El Gobierno catalán ya tiene preparada la nueva figura de “comisionado de cuentas” de las universidades públicas, que se incluirá a través de una enmienda en la ley de acompañamiento de los presupuestos autonómicos para 2012. Se trata de una figura que desembarcará en la universidad cuando el rector o el presidente del consejo social lo solicite, aunque, el Govern se reserva la potestad de enviarlo de oficio. 

La noticia que publicaba hoy el diario La Vanguardia surge en un momento de grandes recortes presupuestarios, por parte de los gobiernos locales, regionales o estatales. En las universidades- cuyo principal capítulo de gastos se encuentra en el personal- nos encontramos con las mayores dificultades para su aplicación. Llevan tres años de dificultades.

A todo ello, ahora se añade la prohibición de “reponer” las jubilaciones – ¡antes incentivadas! – que rige desde el Decreto-Ley de diciembre pasado o las dificultades de liquidez que suelen sufrir las universidades entre la primavera y el verano, antes resueltas con pólizas de crédito asequibles y hoy sin perspectivas. En fin, difícil gerenciar esta universidad en tiempos de crisis y la estrategia de la UAB me recuerda la entrega de las llaves al banco de quien no puede pagar la hipoteca. Algo así como: ¡ven tu y gestiónalo! ¿Dónde queda la autonomía universitaria?

Desde los gobiernos se mira con desconfianza cierta ligereza en el control del horario del profesorado. Hay toda una línea de pensamiento político-económico que opina que nuestro actual modelo de elección del rector “genera déficit”. Designación frente a elección, ese es el dilema y la presunta tendencia. Pero ¿acaso no se genera un gran déficit todos los años en la sanidad pública? Y los médicos no eligen al Consejero de Sanidad. ¿Funcionaría aquí el modelo anglosajon? ¿Lograría una Universidad más eficaz y eficiente?¿Puede diferenciarse gobierno económico y gobierno académico?

El mes pasado conocíamos algunas de las reflexiones que se plantea en el estudio de la gobernanza del sistema universitario de Catalunya de la comisión designada por el Govern y formada por una cincuentena de personas. Como viene siendo habitual en estos informes, la falta de cultura directiva en los órganos de gobierno y dirección de la universidad es destacado como una limitación en la gestión de los campus, junto a la escasa profesionalización de los cargos universitarios y la imposibilidad de traer candidatos externos a la institución.

Todo el mundo está en esta situación, hasta los más keynesianos. Recientemente, el presidente norteamericano, ante 4000 estudiantes y profesores -ver crónica en castellano- elogiaba a la Universidad de Michigan por sus esfuerzos para reducir los costes:

“Aquí en Michigan, ustedes han hecho mucho para lograr ahorros en el presupuesto. Sabemos que es posible. Así que desde ahora en adelante, le diré al Congreso que debe dirigir la ayuda federal a las universidades que mantienen la matrícula asequible, ofrecen un buen valor y sirven bien a sus estudiantes “.

El 27 de octubre pasado, el Pleno del Tribunal de Cuentas de España aprobó el informe de fiscalización de la Universidad de Extremadura correspondiente a los ejercicios 2006 y 2007. Se trata de un trabajo con el alcance y objetivos habituales en las Universidades Públicas españolas. Sin embargo, el Tribunal se encuentra con un aspecto nuevo: las jubilaciones voluntarias e incentivadas del profesorado, así que los auditores profundizan en sus fundamentos y procedimientos, para recomendar (página 82) y como última afirmación del informe, que la Universidad debe poner fin al Plan de jubilaciones voluntarias anticipadas e incentivadas del personal docente e investigador funcionario y, en todo caso, impedir el acceso de nuevos beneficiarios al incentivo.

Por la contundencia del análisis, el razonamiento sobre la aplicación de esos incentivos –“carecen de base legal”, afirma- puede hacerse extensivo al resto de las Universidades públicas.  Veamos el apartado clave del informe:

4.e) Jubilaciones voluntarias

En el ejercicio 2007, con cargo al Programa 313E “acción social a favor de funcionarios”, se reconocen obligaciones por un importe de 121 miles de euros en concepto de jubilaciones anticipadas a personal docente e investigador (PDI) funcionario perteneciente a la Universidad de Extremadura

Estos gastos se generan con base en el convenio de colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y el Rector de la Universidad para la financiación de un Plan de jubilación voluntaria anticipada del PDI funcionario. El convenio establece que el personal perteneciente a los cuerpos docentes universitarios a tiempo completo con derecho a jubilación voluntaria que se acoja al Plan, percibirá un incentivo económico que compense la diferencia entre las retribuciones brutas ordinarias a la fecha de jubilación voluntaria anticipada (a partir de los 60 años) y el importe de la pensión máxima fijado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007, con vigencia hasta el uno de octubre siguiente a la fecha en la que el PDI cumpla los 70 años fijados para el acceso a la jubilación forzosa.

El citado convenio prevé que los fondos para la financiación del Plan sean aportados por la Consejería de Educación con cargo a las aplicaciones presupuestarias habilitadas a tal respecto en las correspondientes leyes de presupuestos generales de la Comunidad autónoma de Extremadura; sin que puedan sobrepasar las cantidades indicadas en el cuadro que figura más adelante.

En el ejercicio 2007 se han acogido al Plan 26 PDI, con periodos de derecho a la percepción del incentivo que van desde los 3 a los 10 años y que totalizan 183 años indemnizables. El incentivo de jubilación representa para los acogidos al Plan en el ejercicio 2007 un importe de 3.591 miles de euros.

En el cuadro siguiente figuran las anualidades que deberán ser abonadas por la Universidad, así como las cantidades a transferir por la Junta de Extremadura:

Anualidades de los PDI acogidos en 2007 al Plan (miles de euros)

(1): importe máximo del Plan

(2): anualidades a pagar por la Universidad a los PDI acogidos al Plan en 2007

(3): a transferir por la Consejería según convenio.

En relación con los mencionados incentivos, cabe señalar la ausencia de normativa en los ámbitos de los sistemas retributivos y de la seguridad social (jubilaciones) del personal docente e investigador (PDI) que los establezcan o amparen.

En particular, ha de tenerse presente que tanto en su día el artículo 1 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, como posteriormente el artículo 2.1 de la ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, incluyen en su ámbito de aplicación al personal docente de las Universidades públicas, para quienes rige, en consecuencia, el artículo 67 del mencionado Estatuto referido a la jubilación cuando señala, en el párrafo primero del número 2, que “procederá la jubilación voluntaria, a solicitud del interesado, siempre que el funcionario reúna los requisitos y condiciones establecidos en el Régimen de Seguridad Social que le sea aplicable”; y en el segundo, que “por Ley de las Cortes Generales, con carácter excepcional y en el marco de la planificación de los recursos humanos, se podrán establecer condiciones especiales de las jubilaciones voluntarias y parciales”.

No consta que las Cortes Generales hayan procedido en el sentido apuntado y, en consecuencia, el Tribunal de Cuentas estima que carece de base legal el incentivo acordado en el Convenio de Colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura para la financiación del Plan de Jubilaciones Voluntarias del PDI de dicha Universidad de 2007.

Además, la disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público señala que “El Gobierno presentará en el Congreso de los Diputados un estudio sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los funcionarios que contenga, entre otros aspectos, recomendaciones para asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares y la conveniencia de ampliar la posibilidad de acceder a la jubilación anticipada de determinados colectivos”. No consta que se haya procedido por parte del Gobierno en el sentido apuntado y, en todo caso, no parece, a juicio del Tribunal del Cuentas, que la medida adoptada por la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura contribuya a asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares. También resulta de difícil justificación que el PDI de la universidad se encuentre entre los colectivos cuya jubilación convenga anticipar; por el contrario, cabe deducir que fue precisamente por las características de su actividad por lo que se fijó la edad de jubilación forzosa del PDI a los setenta años, cuando para el conjunto de los funcionarios está fijada con carácter general a los sesenta y cinco años.

A todo lo anterior, hay que añadir que la Ley orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en su Disposición adicional vigésimo tercera, dispone: “El Gobierno, las Comunidades Autónomas y las Universidades promoverán, en el marco del estudio que el Gobierno realice y envíe al Congreso de los Diputados sobre el acceso a la jubilación voluntaria anticipada de determinados colectivos, el establecimiento de acuerdos que faciliten la reducción paulatina de actividad, una vez alcanzados los sesenta años, y la jubilación voluntaria anticipada del personal de las universidades. El Estatuto del personal Docente e Investigador previsto en la Disposición adicional sexta desarrollará la jubilación voluntaria”.

Pues bien, esta previsión, similar a la recogida para el conjunto de los funcionarios en la Disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público, no cuenta por el momento con la cobertura del estudio que ha de realizar el Gobierno y enviar a las Cortes ni, por el momento, se ha procedido a la promulgación del Estatuto del Personal Docente e Investigador. Por otra parte, la referida Disposición adicional vigésimo tercera de la Ley orgánica 4/2007 implica al Gobierno, las Comunidades Autónomas y las Universidades. Hasta el momento no consta que las tres instituciones hayan procedido conjuntamente en esa dirección.

Conviene también tener presente que, cuando en la mencionada disposición se habla de acuerdos que faciliten la jubilación voluntaria anticipada, no cabe deducir que ello haya de hacerse mediante el establecimiento de incentivos económicos. Antes bien, de un análisis del conjunto de las disposiciones referidas a las jubilaciones en sus diversas modalidades cabe deducir precisamente lo contrario. Con carácter general, cuando se anticipa la jubilación de manera voluntaria, se establece una penalización consistente en la reducción de un porcentaje por año de anticipación sobre el montante de la pensión resultante si se contara con la edad legal de jubilación. De lo que no parece existir precedente es de la existencia de un incentivo económico que permita, una vez acordada la jubilación, percibir una cantidad muy superior a la fijada como tope de las pensiones por la ley. Algo que sí ocurre en el supuesto que nos ocupa y, como ha quedado apuntado, sin cobertura legal alguna.

En el Convenio de colaboración entre la Consejería de Educación de la Junta de Extremadura y la Universidad de Extremadura para la financiación del Plan de jubilaciones voluntarias del PDI funcionario de dicha Universidad para el 2007, en el manifiesto primero, se dice que de conformidad con el artículo 12 de la Ley orgánica 1/1983, de 25 de febrero, del Estatuto de Autonomía de Extremadura, “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades…”. No parece congruente extraer de dicha competencia de la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza la posibilidad de establecer para el personal docente un incentivo económico destinado a complementar la pensión máxima de jubilación, una vez producido el hecho de la jubilación, en el equivalente a la diferencia entre dicha pensión máxima y la retribución del docente en el último año en activo. Máxime, teniendo en cuenta el marco legal que rige el sistema de retribuciones del PDI (artículo 69 de la LO 6/2001, de Universidades) y el de la jubilación de los funcionarios y, más en particular, del PDI a que se ha venido haciendo referencia.

La finalidad última del Plan parece deducirse del Preámbulo del mismo, cuando señala que dicho Plan se establece “respetando la capacidad de decisión que la normativa concede al profesorado y facilitando que la decisión de cada funcionario no dependa, fundamentalmente, de la pérdida de ingresos”. Con ello, se pretende eludir el posible efecto de la aplicación de los correspondientes coeficientes reductores previstos en supuestos de jubilación voluntaria anticipada y, lo que puede resultar más grave desde el punto de vista legal y de la solidaridad del sistema de la seguridad social, obviar la limitación al importe máximo de las pensiones que fija la ley de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio.

La situación creada por el Plan de jubilaciones objeto de análisis, entra en flagrante contradicción con el mandato otorgado al Gobierno por la Disposición adicional sexta del Estatuto Básico del Empleado Público. El Gobierno, en el estudio a presentar al Congreso de los Diputados sobre los distintos regímenes de acceso a la jubilación de los funcionarios, ha de plasmar “recomendaciones para asegurar la no discriminación entre colectivos con características similares….”. El plan implantado en la Universidad de Extremadura y financiado mediante un Convenio de colaboración por la Comunidad Autónoma está dirigido al PDI funcionario. Nada se dice del PDI laboral con similar estatus y que, cabe suponer, no puede acceder al incentivo. Sin obviar que todos los funcionarios incluidos en el régimen de Clases Pasivas podrían plantear una pretensión similar. La discriminación se produce también en relación con el PDI funcionario de otras Universidades públicas que no cuentan con planes de jubilación voluntaria anticipada incentivados y que, cuando se jubilan, en cualquiera de las modalidades, perciben únicamente la pensión establecida por la ley sin incentivo económico de ninguna clase.

Gracias al blog “Más que Universidad” conocemos el informe de la Asociación Europea de Universidades que sitúa al Reino Unido a la cabeza de la clasificación de los países en términos de autonomía universitaria. Se trata de un modelo universitario ejemplar durante siglos, del que hoy quiero presentar una nueva faceta. 

La Asociación Europea de Universidades –EUA- clasifica los sistemas de educación superior en 28 países europeos de acuerdo a su rendimiento en cuatro áreas: la autonomía organizativa, de recursos financieros, humanos y académicos. En cada área, los sistemas de prestaciones del más alto nivel de independencia de obtener la puntuación del 100%, mientras que el menor puede caer a 0%. El Reino Unido y Estonia son los primeros clasificados seguido por Dinamarca, Irlanda y Austria. España, que nunca brilla en este ranking y está siempre en el grupo de “media baja” o “baja” en el puesto 19 con respecto a la autonomía de la organización, el 17 en términos de independencia financiera y se hunde en Gestión de Recursos Humanos (25). Y en términos de autonomía académica, España está en la media (17).

Crónicas del norte

El viernes pasado y por razones familiares acudí a la ceremonia de graduación de la Universidad de Kent, en el Reino Unido. Durante todo el día, los licenciados reciben su título universitario en una extraordinaria ceremonia en la mismísima Catedral de Canterbury. Primero los graduados con honores y después el resto; alumnos de toda raza y condición social son llamados, uno a uno, con sus típicos birretes que han popularizado las películas sobre la vida en los campus. Con música de órgano y una orquesta universitaria se ameniza el solemne acto con un aforo repleto- unos  2.000 familiares-  sin entradas desde meses antes, a pesar de costar 40 libras.

Se diría que la universidad británica goza de buena salud. Sin embargo, no todo son buenas noticias: si durante la década pasada el máximo precio de las matrículas estaba en 3.375 libras, tras la última reforma puede llegar a 9.000 libras. En el futuro, el gobierno británico decidió que el grueso de la financiación pública a las universidades se canalice principalmente a través del estudiante y no directamente en transferencias nominativas.

¿Porqué no licenciados low-cost?

Richard Branson no es un millonario al uso (¿cómo es un mabnate inglés al uso?) pues hizo su fortuna en los setenta con los nuevos negocios vinculados a la música –Virgin- y los jóvenes. Branson fundó su primera empresa con éxito a los 16 años y hoy preside un conglomerado de 360 sociedades; la mas conocida: la compañía aérea Virgin. En un artículo suyo del Independent titulado “Necesitamos una nación de jóvenes emprendedores” reflexiona sobre emprendedores y universitarios y se despacha criticando que sea más fácil para los jóvenes conseguir un préstamo para estudiar ciencias empresariales que obtenerlo para empezar un negocio real:

 “Con unas tasas universitarias que cuestan más que nunca, un curso académico de tres años no puede seguir siendo la única opción para los ambiciosos bachilleres. Entonces, ¿podemos abrir los nuevos préstamos estudiantiles y ampliar su oferta para la creación de empresas en las mismas condiciones que los préstamos estudiantiles?”

Recordemos que el sistema de préstamos británico obliga a devolver sólo cuando el nivel de renta supera los 28.000 euros anuales y su concesión –casi automática- depende sólo de la justificación de la matrícula. Sin embargo, he podido comprobar allí que, para los jóvenes licenciados, iniciar su vida profesional con esta deuda supone una importante carga psicológica. Alguien me podría decir que es mejor deberlo así que a través del endeudamiento global per cápita del país, que no se devuelve en función de la renta.

Pues bien, el jovial Branson se atreve con el corazón del sistema universitario y pide la introducción de modificaciones legales para acelerar aun más las carreras universitarias y hacer los estudio más asequibles. Hasta ahí todo ha sido dicho antes, pero ahora va más allá:

“Durante mucho tiempo he sostenido que una educación universitaria a tiempo completo durante 18 meses, con pocos días no lectivos, se traduciría en menos deuda y más estudiantes motivados que están preparados para los empleos del futuro”.

Las licenciaturas británicas tienen fama por su corta duración, pero … ¡18 meses! Eso es realmente innovador: tres semestres concentrando los tres cursos académicos, sin vacaciones ni descansos. El mayor argumento en su defensa es el modelo de financiación de la universidad británica: si hablamos de matrículas coste real financiadas con préstamos, entonces el cliente-alumno tiene algo que decir en los ritmos y optar por alguna licenciatura low-cost. Veremos en que queda.

Más madera …

En el diario gratuito Daily Mail, pude leer un duro artículo dominical titulado “La generación traicionada por las falsas promesas: nuestras fracasadas escuelas obligan a las empresas del Reino Unido a reclutar trabajadores extranjeros “. Su tesis: el sistema educativo británico no está a la altura; los jóvenes carecen de las habilidades esenciales en literatura, cálculo o comunicación y no han dejado otra opción a los empleadores que contratar a trabajadores extranjeros, que son más puntuales, trabajan más y tienen una actitud más positiva. Así se explica que cada día 500 extranjeros consiguen un trabajo en el Reino Unido frente a los 850 británicos. El artículo pinta un panorama sombrío. Esta misma semana, el semanario Public Finance recogía las conclusiones del informe anual para el año académico 2010/11 del Observatorio de Educación británico, según el cual, cerca de 800 escuelas inglesas se califican de “mediocres” constatando  la necesidad de mejorar como un “asunto de urgencia”.

(La foto adjunta es de la tienda Apple en Covent Garden, en Londres)

A través de la nueva página especializada en gestión universitaria, Más que Universidad, leemos un resumen de las ponencias presentadas en las XXIX Jornadas de Gerencia Universitaria, que reunió el 20 y 21 de octubre, en Almería a los equipos gerenciales de las instituciones españolas de Educación Superior. El lema de este año, como no podía ser de otra manera, es “La gestión universitaria en tiempos de crisis económica”. 

Las ponencias, como siempre, interesantes y oportunas. La conferencia de clausura a cargo de Francesc Solé parellada, cuyo contenido aun no está disponible, pero no te pierdas este video suyo en el TED, con 18 lúcidos minutos.

La crisis ha llegado en un momento de relevo generacional en la Universidad, metida en procesos de prejubilación de frágil soporte jurídico –por decirlo con generosidad porque hay gente escuchando. En medio de una reducción de plantillas, con profesores más precarios, menos gasto de mantenimiento, cierres de centros y servicios en vacaciones o reducción unilateral de subvenciones comprometidas por los gobiernos de turno.

Lo cierto es que la Universidad está cambiando. Cada vez más gerencialista, más preocupada por los costes o por el modelo de gobierno; en fin, más autocrítica con su propia eficiencia, aunque todavía con ciertas bolsas de autocomplacencia.

