales de ruidos al Reglamento Protección Contra la Contaminación Acústica en Andalucía. Por otra parte, se analizó el indicador de denuncias por ruidos/10.000 habitantes y el porcentaje de procedimientos sancionadores instruidos a raíz de las denuncias por ruidos.

Sobre protección del entorno y riesgo ambiental se han analizado las medidas preventivas dirigidas a la protección de la vida e integridad de las personas, los bienes o el entorno en situaciones de grave riesgo colectivo, catástrofes y calamidades públicas, que corresponde adoptar a los ayuntamientos de acuerdo con la legislación vigente en materia de protección civil, incendios forestales y servicios de extinción de incendios y salvamento. Se señalaron los tres municipios que no disponían de planes de emergencias aprobados y se analizaron una serie de indicadores que miden el gasto medioambiental por habitante, el número de quejas y reclamaciones medioambientales y las denuncias y sanciones producidas en los distintos ayuntamientos en el ejercicio 2005. Se resaltaron los ayuntamientos con mayor actividad sancionadora

En cuanto a la participación ciudadana en temas medioambientales, todos los ayuntamientos, excepto 7, disponían en 2005 de consejos locales de medio ambiente o de participación ciudadana en materia medioambiental.

Respecto al entorno y conservación de la biodiversidad se ha establecieron una serie de indicadores relativos a la existencia de parques periurbanos, realización de tareas de recuperación ambiental, superficie de zonas verdes con relación a la población o al término municipal, número de árboles por población, superficie de zonas verdes regadas con agua potable en relación al total de superficie de zonas verdes y el número de banderas azules en relación al total de playas del término municipal, para aquellos municipios costeros. Debe elogiarse a los cinco ayuntamientos que tienen inventariados especies vegetales con una edad superior a los cien años: Roquetas de Mar: 54, Cádiz: 36, La Línea de la Concepción: 11, Huelva: 10 y Guadix: 4.

Se destacaron los 3 ayuntamientos que no alcanzan el valor mínimo de 5 m2 de extensión de zonas verdes por habitante previsto en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Igualmente, aquellos de más elevado del indicador árboles por habitante o de superficie de zonas verdes regada con agua potable, de carriles para bicicletas, su longitud media, el número de vehículos por población o por extensión de su término municipal, así como por el número de usuarios diarios del transporte público. Se ha analizado la estructura de población y territorio a través de indicadores relativos a la relación existente entre suelo urbano y urbanizable respecto al total del término municipal, a la población existente en suelo urbano, al número de viviendas por población y al número de licencias para rehabilitar en relación al total de las expedidas por los ayuntamientos en 2005.

Por último, para valorar el grado de desarrollo que presentan las Agendas 21 locales se ha remitido un cuestionario a los setenta y dos ayuntamientos seleccionados en la muestra. De ellos, 53 ayuntamientos concluyeron el Diagnóstico ambiental mientras que el Plan de acción ambiental estaba concluido en once y el Plan de seguimiento se encontraba concluido y aplicándose sólo en dos ayuntamientos. Por último, se había aplicado y revisado el sistema de indicadores tan sólo en dos ayuntamientos.

Poco a poco, la prensa local se está haciendo eco del informe.

Manuel Lagarón Comba
Tribunal de Cuentas de España

El 20 de noviembre de 2007 fue publicado en el BOE el nuevo Plan General de Contabilidad, el cual incorpora por primera vez aspectos relativos a los datos medioambientales que las empresas han de consignar en la memoria, así como las cuentas de provisiones establecidas para el registro de ciertas operaciones de esta naturaleza. Tal incorporación, que tiene su antecedente en el PGC para las compañías eléctricas de 1998, es consecuencia a su vez de una Resolución del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) de 2002, por la que se aprueban una serie de normas de reconocimiento, valoración e información ambiental en las cuentas anuales.

Así se abre en España una nueva vía de sensibilización empresarial, debido a la creciente demanda de este tipo de información por parte de una sociedad cada vez más involucrada. Parecía lógico, por tanto, que la disciplina contable se encargase también de reflejar adecuadamente el impacto que en nuestro entorno produce la actividad de las empresas.La Resolución del ICAC, que utiliza como referente el texto de una Recomendación de la Comisión de las Comunidades Europeas de 2001, dispone que «será de aplicación, con carácter general, para el reconocimiento, valoración e información de las cuestiones medioambientales que sean necesarias para que las cuentas anuales individuales y, en su caso, consolidadas, ofrezcan una imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados del sujeto contable», de ahí su propia denominación.

No obstante, de una lectura cuidadosa de ésta, especialmente de su norma tercera, se deduce que tan sólo se refiere al registro de «cualquier operación cuyo propósito principal sea prevenir, reducir o reparar el daño sobre el medio ambiente», es decir, lo que ella misma define como actividad medioambiental.

Por tanto, la Resolución no contempla otras actividades que, pese a no estar directamente vinculadas a los objetivos anteriores, bien pueden tener la misma condición. Nos referimos a los gastos de conservación de recursos renovables y no renovables; los relativos a la mejora de la imagen pública, marketing y publicidad de este tipo; los de exigencias administrativas, como es el caso de permisos, licencias, cánones, tributos e impuestos ecológicos; las inversiones para investigación y desarrollo en tecnología medioambiental destinada a otras empresas, entre otros.

Esta omisión se extiende también a las actividades generadoras de ingresos vinculados al medio ambiente, como los que apunta la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA) en un documento relativo a la contabilidad de gestión medioambiental. Se trata de: venta de estudios, diagnósticos, análisis y mediciones; venta de servicios de tratamiento de residuos; venta de tecnologías limpias; derechos de patentes y marcas; alquileres y usufructos de activos creados con estos fines; subvenciones y ayudas de esta índole; premios obtenidos, etc. A buen seguro, también pudieron ser contemplados, pues creemos que son aspectos susceptibles de formar parte de las cuentas anuales de forma diferenciada. De este modo, podrían conocerse también los márgenes correspondientes, al poner en relación dichos ingresos con los gastos precisos para su obtención.

Obviamente, ni la Resolución en su momento, ni el PGC en la actualidad restringen el uso de tantas cuentas se consideren oportunas, pero es cierto que al reducir la primera el ámbito de registro solamente a operaciones preventivas y reparadoras, cualquier sujeto contable evitará las “molestias” de destacar las antes señaladas, en especial si ello pudiera perjudicar a sus intereses. Normalmente se limitará a consignar todos los gastos en la cuenta de Servicios de profesionales independientes, tal y como establece la Resolución.

Es más, las pocas cuentas de provisiones que prevé el PGC, y a las que hemos hecho alusión al comienzo, se destinan a cubrir obligaciones legales de cuantía indeterminada para prevenir o reparar daños, lo que confirma el carácter más puramente preventivo y compensatorio del PGC respecto de esta materia que la vocación de registro de una realidad medioambiental completa.

Por ello, creemos que sería interesante diferenciar en subgrupos contables específicos, tanto los activos, como los ingresos, los gastos y los resultados de esta naturaleza. Ello, además de ofrecernos la imagen fiel del patrimonio de las entidades que propugna el ICAC, nos permitiría conocer también, a través de la contabilidad, su verdadera dimensión ecológica. Esto no supone, como afirma AECA, llevar una contabilidad específica, pero sí una contabilidad que contemple el impacto medioambiental en su totalidad, lo que incluye todo aspecto positivo y negativo, y no únicamente las operaciones destinadas a prevenir, reducir o reparar el daño causado.

Foto: José Manuel Canales Aliende, director del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado y Elisa Pizarro (Ciencia Política) a la izquierda y D. Ramón Martín Mateo y María Almodovar (Derecho Administrativo) a la derecha.

La joven universidad de Alicante cuenta sólo con 27 años de vida pero exhibe un moderno campus de estilo anglosajon. Lejos de la ciudad, con edificios bajos, árbolado en amplios paseos y servicios suficientes para vivir en el campus. El viernes día 22 de febrero se celebraba allí el acto académico en honor de San Raimundo de Peñafort, patrono de los juristas.