Pero entonces llegó la crisis … 

La Universidad española, como en todo el mundo, está afrontando una situación de grandes tensiones financieras que llegan a replantear los propios cimientos de la estructura que la sustenta. Se habla de fusiones universitarias (otros prefieren hablar de Alianzas) amparadas en el informe de la Comisión de Expertos Internacionales de la EU2015. Un documento con tres capítulos principales: desarrollo de la excelencia en la docencia y la investigación (capítulo 2); apoyo más eficaz al entorno socioeconómico (capítulo 3); y, refuerzo y racionalización de la gobernanza (capítulo 4). Unas conclusiones que, en palabras de la Comisión, exigen implantar unas reformas con el necesario “apoyo bipartidista, por emplear una expresión norteamericana”. Pueden verse en la página 3 la tabla de recomendaciones, con expresión de su dificultad, coste e impacto.

Mientras tanto, los políticos escrutan el ranking de Shanghái sin entender porqué estamos tan lejos del resto de Europa. Hace unos días, el catedrático Enrique López Gónzalez publicaba una tribuna en el Diario de León -de obligada lectura- sobre este tema y titulada Good bye Universidad. Con duras y meditadas palabras reconocía que el actual modelo universitario no sirve:

“Y el debate no es si el modelo es público o privado. Los dos cobijan en sus entrañas cuantiosos intereses particulares (…) El actual modelo es un modelo burocrático ciego, insostenible”.

 Estos días también hemos podido disfrutar del número monográfico de El Cronista -del Estado Social y democrático de Derecho-la revista dirigida por Santiago Muñoz Machado. Analiza diversas áreas críticas de nuestra querida Institución, bajo el título de La Universidad en Crisis. Sus autores son algunos de los mejores conocedores de negocio universitario, hasta el punto de que no me atrevo a glosar a ninguno, para no olvidarme a nadie y hacer demasiado larga esta sencilla reflexión dominical.

Durante el mes de agosto, se hace pública la clasificación mundial de universidades elaborada por la Universidad de las Comunicaciones de Shanghai (Jiaotong). Se trata del Top 500 del que ya hemos hablado en otras ocasiones y que, de hecho, supone el ranking más influyente para clasificar las instituciones de educación superior de todo el mundo. 

Aunque se trata de un ranking muy criticado en Europa, acusado de ser “exclusivamente científico” al concentrarse en la investigación, ignorando la calidad de la formación. Sin embargo, muchos gobiernos mundiales toman este documento como referencia de su política universitaria y alardean de su posición o presentan planes concretos para mejorarla.

Este año 2011, España ha mejorado la presencia de sus universidades, pues hemos colocado 11 entre las primeras 500 del mundo: una más que el año pasado. Los Estados Unidos continúan dominando la clasificación de manera aplastante y copan 17 de 19 primeros puestos. La universidad americana de Harvard permanece desde hace ocho años como número uno. Stanford y el MIT copan el resto del podium.

Clasificación de las Universidades Españolas

201-300:

• Universidad Autonóma de Madrid (UAM)
• Universidad Complutense de Madrid (UCM)
• Universitat de Barcelona (UB)
• Universitat de Valencia (UV)

301-400:

• Universitat Autónoma de Barcelona (UAB)
• Universidad Politécnica de Valencia (UPV)

401-500

• Universidad de Granada (UGR)
• Universitat Pompeu Fabra (UPF)
• Universidade de Santiago de Compostela (USC)
• Universidad de Vigo (UVIGO)
• Universidad de Zaragoza (UNIZAR)

La Sindicatura catalana acaba de hacer público el informe sobre la Universidad de Lleida-Gastos de personal, 2009, por ahora, sólo disponible en catalán. Se trata de un trabajo que reproduce, en pequeña escala, muchos de los problemas que plantea la gestión del personal docente-PDI- y no docente-PAS- en todas las instituciones de educación superior de España. Aunque los titulares de la prensa sólo han destacado las disfunciones de la carga docente, el documento plantea otras muchas áreas de mejora en la gestión.

Una entrañable universidad provinciana

En el curso 2008-2009 había 7.389 estudiantes matriculados en la Universidad de Lleida, se incorporaron 2.135 alumnos nuevos y se titularon 1.253 estudiantes. En ese curso contaba con 828 PDI y 473 PAS, además de tener personal de administración y personal investigador contratado para proyectos de investigación. La tasa de abandono, sin tener en cuenta los alumnos que reingresen en otros estudios, se sitúa alrededor del 33% al cabo de cinco años de haber empezado los estudios.

Carga docente desequilibrada

Se trata de un asunto que ya hemos presentado en esta bitácora. El Real Decreto 898/1985, de 30 de abril, sobre régimen del profesorado universitario, establece que los profesores que pertenecen a cuerpos docentes universitarios (catedráticos de universidad, titulares de universidad, catedráticos de escuela universitaria y titulares de escuela universitaria) con dedicación a tiempo completo deben impartir ocho horas lectivas semanales y deben dedicar seis horas semanales a tutorías o asistencia del alumnado, excepto los titulares de escuela universitaria, que tienen una dedicación de doce horas lectivas y seis de tutorías o asistencia al alumnado. Las horas lectivas se distribuyen de acuerdo con las necesidades docentes de los departamentos, con excepción de las actividades derivadas de los contratos con entidades públicas o privadas para la realización de trabajos de carácter científico, técnico o artístico o de cursos de especialización.

En cuanto al profesorado laboral, el convenio colectivo establece que la dedicación del PDI laboral se acordará en cada universidad con los representantes del personal y que la dedicación máxima a la docencia presencial debe ser la misma que la máxima del PDI funcionario de la misma universidad.

De acuerdo con el artículo 16 del Real Decreto 898/1985, en cada universidad se constituirá un servicio de inspección para hacer, entre otros, el seguimiento y control general de la disciplina académica. La Universidad no ha constituido este servicio.

El Consejo de Gobierno de la Universidad, en 2008, aprobó el Documento de Política de Personal Académico que es el marco general en el que se sustenta la gestión de su profesorado y tiene como objetivos, entre otros, disponer de un registro detallado de la actividad académica del profesorado, constituir un instrumento de apoyo a la política de profesorado y constituir un instrumento complementario de planificación docente. Las actividades del profesorado se agrupan en diez categorías: actividad docente presencial, docencia reglada, doctorado, producción docente, docencia no reglada, actividades de I+D+i, extensión y cooperación, formación, gestión y otras actividades.

De acuerdo con ese Documento de Política de Personal Académico, el número de horas lectivas que tiene que impartir anualmente el profesorado a tiempo completo debe estar comprendido entre 100 y 400 horas. La dedicación mínima indicada incumple el Real Decreto 898/1985.

Para el análisis de las cargas docentes la Universidad ha facilitado las horas de docencia presencial de cada profesor para los cursos 2008-2009 así como las reducciones de docencia aplicables. Se han eliminado del análisis los profesores pertenecientes a departamentos del área de Medicina por la complejidad que presenta el cómputo de la dedicación en hospitales, así como el personal investigador y eméritos. No se han tenido en cuenta en el análisis los profesores que no han estado prestando servicios en la UdL durante todo el curso académico. A los profesores con algún tipo de reducción se ha aplicado la reducción correspondiente a las horas de docencia teóricas. La población total objeto de estudio ha sido de 364 profesores.

El resultado del análisis realizado, teniendo en consideración las reducciones que figuran en el Real Decreto 898/1985, es el siguiente (en todos los casos se hace referencia al mínimo de docencia que establece el Real Decreto 898/1985):

• 111 profesores (30,50%) han impartido la docencia que les correspondía.

• 28 profesores (7,69%) han impartido entre un 1% y un 10% menos de la docencia que les correspondía hacer.

• 98 profesores (26,92%) han impartido entre un 11% y un 30% menos de la docencia que les correspondía hacer.

• 87 profesores (23,90%) han impartido entre un 31% y un 50% menos de la docencia que les correspondía hacer.

• 40 profesores (10,99%) han impartido menos de la mitad de la docencia que les correspondía hacer. Seis de ellos han impartido menos de un 71% de la docencia que les correspondía hacer.

PLANES DE JUBILACIÓN VOLUNTARIA

El Consejo Social de la UdL en sesión del 24 de julio de 2008 aprobó el Programa de incentivación de las jubilaciones anticipadas del PDI funcionario. Podían acogerse al Programa los profesores funcionarios a tiempo completo con una edad entre 60 y 69 años que cumplan los requisitos legales para solicitar la jubilación voluntaria. Los profesores que se acojan podrán optar por vinculase a la UdL como profesores eméritos mediante un contrato laboral, renovable anualmente hasta los 70 años como máximo. La percepción como profesor emérito será igual a la diferencia entre las retribuciones brutas que le correspondan al año en que se solicita la jubilación (excluidas las correspondientes a cargos académicos, a actividades del artículo 83 de la LOU y otros no consolidadas) y la pensión pública. La función y dedicación del profesorado emérito será determinada de común acuerdo entre cada profesor y el departamento correspondiente.

El artículo 48.1 de la LOU establece que las universidades podrán nombrar profesores eméritos en las condiciones previstas en esta ley. El artículo 54 bis de la LOU establece que las universidades, de acuerdo con sus Estatutos, podrán nombrar profesores eméritos entre profesores jubilados que hayan prestado servicios destacados a la Universidad. El artículo 22 del Real Decreto 898/1985, sobre régimen del profesorado universitario, establece el procedimiento a seguir para que un profesor pueda ser nombrado emérito: las universidades, previo informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades, pueden declarar profesores eméritos aquellos profesores numerarios jubilados que hayan prestado servicios destacados a la Universidad española durante al menos diez años, la declaración de profesor emérito implicará la constitución de una relación de trabajo contractual, de carácter temporal, de acuerdo con lo establezcan los Estatutos de la Universidad, la retribución como emérito será siempre compatible con la percepción de la pensión de jubilación. El número de profesores eméritos no puede superar el 3% de la plantilla docente de la Universidad.

La disposición adicional vigésimo tercera de la LOU establece que el Gobierno del Estado, las Comunidades Autónomas y las universidades promoverán, en el marco del estudio que el Gobierno realice y envíe a las Cortes Generales sobre el acceso a la jubilación anticipada de determinados colectivos, el establecimiento de acuerdos que faciliten la reducción paulatina de actividad, a partir de los 60 años, y la jubilación voluntaria anticipada de las universidades. También prevé que el Estatuto del PDI previsto en la disposición adicional sexta de la LOU desarrollará la jubilación voluntaria. Hasta el momento actual el Estatuto del PDI no ha sido aprobado.

La normativa de profesorado emérito de la Universidad, aprobada por el Consejo de Gobierno del 27 de marzo de 2009 prevé, en realidad, dos tipos de eméritos: los que lo son una vez llegada su jubilación obligatoria y los que se han acogido al Plan de jubilación anticipada.

Teniendo en cuenta las diferencias entre los dos tipos de profesorado emérito, en opinión de la Sindicatura, el Plan aprobado por la Univesidad supone la creación de una nueva categoría de profesor emérito que no se ajusta a la normativa citada y que, de hecho , convierte en emérito de forma casi automática los profesores entre 60 y 69 años que así lo soliciten. De los 367 PDI funcionarios que estuvieron en nómina en 2009, un total de 299 cumplían la condición de tener tres quinquenios docentes. En el ejercicio 2009 había nueve profesores acogidos al Plan de jubilación voluntaria.

OBSERVACIONES GENERALES

- En el ejercicio 2009 la Universidad no tenía RPT del Personal Docente. Su elaboración se inició en ese año y fue aprobada por el Consejo Social el 4 de abril de 2011 (esta RPT no ha sido analizada).

-  El Convenio colectivo del PAS laboral establece una paga única para todo el personal en los años 2007-2010. Para el 2009 prevé el pago de 460 € consolidables. Esto hace que el incremento retributivo del PAS laboral sea superior al que establece la Ley de presupuestos de la Generalitat para 2009.

- La Universidad aprobó el presupuesto del ejercicio 2009 sin disponer previamente de la autorización del Gobierno de la Generalidad de los gastos máximos del personal, tal como prevé la normativa. Se solicitó esta autorización el 3 de diciembre de 2008, con anterioridad a la aprobación de su presupuesto para 2009.

- El Programa de incentivación de las jubilaciones anticipadas del PDI funcionario aprobado por el Consejo Social en sesión del 24 de julio de 2008 supone, de hecho, la creación de una nueva categoría de profesor emérito que no se ajusta a la normativa vigente y convierte en eméritos de forma casi automática los profesores entre 60 y 69 años que así lo soliciten.

- El Plan de jubilación parcial del PAS laboral aprobado por el Consejo Social en sesión del 4 de diciembre de 2007 prevé el abono de unas compensaciones económicas que no se ajustan a derecho ya que el convenio del PAS laboral no prevé ningún complemento que las justifique.

- Los incrementos retributivos de los complementos de puestos de trabajo en las administraciones públicas siempre deben ser justificados y responder a un cambio en las tareas asignadas. El aumento de dos grados de las retribuciones complementarias de determinados puestos de trabajo aprobado por el Acuerdo plurianual con el Comité de Empresa del PAS laboral del 26 de febrero de 2009 no se ajusta a derecho dado que no está justificado en ningún documento.

En segundo lugar se presentan las observaciones referidas a la fiscalización de los expedientes y conceptos salariales, cuyo contenido resumimos:

-  La Universidad no dispone de un sistema de control horario del personal. Esto hace que la Sindicatura no pueda concluir sobre la corrección de los importes abonados en concepto de horas extras o actividades realizadas fuera del horario habitual.

- La Universidad abona el 100% de las retribuciones durante 18 meses al PAS funcionario en situación de incapacidad temporal. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, la aplicación de esta mejora en el PAS funcionario no se ajusta a derecho. Sin embargo, existe una nueva doctrina emergente a partir de la entrada en vigor del EBEP, no ratificada por la jurisprudencia, según la cual este complemento podría ser considerado como un plan de previsión complementario de los previstos en el EBEP.

- La Universidad no tiene ningún procedimiento establecido aplicable a toda la Universidad para la selección del personal a contratar con contrato de obra o servicio para proyectos de investigación o transferencia de tecnología que garantice los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. En opinión de la Sindicatura, la publicación exclusivamente en la intranet de la Universidad no permite el acceso del personal de otras universidades a los concursos y no garantiza suficientemente el principio de publicidad por su carácter restringido.

- No se dispone de ninguna normativa interna que regule la participación del PAS en actividades enmarcadas en el artículo 83 de la LOU aunque participa.

- La Universidad abona el PAS funcionario un complemento de mejora y un complemento de comedor que no son conceptos salariales incluidos en el Decreto legislativo, regulador de la función pública en Cataluña, en cumplimiento de varios acuerdos suscritos con los representantes de este personal.

Asimismo, existen otros hechos- alguno de los anteriores también- indicio de la posible existencia de responsabilidad contable, sobre los que resolverá el Tribunal de Cuentas. Por ejemplo, el abono los trienios al PAS laboral de acuerdo con el último grupo de titulación-y no de acuerdo con el grupo de titulación al que pertenecía el trabajador en el momento en que se devengó el trienio- según la particular interpretación dada por la Universidad al Acuerdo de la Comisión Paritaria del 18 de febrero de 1992.

Alegaciones

La Universidad ha explicado en un comunicado del lunes pasado, que muchos de los problemas detectados no suponen un mal uso de los recursos públicos, sino que la mayoría “derivan del cumplimiento de los convenios que se aplican en todas las universidades públicas catalanas”.

Ya hemos comentado en esta bitácora los numerosos guiños producidos en la Ley de la Ciencia -que entrará en vigor dentro de cinco meses- cuyo texto contiene varias previsiones destinadas a facilitar los procesos de gestión de la investigación y la transferencia de conocimiento. Hoy comentamos la disposición adicional undécima que simplifica la justificación y el control financiero de las subvenciones y ayudas concedidas por la Administración General del Estado a las Universidades Públicas. 

Cuenta justificativa simplificada

La norma no hace otra cosa que recoger la petición de la Unión Europea para agilizar y simplificar los procedimientos de concesión y justificación de ayudas a la investigación científica y técnica.

Por una parte ordena la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos de gestión para reducir o suprimir la documentación requerida y reducir los plazos y tiempos de respuesta. Una situación que en las últimas convocatorias de proyectos de investigación ya venía siendo habitual.

Por otra parte, reconduce todas las justificaciones de los proyectos de investigación hacia el procedimiento simplificado al ordenar a la Administración General del Estado promover la celebración de convenios con las Comunidades Autónomas y, en su caso, con las Universidades, con el objeto de coordinar el régimen de control de los agentes públicos de investigación y posibilitar la extensión del régimen de cuenta justificativa simplificada previsto en la normativa de subvenciones, con arreglo a los siguientes requisitos:

a) Salvo que las bases reguladoras establezcan otra cosa, cuando un organismo o ente perteneciente a una Comunidad Autónoma o Universidad perciba del sector público estatal una subvención o ayuda sometida a la Ley General de Subvenciones (LGS), su justificación se realizará conforme al régimen de cuenta justificativa simplificada, sin que resulte de aplicación la cuantía máxima establecida para tal régimen en la normativa de subvenciones.

b) La entidad perceptora estará sometida a control financiero permanente del órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma o Universidad.

c) La modalidad de justificación de la subvención o ayuda revestirá la forma de cuenta justificativa prevista en el artículo 30 de la LGS.

Además simplifica el ejercicio del control financiero permanente de cada entidad al ordenar que “se revisarán los sistemas y procesos de justificación empleados, así como una muestra de las cuentas justificativas presentadas ante los órganos administrativos competentes”.

Si, como consecuencia de la anterior revisión se observase una falta de concordancia entre las cuentas justificativas presentadas y los registros contables o justificantes que las acreditan, “se emitirán informes separados dirigidos a los órganos concedentes de las subvenciones o ayudas en los que se indicarán tales extremos”.

Recordemos que de acuerdo con el Reglamento de la LGS (R.D. 887/2006, de 21 de julio) la Cuenta justificativa simplificada (Artículo 75) podrá tener carácter de documento con validez jurídica en las subvenciones concedidas por importe inferior a 60.000 euros siempre que así se haya previsto en las bases reguladoras de la subvención. Ambos requisitos podrán no ser exigibles, si se aplica la Ley de la Ciencia.

La cuenta justificativa simplificada contendrá la siguiente información:

1. Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.
2. Una relación clasificada de los gastos e inversiones de la actividad, con identificación del acreedor y del documento, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago. En caso de que la subvención se otorgue con arreglo a un presupuesto estimado, se indicarán las desviaciones acaecidas.
3. Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.
4. En su caso, carta de pago de reintegro en el supuesto de remanentes no aplicados así como de los intereses derivados de los mismos.

Lo más importante para el beneficiario: el órgano concedente comprobará, a través de las técnicas de muestreo, “los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención, a cuyo fin podrá requerir al beneficiario la remisión de los justificantes de gasto seleccionados”.

Hasta este fin de semana no he podido leer la nueva Ley de la Ciencia, que publicó el 2 de junio pasado el BOE. Se trata de algo más que un parche para la ciencia, que no transforma el modelo, pero resuelve algunos viejos problemas, como reconocía El País hace unas semanas. Aunque tardará seis meses en entrar en vigor, en virtud de una extensa vacatio, es conveniente ir analizando sus muchos vericuetos.