Fue un placer compartir mesa con D. Ramón Martín Mateo, aunque no pude quedarme a la sobremesa porque debía dar mis horas de clase en el curso de Experto Universitario en Organización, Gestión y Evaluación de Entidades Públicas Territoriales donde podéis ver la presentación que me hace el Profesor Vicente Benito, ante la veintena de alumnos.

El maestro Martín Mateo acaba de recibir, en plena forma, su enésimo homenaje: doctor honoris causa por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Rovira i Virgili, en Tarragona. Muy ocupado en los últimos años en el derecho ambiental, una materia que le debe todo a su patronazgo e iniciativa. Mirad por ejemplo estos artículos del diario El País de 1981! Ahora está mas preocupado por la biomasa.

Abajo: los profesores José Manuel Canales y Vicente Benito con George Lunt, Deputy Vice-Chancellor de la Universidad de Bath (UK) hispanoparlante con quien Alicante prepara un máster conjunto en auditoría. Otra reunión agradable.

Arriba: Mural en el hall universitario, conmemorativo del concierto celebrado en el campus por el grupo chileno Quilapayún, el año 2004.

Durante el pasado mes de agosto, el buque chatarrero”New Flame”, encalló en aguas del Estrecho de Gibraltar, tras chocar contra un petrolero británico. El accidente hizo saltar las alarmas en los municipios de la Bahía de Algeciras (Cádiz).  Hoy se confirma su hundimiento y el vertido del fuel de sus depósitos.

Con tal motivo, parece oportuna una rápida reflexión sobre la responsabilidad medioambiental.

“Quien contamina repara”: un paso adelante respecto de “quien contamina paga”

Por Manuel Lagarón Comba

Tribunal de Cuentas de España

La aprobación el pasado año del Proyecto de Ley de Responsabilidad Medioambiental, y su posterior traslado a las Cortes Generales, dio lugar el 23 de octubre a la Ley 26/2007 del mismo nombre. En la exposición de motivos de dicho Proyecto de Ley, el Gobierno ya manifestaba que «no hay mejor política conservacionista que la política de prevención frente a los daños medioambientales».

Por su parte, la ley aprobada, haciéndose eco de lo previsto en el artículo 45 de la Constitución española, afirma en su preámbulo que «quienes incumplan la obligación de utilizar racionalmente los recursos naturales y la de conservar la naturaleza estarán obligados a reparar el daño causado con independencia de las sanciones administrativas o penales que también correspondan».

Echando la vista atrás, hasta la entrada en vigor de la nueva ley, la normativa medioambiental se fundamentaba en la máxima “quien contamina paga”, que es una generalización algo simplista del Principio nº 22 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972, y por el que «Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización a las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo el control de tales Estados causen en zonas situadas fuera de su jurisdicción». También se basaba, entre otras, en la Directiva 2004/35/CE, por la que se incorporó al ordenamiento jurídico español un régimen administrativo de responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

De este modo, la normativa española añade a los términos clásicos de infracción, sanción e indemnización (aún vigentes) los de prevención, evitación y reparación. Así, el salto cualitativo es muy apreciable, puesto que al poner el énfasis en la restauración de los recursos naturales se prima el valor medioambiental, el cual no se entiende satisfecho sólo con una indemnización, asegurándose al tiempo de que el responsable de la actividad (operador) devuelva los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando él mismo la totalidad de los costes.

Y eso es justo lo que queremos resaltar en este foro, que ya no serán los presupuestos públicos los que deban enjugar la factura de reparación de daños como ha ocurrido hasta ahora. De hecho, la Presidencia del Gobierno, en su nota de presentación al Anteproyecto de Ley indica que a lo largo de los últimos siete años el Ministerio de Medioambiente ha afrontado gastos de reparación ambiental por cerca de 183 millones de euros, de los que el famoso vertido de Aznalcóllar, provocado en 1998 por la empresa minera Boliden-Apirsa, y que dio lugar al mayor desastre medioambiental en España hasta aquel momento, supuso el 40% de dicha cifra.