Para los más ortodoxos de lo público, supondrá un contubernio que legitime el desembarco de los mercados en la Universidad. Por el contrario, los más proactivos exaltarán la supresión de la rígida burocracia y de las limitaciones a las puertas giratorias con las empresas.

Algo menos precarios

Uno de los blogs de la versión digital de Nature se hacía eco de esta nueva ley que recogió en el Senado un cambio no previsto, aprobándose una petición de la Federación de Jóvenes Investigadores (FJI) para que todos los científicos, incluyendo los investigadores predoctorales tengan una relación contractual con la entidad a la que pertenecen, desterrando las becas. Los representantes de la campaña, el movimiento Por la dignidad en la investigación había enviado una carta abierta al gobierno apoyada por 2.500 científicos, que mostraba su escepticismo sobre de las bondades de esta ley, donde la concatenación de contratos no obliga a la contratación estable, como ocurre en cualquier otra ocupación laboral.

Una de las principales novedades de la nueva Ley de la Ciencia es la creación de nuevas modalidades de contrato específicos para el sector. De este modo, además del contrato predoctoral (con bonificación exlege del 30% de la cotización a la Seguridad Social) también se ha creado uno contrato de acceso, cuyo objetivo será la consolidación de los investigadores dentro del sistema de Ciencia; y un contrato de investigador distinguido, para que se pueda atraer talento de otras instituciones. Alguien ha defendido el modelo afirmando que permitirá “Fichar al Messi de los investigadores “. Por el contrario, no falta quien recuerda que aquí “primero se construye el edificio y luego se buscan los científicos”, cuando debería ser al revés.

Algunas perlas

Tiene algunas novedades de tercera generación como la previsión del artículo 37 que dispone que todos los investigadores cuya actividad haya sido financiada mayoritariamente con los Presupuestos Generales del Estado están obligados a publicar en acceso abierto una versión electrónica de los contenidos aceptados en publicaciones de investigación (“sin perjuicio de los acuerdos en virtud de los cuales se hayan podido atribuir o transferir a terceros los derechos sobre las publicaciones”). Para su desarrollo, se encomienda a los agentes del Sistema el establecimiento de repositorios institucionales de acceso abierto.” Es una paradoja que, hoy en día, casi toda la ciencia publicada esté financiada por cuantiosos fondos públicos y necesite “pagar el peaje” de editores comerciales para su divulgación internacional.

También debe mencionarse que a partir de esta Ley, las Universidades públicas estarán integradasno sólo por Escuelas, Facultades, Departamentos e Institutos Universitarios de Investigación sino también por Escuelas de Doctorado cuya creación deberá ser notificada al Ministerio de Educación, a efectos de su inscripción en el Registro de Universidades, Centros y Títulos. Estas son unidades creadas por una o varias universidades, por sí mismas o en colaboración con otros organismos, centros, instituciones y entidades con actividades de I+D+i, nacionales o extranjeras, que tienen por objeto fundamental la organización, dentro de su ámbito de gestión, del doctorado en una o varias ramas de conocimiento o con carácter interdisciplinar.

Agilizar, agilizar, agilizar ….

Para evitar cualquier indefinición en su aplicación a las universidades, destacamos dos artículos de aplicación automática:

«A los efectos previstos en el párrafo q) del artículo 4 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público (LCSP) las Universidades tendrán la consideración de Organismo Publico de Investigación.»

¿Y qué dice LCSP en este punto? Pues la exclusión de los contratos de I+D del ámbito de aplicación de la Ley. Recordemos que el artículo 4 enumera los “negocios y contratos excluidos” :

1. Están excluidos del ámbito de la presente Ley los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

…

q) Los contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Públicos de Investigación estatales y los Organismos similares de las Comunidades Autónomas que tengan por objeto prestaciones o productos necesarios para la ejecución de proyectos de investigación, desarrollo e innovación tecnológica o servicios técnicos, cuando la presentación y obtención de resultados derivados de los mismos esté ligada a retornos científicos, tecnológicos o industriales susceptibles de incorporarse al tráfico jurídico y su realización haya sido encomendada a equipos de investigación del Organismo mediante procesos de concurrencia competitiva.

Además, el artículo 36, al declarar privados muchos contratos vinculados a la I+D+i, resuelve el viejo problema de la enajenación a particulares de los resultados científicos y tecnológicos (párrafo final) y termina con la polémica de la naturaleza jurídica de los contratos de investigación del artículo 83 LOU (antes 11 LRU) que declara privados:

Artículo 36. Aplicación del derecho privado a los contratos relativos a la promoción, gestión y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación.

Se rigen por el derecho privado aplicable con carácter general, con sujeción al principio de libertad de pactos, y podrán ser adjudicados de forma directa, los siguientes contratos relativos a la promoción, gestión y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación, suscritos por las Universidades públicas:

a)  contratos de sociedad suscritos con ocasión de la constitución o participación en sociedades;

b)  contratos de colaboración para la valorización y transferencia de resultados de la actividad de investigación, desarrollo e innovación;

c) contratos de prestación de servicios de investigación y asistencia técnica con entidades públicas y privadas, para la realización de trabajos de carácter científico y técnico o para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación. No obstante, en el caso de que el receptor de los servicios sea una entidad del sector público sujeta a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público, ésta deberá ajustarse a las prescripciones de la citada ley para la celebración del correspondiente contrato.

La transmisión a terceros de derechos sobre los resultados de la actividad investigadora, bien se trate de cesión de la titularidad de una patente o de concesión de licencias de explotación sobre la misma, o de las transmisiones y contratos relativos a la propiedad intelectual, se regirá sobre el derecho privado.

Aunque, como puede leerse en el párrafo final del apartado c), se crea otro efecto colateral para las Administraciones que quieran “celebrar” con la universidad un contrato de investigación, pues “deberá ajustarse a las prescripciones de la citada LCSP“. Usar el término “celebración” parece remitir a la doctrina de los actos separables, en virtud de la cual, las fases de preparación y adjudicación del contrato se regirán por el derecho administrativo (LCSP) y la ejecución y extinción se regirán por las normas de derecho privado.

En fin, todo es poco, en el noble objetivo de facilitar la transferencia del conocimiento. Pero no faltará quien denomine a esto un cheque en blanco para esa figura del profesor-empresario, que mantiene una actividad frenética y una agotadora agenda: estudiando los resultados de sus colegas internacionales (y estos los suyos), formando becarios, dirigiendo tesis doctorales, publicando en inglés y combatiendo la envolvente burocracia de la gestión investigadora.

Empresas, empresas, empresas

La Ley Orgánica de Universidades garantiza, en ejercicio de la autonomía financiera de las universidades, la creación de fundaciones y otras personas jurídicas para la promoción y desarrollo de sus fine, con la aprobación del Consejo Social. Tanto la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible como en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación potencian esta tendencia, reconociendoles también la obligación de rendir cuentas en los mismos plazos y procedimiento que las propias Universidades.

Llegamos así al proceloso mundo de las spin-off, con o sin participación pública, ejemplo vivo de eso que el catedrático catalán Solé Parellada llama las tecnópolis, el entramado donde estudiantes y profesores conviven más en los laboratorios que en las aulas, con el proyecto como eje de enseñanza  y donde las unidades autónomas periféricas se multiplican.

Para lo más desconfiados del papel del mercado y de las empresas en el entramado universitario, el ejemplo no hace falta ir a buscarlo a EEUU. Basta con observar a los paladines del Estado de Bienestar, los escandinavos, donde su éxito se forja en esas relaciones:

Compatible compatible, compatible

Se modifican varios artículos de la Ley 53/84, de incompatibilidades que permite autorizar la compatibilidad para el desempeño de un segundo puesto de trabajo (Artículo 4.2) de carácter exclusivamente investigador en centros de investigación del sector público, “incluyendo el ejercicio de funciones de dirección científica dentro de un centro o estructura de investigación, dentro del área de especialidad de su departamento universitario”.

Además, permite al personal docente e investigador de las Universidades públicas prestar servicios en las sociedades creadas o participadas por ella (artículo 6.2). Para ello, el artículo 18 de la Ley de la Ciencia les autoriza expresamente a prestar servicios allí (sin modificar su jornada de trabajo ni su horario) mediante contrato laboral a tiempo parcial y de duración determinada.

Sin embargo, es muy importante la derogación para el PDI universitario de determinadas limitaciones de la Ley de incompatibilidades, incluidos en los arts. 12.1 b y d, a saber:

b) – Pertenecer a Consejos de empresas directamente relacionadas con la actividad del funcionario. Si el investigador está en los dos lados (universidad y spin-off universitaria) por definición, antes se violaba el precepto que del que ahora se exime.

d) – Poseer más del 10% de participación en empresas contratistas con la Administración donde presta servicios. De esta manera, no se impide al investigador ser ejecutivo en la spin-off.

Por último, se les quita a los investigadores la limitación impuesta en el art 16 de la citada Ley de incompatibilidades, que se refiere a mantener la dedicación a tiempo completo (o el factor de incompatibilidad correspondiente) y se suprime la barrera de no tener un complemento especifico superior al 30% de las Retribuciones Básicas.

No se pueden quejar los investigadores pues se han removido todos los obstáculos legales para crear y dirigir una spin-off.

Movilidad, movilidad, movilidad.

Por último, destaco la movilidad, reconocida como objetivo en el artículo 18 de la Ley de la Ciencia, pues los organismos públicos de investigación (y la Universidad, reiteremos, lo es) “promoverán la movilidad geográfica, intersectorial e interdisciplinaria, así como la movilidad entre los sectores público y privado en los términos previstos en este artículo, y reconocerán su valor como un medio para reforzar los conocimientos científicos y el desarrollo profesional del personal investigador. Este reconocimiento se llevará a cabo mediante la valoración de la movilidad en los procesos de selección y evaluación profesional en que participe dicho personal”.

Modalidades

¿En qué se traducen tan bellas palabras? La ley prevé tres concretos instrumentos de movilidad:

A) Adscripción a otros agentes públicos y fundaciones participadas, durante el tiempo necesario para la ejecución del proyecto de investigación. Para colaborar en régimen de compatibilidad dentro de un proyecto.

B) Estancias formativas en centros de reconocido prestigio, tanto en territorio nacional como en el extranjero durante un máximo de 2 años cada 5 años. “El personal investigador conservará su régimen retributivo” dice para reafirmar elegantemente que es una estancia remunerada.

C) Excedencia con una duración máxima de 5 años para quienes tengan una antigüedad mínima de cinco años. La ley reconoce que es materia de la normativa autonómica pero para evitar los habituales vacíos normativos declara que, en su defecto, será aplicación directa esta regulación. Reconoce (importantísimo) el derecho a la reserva del puesto de trabajo y a la evaluación de la actividad investigadora, en su caso. Esta excedencia presenta dos variantes, en función del destino a donde se dirige el PDI universitario:

C1) Hacia otros agentes públicos.- En régimen de contratación laboral, para “la dirección de centros de investigación e instalaciones científicas, o programas y proyectos científicos, para el desarrollo de tareas de investigación científica y técnica, desarrollo tecnológico, transferencia o difusión del conocimiento relacionadas con la actividad que el personal investigador viniera realizando”. Como son centros del sector público, la ley reconoce el derecho a la antigüedad y a la consolidación de grado.

C2) Hacia agentes privados de ejecución del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, o a agentes internacionales o extranjeros.

Conclusión

Los profesores universitarios venían pidiendo desde hace años un tratamiento singular para implicarse en la transferencia de conocimiento. Ahora (en seis meses) eliminados todos los controles generales existentes para la función pública, ya tienen sobrados instrumentos para dar el salto al mercado. Sólo queda el espíritu emprendedor, que no es poco.

La semana pasada se presentó ante la opinión pública el informe de la Fundación Conocimiento y Desarrollo (CyD) correspondiente al año 2010. Se trata de un documento que regularmente analiza las tendencias y los retos de la universidad española y cuenta con la colaboración de los mejores expertos, tanto académicos como gestores profesionales. Este año han puesto el dedo en la llaga institucional. 

La presidenta de la Fundación, Ana Patricia Botín reconoce, desde el prólogo la capacidad de la universidad para hacer frente a las nuevas demandas de la sociedad “se ve limitada por ineficiencias en la gestión de la financiación universitaria, más que por una escasez de recursos”. Como en años anteriores, el Informe CYD 2010 dedica también un capítulo a presentar una interesante clasificación de las universidades españolas según una serie de 20 indicadores.

Sin embargo, algunos medios de comunicación han aprovechado para ajustar cuentas y destacar que esas ineficiencias del sistema universitario español cuestan al Estado en torno a 2.100 millones de euros. Periódicamente se habla del asunto, como puede verse en el propio Observatorio de la Conferencia de Rectores de la Universidades Españolas (CRUE) que ya lo había puesto de manifiesto en ocasiones aunque, hasta ahora, nunca se le había puesto cifra a la ineficiencia.

Los rectores se han molestado ante esa afirmación porque “además de carecer de rigor, causa en la sociedad una alarma injustificada y aleja de la Universidad la posibilidad de atraer inversiones y recursos que potencien una adecuada gestión del conocimiento“, dice la nota de prensa de la CRUE.

Los autores han considerado necesario publicar una tribuna en El País calificando de “inapropiado” que los responsables del Informe FCYD 2010 “hayan presentado a los medios de comunicación aspectos parciales de nuestro análisis, completamente descontextualizados y haciendo caso omiso de nuestro enfoque general del problema y de nuestras conclusiones”.

En fin, lo mejor será leer el artículo que ha generado tanta polémica, que se incluye en el capítulo segundo del libro y que ha sido firmado por Juan Hernández Armenteros (Universidad de Jaén) y José A. Pérez García (Universitat Politècnica de Valencia) y que ya habían avanzado aquí. Veamos lo que dicen en el documento:

Problemas de eficiencia del sistema universitario público español, por Juan Hernández Armenteros (Universidad de Jaén) y José A. Pérez García (Universitat Politècnica de Valencia).

Pág. 124

…..

La oferta de enseñanzas universitarias ha evolucionado, no solo en el periodo mostrado, sino como una tendencia permanente de los últimos quince años del sistema, en un sentido contrario a la demanda. Esta paradoja, tiene tres orígenes:

i. La voluntad de las autoridades públicas de extender la oferta territorial de enseñanzas universitarias, mediante la creación nuevas universidades y campus locales6, con el objetivo de aproximar los servicios universitarios a los usuarios en un modelo de localización institucional que persigue incentivar el acceso masivo a las enseñanzas universitarias. Actuaciones que, a su vez, han propiciado la creación de “demandas cautivas” que han desmotivado la concurrencia/competencia institucional y han reducido notablemente la movilidad territorial de los estudiantes.

ii. La permanencia en el sistema de una única vía de acceso al empleo universitario estable como “profesor con obligaciones docentes”. Esta circunstancia ha promovido una estrategia continuada de los Departamentos para ampliar su encargo docente, y para ello la vía más productiva era la promoción de nuevas titulaciones o especializaciones de las existentes, cuyo efecto era la ampliación del citado encargo docente, lo que permitía incorporar y estabilizar colaboradores precarios (becarios, contratados y ayudantes) de la actividad docente e investigadora. Los rectores, incentivados a la lógica satisfacción de los votantes internos, han trasladado esa presión interna hacia la administración educativa, y han esgrimido reiteradamente la autonomía universitaria para conseguir sus objetivos.

iii. La tendencia de las universidades a defender o conquistar el territorio poseído o anhelado, respondiendo a una dinámica prolongada de creación de nuevas universidades que han de conquistar su demanda y amenazan la dimensión de la misma en universidades ya consolidadas.

La resultante de estas tres dinámicas es un panorama como el que representa el gráfico 5. En la actualidad más del 42% de las enseñanzas del SUPE tienen menos de 50 alumnos de nuevo ingreso, con las consecuencias de sobrecoste unitario medio que arrastra la impartición de este tipo de titulaciones y las implicaciones de calidad en la selección del alumnado que conlleva dicha estructura de la oferta.

….

Los autores ponen de manifiesto que en las titulaciones de humanidades, experimentales y técnicas, hay un total de 369 enseñanzas que representan el 15,82 % del total de la oferta del curso 2008-2009, que registraron una demanda que no superó los 20 estudiantes de nuevo ingreso y que requieren para su impartición más de 4.000 profesores.

Además, creen que se están agudizando algunas de las actuaciones que propician ámbitos de ineficiencia, cuando observamos la implantación que se ha producido de las enseñanzas oficiales de postgrado que otorgan la acreditación de máster. En los datos correspondientes al curso académico 2008-2009 las universidades públicas presenciales ofertaron un total de 1.588 másteres que matricularon 40.961 estudiantes, lo que determina una demanda académica media por enseñanza de 26 alumnos. Una cifra notablemente inferior a la referencia tipo de demanda académica eficiente que se sitúa en 40 alumnos por enseñanza de máster.

Más adelante concluyen, en la Pág 127:

…..

La universidad española se ha centrado en este aspecto, en reclamar una reducción del tamaño medio de grupo, aún cuando resulta evidente que dicha reducción no se produce necesariamente en las mejores universidades del mundo, a través de la reducción del tamaño de los grupos de teoría, o de problemas. Demanda que, no obstante, resultaría factible cuando se hubiera procedido a la reducción de la dimensión de la docencia presencial, a cambio del trabajo del alumno en su proceso de aprendizaje y mediante la atención de las prácticas de laboratorio por personal técnico no docente (técnicos de laboratorio, estudiantes de postgrado, becarios, etc.).

Esta visión interesada del sistema universitario español de la adaptación al EEES (interesada por que era la que daba lugar a reclamar la necesidad de más recursos), y que no ha sido posible hacer realidad debido a que en el momento de su aplicación ya había hecho acto de presencia la crisis económica, nos hubiera llevado a construir una plantilla de profesorado todavía más sobredimensionada que la actual para el desempeño de las tareas docentes en determinadas ramas de enseñanza.

Si se hubiera abordado una correcta adaptación al EEES, la acción combinada de estos dos factores: reducción de los créditos impartidos que se derive de una menor presencialidad docente de los planes de estudio y una menor oferta de titulaciones con baja demanda, hubiera dado lugar a disponer de un margen de recursos superior al 30% del coste de la función educativa, es decir más de 2.100 millones de € para el conjunto de las universidades públicas. El disponer de estos fondos hubiera permitido, sin duda, financiar la esperada reducción de los tamaños medios de grupo de prácticas de laboratorio y la disponibilidad de una considerable cantidad de recursos docentes adicionales de equipamiento y asistencia técnica.

Es obvio, por otro lado, que de haberse producido este planteamiento en las universidades, la gestión del proceso hubiera chocado con rigideces normativas que les hubieran dificultado la transición hacia el nuevo modelo: específicamente plantillas de profesorado funcionariales o de contratación fija. En todo caso, dichas rigideces no hubieran impedido una estrategia a medio plazo de reducción de las plantillas en figuras de profesorado a tiempo parcial (que actualmente supone el 31,57% del profesorado y un 20,44 % de la capacidad docente total para el conjunto del SUPE) y/o derivada de la no reposición de jubilaciones que en los próximos cinco años alcanzarán una dimensión de 13.075 plazas, el 13,53 % de la plantilla de profesorado.