No hay duda de que los auditores y fiscalizadores públicos disponemos de una nueva referencia normativa (con carácter de legislación básica) a la que recurrir, ya que su ámbito de aplicación no sólo recae potencialmente sobre las actividades de más de cinco mil instalaciones industriales, miles de empresas de transportes de mercancías peligrosas y casi un millón de explotaciones agrarias de nuestro país; sino que, como establece el artículo 2.11 de la Ley, tales actividades serán las realizadas «[...] con independencia de su carácter público o privado y de que tengan o no fines lucrativos».

Manuel Lagarón Comba
Tribunal de Cuentas de España

Con frecuencia, tanto los administradores, como los controladores de la actividad pública solemos confundir los términos objetivo e indicador. Tal confusión trae consigo dificultades a la hora de establecer los parámetros adecuados de gestión por parte de quienes tienen a su cargo la ejecución de una política puesta en marcha por un gobierno, y de quienes debemos participar de su control y evaluación.

Hace algunos años tuvimos la oportunidad de asistir a un curso de verano que tuvo lugar en una localidad próxima a Madrid. Una de las ponencias se titulaba Los indicadores en la auditoría de gestión, y fue defendida magistralmente por una autoridad en esta materia, quien también preside una de las entidades superiores de fiscalización más representativas del área EUROSAI.

La charla, que fue dictada en inglés, vino acompañada del oportuno documento traducido al idioma español. Precisamente, en uno de los apartados, el cual estaba dedicado al diseño de los indicadores de realización; y, concretamente, en relación con la materia medioambiental, se mostraba un ejemplo de lo que sería un indicador mal diseñado:

«Indicador: “Mejorar la calidad del aire” medida en función del número de días en que los niveles especificados de calidad del aire se cumplen. Normas relativas a ocho contaminantes, entre ellos:
• Monóxido de carbono 11,6 mg/m3: promedio de 8 horas para fines de 2003.
• Benceno: 16,25µg/m3: media anual consecutiva para fines de 2003».

Pues bien, es cierto que el indicador no está bien diseñado, por cuanto que, entre otras cosas, si se lee cuidadosamente, se observará que no es fácil su comprensión. De hecho, cualquier gestor, controlador o usuario tendría dificultades para aplicarlo a sus fines respectivos. Pero es que, además, entendemos que no se trata de un indicador, sino más bien de un objetivo o meta a cumplir, condicionado a un procedimiento de medición, y al cual se le han asociado unas unidades de medida.

Por tanto, nos hemos atrevido a redactar con más precisión el ejemplo anterior y a proponerlo como una alternativa, con la esperanza de recibir el comentario de quienes tengan la amable curiosidad de acceder a este foro.

Directriz o estrategia: Mejorar la calidad del aire

Objetivo: Conseguir que los niveles de ocho gases contaminantes no superen los siguientes límites para fines de 2003, entre ellos:
Monóxido de Carbono: 11,6 mg/m3
Benceno: 16,25 µg/m3

Indicador de realización: Niveles de CO y de C6 H6, medidos en promedios mensuales respecto de las muestras tomadas a lo largo de ocho horas diarias, entre las 12:00 a.m. y las 20:00.

Unidad de medida: mg/m3 y µg/m3, respectivamente

De este modo, entendemos que queda mejor establecido el objetivo, que es la meta a cumplir por los gestores que están a cargo de la ejecución de la política medioambiental correspondiente, y que, como se puede ver, es mesurable y está referido a un plazo. Lo mismo ocurre con el indicador, que es el instrumento de evaluación del que se valen dichos gestores para comprobar el cumplimiento del objetivo establecido en la política. Y, por último, la unidad de medida, que es la magnitud que estos utilizan, a su vez, para aplicar el indicador, y que servirá para evaluar el cumplimiento del objetivo.