Seminario en la UNED

Hoy, fiesta local en mi ciudad de Oviedo (“martes de campo”) participo en un seminario de formación para los 16 funcionarios que acceden a las escalas A1 y A2 de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, en la sede de Madrid. Hemos podido comentar algunas de estas cuestiones y otras muchas de la gestión económico financiera de las universidades públicas y su rendición de cuentas.

Dejamos constancia del productivo evento. En la foto, soy presentado por el Vicegerente de Recursos Humanos de la UNED, José Matías Hernández Sánchez.

La Cámara de Comptos de Navarra aprobó ayer un interesante informe de fiscalización sobre la aplicación de la ley de dependencia en navarra (2009-2010) que analiza el importante volumen presupuestario destinado a esta política social, así como el alto número de solicitudes y beneficiarios.

Recuerdan los auditores navarros que la Dependencia constituye uno de los cuatro pilares básicos del Estado de Bienestar y está configurada como un sistema garantista en que las personas pasan a tener derecho a determinadas prestaciones sociales apoyadas en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad. 

Coincidiendo con la aprobación de la Ley estatal de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (Ley de Dependencia), se aprueba en Navarra la Ley Foral de Servicios Sociales, que configuró un sistema de protección social garantista de derechos de los colectivos afectados. En este sentido, la normativa foral supera las previsiones de la legislación estatal al contemplar en su ámbito de aplicación no sólo a las personas valoradas como dependientes sino también al resto de personas destinatarias de los servicios sociales.

Calendario de la Dependencia

La Ley de Dependencia es una norma amplia, que contempla diversas situaciones y grados de dependencia, que regula un procedimiento y un calendario para su progresiva implantación, estableciendo un catálogo de prestaciones y definiendo un sistema de financiación de la misma. Esta ley entra en vigor en 2007 aunque está previsto su completo desarrollo en 2014, de acuerdo con el siguiente calendario:

En la actual coyuntura económica, este sistema constituye uno de los instrumentos esenciales de los poderes públicos para garantizar la protección de uno de los colectivos más vulnerables de nuestra sociedad. Desde un punto de vista economicista, su definitivo desarrollo e implantación requerirá la aportación de un conjunto relevante de recursos públicos, aspecto este complicado en la actual coyuntura de la economía nacional y foral.

Organización administrativa

Este progresivo desarrollo y las propias dificultades prácticas de su implantación ha exigido de las Administraciones Públicas, en general, y de la Navarra, en particular, una adaptación continua de sus estructuras organizativas, funcionales, personales y procedimentales para lograr la máxima eficacia en tal desarrollo.

Al objeto de responder lo más adecuadamente a tales exigencias, el Departamento y la ANDEP se han dotado de un manual de procedimiento que regula los trámites básicos del reconocimiento de las ayudas y servicios para la dependencia. El procedimiento diseñado, de acuerdo con la normativa estatal que lo regula, es complejo, contempla mucha documentación que hay que revisar y contrastar –tanto en fuentes internas como externas-, requiere la elaboración de cálculos y valoraciones económicas y, además, dentro de su vigencia, debe verificarse el mantenimiento de los requisitos y la evolución del grado de dependencia.

Plazos

Desde enero de 2009 hasta junio de 2010, el plazo marcado por la legislación foral para el proceso de reconocimiento, valoración y elaboración del PIA era de seis meses, sumándose otros cinco meses para empezar a percibir la ayuda o prestación; es decir, en total, once meses, aunque el derecho a la prestación económica se generaba desde el mismo momento de la presentación de la solicitud.

Con carácter general, se está cumpliendo de una manera razonable con el anterior plazo de 11 meses establecido en la Cartera de Servicios, aunque la variedad de prestaciones hace muy difícil llegar a una conclusión general.

Después de junio de 2010, el plazo de tramitación del proceso de valoración y asignación de prestaciones y ayudas se fija, por la normativa estatal, en seis meses, siendo este plazo el que marca la fecha para el derecho a las prestaciones, eliminándose la retroactividad de las prestaciones económicas y reconociéndose a la Administración el pago fraccionado de las mismas en un plazo máximo de cinco años; en Navarra, esta posibilidad de fraccionamiento ha desaparecido con la aprobación de Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por la que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia.

Este plazo de seis meses exigirá de la ANDEP un mayor esfuerzo administrativo para su cumplimiento, si bien la eliminación de la retroactividad facilitará su tramitación. Además, recuerda la Cámara de Comptos que desde enero de 2011 se implantará la protección a la dependencia moderada de nivel dos.

Desde 2007 hasta junio de 2010, se han presentado un total de 31.337 solicitudes para su valoración de dependencia; de este número, un total de 29.271 solicitudes han sido resueltas y un total de 24.476 solicitudes han sido consideradas como dependientes en sus distintos grados y niveles.

En el periodo objeto de análisis, sólo tenían derecho a prestación por dependencia los valorados como dependientes severos y grandes dependientes.

De los anteriores dependientes, unos 13.100 reciben prestaciones garantizadas de dependencia: un 63 por ciento perciben prestaciones de servicios y un 37 por ciento, económicas.

A junio de 2010, se encuentran pendientes de valoración un total de 1.175 expedientes, todos ellos iniciados en 2010 –por lo que estarían dentro del plazo de los seis meses- menos dos que corresponden a 2009. Respecto a las solicitudes presentadas en 2010, ese número representa en torno al 15 por ciento.

A junio de 2010, un total de 1.584 personas que cuentan con valoración de dependencia están en tramitación, dentro de los plazos marcados, para recibir el servicio o ayuda económica determinados en el PIA correspondiente.

A partir de enero de 2011, se implantarán los servicios destinados a personas con dependencia moderada en nivel 2. En la actualidad, un total de 1.850 personas han sido valoradas en Navarra dentro de ese grado y nivel; de ellas, 586 ya estaban recibiendo prestaciones contempladas en la Cartera de Servicios.

Costes

Los sistemas presupuestarios aplicados no permiten obtener de una manera directa el gasto destinado a la protección a la dependencia definida en los términos de la ley estatal.

Este gasto directo se determina mediante la aplicación de unos coeficientes de imputación que permiten distribuir tal gasto presupuestario de forma proporcional entre el número de usuarios dependientes y no dependientes.

Así, de acuerdo con el cuadro siguiente, entre 2009 y 2010, el gasto directo en dependencia en la Comunidad Foral se ha incrementado en un 3,5 por ciento, alcanzando un importe de prácticamente 120 millones.

Estos criterios de imputación no contemplan el reparto de los costes indirectos y gastos generales.

No se ha definido un sistema de costes homogéneo en el Estado que permita identificar sus componentes y calcular el coste real de los servicios de dependencia prestados por los distintos servicios públicos.- Por ello, las cifras que aparecen en los diversos estudios o análisis sobre el gasto en la dependencia no dejan de resultar unas aproximaciones al coste en que efectivamente se incurre. Sin olvidar la importante incidencia que tal cálculo tendría en la correcta determinación de las fuentes de financiación del sistema de dependencia.

La financiación del sistema de dependencia en Navarra, como en el resto de CCAA, se efectúa mediante tres agentes: La Administración General del Estado (AGE), la Administración Foral y el beneficiario de la prestación o servicio.

Partiendo de que los diversos sistemas de seguimiento no aportan la adecuada y suficiente información sobre los costes y la financiación aplicada a la dependencia, en lo que sí están de acuerdo la práctica totalidad de los estudios analizados es que la financiación basada en aportaciones por tercios –un tercio la AGE, otro tercio la CCAA y otro tercio el usuario- no se está cumpliendo en la práctica.

Así, la AGE ha aportado al sistema de dependencia de Navarra los siguientes importes:

Por lo tanto, la estructura financiera de la dependencia en Navarra en los años 2009 y 2010 pone de manifiesto que, el Gobierno de Navarra es el principal agente financiador -con más del 60% del total-, en tanto que la aportación del Estado se mantiene, en ambos ejercicios, en torno al 18 por ciento del total.

El desfase entre el peso de financiación de los diversos agentes intervinientes se origina, en opinión del Departamento, por la desproporción existente entre el coste real de los servicios prestados y los módulos de financiación establecidos por el Estado así como por la insuficiente dotación de las partidas de los Presupuestos Generales del Estado destinadas a financiar el nivel acordado.

En conclusión …

Por todo ello, esta Cámara de Comptos recomienda:

• Continuar con el proceso de mejora de los procedimientos de gestión de la protección a la dependencia.
• Estudiar la adecuación de la actual la estructura orgánica de la ANDEP a las necesidades derivadas de la aplicación integral de la ley de dependencia.
• Dotarse de un sistema de costes adecuado que soporte la cifra de gasto por dependiente en sus centros, en razón de la intensidad del servicio, y que sea oponible frente a terceros.

Lo anterior, unido a la explotación informática de las bases de datos existentes, debe permitir conocer el gasto que genera cada dependiente y sus ingresos, tanto por cuotas o deducciones como por la financiación estatal.

La Cámara de Comptos pide considerar la oportunidad de integrar todo lo anterior en un sistema contable o extracontable que refleje exclusivamente los gastos e ingresos relativos a la dependencia y cuyo saldo será expresivo del resultado que para la Hacienda Foral supone la Ley de la Dependencia.

Hoy, el ministro de Educación, Ángel Gabilondo, presentó en la Biblioteca Nacional (Madrid) el informe La Universidad española en cifras-2010, elaborado por la Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas (CRUE). Se trata de un macro-informe que agrega y compara los principales datos e indicadores de las Universidades presenciales (públicas y privadas) del Estado español. 

El estudio agrupa por Comunidades Autónomas (CCAA) la información financiera, relativa al ejercicio liquidado a 31 de diciembre de 2008, así como la información académica del curso 2008-2009 y viene siendo dirigido desde hace quince años por el profesor Dr. Juan Hernández Armenteros, que fue Gerente durante más de una década de la Universidad de Jaén y que siempre ha tenido acogida en esta bitácora (ver informe 2008 y también el informe 2006).

El libro contiene tres CD’s e incluye interesantes comparaciones entre universidades y CCAA,  a través de la evolución de sus magnitudes desde el año 2000, en una década que ha visto significativas mejoras de la información financiera de las instituciones de educación superior.

El abundante material ya está disponible en la web de los rectores (www.crue.org) así que podemos comentar dos interesantes cuadros, de los cientos que incluye el estudio. Veámoslos:

Crecimiento del Personal Docente e Investigador a fin de ejercicio 2000-2008 (V.I. 1A)

Crecimiento medio de plantillas académicas entre el 5% gallego y el 30% aragonés. Quienes se aproximan a la gestión universitaria y ven que, cayendo el número de alumnos el profesorado ha crecido, por termino medio más del 17%, tienen la impresión de que los recursos humanos no están bien organizados. Una idea muy frecuente entre los auditores (ver reseña sobre el informe del Tribunal de Cuentas sobre la universidad española-2003) y cuya realidad tiene mucho que ver con la ampliación de centros, campus y universidades llevada a cabo en esta década en toda España.

Un ejemplo de esta aproximación nos lo presenta el catedrático de la Universidad de Valencia, José A. de Azcárraga, que criticaba este crecimiento desordenado en el último número de la revista CLAVES DE RAZÓN PRÁCTICA nº 209, bajo el título “Universidades manifiestamente mejorables”. Para él, la supuesta ‘sana competencia’, que se aduce para justificar la duplicación de enseñanzas y centros no es, en realidad, mas que “marketing puramente falaz, pues al ser públicos no pueden ‘quebrar’ y desaparecer cuando su calidad es escasa o no atraen suficientes estudiantes (..) Paradójicamente, cuanto más se globaliza el mundo en que vivimos, más se cantonalizan nuestras universidades”.

El estudio de la CRUE no está exento de cierta autocrítica. Así, entiende que “el crecimiento de la oferta pública de titulaciones y plazas de los últimos años, junto al aumento vinculado de personal y la bajada de demanda de algunos estudios, ha llevado a situaciones de alta subactividad y/o ineficiencia en los costes”. En lenguaje de Sancho Panza, que el propio Juan Hernández avanzó en las jornadas de Gerencia: una ruina.

Pero avancemos con otro interesante cuadro, en este caso de:

Financiación universitaria por CCAA (V.I.4)

• UU. PP. : Universidades Públicas
• T.C.A.E.: Transferencias Corrientes de la Admón. Educativa (“nominativa”)
• N.E.: Número de Estudiantes en centros propios

Un año más, la Comunidad foral de Navarra sigue liderando la financiación pública por estudiante, con 7.736€, casi el doble que la extremeña (4.161€) seguido de las Universidades del País Vasco (7.331€) y de Cantabria (6.908€).

El libro incluye tres artículos que analizan los datos y aportan interesantes opiniones de expertos . Incorporamos a continuación el epígrafe final (pág. 94) de la Tribuna firmada por Juan Hernández Armenteros (director del estudio) y el Gerente de la Universidad Politécnica de Valencia, José Antonio Pérez García. En la foto, en una reciente visita a Asturias:

Foto: José Antonio Pérez y Juan Hernández, con el faro de Cudillero (Asturias) al fondo, iluminando la Universidad española.

A modo de conclusiones (J.A. Pérez y J. H. Armenteros)

Resulta necesario y, hasta cierto punto, urgente que las universidades españolas en su reflexión estratégica se formulen la coexistencia y la intensidad de sus diferentes ámbitos funcionales: educación, investigación e innovación; dado que el hecho de que todas compartan determinados valores y tengan tareas comunes, no implica que todas deban presentarse con idénticos perfiles, ni tampoco tengan que garantizar actividad en todas estas facetas para que puedan ser referenciadas con calificativos de calidad y/o excelencia. Como se afirmaba en la Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas (COM (2006), 208, de 10/05/2006)19: “La investigación, debe seguir siendo una tarea clave de los sistemas universitarios, pero no necesariamente de todas las instituciones”. Obviamente, con independencia de la visión y de la estrategia que cada universidad pueda formular para posicionarse en un mundo cada vez más global y competitivo, lo que no puede asumirse es que las necesidades financieras de una determinada actividad asfixien el desarrollo normal de las restantes actividades universitarias.

En la resolución de esta deficiencia las universidades públicas tienen que mejorar los sistemas de información para generar la documentación adecuada que les permita gestionar con eficacia las diferentes actividades productivas que son la razón de ser de la financiación universitaria. Al mismo tiempo, deben establecerse políticas diferenciadas de incentivos para las distintas unidades operativas (centros, departamentos, grupos de investigación, etc.) a las que van destinados los recursos financieros y, por último, deben, junto a la administración financiadora, mejorar y estrechar los mecanismos de coordinación universitaria para evitar las capacidades ociosas y establecer la senda de la especialización y la diferenciación institucional.

El corolario de las reflexiones que se han apuntado sobre el comportamiento y la evolución que viene manifestando la financiación de las universidades públicas presénciales en España es, en su conjunto, positivo en la medida que se han ido alumbrando espacios de actividad universitaria que, con mayor o menor intensidad, estaban en penumbra. Actualmente, los focos de referencia de la financiación universitaria deben dirigirse, en nuestra opinión, a garantizar que la suficiencia financiera del Sistema Universitario, en general, y del Sistema Universitario Público, en particular, avanza de manera sostenida para lograr las referencias financieras que identifican a los Sistemas Universitarios Europeos que vienen liderando el desarrollo de la sociedad del conocimiento. Este objetivo debe ser compatible con mejorar los actuales niveles de eficacia que se vienen observando en el gasto universitario, mediante actuaciones que propicien la reducción, la racionalización y la especialización de la oferta institucional de enseñanzas oficiales, al tiempo que modifiquen los comportamientos académicos de los usuarios de los servicios educativos incidiendo, directa y progresivamente, en los importes de los precios universitarios aplicables según el grado de reiteración que cada estudiante manifieste al formalizar su matrícula.

Igualmente, es necesario que las universidades públicas establezcan sistemas de gestión e información que permitan conocer los recursos asignados y los resultados obtenidos para cada una de las funciones, enseñanza, investigación e innovación, que dan contenido a su misión institucional. La permanencia de los actuales sistemas de asignación de la financiación y de la materialización del gasto, además de resultar escasamente analíticos, favorece la presencia de bolsas de ineficiencias productivas en el seno de las instituciones y dificulta notablemente el establecimiento de modelos de financiación que diferencien entre universidades atendiendo a la presencia, a la actividad y a los resultados que en cada momento manifiesten en sus respectivas funciones productivas.

La incertidumbre, la discrecionalidad, la ausencia de criterios objetivos y la improvisación son actitudes que deben erradicarse de la financiación universitaria. Igualmente seria una política miope condicionar la evolución de la financiación universitaria a los vaivenes de la coyuntura económica, dado, de una parte, su carácter de política medioplacista y, de otra, porque como afirma el reciente premio Nobel de Economía, Paul Krugman, en momentos de crisis hay que aumentar el gasto para activar la economía y no mirar al déficit fiscal. La financiación universitaria en España debe, definitivamente, situarse en el umbral que nos corresponde como economía que ocupa el octavo/noveno lugar a nivel mundial para garantizar esta posición, y, en consecuencia, resulta prioritario iluminar las sombras que hoy por hoy están presentes en el Sistema Universitario Español.

Las actividades universitarias, enseñanza e investigación, han registrado en España en los últimos veinte y cinco años una extensión e intensificación como nunca se había producido desde la remota aparición de las universidades, permitiendo, en un corto período de tiempo, acercar nuestro Sistema a los parámetros de actividad universitaria que identifican a las sociedades más avanzadas del planeta.

La materialización de este esfuerzo ha sido posible por la decidida voluntad de los responsables de la administración educativa que han ido provisionando progresiva y continuamente a las instituciones universitarias de los recursos financieros necesarios, aunque no suficientes, para atender las demandas de servicios universitarios que la sociedad española ha venido solicitando. Sin embargo, el nuevo escenario competencial que promueve la Ley de Reforma Universitaria del año 1983, ha propiciado algunos desajustes productivos en el seno de las instituciones universitarias públicas, a la vez que ha generado comportamientos financieros dispares que, con frecuencia, resultan difícil de objetivar atendiendo a sus identidades funcionales.

Las universidades españolas, las públicas y las privadas, tienen que asumir en los próximos años unos compromisos que afectan al conjunto de sus actividades formativas e investigadoras por la materialización del Espacio Europeo de Educación Superior e Investigación. Este nuevo contexto propicia nuevas oportunidades para nuestras instituciones y, a la vez, incorpora mayores niveles de competencia que pondrán en evidencia las calidades relativas de los servicios que venimos ofreciendo a nuestros clientes. La financiación, tanto la pública como la privada, aparece en este nuevo contexto como una variable estratégica para suavizar y dinamizar los diferentes efectos que este proceso de cambio traerá a la vida universitaria española.

No obstante, conviene no olvidar el carácter instrumental que tiene la financiación para el cumplimiento de los objetivos que conforman la misión de las universidades, siendo necesario abordar otros ámbitos de la realidad universitaria para poder garantizar la eficacia que se presume de la suficiencia financiera. En esta dirección, aspectos relacionados con la gobernanza institucional, la profesionalización de la gestión universitaria, la evaluación y acreditación institucional, la cooperación funcional entre las instituciones, la comunicación institucional y la coordinación interinstitucional son, entre otros, ámbitos que hoy por hoy se presentan manifiestamente mejorables.

Las universidades públicas están obligadas a conseguir un nivel de suficiencia financiera competitiva. La amplitud y la calidad de los servicios que deben ofrecer al país debe proporcionar una oferta formativa e investigadora de la misma amplitud y nivel de excelencia que la de aquellos países de referencia, que forman parte de nuestro entorno competitivo, y que resuelven mejor su papel en una sociedad globalizada.

La universidad española actual es la mejor que el país ha tenido nunca, tanto en términos de recursos disponibles y equilibrio territorial, como respecto a su contribución a la formación de capital humano, generación de conocimiento y traslación del mismo al sistema productivo. Pero dicho esto, hemos de concluir también que su comportamiento, y sobre todo sus resultados, están lejos de los de aquellos que representan hoy el horizonte de la excelencia.

El Gobierno, otros responsables gubernamentales regionales y dirigentes empresariales, han sostenido explícitamente en los últimos años la necesidad y la voluntad de ampliar la suficiencia financiera del sistema universitario español hasta alcanzar el 1,5% del PIB. Pero esto no es suficiente, son necesarias políticas de financiación universitaria diseñadas con inteligencia para promover los cambios que son necesarios para alcanzar dichas metas.

El desplazamiento del actual nivel de suficiencia hasta el horizonte del 1,5% del PIB, mediante la aportación de más recursos públicos y privados, tendrá que venir acompañado de un compromiso institucional efectivo (con resultados medibles), que remueva muchos obstáculos internos de nuestras universidades(algunos de ellos férreamente impuestos por la normativa legal: rigidez de manejo de recurso de personal o gobernanza, por ejemplo), que permitan mejorar su productividad social y su nivel de excelencia académica.

La Universidad que creó la Ley de Reforma Universitaria, en 1983, supuso un cambio en el concepto tradicional que las Instituciones de Educación Superior habían tenido en España. Su mayor autonomía y cierta tendencia hacia una estructura “menos rígida” pareció dotarlas de una sustancia más empresarial. 

Aunque hay todavía mucha resistencia al cambio, las universidades más emprendedoras avanzan hacia la Universidad Tecnópolis, donde “el aula pierde su monopolio y pasa a ser un complemento de la función docente”, como suele afirmar el catedrático catalán Solé Parellada, “como entramado donde estudiantes y profesores conviven más en los laboratorios que en las aulas, con el proyecto como eje de enseñanza  y donde las unidades autónomas periféricas se multiplican. Los nuevos clientes son las Cámaras de Comercio, las PYME locales, las asociaciones de empresarios o el Ayuntamiento. En las Universidades de provincias esto suena a música celestial pero existe.

Francesc Solé

Para Francesc Solé Parellada, una tecnópolis es un sistema urbano en el espacio donde se producen sinergias para la coordinación entre los agentes que tienen diferentes funciones, como en un Parque tecnológico. Supone un estadio más evolucionado que la universidad vertical o matricial, caracterizada por incluir organizaciones de investigación y servicios que surgen por propia iniciativa de sus miembros y cubren nuevas demandas (autofinanciadas) de formación continua, ensayos, consultoría, I+D .

Desde el punto de vista administrativo, esta idea se plasma en el holding universitario, que en algunos países supone un entramado organizativo que aporta muchos recursos a la matriz universitaria. Es frecuente recordar aquí que el MIT presume de que su grupo empresarial factura más que el Reino de Dinamarca. Es la manera americana de concebir la actividad universitaria, tan admirada y a la vez denostada desde la tradicional y vieja Europa.

Un ejemplo en España puede encontrarse en la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) cuya Corona UPC, según la denominación de esa Universidad, es el conjunto de entidades en que ejerce una posición de dominio mayoritario, así como otro conjunto de entidades vinculadas por motivos de diversa índole en que la Universidad no tiene una participación mayoritaria. Se trata de entidades con personalidad jurídica propia promovidas por la Universidad que realizan tareas de docencia, investigación, transferencia de resultados de la investigación y de estudio y extensión universitaria. Ver informe de la Sindicatura de Cataluña, pág. 20.

En otras ocasiones, la creación de estos Entes dependientes se enmarca en cierta euforia inicial propiciada por las propias instituciones autonómicas o estatales que, con el tiempo, deviene en una deficitaria situación a la que no son ajenos los famosos anticipos reintegrables sin interés, que no saben como devolver. Este es el caso del Parc Cientific de Barcelona, cuyo informe de fiscalización de la Sindicatura catalana, alerta sobre la viabilidad futura de la fundación (pág. 51)  en estos términos:

“La situación financiera de la Fundación es extremadamente delicada ya que tiene un patrimonio negativo … necesita una aportación de … para poder hacer frente a los compromisos adquiridos. A la vez, esta situación puede afectar la Universidad de Barcelona”.

El holding universitario

Hoy participo en las Jornadas sobre Gestión y Organización de la Ciencia que organiza la Universidad de Lleida y la Asociación para el Estudio del Derecho Universitario (AEDUN). La conferencia inaugural corrió a cargo del Vicerrector de política científica de la UPC, Xavier Gil Mur, que realizó una minuciosa, irónica y crítica exposición de los centros de investigación universitarios; su encuadramiento en los centros tecnológicos o en los parques científicos así como la necesidad de recuperar los costes indirectos de la I+D+i. Mostró algunas interesantes experiencias.

El bloque temático en que he sido encuadrado se ocupa de “la organización y gestión de los holdings universitarios”, donde presento la visión del control externo, a través de los informes de los diversos OCEX del Estado español. Una perspectiva poco fashion pero necesaria. Con frecuencia los OCEX son muy críticos con estas entidades dependientes (fundaciones y sociedades) que se aproximan a ellas como “sospechosos habituales”.

La primera razón es una cierta opacidad en su gestión (pública: no lo olvidemos) como ponía de manifiesto el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Universidad española, aprobado hace un par de años y que ya evidenció como una limitación al alcance del trabajo la “falta generalizada de información sobre los Entes dependientes”.

El difuso perímetro universitario

Una de las características de nuestra legislación financiera universitaria es la falta de concreción en la determinación de la obligación de consolidar las cuentas anuales. Algo habitual en todas las Administraciones, como hemos comentado en esta bitácora. Con frecuencia nos encontramos con intencionadas dificultades para considerar como públicas algunas fundaciones que se encuentran en las llamadas “zonas grises” del dominio efectivo.

En el informe del Consejo de Cuentas de Castilla y León sobre la Fundación General de la Universidad de Burgos, se indicaba que la no inclusión de las cuentas anuales de la Fundación en la Cuenta General de la Universidad de Burgos afecta a la representatividad de la misma, ya que la actividad de la Fundación es una clara manifestación de la gestión económico- financiera de dicha Universidad y en última instancia del Sector Público Autonómico.

El propio Consejo de Cuentas de Castilla y León reconocía que :

Esta no inclusión, es una consecuencia de la aplicación por parte de la Ley de Fundaciones de Castilla y León y la normativa económico financiera de la Universidad de Burgos, de la participación superior al 50% en la dotación fundacional, como único criterio para considerar una fundación como parte integrante del Sector Público Autonómico y como fundación universitaria, sin atender a otros parámetros como los de financiación mayoritaria, control en la toma de decisiones o influencia decisiva en la gestión.

Concluyendo con una recomendación para la Consejería de Hacienda que “debería emitir normas expresas que regulen la obligación y los procedimientos a utilizar, para que cada una de las Universidades Públicas de Castilla y León consolide sus cuentas con las de todas aquellas entidades dependientes con las que conforma una unidad de decisión”. Así, las cuentas consolidadas ofrecerían una información representativa del conjunto más que la derivada de las cuentas anuales individuales de cada entidad, ampliando y mejorando la información individual de cada entidad.

Por su parte, la Comunidad de Madrid (CAM) incluyó la citada obligación en la Ley 2/2008, de 22 de diciembre, dentro del artículo 49.4. De esa forma, las cuentas anuales consolidadas de las Universidades Públicas de la CAM deberán someterse, antes de su aprobación, a una auditoría externa financiera y de cumplimiento. Además:

Las cuentas anuales consolidadas de cada Universidad, junto con el informe de auditoría, deberán enviarse a la Intervención General de la Comunidad de Madrid y a la Dirección General de Universidades e Investigación, antes del 30 de junio del ejercicio siguiente.

Régimen jurídico de la contratación

La Cámara de Cuentas de Madrid tuvo ocasión de analizar la aplicación de la Legislación de contratos públicos en las fundaciones universitarias, con ocasión del informe sobre sobre la Universidad Complutense de Madrid, cuya Fundación General (FGUCM) había puesto de manifiesto en diversas ocasiones su consideración de no estar incluida en el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de 2007, de Contratos del Sector Público (LCSP).

La Cámara de Cuentas entiende que este criterio de la Fundación es erróneo, habida cuenta que el 97 % del capital fundacional de la FGUCM estaba integrado por los bienes que de la extinta Fundación del Amo pasaron a titularidad de la Universidad Complutense de Madrid y que ésta, años después, integró en la FGCUM.

En consecuencia y en virtud del artículo 3.1.h) LCSP, a cuyo tenor forman parte del sector público, “las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyo patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades”, debe considerarse que la FGUCM está sujeta a dicha Ley.

Por lo tanto, la FGUCM adoptó ninguna medida organizativa y procedimental para adecuar su contratación a la Ley 30/2007, ni aprobó instrucciones internas de contratación (artículos 175 y 176 LCSP) ni disponía durante la fiscalización de perfil de contratante (artículo 42 LCSP).

Investigación universitaria

El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en su informe sobre la UPV- Ej. 2001 ya había avanzado que:

“Se debería analizar la conveniencia de mantener una entidad cuyo objeto fundacional coincide con el de la Universidad, y cuya actividad se  presta con medios de la Universidad, pero sin ningún control por parte de la  misma”.

Una afirmación bastante rigurosa que el Tribunal Vaco justificaba entendiendo que estas fundaciones permiten desarrollar tareas encomendadas a la universidad de una forma externa a la misma, lo que, si bien permite escapar a las rigideces de la institución universitaria, lleva aparejado una pérdida de control y de la información.

Subvenciones

En el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre la Fundación Prevención de Riesgos Laborales, aprobado el 30 de noviembre de 2010, se analizó la naturaleza de las aportaciones gratuitas de fondos públicos otorgadas para la financiación de acciones de información, de asistencia técnica, de formación y de promoción que de acuerdo con lo establecido en la DA 16ª de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LGS), se denominan entregas dinerarias sin contraprestación, concepto distinto al de “subvención”, regulado en la LGS.

A juicio del Tribunal, estas entregas dinerarias sin contraprestación cumplen todos los requisitos, desde el punto de vista objetivo, establecidos en el artículo 2 de la LGS, en la que se define el concepto de subvenciones: no existe contraprestación directa por parte de los beneficiarios, están sujetas al cumplimiento de determinados objetivos y tienen como objeto el fomento de una actividad pública:

“Sin embargo, estas entregas dinerarias sin contraprestación efectuadas por la Fundación no están sujetas a los preceptos de la mencionada Ley General de Subvenciones, a excepción de los principios de gestión e información (…)”

El Tribunal de Cuentas considera necesario que el Gobierno adopte las medidas necesarias tendentes a la aprobación del desarrollo reglamentario específico de las normas de elaboración del plan de actuación de las fundaciones.

De izquierda a derecha: Carlos Gómez Otero (U. de Santiago), Daniel Pastor Javaloyes (U de Alicante), Frederic Solá Eras (U. de Lleida y Antonio Arias

La Oficina de Cooperación Universitaria (OCU) es una sociedad pública que se constituyó hace diecisiete años por seis universidades públicas españolas. Su objetivo era implantar soluciones informáticas comunes para la gestión de las diversas áreas funcionales: económica, académica, de personal, de gestión de la investigación …. Hoy diríamos un ERP común para los centros de educación superior. 

Con el tiempo sus productos se fueron implantando en todas las universidades españolas y podemos afirmar que se ha convertido en la mayor empresa que haya salido de nuestras aulas. Una verdadera multinacional con gran presencia en América Latina. Cuando entras en su sede central te lo recuerdan varios relojes que indican, no sin cierto orgullo, la hora en las capitales donde tienen sede o clientes:desde Madrid hasta Santiago de Chile.

OCU cuenta, en sus diversas sedes, con trescientos trabajadores de alta cualificación. En Madrid, las oficinas centrales ocupan dos plantas de un moderno edificio en Hortaleza. Reconozco que tengo cierta querencia hacia ellos y, en 2004, les dediqué mi libro El régimen económico y financiero de las universidades (“a los empleados de OCU que transforman conocimiento en valor”).

No deja de ser sorprendente que sea un proyecto impulsado en las duras tierras de la meseta, por gestores (no por académicos o investigadores) lo mejor de nuestras spin-off. Un proyecto que comenzó con el capital social mínimo obligatorio ha transformado cada peseta invertida en un euro. La incorporación al accionariado del Banco de Santander, durante la década pasada, supuso un impulso y el reconocimiento por “los mercados”.

Entre los servicios que presta al sector de la educación superior, se encuentra crear soporte científico para determinadas soluciones tecnológicas (así, el Libro Blanco de los costes en las universidades) o para analizar el escenario futuro de las gestión universitaria (Tendencias Universidad 2020). También en reuniones de los profesionales de la administración universitaria.

Contabilidad analítica en Universidades

En ese marco, la semana pasada asistí en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid al Comité científico académico de OCU para la implantación de un modelo de contabilidad analítica en las universidades españolas. Tras el saludo por parte del Gerente de la Universidad anfitriona y la exposición de objetivos de la reunión asistimos a diversas intervenciones de los ponentes de la tercera edición del Libro Blanco.

Primero fue la presentación de los avances del modelo contable definido en los documentos del nº 1 al nº 6 del Libro Blanco por Daniel Carrasco Díaz, así como los avances de la actualización del Documento nº 7 Indicadores de gestión en las universidades por Lourdes Torres Pradas y Vicente Pina Martínez.

Cuadro de mando universitario

Para traducir la estrategia institucional en unos pocos indicadores cuantitativos (monetarios y no monetarios) y planes de acción concretos, destaca una herramienta, sobre la que se han escrito con profusión: el Cuadro de Mando Integral (CMI) popularizado por Kaplan y Norton.

El CMI complementa los indicadores financieros de la actuación pasada con medidas de inductores de actuación futura: objetivos e indicadores que se derivan de la visión y estrategia de la Universidad y contemplan su actuación desde cuatro perspectivas: financiera, del cliente, el proceso interno y la del aprendizaje y crecimiento.

Pues bien, fue interesante la exposición de los avances de la actualización del Documento nº 8 Cuadro de mando integral por Antonio López Hernández, catedrático de contabilidad de la Universidad de Granada, que veis en la foto concluyendo con dos ideas esenciales, no por reiteradas menos importantes:  el modelo debe elaborarse con el apoyo del equipo directivo de la institución y la estrategia debe ejecutarse de forma consensuada al máximo. Todo el personal debe implicarse en el proceso, con apoyo en abundante herramienta informática.

Alertó de la necesidad de utilizar unos indicadores centrados tanto en el corto como en el largo plazo, así como de poner en marcha un sistema de recompensas (Contratos Programas) para llevarlo a cabo.

La clausura corrió a cargo de José Antonio Gonzalo Angulo, presidente del ICAC, catedrático de contabilidad que fue vicerrector económico de la Universidad de Alcalá y que presentó el contexto de los trabajos a realizar. Para ello se basó en el esquema del Modelo COSO, donde debe integrarse cualquier sistema de contabilidad analítica.

Hoy traemos a la bitácora la interesante Sentencia del Tribunal de Cuentas 15/2010, de 8 de septiembre (ver) de la que ha sido ponente Dª Ana Pérez Tórtola que enjuicia la gestión irregular de los proyectos de investigación por parte de un profesor universitario.

La Ley de Reforma Universitaria, de 1983, y posteriormente la Ley Orgánica de Universidades (2001) facultan a los investigadores a promover contratos para la investigación científica, técnica o artística, así como cursos de especialización con empresas. Por lo general, los propios investigadores son responsables de la gestión de los créditos presupuestarios que genera esa financiación afectada. Sin embargo, su tramitación sigue las reglas administrativas y contables habituales y suelen dejar un porcentaje (overhead) sin gastar, en beneficio de la Universidad. En el caso de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM), el 10%.

La trama

En el asunto enjuiciado, una empresa contrató con el profesor de la Escuela Universitaria de Almadén, varios cursos de especialización, a impartir a profesionales del sector minero en Cataluña. La citada empresa había sido constituida previamente por el propio profesor y su esposa. La UCLM recibió de ella los fondos que se afectaron a otras tantas claves orgánicas, donde fueron cargados los gastos que devengó la ejecución de la prestación, dejando el correspondiente sobrante overhead.

El investigador gestionó los fondos con cierta ligereza, a la vista de la sentencia del Tribunal. Es verdad que el Investigador Principal nunca recibió reparos por parte de la gerencia de la UCLM, que realizó anualmente la tramitación, liquidación y cierre de los gastos aplicados en las diferentes orgánicas correspondientes a los respectivos contratos y ejercicios (años 2001,2002 y 2003) sin que en ninguna de dichas orgánicas relativas a cada contrato y año se notificara al investigador deficiencia, reparo o incidencia en relación con los documentos aportados.

Posteriormente, el Rectorado exige, a través del correspondiente expediente administrativo, el reintegro de 125.810,06 € porque encuentra dos tipos de irregularidades:

- Cobro de 60.132,83 € por dietas y gastos de desplazamiento en que “no se justifica el motivo del viaje ni se detallan los kilómetros recorridos”. La resolución rectoral se fundamenta en la programación docente y de tutorías que le correspondía realizar al citado profesor por considerar probado que éste se encontraba en fechas concretas en la Universidad, cumpliendo sus obligaciones docentes, lo que le impedía estar en otro lugar impartiendo cursos correspondientes a la ejecución de los contratos y por lo tanto, justificar dietas correspondientes a esas fechas.

- La contratación administrativa (con cargo al proyecto de I+D) de la esposa del Investigador, con infracción de las reglas de incompatibilidades. La esposa, como representante de la empresa firma los contratos con la universidad para realizar los estudios y cursos de formación. Posteriormente, la propia esposa es contratada por la Universidad, a través del investigador, para colaborar en esos trabajo ¿Se han perdido? Este complejo escenario hace decir al Tribunal: “No corresponde en este recurso ir más allá de los hechos ya analizados, pero no puede esta Sala dejar de destacar el carácter al menos irregular que subyace en la celebración de estos contratos”.

Son caudales públicos

No hay duda de que se trata de fondos públicos, “puestos a disposición del profesor, como funcionario de la Universidad, a través del procedimiento ordinario de gestión de gastos y para una finalidad específica, de cuyo efectivo cumplimiento debía rendir cuentas”. El hecho de que, para la realización de trabajos de I+D con financiación externa y la Universidad sólo deba percibir el 10 % en concepto de gastos generales, no impide la rendición de cuentas de las cantidades aportadas con independencia del origen de esos ingresos y de que con posterioridad, la UCLM deba o no devolver aquellos fondos cuya utilización no haya sido justificada. El Tribunal recuerda que:

“la gestión del porcentaje restante de la cuantía del contrato no puede dejarse al libre arbitrio del responsable de su ejecución. En todo caso, el investigador principal del contrato debe ajustarse al presupuesto de ejecución y gestión que acompaña a cada uno de los contratos celebrados, en el que se detalla cada uno de los conceptos como son las remuneraciones del personal y los gastos de viaje y dietas”.