El enfoque “vertical” y el enfoque “horizontal” de la fiscalización medioambiental: ventajas e inconvenientes

Manuel Lagarón Comba
Tribunal de Cuentas de España

En nuestro anterior comentario hicimos una breve descripción de lo que, en principio, podría denominarse enfoque vertical y enfoque horizontal de la fiscalización medioambiental (FMA).

A través del primero, se evalúa el área medioambiental de cualquier entidad pública, tal y como haya sido configurada por los gestores de ésta. A través del segundo, se evalúan los aspectos medioambientales de todas y cada una de las parcelas de gestión que integran dicha entidad (gastos, ingresos, inversiones, recursos humanos, almacenes, medio ambiente, etc.), tal y como los determine el auditor. Ambos enfoques plantean ciertas ventajas e inconvenientes, algunos de los cuales trataremos de exponer a continuación.

Por ejemplo, un inconveniente del enfoque vertical es que la entidad pública podría, sin proponérselo, condicionar el ámbito y el alcance de la fiscalización a emprender, pues al ser ella la gestora de su propio sistema de gestión medioambiental (SGM), su política y su programa medioambientales; y, por tanto, de los objetivos medioambientales, es también ella la que delimitaría involuntariamente el campo de actuación del controlador, y éste tendría una tendencia natural a no salirse de esa delimitación. Esto, que en sentido estricto sería un cierto error de procedimiento, en la práctica se presenta como la alternativa más eficiente, pues la fiscalización queda circunscrita sólo al área medioambiental, que es una más de las que conforman la entidad a revisar.

En el horizontal, el auditor ha de establecer, de las distintas parcelas de gestión, los aspectos medioambientales que le afecten y componer de ese modo el campo medioambiental a fiscalizar. Ello supone un esfuerzo extra para aquél, pues ha de determinar por sí mismo tales aspectos, y con absoluta independencia de los gestores públicos. Así, y tras conocer, por ejemplo, las condiciones de salubridad de determinado colectivo de trabajadores de una empresa pública del sector químico, el controlador podría apreciar contingencias medioambientales que el propio SGM de la empresa no habría previsto como tal.

Aun a riesgo de equivocarnos, somos partidarios del enfoque vertical de la FMA; especialmente al comienzo de su práctica, ya que es más eficiente y se aborda con mayor facilidad. No obstante, todos los aspectos que no estén contemplados previamente en el SGM de la entidad pública, probablemente pasen desapercibidos al control, y eso supone asumir riesgos de fiscalización. En el horizontal emplearemos mucho más tiempo en verificar todos los aspectos que consideremos medioambientales, pero seremos más certeros a la hora de cumplir los objetivos. No obstante, no debemos olvidar que este segundo enfoque sería irrenunciable en el caso de que observemos el medio ambiente como un principio más del ejercicio de la fiscalización, tal como la legalidad, la eficacia y la eficiencia; y eso es, sin duda, materia de otro debate.

Fiscalización medioambiental o aplicación del principio medioambiental a la fiscalización: esa es la cuestión
Manuel Lagarón Comba
Tribunal de Cuentas de España

En nuestra anterior entrega dejamos apuntada la que podría ser una reflexión objeto de debate. Nos referimos a si, al hablar de fiscalización medioambiental, debemos hacer mención al tipo de fiscalización a desarrollar en el área medioambiental de cualquier entidad pública, como si se tratara de una especialidad; o si, en realidad, debiéramos hacer alusión a lo que es la aplicación del criterio o principio medioambiental como otro más a la hora de llevar a cabo la fiscalización integral de dicha entidad. El asunto quizá no sea importante en términos teóricos, pero en la práctica sí que podría alcanzar cierta relevancia.

Las normas reguladoras de la función fiscalizadora, tanto del Tribunal de Cuentas de España, como de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, como de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en general, hacen referencia, de forma más o menos similar, a los principios de legalidad, economía, eficacia y eficiencia para el ejercicio de dicha función. No obstante, nos planteamos qué pasaría si, además de los ya citados, incluyésemos el principio medioambiental como uno más a la hora de emprender nuestras fiscalizaciones.