Tratándose de dinero público, es preciso además que se rinda cuenta de su utilización y si no se han agotado los fondos en la ejecución del contrato, será la Universidad la que deba decidir el destino de los mismos.

El Tribunal diferencia entre el correcto cumplimiento de las prestaciones del contrato y la justificación de los gastos. Corresponde a la empresa contratante valorar si efectivamente las prestaciones previstas en el contrato han sido cumplidas. Sin embargo es la UCLM quien debe determinar si los gastos de ejecución del contrato se han justificado adecuadamente según la normativa aplicable. Si bien en un primer momento, la Universidad no puso objeción a los gastos, ello no impide que la posterior revisión de los mismos pueda poner de relieve determinadas irregularidades.

Profesor ubicuo

La programación docente y de tutorías aportada por la Universidad prueba, en principio, la presencia del profesor en el centro universitario. Además, quedó probado el número de días por los que se procedió a la orden de pago de comisión de servicio así como los gastos de viaje y kilómetros, relativos a cada uno de los sucesivos expedientes A.D.O por cada una de las orgánicas, que en dos años y medio ascendió a un total de 347 días en que se recorrieron 289.500 Kms, es decir 834,29 Kms/ Día, cuya documentación se manifiesta insuficiente para su consideración como justificantes para el pago.

La justificación de la realización de la comisión de servicio no concretaba, para cada una de ellas, el motivo específico del viaje por destino, haciendo referencia únicamente, como motivo común, al objetivo general establecido en los contratos y convenios, de los que trae causa y que corresponden a cada una de las orgánicas. Respecto a que la UCLM, inicialmente diera por buena la rendición de cuentas, el Tribunal entiende que el control previo del gasto no impide un control a posteriori, máxime si la documentación aportada por el investigador tampoco ha probado de manera suficiente ni su presencia en los distintos cursos organizados ni los desplazamientos realizados.

Contratación de la esposa

La empresa que contrata con la Universidad había sido constituida por el propio investigador y su esposa al 50 %, lo que ya suponía una infracción de la Ley de Incompatibilidades. Sin embargo, para el Tribunal, lo relevante es que el investigador como responsable de la ejecución de los contratos y Centro Gestor Temporal de Gasto ha ordenado pagos a su esposa, infringiendo el artículo 20 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sin que la realización efectiva de los trabajos a que dieron lugar dichos pagos se haya podido comprobar. Asimismo considera irrelevante el desconocimiento alegado por el recurrente respecto a la sujeción de los contratos celebrados a la citada Ley:

No existe documentación justificativa suficiente que acredite la realización de los trabajos, ya que los certificados que obran en el expediente han sido emitidos por el esposo, el cual debería haberse abstenido de emitirlos, en virtud de lo establecido en las letras a) y b) del artículo 28 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/99, de 13 de enero, al tener interés personal en el asunto y parentesco con la persona, respecto de la que se certifican los trabajos.”

Para el Tribunal, las facturas emitidas por la esposa que constan en el expediente administrativo realizan una descripción excesivamente genérica del concepto por el cual se emiten:

Así, por ejemplo, la factura nº 5/2002, de 3 de marzo designa como concepto “Colaboración en el desarrollo del estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores de Castilla-La Mancha” y la factura 4/2002, de 1 de marzo incluye como tal “Asistencia técnica en el estudio de situación de incidencia del factor humano en la seguridad de los trabajadores” mientras que en otros casos se alude a la “Colaboración en acciones formativas” sin que en ningún momento se detalle en qué consiste esa colaboración o asistencia técnica prestada.

Por lo tanto no existe una acreditación documental suficiente que justifique el reconocimiento de obligaciones con cargo a la hacienda universitaria. Además, con independencia de que esta contratación fuera o no necesaria, el investigador debía haberse abstenido de intervenir en la contratación de su esposa.

No puede estimar el Tribunal que, como defendía el matrimonio recurrente, aunque no se hubiera contratado a su esposa se tendría que haber realizado igualmente el gasto en la contratación de otra persona:

“Esta alegación es especulativa y la justificación de la contratación por falta de medios no puede considerarse válida teniendo en cuenta la relación conyugal existente, por lo que no puede presumirse que esa contratación y ese gasto se hubiera realizado en cualquier caso.”

Existe, por tanto, un perjuicio patrimonial a la UCLM por esos pagos pues, el cuentadante no ha cumplido sus obligaciones de acuerdo con los requisitos legalmente exigibles, por lo que no puede eludir su responsabilidad por los daños causados.

Por todo ello, la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas considera que la conducta del citado profesor reúne todos los requisitos de la responsabilidad contable en su forma directa, por aplicación del artículo 42.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas. El Consejero Corona Martín, discrepa en un voto particular entendiendo que no procede exigir reintegro alguno el cual, si se produjera podría dar lugar a un enriquecimiento sin causa de la Universidad:

“No aprecia este Consejero que se haya ocasionado daño alguno en el patrimonio de la Universidad, en cuanto que ni ha dejado de percibir ni ha tenido que devolver la financiación privada de los trabajos realizados, sin perjuicio de que el responsable de los contratos haya podido incurrir en ciertas irregularidades las cuales, al no haber ocasionado daños económicos no abren la vía de regreso prevista por el legislador que únicamente pretende que se cumpla la finalidad última de la figura contractual prevista en el artículo 83 de LU, antes 11 de la LRU, que no es sino la obtención de financiación externa para la realización de trabajos de interés científico, técnico o artístico, así como para el desarrollo de enseñanzas de especialización o actividades específicas de formación”.

Hoy he titulado como los diarios, que suelen simplificar la noticia en buenos-malos, según su “sensibilidad” frente al Gobierno de turno. El asunto es que el Tribunal de Cuentas de España acaba de aprobar, en su sesión de 30 de noviembre pasado, el informe de fiscalización del programa 463.B “Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica“, correspondiente al ejercicio 2005. 

El citado programa 463.B constituye uno de los programas presupuestarios a través de los cuales se realiza la política de investigación, desarrollo e innovación en los Presupuestos Generales del Estado. Supone el soporte presupuestario del Estado del Plan Nacional de I+D+i regulado en la Ley 13/1986 (Ley de la Ciencia).

Este programa financia gran parte de las actividades de los centros de I+D+i: universidades, organismos públicos de investigación, instituciones sin fines de lucro y centros tecnológicos; financiación que se encauza, fundamentalmente, a través de la gestión de subvenciones mediante sus diversos procedimientos: nominativas, convocatoria pública en régimen de concurrencia competitiva o concesión directa.

Gran parte del gasto lo constituye el capítulo 7 “subvenciones y transferencias de capital” donde los auditores han analizado, por un lado, los procedimientos de las principales líneas de ayudas en régimen de concurrencia competitiva y, por otro, el resto de las subvenciones financiadas con cargo a este capítulo: subvenciones nominativas, subvenciones de concesión directa y transferencias de capital al exterior.

¿Qué dice el informe? A continuación presentamos la conclusiones relativas a este apartado, de gestión de las ayudas a la investigación:

a) Los sistemas y procedimientos de control interno establecidos en los centros gestores del programa fiscalizado no resultan adecuados para un eficaz seguimiento y control de las ayudas tramitadas:

1. los registros no están actualizados y presentan deficiencias y errores que impide conocer, entre otras cuestiones, si el beneficiario ha justificado o no la subvención percibida;
2. la comprobación de las justificaciones es imperfecta;
3. no se cruzan normalmente las bases de datos para controlar posibles incompatibilidades;
4. no se realizan controles sistemáticos sobre la realidad de los proyectos subvencionados, salvo en las ayudas cofinanciadas por la Unión Europea.

b) La Dirección General de Investigación (DGI) no había enviado la obligada información a la IGAE para la formación de la Base de Datos Nacional de Subvenciones, vulnerando el artículo 20 de la Ley General de Subvenciones (LGS) ni publicado en el BOE (el art. 18 de la LGS) las ayudas concedidas en la mayor parte de las líneas de ayudas examinadas.

c) En prácticamente todas las líneas de ayudas se excede el plazo de 6 meses establecido como máximo en el artículo 25 de la LGS para resolver y notificar la concesión de las subvenciones.

d) Aunque con carácter previo a cada convocatoria se aprueba el gasto (artículo 34 de la LGS), el reflejo contable (incluso la retención de crédito) se demora injustificadamente hasta la adjudicación de las subvenciones, incumpliendo la Instrucción de Operatoria Contable.

e) En varios casos examinados en los que el beneficiario ha reintegrado el exceso de la subvención percibida sobre el gasto realizado, no se han exigido los correspondientes intereses de demora.

Concurrencia competitiva

Dentro del conjunto de ayudas en régimen de concurrencia competitiva, destaca por su importancia cuantitativa la línea de ayudas para la realización de proyectos de investigación, que en 2005 supuso el 41% de las obligaciones reconocidas en dicho conjunto. Del análisis de sus procedimientos y de una muestra de 117 expedientes de las convocatorias de 2000 a 2005, se desprenden las siguientes deficiencias:

a) No se ha facilitado la información solicitada por el Tribunal (listado de expedientes y estado de la justificación) respecto de la convocatoria de 2001.

b) En la fase de evaluación de las solicitudes se aprecia el incumplimiento de la ponderación de los criterios de valoración establecidos en la convocatoria; el incumplimiento del carácter determinante que la Disposición Adicional 12ª de la Ley 13/1986 atribuye a la evaluación de la ANEP; la discrepancia de la calificación final comunicada al solicitante con la suma de las evaluaciones parciales; y la falta de motivación en el trámite de audiencia previo a las resoluciones denegatorias de las ayudas solicitadas.

c) En el procedimiento de control sobre el seguimiento científico-técnico se aprecian importantes retrasos en la presentación del informe final de seguimiento por los beneficiarios y en la evaluación del mismo por la DGI. En tres expedientes en los que se revocó la ayuda se aprecian también deficiencias respecto de la cuantificación o la justificación del pertinente reintegro.

d) En el procedimiento de control sobre la justificación económico-financiera cabe destacar principalmente la existencia de un número muy elevado de expedientes que figuran en los listados sin haber justificado ningún gasto, o con importes justificados por importe inferior al de la subvención percibida, sin que la DGI haya realizado sobre gran parte de ellos actuación alguna. En la revisión de los expedientes, se aprecian importantes deficiencias de justificación en muchos de ellos, bien por la insuficiencia de la documentación aportada o bien por la incorrecta valoración de la misma por la DGI.

Similares deficiencias en cuanto a los procedimientos y el contenido de los expedientes se aprecian en las demás líneas de ayudas en régimen de concurrencia examinadas

En cuanto a las subvenciones de capital nominativas, las de concesión directa y las transferencias al exterior, los dos resultados más destacables son, por un lado, las deficiencias documentales en la justificación de las subvenciones y, por otra, los importantes excesos de subvención respecto de los gastos realizados en varias de esas subvenciones, que generan elevados saldos de Tesorería y rendimientos financieros en los beneficiarios; rendimientos que, conforme al artículo 19.5 de la LGS, deberán tenerse en cuenta como mayor importe de la subvención.

En el análisis del capítulo 8 “activos financieros”, la mayor parte de las obligaciones reconocidas se destinaron a Ayudas complementarias en forma de anticipos reembolsables a subvenciones financiadas total o parcialmente por fondos FEDER, para adelantar su cobro por los beneficiarios, dado que se perciben contra gastos efectivamente realizados. En los expedientes examinados se aprecia, principalmente, el excesivo peso de la calificación de prioridad otorgada por las Comunidades autónomas frente a la evaluación técnica, además de retrasos y omisiones documentales. Un importe de 37.922,9 miles de euros de obligaciones reconocidas en este capítulo se destinó a la concesión de préstamos a tipo de interés cero a los centros de investigación cuya solicitud de subvención había sido denegada, sin que se haya facilitado al Tribunal la información solicitada acerca de la amortización de estos préstamos.

Por último, el Tribunal de Cuentas examina los objetivos e indicadores asociados al programa 463.B, con el fin de llevar a cabo el análisis de eficacia previsto concluyendo que no ha sido posible llevarlo a cabo, “por las insuperables deficiencias en la definición de objetivos e indicadores y la inexistencia de un sistema de seguimiento e información adecuado y fiable a tales efectos”.

Recomendaciones

Por todo lo expuesto, el Tribunal de Cuentas recomienda al Gobierno la superación de las debilidades de control interno presentes en los centros gestores del programa fiscalizado, al objeto de subsanar las deficiencias, errores e irregularidades expuestas y, muy en particular, las que afectan a la gestión y el control de las subvenciones. Los responsables del programa 463.B deben revisar los expedientes de subvención y las cuentas justificativas de manera que se pongan de manifiesto las cantidades otorgadas en exceso y las no justificadas, exigiendo los reintegros que resultan procedentes, antes de que transcurra el plazo de prescripción.

Se recomienda en particular la agilización de la tramitación de las subvenciones mediante, entre otras medidas, la reconsideración del actual sistema de doble evaluación de las solicitudes (por la ANEP y por las comisiones de selección), o bien de sus procedimientos, a la vista de la duplicidad de criterios apreciados en el examen de los expedientes, por un lado, y de los retrasos generalizados en la resolución de las convocatorias, por otro.

A la vista de los varios casos observados en los que el exceso de financiación pública ha generado importantes saldos de Tesorería en los beneficiarios, sugiere “acomodar los pagos de las subvenciones al avance real de los proyectos y a las verdaderas necesidades de financiación de los mismos”.

Por último, recomienda la elaboración de un Plan Estratégico específico que presida la actividad de fomento de la investigación financiada con el programa fiscalizado, para lo cual resulta imprescindible la definición de objetivos e indicadores válidos, adecuados y representativos, así como la puesta en marcha de un sistema de seguimiento de los mismos y de información fiable sobre las actividades y resultados del programa.

La brillante conferencia de clausura de las XXVIII Jornadas de Gerencia (vera quí todos los videos de las conferencias) se titulaba Financiación Universitaria: Situación actual y perspectivas y corrió a cargo de Juan Hernández Armenteros, Profesor Titular de Economía Aplicada de la Universidad de Jaén y José Antonio Pérez García, Gerente de la Universidad Politécnica de Valencia, cuyas ponencias podéis disfrutar en el video vinculado. 

La mesa presentó a los gerentes un avance de los resultados obtenidos del Observatorio Universitario referido a los presupuestos liquidados en 2008 por las universidades de las Comunidades Autónomas (CCAA) y que serán distribuidos durante el mes de enero en una abultada publicación realizada por el Ministerio (ver entrada de la última edición). Un trabajo de voluntaria transparencia y de rendición de cuentas sin parangón en otras Administraciones Públicas que incluye multitud de información financiera y no financiera.

Pasaron revista a algunos datos académicos preocupantes. Juanito Hernández es un orador afable pero crítico, con simpatía. No os perdáis su charla. Por ejemplo, el gobierno académico universitario supone 4% de coste total. quizás es demasiado. O el 16% de las titulaciones tienen menos de 50 alumnos. O que sólo las Universidades Pompeu Fabra o Carlos III tienen indicadores de rendimiento académicos “presentables”, pues tienen regulada por el Consejo Social  la permanencia de sus estudiantes.

De la documentación utilizada en las ponencias, destacamos dos cuadros explicativos, de gran interes. Por una parte, el posicionamiento de las distintas CCAA, en porcentaje de la media, del apoyo recibido por sus respectivos gobiernos, con los siguientes resultados:

El Informe, también construye el agregado de las magnitudes financieras del sector de universidades públicas presenciales. El Dr. Hernández Armenteros, suele bromear con que esta Universidad es una ruina.

A simple vista, parece que, en 2008, la salud financiera universitaria estaba mejor que en 2004 aunque comenzaba una cuesta abajo, empeorando en la capacidad de financiación, en el resultado agregado y el saldo presupuestario. Además, amortizando una gran parte de la deuda financiera:

I1: (Ingresos Corrientes) – (Gastos Corrientes) / (Ingresos Corrientes)

I2: (Ingresos Corrientes – Ingresos de Investigación Aplicada) – (Gastos Corrientes) / (Ingresos Corrientes  - Ingresos de Investigación Aplicada)

I3: (Ingresos de Operaciones no Financieras) – (Gastos de Operaciones no Financieras) / (Ingresos de Operaciones no Financieras)

I4: (Ingresos Netos en el Ejercicio) – (Total Gastos) / (Ingresos Netos en el Ejercicio)

I5: (Saldo de la Deuda Financiera Viva) / (Ingresos Netos del Ejercicio)

I6: (Gastos Financieros) / (Ingresos Corrientes)

No conocemos un programa estatal que nos parezca de efectos tan poco equitativos, tan claro ejemplo de la ley del más fuerte, como la financiación de la enseñanza superior. En este área, aquellos de entre nosotros que pertenecemos a las clases de ingresos medios y altos, hemos timado a los pobres subvencionándonos a nosotros mismos en gran escala. 

Así escribía el Premio Nobel de Economía (1976) Milton Friedman en el clásico libro (todo un manifiesto de las virtudes del mercado) Libertad de elegir (Grijalbo, 1980, pág. 252). La frase escuece, pues se refiere al sistema de precios públicos académicos muy por debajo del coste real, que acaba financiado con transferencias presupuestarias que suponen una subvención indiscriminada a los alumnos, con independencia de su poder adquisitivo.

Como ayer mismo recordaba Joaquín A. Corbacho (exconsejero de cuentas de Galicia y antes vicerrector económico en la Universidad de Santiago) los beneficios de la educación superior se distribuyen entre los estudiantes y la sociedad, por lo que sus costes deberían ser soportados también por ambos colectivos, con criterios de eficiencia y equidad.

Friedman era un defensor del Cheque escolar, tanto como instrumento político de decisión individual como del modelo de financiación institucional. Supone un título entregado a todos los estudiantes por la Administración educativa, para reembolsar a los centros de enseñanza sus derechos de escolaridad, dentro de unos límites. Su lema comercial podría ser “El alumno deja de ser administrado y se transforma en cliente”.

Claro está, el sistema de cheques favorece a las familias pudientes porque les permite completar la aportación pública con sus propios fondos y aplicarlos a una formación de élite, que de otra manera no se financiaría con dinero público. Sin embargo, sus defensores lo vinculan al derecho a elección de centro y lo presentan como fórmula para evitar guetos. En España, la Comunidad de Madrid abandera estas iniciativas, por ahora sólo teóricas.

El asunto se ha vuelto a poner sobre la mesa tras las furiosas manifestaciones estudiantiles londinenses, frente al nuevo modelo de financiación universitaria, aprobado la semana pasada en el Parlamento británico, y que muchos asocian al desguace del Estado de Bienestar. ¿Es así? Veámoslo.

En el futuro, el gobierno británico quiere que el grueso de la financiación pública a las universidades se canalice principalmente a través del estudiante y no directamente en transferencias nominativas.

Un sistema de precios basado en los costes reales del centro educativo que se financia a través de un préstamo al alumno, se convierte en la práctica en un cheque escolar. El alumno no paga sino que el Ministerio paga por él tras aceptar el préstamo que deberá reembolsar cuando trabaje y supere las 21.000 libras de sueldo anual. Por supuesto, los extranjeros abonarán precios reales pues la Hacienda británica no puede liquidarles el reembolso anual.

El experto en financiación universitaria, José Ginés Mora, siempre ha mantenido su preferencia por este tipo de modelos. Solía bromear diciendo “así no pagamos la educación de nuestros hijos: se la pagan ellos”. En estos mecanismos orientados a la demanda los fondos siguen al estudiante, implican que los recursos se conceden a los individuos o a las instituciones en base a la demanda expresa.

Las Universidades del Reino Unido han hecho público su entusiasmo con el nuevo modelo, cuyos cimientos bien se pueden encontrar en la reforma del año 2004 del Gobierno laborista. El profesor Steve Smith, Presidente de Universidades del Reino Unido (equivalente a nuestra CRUE) declaraba, el mismo día de la votación en la Cámara de los Comunes:

“La aprobación de esta votación marca un punto de inflexión en la financiación de nuestras universidades. Nadie tiene ningún placer en hacer asumir más deuda a  nuestros graduados. Pero los recortes presupuestarios de la educación superior son una realidad y debemos asegurarnos de que las universidades estén debidamente financiadas para alcanzar los altos estándares que demandan los estudiantes. Desde el principio, las universidades del Reino Unido se han opuesto a los recortes del presupuesto, pero reconocemos que las propuestas del gobierno son la mejor opción en las actuales circunstancias. Un voto a favor hoy es crucial para proporcionar estabilidad financiera a nuestras universidades y dotarlas de medios para que puedan planificar su futuro (…)

Debemos asegurarnos de que la gente comprenda plenamente el sistema propuesto. Es de vital importancia que los futuros estudiantes no se resistan a acudir a la universidad debido a la falta de información sobre los costos y beneficios de una educación universitaria. El sistema propuesto no tiene pagos por adelantado para los estudiantes y el proyecto mejora significativamente el apoyo a los estudiantes a tiempo parcial o a los procedentes de entornos más desfavorecidos.

Este es un período de grandes cambios. Muchas instituciones asistirán en los próximos años a tiempos muy difíciles. Universidades del Reino Unido va a tomar un papel de liderazgo en el seguimiento del impacto de estas reformas. Las universidades son flexibles y eficientes y nos adaptaremos a este nuevo sistema, asegurando que continuaremos ofreciendo una excelente educación superior de clase mundial.”

¡Vamos! Que los Rectores están encantados porque harán caja. No faltará quien vea en la reforma la necesidad de replantear la adecuación del principio de igualdad de oportunidades que, como ha manifestado hace años Álvarez Corbacho (“El modelo de financiación mixta de las universidades españolas” en La financiación de la enseñanza superior. Consejo de Universidades, 1989, pág. 154) no se puede fundamentar en una “oferta demagógica de plazas gratuitas financiadas por la Hacienda Pública, sino más bien en la consideración y apoyo individualizado a determinados estudiantes a través de becas y ayudas diversas”. Aquí el reembolso de los precios juega un factor crucial.

Qué opinan los estudiantes

A principios de este mes se presentaron los resultados del estudio internacional elaborado por la Fundación BBVA sobre estudiantes universitarios de seis países europeos. El documento (descargar), basado en una amplia encuesta sobre el comportamiento valora las actitudes de los jóvenes universitarios respecto a sus estudios y sus perspectivas vitales y profesionales en Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia.

La Universidad británica sale muy bien parada. Por ejemplo: la valoración de la preparación profesional ofrecida por la Universidad es claramente positiva en Reino Unido (71%) y más desfavorable para españoles, franceses e italianos (40%).

Como señala Santiago Alvarez de Mon, del trabajo de campo realizado –3.000 entrevistas personales en cada país–, las diferencias más acusadas tienen que ver con el entorno familiar. La mayoría de los estudiantes de Italia y España no se han independizado de sus padres (por encima del 70%) y, en general, no trabajan. Por el contrario, la mayoría de estudiantes de Suecia –90%– viven por su cuenta, seguidos por los de Alemania e Inglaterra (80% y 76%, respectivamente). La comparación entre los diversos países ofrece algunas diferencia interesantes. Pincha el gráfico siguiente:

La elección de los estudios ha estado basada mayoritariamente en factores vocacionales más que en factores instrumentales. En la elección de la universidad han prevalecido más razones prácticas (como la cercanía o que era la única universidad que ofrecía la carrera que deseaban) frente a lo que ocurre en el caso de modelos universitarios más competitivos como el norteamericano en los que el prestigio y calidad del centro constituye una dimensión fundamental en el proceso de elección. Los estudiantes españoles llevan a cabo la elección de la universidad por la cercanía en mayor medida que los estudiantes del resto de países incluidos.

Tal y como se observa en el cuadro siguiente, la mayoría de los estudiantes considera que son adecuadas la formación en cultura general y la formación teórica (las valoraciones medias de estos aspectos tienden a situarse por encima de los 6 puntos en todos los países en una escala de 0 a 10). Menos valorados en la mayoría de los países resultan la formación práctica (valorada más modestamente en España, Italia y Francia: 5.4, 5.6 y 5.7 respectivamente en una escala de 0 a 10), y los sistemas de evaluación. Excepto en Reino Unido y Suecia, la valoración media de la formación teórica se sitúa un punto o más por encima de la obtenida por la formación práctica.

Sin embargo, en todos los países, el aspecto peor valorado es el coste de la matrícula, cuestión que divide a los estudiantes, aunque se obtienen valoraciones medias cercanas a los cinco puntos.

A la izquierda, Daniel Carrasco Díaz, catedrático de la Universidad de Málaga, con Andrés Navarro Galera, gerente de la Universidad de Granada.

Durante las XXVIII Jornadas de Gerencia Universitaria, celebradas en Murcia el mes pasado, el catedrático malagueño Daniel Carrasco presentó una ponencia sobre Contabilidad Analítica en universidades. Se trata de dar ejemplo a otras Administraciones Públicas, en una situación económica como la actual, que “incorpore nuevas técnicas de gestión ya utilizadas hace muchos años por las empresas de negocios y, al mismo tiempo, ofrezca la necesaria transparencia informativa sobre los centros de costes donde se desarrollan sus actividades y se conforman las prestaciones de servicios que ofrecen a la sociedad”. 

Se citaron diversas experiencias en universidades –apuntó a Oviedo, Cádiz, Zaragoza, Jaume I, Politécnica de Barcelona, Las Palmas, etc.- que no tuvieron continuidad. Hace cinco años, la Oficina de Cooperación Universitaria (OCU) creó un Comité Científico encargado de  elaborar el Libro Blanco de los Costes en Universidades y fundamentar la elaboración de una aplicación informática integrado en los restantes módulos del área económica.

“Una vez liberada la aplicación informática nos encontramos en el momento de la carga de las estructuras universitarias –catálogo de elementos de costes, ingresos, actividades, prestación de servicios, criterios de distribución, etc.- y los correspondientes datos económicos”, avanzó Carrasco.

Documento en información pública

Al mismo tiempo, en los inicios de 2010, por parte del Ministerio de Educación, se crea una Comisión de Contabilidad Analítica para Universidades, con representantes de la IGAE, de las CCAA, de la CRUE y del propio MEC, con la misión de elaborar un documento sobre cálculo de costes de servicios universitarios titulado “Modelo de Contabilidad Analítica para Universidades. Particularización del Modelo CANOA para Universidades” que acaba de ser enviado a los Rectores para que puedan remitir sugerencias hasta el 21 de enero. Posteriormente se convocará una última reunión de la Comisión para valorar las sugerencias y aprobar el texto.

Para ver su verdadera dimensión práctica, baste decir que el Ministerio de Educación y Ciencia, en la justificación de las subvenciones va a aceptar como overhead de los proyectos de I+D+i sólo aquellos que sean justificados con esos protocolos de contabilidad de costes. De tal manera, la única posibilidad de recuperar los costes indirectos de los proyectos es implantando realmente una contabilidad analítica. Si no: hay que justificar todos y cada uno de los gastos como directos.

Por otra parte, el informe del Tribunal de Cuentas de España sobre el sector autonómico y local 2004-2005 (pendiente de publicar) calculaba, de manera aproximada, los siguientes costes medios por curso de un alumno equivalente a curso completo. Un cuadro interesante para el debate económico presupuestario:

En la misma línea, en el seno de OCU, se está acometiendo una tercera edición del Libro Blanco de los Costes en las Universidades, de la que formo parte bajo la dirección del profesor Carrasco, para incorporar las novedades propuestas en el Documento Ministerial y las experiencias de personalización, tanto desde la perspectiva contable como de ejecución informática. Sus objetivos son los siguientes:

• Ofrecer un modelo teórico de costes a las universidades, sean públicas o privadas, españolas o de otros países.
• Diseñar un modelo práctico de implantación del sistema de costes en diferentes posibles niveles de desarrollo, partiendo de la experiencia que ahora tenemos.
• Facilitar la comprensión del modelo a aquellos que, aun conociendo muy bien la Universidad, no sean especialistas en contabilidad de costes.
• Ofrecer las claves para conducir los procesos de análisis y toma de decisiones en las universidades.
• Explicar el papel de la tecnología en la aplicación de un modelo de costes y recomendar un modelo de automatización.
• Definir las salidas de información realmente importantes para las universidades, de acuerdo con la regla paretiana del 80/20.
• Establecer un modelo de cuadro de mando universitario posible, viable y sostenible como soporte de las decisiones universitarias.
• Dar ejemplos prácticos que pongan de manifiesto las experiencias reales que se han tenido en las personalizaciones realizadas y que permitan a los futuros implantadores entender y conocer los principales problemas que se van a encontrar y la forma de solucionarlos.
• Incorporar los resultados de la Comisión creada por el Ministerio de Educación para la implantación de la Contabilidad Analítica en las universidades españolas.
• Ayudar a las administraciones públicas a conocer, entender y comprender los costes de la enseñanza superior.

Tendencias en educación superior

Coincidiendo con la anterior línea de trabajo debemos mencionar el reciente libro de OCU, Tendencias Universidad 2020, que refleja las opiniones de los expertos con relación a distintos temas concernientes al futuro de las universidades, tanto desde el punto de vista de las áreas de gestión (gobierno universitario, docencia, gestión académica, gestión económica, investigación, etc.), como desde el punto de vista de aspectos estratégicos que inciden de forma transversal en esa gestión universitaria, como por ejemplo, la internacionalización, calidad, cooperación y movilidad, entre otros.

Entre sus conclusiones destacamos la constatación de que el sector universitario sufrirá profundas transformaciones en un horizonte de 4 a 8 años. Serán ejes principales de las políticas nacionales universitarias la certificación de la calidad y la financiación asociada a resultados. En este sentido vale la pena recordar algunas ideas que tan sólo se han manifestado tímidamente a lo largo del estudio:

• Vinculación permanente con los egresados, como público objetivo, en un enfoque de formación a lo largo de toda la vida, incluso con una programación académica específica. Especialmente en el caso europeo en el que la matriculación en los primeros cursos está descendiendo.
• Posible especialización entre universidades orientadas principalmente a la docencia de grado y otras con mayor dedicación a posgrado e investigación.
• Mayor flexibilidad de los programas curriculares y de las actividades académicas para que los estudiantes tengan más facilidad para realizar sus estudios, lo que habrá que hacer compatible con el necesario nivel de control y seguimiento de su dedicación y progreso.
• Más autoformación de los estudiantes en conocimientos y transformación paulatina del perfil de los docentes hacia la tutoría y el apoyo en el aprendizaje de competencias, lo que a su vez conlleva la adquisición de nuevas competencias por parte de éstos.
• Estrategias de mercado compartidas entre universidades de diferentes regiones y con diferentes enfoques académicos.
• Mayor presencia de representantes de la sociedad en los órganos de dirección de las universidades, sin perjuicio de su carácter autónomo.
• Evolución hacia un nuevo modelo en el que los actuales y futuros espacios universitarios regionales e interregionales sean el paradigma de una universidad sin fronteras, abierta y transcultural. El Espacio Europeo de Educación Superior puede representar una ventana de oportunidad abierta en esa dirección.

Una de las tendencias claras del escenario universitario es el aumento de la enseñanza exclusiva no presencial, que tiene ya varios precedentes en España (UI de Cataluña, UI de Valencia, UI de Andalucía o UI de La Rioja) y en el extranjero y suponen una verdadera encrucijada para la Universidad actual, que avanza a un modelo de Universidad a dos velocidades, plagada de recortes presupuestarios desde hace un par de años y donde no acaba de consensuarse un sistema estable de financiación ( Documento del Consejo de Universidades )

En este contexto, el Gobierno castellano-leonés acaba de aprobar la remisión a las Cortes regionales del proyecto de Ley de creación y reconocimiento de la Universidad Privada «Universidad Internacional de Castilla y León» con sede en Burgos. El proyecto se debatirá esta semana, entre la crítica de las cuatro universidades públicas de esa Comunidad Autónoma y que se refieren a la falta de experiencia académica de los promotores, a la utilización del nombre de Castilla y León y a que la demanda de estudios proyectada ya está cubierta.

La tarde del viernes acudí al entrañable homenaje a un profesor que se jubilaba. Se trata de Pedro Gil Álvarez, catedrático de Estadística e Investigación Operativa en la Universidad de Oviedo y cuya asignatura cursé durante el curso 77-78. Guardo un grato recuerdo de sus clases, de su afabilidad, sencillez, bondad y honradez en el carácter, así como de la claridad y la pulcritud de sus exposiciones en la pizarra, en una de las materias más difíciles del tercer curso de la licenciatura de Ciencias Económicas y Empresariales.

Sus amigos, colegas y familiares le hicieron una fiesta sorpresa en el Paraninfo. La cosa era empresa difícil por la cantidad y calidad de los asistentes. Varios cientos de colegas y antiguos alumnos asistimos al acto, junto al Rector, algunos vicerrectores, el Presidente del Principado de Asturias, el Consejero de Educación o el presidente del Consejo Social. El sorprendido homenajeado estuvo a la altura, sobre todo cuando le pusieron un acordeón en las manos para hacer las delicias del auditorio junto a un prometedor Coro Pantaleón, como veis en la foto que introduce este artículo.

En fin, que este tipo de actos ponen de relieve la importancia de nuestra autonomía universitaria, el respeto a las propias tradiciones y a nuestros maestros. Todo ello compatible con la empleabilidad de los titulados y una fluida transferencia de tecnología al sector empresarial, en el marco de una necesaria adaptación y gestión del cambio de una Institución en permanente reforma.

Precisamente, esta semana la Fundación Alternativas presentaba en el Congreso de los Diputados un interesante informe que lleva por título “Propuestas para la reforma de la Universidad española” del que son autores los catedráticos Juan José Dolado, Lluis Ferrer, Esther Giménez-Salinas, Josefina Gómez, Joan Guinovart, Daniel Peña (Editor), Juan Manuel Rojo y Jesús María Sanz Serna. Todos ellos con sobrada experiencia en la docencia, la investigación y lo que es más importante en este libro: en la gestión universitaria.

Os recomiendo la amena lectura de sus 168 páginas y me permito transcribir el último epígrafe del último capítulo, del que es autor el Rector de la Universidad Carlos III de Madrid, Daniel Peña:

8.7.5 Una reflexión final

Es imprescindible aumentar la autonomía y la responsabilidad de las universidades, definiendo claramente su papel y proporcionándoles los recursos adecuados, pero estableciendo sistemas mucho más avanzados de rendición de cuentas y de cumplimiento de objetivos. El actual mapa español, donde aparentemente todas las universidades públicas tienen los mismos fines y las mismas políticas y estructuras, no es sostenible en el momento actual. Las universidades deben especializarse, ampliar sus horizontes, apostar decididamente por su personal más activo y comprometido, establecer incentivos para la mejora y organizarse para avanzar en los objetivos que establezcan, de acuerdo con las comunidades autónomas y el Estado. Sería incoherente que una institución se autodefiniese como global y de orientación internacional y después pusiera barreras a la incorporación del mejor profesorado (por ejemplo, con perfiles muy detallados de las plazas para evitar la competencia) o no facilitara la incorporación de estudiantes internacionales (por ejemplo, con barreras lingüísticas).

Los próximos años van a ser decisivos para las universidades españolas. La mayor riqueza de un país son sus conocimientos, que se transmiten y generan en las universidades. De su reforma y adaptación a las necesidades de este siglo XXI depende nuestro bienestar como sociedad. Espero que las reflexiones incluidas en esta monografía contribuyan al imprescindible debate, dentro y fuera de la Universidad, sobre cómo queremos construir nuestro futuro.

Ver crónica de El Economista

El viernes acudí a la venerable Universidad de Salamanca. Se celebraba los cincuenta primeros años de la Asociación de Antiguos Alumnos de la Universidad (ASUS) en el Salón de Actos de la Hospedería Fonseca. El redondo cumpleaños venía acompañado de un espectáculo: La Pasión, presentado de  manera conjunta por Miguel Ángel Berna y Los Tambores de Calanda. Un original e insólito cara a cara entre la danza y el sonido de los extraordinarios tambores que sirve de argumento para encontrar viejos amigos y mantener el contacto con las instituciones por las que se tiene aprecio. 

¿Aprecio? Pero … ¿Se tiene aprecio a las instituciones? Si, han leído bien. Se trata del orgullo de pertenencia a un cierto grupo social o geográfico al que han estado vinculados en una determinada etapa de la vida, quizás la más intensa: la vida universitaria. No es raro que, organizaciones como la ASUS, constituyan un foro internacional presente en la actualidad en 16 países.

Este tipo de asociaciones de antiguos alumnos representan una manera de vincular a los antiguos estudiantes o simpatizantes con una universidad. Sin embargo, a diferencia de las sociedades anglosajonas, en España tienen poco peso. ¿Porqué? Hasta hace sólo unos pocos años, el alumno carecía de relevancia en el entramado académico e institucional.

No es preciso remontarse a la Universidad salmantina del siglo XVI, donde se llamaba Rector a uno de sus estudiantes; ni recordar la acerada crítica de Adam Smith, en La Riqueza de las Naciones: “La Universidad está diseñada, en general, no en beneficio de los alumnos, si no en función del interés o mejor dicho, de la comodidad de los maestros“.

Muchos estudiantes norteamericanos, transcurridos unos años después de graduarse, encuentran que estas asociaciones son una gran red social, y no dudan en apoyarla económicamente. Conocí un ingeniero dominicano que todos los años tomaba unos días libres para acudir a la recepción que daba el Rector de su antigua universidad. Al viaje y la estancia debía añadir el cheque que dejaba como donativo. ¿Cómo podemos ser tan distintos?

Se me dirá que allí, el papel del Estado (en sentido amplio) es distinto pero no dejo de tener cierta envidia de la fuerza de su sociedad civil. Aunque no envidio para nada su carísima sanidad, sólo para ricos, no es infrecuente que las clases medias colaboren directamente en es sostenimiento de instituciones educativas.