En tal supuesto, se presentarían dos opciones: a) desarrollar fiscalizaciones para evaluar el sistema de gestión y procedimientos destinados por una organización pública a la protección del medio ambiente; y, b) aplicar el principio medioambiental, además de los ya consagrados, a cada una de las distintas áreas a examinar en la citada organización.

En el primer caso, al considerar a la fiscalización medioambiental como un área de trabajo específica, podemos acotar todos los aspectos medioambientales que influyen en la actividad y abordarlos así con mayor precisión. Imagínese un programa presupuestario de mantenimiento de la Red de Carreteras del Estado; sería preciso establecer los objetivos de fiscalización correspondientes a, por ejemplo, los impactos ambientales producidos, la generación de residuos tóxicos, la aplicación de materiales reciclados, el uso de energías renovables, entre otros; y desarrollarlos mediante los respectivos procedimientos de auditoría. Por tanto, opinaríamos sobre la regularidad (legalidad y estados financieros), eficacia, economía y eficiencia de dicho programa desde la perspectiva exclusivamente medioambiental. Esto es lo que podríamos denominar planteamiento “vertical”.

En el segundo caso, al considerar el principio medioambiental como uno más en el ejercicio de cualquier proceso de fiscalización integral, estaríamos ante un planteamiento “horizontal”. Ello nos obligaría a examinar el citado programa de mantenimiento de la Red de Carreteras del Estado, no sólo desde la perspectiva habitual, sino que también lo haríamos respecto de su coste y repercusión medioambientales. Para ello, a parte de los trabajos de fiscalización propios de las distintas áreas seleccionadas, sería preciso establecer los aspectos medioambientales de todas y cada una de ellas.

De este modo, en el área de gestión de los recursos humanos habría que incluir la sanidad y seguridad en el trabajo; en la de contratación, los requisitos medioambientales en las compras de bienes y suministros; en la de gastos, el análisis de consumos y emisiones; en la de ingresos, la venta de tecnología medioambiental y el cobro de tasas medioambientales; y así sucesivamente.

Por lo tanto, para emitir opinión habría que determinar el grado de cumplimiento de todo tipo de normativa aplicable, incluida la medioambiental; la veracidad de los estados financieros, incluidas las cuentas medioambientales; la evaluación de los sistemas y procedimientos aplicados, incluido el sistema de gestión medioambiental; y, finalmente, vista ya la regularidad y el medio ambiente, evaluar la adecuación de la gestión de dicha actividad pública a los principios de eficacia, eficiencia, economía.

A nadie se le escapa que ambas son opciones diferentes de abordar un mismo problema, si bien con unos costes de fiscalización muy distintos. Pero decidirse por una u otra es, indudablemente, materia de otro debate.

Foto: Playa de Pormenande- El Franco (Asturias).

Parece que el verano, que disfrutamos en este hemisferio, es la estación en la que muchos ciudadanos “redescubren” el medio ambiente. La estacional escapada a la playa o al monte nos hace recordarlo. Sin embargo, cada día más, los auditores lo tienen muy presente en su trabajo. Manuel Lagarón Comba, funcionario del Tribunal de Cuentas de España y autor de relevantes artículos sobre el tema, nos envía una breve reflexión, acerca de la actitud del auditor público ante la práctica en España de la fiscalización medioambiental.

Cada vez más, los auditores públicos que desarrollan su labor, tanto en el marco del Tribunal de Cuentas de España como en el de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, empiezan a aceptar la fiscalización medioambiental como una materia más o menos inherente a su campo de actuación; si bien, suele invadirles todavía la misma duda: ¿estamos técnicamente capacitados para afrontar una fiscalización de este tipo?.

En nuestra opinión, cualquier auditor público que lleve a cabo habitualmente su actividad en el marco antes señalado puede afrontar sin dificultad esta especialidad; eso sí, con una cierta preparación previa, proveniente de quienes ya tengan alguna experiencia, y mucha ilusión por emprenderla.

Téngase en cuenta que, al igual que en cualquier otro tipo de fiscalización, los criterios de legalidad, eficacia, eficiencia y economía son perfectamente aplicables en la fiscalización medioambiental de una entidad pública, en tanto en cuanto hemos de pronunciarnos sobre el cumplimiento de la normativa medioambiental, cada vez más precisa; la evaluación de su control interno, a través del análisis de su sistema de gestión medioambiental; el grado de alcance de los objetivos medioambientales previstos en la política y el programa medioambientales correspondientes; la racionalidad de los costes medioambientales respecto de los objetivos alcanzados; etc.

En cuanto a la necesidad de ponerse a ello sin dilación, conviene recordar que en las II Jornadas Euro-americanas de Instituciones Superiores de Auditoría (SAIs), celebradas en 2002, en Colombia, se concluyó que los recursos naturales y el medioambiente son bienes públicos, y que a dichas entidades corresponde contribuir a su preservación y aprovechamiento sostenible. En dichas Jornadas se habló también de la adopción de técnicas de auditoría medioambiental generalmente aceptadas y de la suscripción de convenios de cooperación entre entidades fiscalizadoras superiores.

En cuanto a la oportunidad, es cierto que cualquier aspecto relativo al medio ambiente es materia trascendental para la pervivencia de nuestro planeta, y por tanto, un objetivo primordial de las políticas nacionales y transnacionales.

Por todo ello, desde aquí animamos a todos los profesionales de la fiscalización de la gestión de los fondos públicos a que se vayan identificando con esta especialidad, y a que lo hagan sin miedo a afrontar algo que ya no es tan novedoso. Desde el inicio de su práctica observarán un progreso acelerado y casi sin obstáculos; aunque eso de “especialidad”, quizá no sea lo más apropiado. Probablemente, debiéramos decir “aplicación de criterio medioambiental”, pero esto es, indudablemente, materia de otro debate.

Desde hace veinticinco años se celebra el Día Mundial del Medio Ambiente, cada 5 de junio, conmemorando la fecha en que la Asamblea General de la ONU aprobó la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. También podemos sumarnos a la fiesta, dedicando una entrada de esta bitácora a los aspectos medioambientales, desde la óptica del control externo. Por un momento dejaremos de ser tan burócratas…

Como primera penitencia debemos recordar que el Medioambiente constituye un patrimonio público y su garantía un derecho fundamental. Por eso, muchas instituciones fiscalizadoras implantaron la auditoría ambiental dentro de sus programas de trabajo. En este sentido, la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha aprobado, en 2004, un interesante documento que orienta a los órganos de control externo en la realización de fiscalizaciones ambientales, aplicando los esquemas de la auditoría de regularidad (financiera y de legalidad) que hace innecesario ubicar estos trabajos dentro de las auditorías operativas.

Asimismo, cobra fuerza en los últimos años el concepto de “Desarrollo Sostenible”, que también se incorpora al control público. La INTOSAI aprueba, en 2004, otro documento ofreciendo los conocimientos básicos indispensables para fiscalizar cómo las Administraciones Públicas integran ese concepto de sostenibilidad en sus actividades.

Si quereis conocer la sensibilidad y las variadas experiencias de los tribunales brasileños podéis descargar, por ejemplo, el numero monográfico (en español) elaborado por la Revista del Tribunal de Cuentas de Brasil.

Por último, nada mejor que reflexionar sobre el estado de la cuestión en España y releer algún artículo de la revista Auditoría Pública. Por una parte, éste sobre indicadores de gestión medioambiental, del que es autora Yolanda Fernández Santos, profesora de la Universidad de León. También éste de Isabel Brusca Alijarde, de la Universidad de Zaragoza, premiado entre los mejores de la publicación, en 2004.

Además, os recomiendo otros dos, firmados por Manuel Lagarón Comba, funcionario al servicio del Tribunal de Cuentas de España. El primero sobre su contabilización y el segundo sobre la auditoría medioambiental.

Bueno, hemos cumplido dignamente con la misión aniversaria. Terminamos con una prueba de agudeza visual para intrépidos auditores en trabajo de campo: encontrar en la foto al insecto mimetizado entre las cortezas de los pinos.