El ejemplo norteamericano

Frente a lo que pudiera pensarse, en los Estados Unidos la enseñanza superior es mayoritariamente pública. El 75% de sus quince millones de estudiantes (y dos millones de titulados) siguen una enseñanza pública. La variada oferta de instituciones permite a los alumnos escoger sus estudios en función de sus propios medios financieros, con matrículas que oscilan desde los 20.000 $ de Harvard a la práctica gratuidad de los Community Colleges de California. Sin embargo, la doctrina y la opinión pública es muy crítica con los costes de las universidades americanas. Aunque sólo el 15% de sus recursos proviene de la matrícula (¡como aquí!) una octava parte del presupuesto universitario se va a parar a relaciones públicas y gastos de reclutamiento de nuevos estudiantes. Mirad la opinión de un estudiante español sobre el sistema.

La mitad de las universidades norteamericanas más punteras en la recaudación de donaciones particulares eran públicas. Sus inmensos fondos de inversión, generalmente surgidos de donaciones fiscalmente incentivadas (Endowment Funds) sólo permiten el uso de los dividendos o intereses producidos cada año.

En mayo de 2001, la Universidad de Stanford recibió $400 millones, por parte de la Hewlett Foundation, destinados a ayudar a los departamentos de ciencias y humanidades y a mejorar la educación universitaria. Dos meses antes, un donante anónimo otorgó a Rensselaer Polytechnic Institut $360 millones, cifra que, hasta entonces, se consideraba como la mayor donación a una universidad estadounidense.

El anterior donativo importante a Stanford provenía del fundador de Silicon Graphics y Netscape Communications ($150 millones). El año anterior, la fundación Bill and Melinda Gates había donado $1.000 millones a un programa nacional de ayuda para que 20.000 estudiantes de grupos minoritarios en EE.UU. obtengan sus licenciaturas en los próximos 20 años.

Estos fondos educativos de los colleges y universidades estadounidenses son un mecanismo de financiación habitual, que permite un favorable tratamiento fiscal para los filántropos. Reiteremos que las Instituciones deben conservar la dotación y usar los intereses. Pocos estudiantes pero muy comprometidos.

Durante el año 2009, el “retorno” de las principales universidades estadounidenses (842 instituciones ranketadas) fue negativo: del -18,7%, terminando un crecimiento continuado de altos beneficios durante toda una década, que tuvieron un crecimiento medio del 4%. Mirad los links y veréis la verdadera cara rica de la universidad norteamericana, que sufre ahora grandes descalabros bursátiles y, por consiguiente, se resiente la calidad de sus instituciones de educación superior.

En las universidades europeas este recurso no prospera por diversas razones: el carácter público de las universidades, sostenidas por el sistema tributario altamente progresivo; menores diferencias entre los sueldos en Europa (en USA, el primer decil gana 8 veces más que el último) siendo el espíritu filantrópico una tradición cultural norteamericana. Nuestras universidades son más igualitarias, carecen del sentido del estudiante-cliente, dedican poca atención a sus licenciados, a los deportes colegiales organizados y en general, a la relación con el tejido empresarial.

Y en España … ¿porqué no?

En España, La Ley Orgánica de Universidades (LOU) establece en el art. 81.3-d, como posibles ingresos de la Universidad, los procedentes “de herencias, legados o donaciones” que tienen como característica común ser una liberalidad procedente de persona jurídico-privada. El Código Civil señala que pueden hacer donaciones todos los que no estén especialmente incapacitados por la Ley para ello, aunque no obligan al donante, ni producen efectos, sino desde la aceptación de las mismas.

La Universidad, por aplicación del art. 80.4 de la LOU, disfruta de todos los beneficios fiscales del mecenazgo, para los donativos recibidos, así como los convenios de colaboración celebrados con personas físicas o jurídicas.

José Ginés Mora suele recordar las diversas motivaciones que pueden explicar que un exalumno norteamericano se decida  a realizar donaciones: un compromiso emocional con la institución que le hace sentirse obligada a  pagarle de alguna forma los beneficios profesionales y sociales que ha podido  disfrutar gracias a su paso por ella. También influyen los ahorros tributarios, la presión moral del resto de graduados y hasta una mezcla de altruismo y egoísmo, pensando en el prestigio social que eso les da, en los  contactos comerciales que les proporciona, o en la influencia que pueden ejercer, ya sea en la investigación o en otros aspectos de las actividades universitarias.

En España, pocas instituciones como UNIVERSIA, se han dado cuenta del enorme potencial de negocio de la imagen universitaria.  Hace siete años, cuando era Gerente de la Universidad de Salamanca, escribía un artículo glosando la celebración de las Jornadas de Gerencia Universitaria. Entonces terminaba, como ahora diciendo:

Las universidades son entidades complejas, con una notable proyección social. Es merito del Banco Santander, y don Emilio Botín, el haber mostrado, con sus altas pujas por compartir nuestra imagen institucional, ya que no somos acción social para las cajas de ahorros, sino un verdadero socio activo con el que hacer negocios; una empresa cuyo apreciado patrimonio está integrado, sobre todo, por miles de personas que son y serán el capital intelectual de España.

Salón de Actos de la Hospedería Fonseca

De izda. a dcha: Sevach, Antonio Arias ("el bueno"), yo y Ricardo Corral, buenos amigos de la época salmantina ...

Antonio López Hernández, en su conferencia

Las memorias de sostenibilidad son informes voluntarios que pretenden comunicar a todos los Grupos de Interés tanto los compromisos de la organización respecto del Desarrollo Sostenible, como sus logros, detallando los resultados de las actuaciones en los ámbitos Económico, Medioambiental y Social, en lo que se conoce como “triple cuenta de resultados”. Esta es la definición que el catedrático granadino, Antonio López Hernández, presentó hoy. en su conferencia inaugural de las jornadas de control de las Universidades Públicas españolas, que se celebran en la Universidad de Granada, hoy y mañana. 

De manera análoga al sector empresarial, algunas organizaciones del sector público tratan de ir más allá del cumplimiento estricto de las obligaciones legales vigentes, con la integración voluntaria en su gobierno y gestión, en su estrategia, políticas y procedimientos, de las preocupaciones sociales, laborales, medioambientales y de respeto a los derechos humanos que surgen de la relación y el diálogo transparente con sus grupos de interés, responsabilizándose así de las consecuencias y los impactos que se derivan de sus acciones.

De las reflexiones del ponente  destaco las siguientes:

- La memoria de responsabilidad social (RS) no debe ser un publirreportaje sino una rendición de cuentas clara de todos los aspectos relevantes para los grupos de interés.

- La memoria RS es un instrumento de información y comunicación. Por desgracia, la universidad hace muchas cosas que no se comunican.

- La memoria RS es una herramienta de mejora de la gestión, puesto que facilita un conocimiento mayor y más sistemático de la organización.

- Es un elemento esencial para la credibilidad de la institución y la confianza de los grupos de interés y de la sociedad.

Entre las dificultades de realización, Antonio López mencionaba:

- Coste de elaboración de las memorias en un marco de recursos limitados

- La formación en los cuadros del sector público

- El coste de la verificación externa de la información.

- La escasa disponibilidad de la información, especialmente de los indicadores.

Estructura de una memoria tipo

El ponente propone la siguiente estructura:

DECLARACIÓN DEL MÁXIMO RESPONSABLE

PERFIL ORGANIZATIVO

RECURSOS (Oferta Formativa, Recursos Humanos, Recursos Materiales y Tecnológicos, Información Económica)

COMPROMISO CON EL ALUMNADO (Evolución Demanda Formativa, C. Desarrollo Profesional, C. Innovación Docente, C. Competencias y Valores, C. Integración, C. Participación e Implicación, C. Movilidad, C. Rendimiento Proceso Formativo, I. Satisfacción)

COMPROMISO CON EL PERSONAL (C. Formación, C. Asignación Eficiente de Recursos, C. Igualdad, C. Carrera Profesional, C. Conciliación Vida Laboral y Familiar, C. Acción Social, C. Mejora del Clima Laboral, C. Mejora de la Salud)

COMPROMISO SOCIAL (C. Inserción de los titulados, C. Proyección de la Cultura, C. Deporte, C. Sociedad Civil Organizada, C. Valores Sociales, C. Cooperación al Desarrollo, C. Mayores, Opinión de la Sociedad)

COMPROMISO AMBIENTAL (Política y Gestión Medioambiental, C. Reducción Consumo Energético, C. Reducción Consumo de Agua, Gestión de residuos, C. Reducción de la Contaminación Acústica, C. Reducción de la Contaminación, Atmosférica, Sensibilización e Investigación Ambiental, Cumplimiento de la Normativa, Espacios Naturales)

COMPROMISO CON EL SECTOR EMPRESARIAL Y LAS INSTITUCIONES (C. Colaboración Empresarial, C. Transferencia de Conocimientos e, Investigación)

COMPROMISO CON LA MEJORA CONTÍNUA (C.Atención de sugerencias y resolución de Conflictos, C. Evaluación)

No todo va a ser estudiar .....

El art. 79.1 de la Ley Orgánica de Universidades de 2001, con idéntica redacción al art. 52 de la LRU de 1983, enuncian el importante principio de suficiencia financiera de las Universidades Públicas con un precepto no orgánico en los siguientes términos:

Las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de sus funciones. 

Esta autonomía financiera supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Por tanto, para la gestión de estos intereses, el reconocimiento de la autonomía significa autogobierno, la capacidad para definir las opciones políticas propias. Desde una perspectiva más concreta, la autonomía financiera implica la competencia para «elaborar, aprobar y ejecutar sus propios presupuestos, lo que entraña su competencia para decidir su presupuesto de gastos de inversión y la ejecución de los correspondientes proyectos» (STC 63/1986, de 21 de mayo, en relación con las CCAA). En otra entrada de esta bitácora hemos comentado una reciente sentencia del Tribunal Supremo aplicando este concepto a la gestión de las infraestructuras universitarias.

Sin embargo, desde un punto de vista económico y material, esa autonomía financiera no deja de ser una quimera. Todo un reto para la Universidad española, cuyo presupuesto está condicionado o influenciado -en torno al 90%- por decisiones extrauniversitarias, surgidas de la Consejería de Educación de las CC.AA. Tanto los Programas Operativos de Inversiones (FEDER y otros), como la cuantía de los precios académicos o las transferencias para gastos corrientes son impuestas en gran medida por la Administración competente en materia universitaria. De ahí que se vean tan afectadas por las restricciones presupuestarias que estás sufriendo las CCAA, algunos de cuyos mensajes sobre recortes presupuestarios están llegando con gran alarma. Se habla de planes de ajuste y de austeridad (Galicia) e incluso se estudia fijar los precios públicos académicos en función de los ingresos familiares.

En definitiva, la idea de autonomía financiera se ha reducido, en esencia, al concepto formal de autonomía en el gasto, es decir la capacidad de decisión sobre la estructura y el nivel de la prestación de servicios. También ha expresado que la autonomía presupuestaria, es “la capacidad de disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades, adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera” (STC 68/1996, de 4 de abril, sobre las CCAA).

De acuerdo con los últimos datos disponibles, el nivel de financiación de las distintas universidades públicas por parte de las CCAA, varía enormemente, como puede verse en el cuadro adjunto, elaborado por la Fundación CyD, según el Observatorio Universitrio.  De su atenta lectura surgen muchas dudas sobre la suficiencia financiera de un importante número de instituciones. En unos meses estará disponible la próxima entrega del agregado universitario-2008, que elabora cada dos años Juan Hernandez Armenteros para la CRUE.

La semana pasada participé en el Máster en Dirección y Gestión de Instituciones de Enseñanza Superior de la Universidad de Extremadura, dentro del módulo relativo a la gestión económico-presupuestaria de las universidades públicas. Una experiencia enriquecedora hablar ante un eminente grupo de profesores e investigadores preocupados por la administración universitaria. 

Las universidades son Administraciones complejas, con gran número de centros de responsabilidad y una amplia desconcentración en multitud de Unidades de Gasto asentadas en un año académico que es distinto del presupuestario.

Desde el punto de vista económico, esta gestión desconcentrada consiste en la asignación de mayor autoridad a los gestores de centros de coste para permitirles emplear los recursos con mayor libertad. Combina la cesión de una mayor autonomía de gestión con la exigencia de rendición de cuentas, así como la necesidad de una mayor dedicación de tiempo a labores de gestión por parte de los académicos.

Por eso debemos elogiar que el profesorado de la Universidad de Extremadura reciba anualmente esta formación superior en gestión universitaria, máxime cuando muchos de ellos son, han sido o serán cargos académicos, con ineludibles responsabilidades económicas. Los procesos de desconcentración de funciones (y sus gastos) favorecen la participación y está especialmente recomendada para organizaciones como las universidades: grandes y complejas, autorreguladas y con trabajadores del conocimiento, de alta cualificación profesional, para acrecentar la responsabilidad, la motivación y la productividad.

Existe consenso en la doctrina organizativa sobre las ventajas de eficacia y eficiencia, información de las prioridades, flexibilidad, ahorro de costes, innovación y rapidez del acercamiento de las decisiones tanto a los protagonista de su ejecución como a los destinatarios de las consecuencias. Pero exigen en contrapartida una amplia y permanente formación práctica.

A mediados de 2009, la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra adoptó el acuerdo de solicitar un informe de asesoramiento a la Cámara de Comptos. Dimos cuenta del reto en esta bitácora, que pretendía los siguientes objetivos:

1º. Completar la rendición de cuentas de la Universidad Pública a la sociedad navarra con información relevante sobre el desempeño de la actividad realizada, la eficiencia en la gestión de los recursos públicos bajo su control y la transparencia. 

2º. Analizar la evolución de la gestión económica de la Universidad Pública de Navarra.

3º. Establecer líneas de mejora para la optimización de los recursos y la gestión de la Universidad.

4º. Proponer actuaciones para la adaptación a los nuevos retos de futuro, fundamentalmente el convenio de financiación con el Gobierno de Navarra y la incidencia del proceso de Bolonia.

Diríase que se trataba de una auditoria de gestión de toda la Universidad española, debido al carácter uniforme de la institución en el Estado, de la normativa y de la prestación del servicio público de la educación superior.

La página web de la Cámara de Comptos acaba de hacer público el informe. Para apreciar la magnitud del alcance, basta ver el desglose del análisis efectuado, en 431 páginas:

1. El Espacio Europeo de Educación Superior y la UPNa
2. Estructura de gestión de la UPNa
3. Modelos de financiación
4. Sistema de costes
5. Evolución de las principales magnitudes presupuestarias y económicas
6. Personal Docente e Investigador y Personal de Administración y Servicios
7. Alumnos y asignaturas
8. Investigación
9. Inversiones
10. Campus
11. Fundación Universidad-Sociedad
12. Encuestas, estudios, planes e informes sobre la UPNa
13. Ranking de Universidades

Es imposible resumir su exhaustivo contenido en unos pocos folios. Si usted tiene mucha prisa, puede imprimir las 87 primeras.

En su metodología, debemos destacar el carácter innovador, abarcando los aspectos financieros y no financieros. Desde las plantillas al análisis de la gestión de la investigación, de las encuestas de calidad percibida por los alumnos, sus tasas de éxito o fracaso o la opinión de los empresarios navarros sobre los titulados. Una herramienta fundamental para los gestores universitarios y los parlamentarios navarros. También un ejemplo de por donde deben discurrir las cosas en la rendición de cuentas universitaria, por mucho que se diga-no lo olvidemos- que es un informe de asesoramiento.

La Universidad española, como la europea, afronta en los últimos años un imparable proceso de acercamiento al mercado en múltiples frentes y con diversa velocidad de crucero. Desde el gerencialismo de sus directivos, la gestión competitiva de la docencia o la investigación, en un marco de caida de alumnos, de subvenciones y restricciones financieras. Una tendencia clara aunque no pacífica en el mundo académico, en el habitual marco de la lucha generacional. 

Esta evolución, que se va imponiendo paulatinamente, tiene como detractores a respetados y venerables académicos que ven en estas ideas el fin de un romántico ideal de servicio público que, sencillamente, desapareció con la llegada de la Universidad de masas y la globalización.

El eminente profesor González Navarro, en un entrañable artículo (“La universidad en la que yo creo”, en descarga libre) escrito en la Revista de Administración Pública, en homenaje a su colega Alejandro Nieto, expresa sus convicciones sobre la Universidad y su cotidiano quehacer: “una especie de confesión pública de mi credo universitario, «desde la última vuelta del camino»” dice al jubilarse. Entre ellas, la crítica a ese gerencialismo: “sólo quienes miran la Universidad con ojos de mercader pueden creer que aquélla es una empresa cuyo cliente es el alumno”. El ilustre administrativista califica estas ideas de disparate que asocia a la decadencia y muerte de nuestra cultura occidental concluyendo “si los mercaderes de una y otra obediencia se adueñan de la Universidad y la ponen a su servicio tendríamos que certificar la defunción de esa Universidad en la que yo creo y sigo creyendo”.

El escenario no es nuevo, aunque a España ha llegado con casi un siglo de retraso. Lo denunciaba, en 1918, el sociólogo institucionalista, Thorstein Veblen, acusando a los rectores nortemericanos de tenderos:

“Es una pauta no escrita y de la que pocas veces se habla, pero que subyace bajo la política académica universitaria, que las distintas universidades compiten por el comercio de educación vendible, más o menos de la misma manera que los establecimientos rivales en el comercio minorista compiten por sus clientes” (The Higher Learning in America:  A Memorandum on The Conduct of Universities by Businessmen).

¿Cómo hemos llegado hasta aquí?

Nuestra universidad reformada se caracteriza por la condición participativa y plural de sus órganos de decisión, la inmediatez de su gestión, su amplia desconcentración de funciones para hacer frente a un entorno globalizado marcado por la competición, el dinamismo y la incertidumbre.

La Universidad es una organización que obtiene una producción conjunta, un output múltiple e inseparable: docencia e investigación Una empresa de servicios multiproducto caracterizada por la intangibilidad de la prestación, por la simultaneidad de prestación y consumo así como por la heterogeneidad de las demandas de sus usuarios/clientes.

Se acepta como premisa que la docencia es la función principal de las universidades. En la actualidad y dentro de lo que se denomina la “educación de masas”, las universidades dedican la gran mayoría de sus recursos a los programas docentes. Sin embargo, uno de los mayores problemas que tiene la enseñanza superior en Europa es el gran número de alumnos fallidos. Además, está la incapacidad de las universidades para atraer buenos estudiantes y un cierto desinterés por ofrecer un servicio atractivo. El problema se ha intentado corregir mediante los modelos de financiación basados en resultados.

El sistema universitario español se cimienta en torno a la idea de no introducir diferencias entre los estudiantes, que -además- se matriculan en el centro más cercano al domicilio familiar. Con ello tampoco se crean demasiadas diferencias de calidad entre universidades, impidiendo que ninguna destaque en especial ante la indiferencia, salvo raras excepciones, por el producto universitario final: el graduado. Es verdad que algunas universidades (pocas) llevan a cabo iniciativas innovadoras: licenciaturas en inglés, dobles titulaciones, implantación de campus en el extranjero o estudios compartidos con otras universidades europeas o norteamericanas.

En nuestro ordenamiento jurídico, la investigación es un derecho y un deber del personal docente e investigador de las Universidades (artículo 40.1 de la LOU) al que se permite dedicar gran parte de la jornada laboral. En todos los países occidentales la investigación se va sistematizando, convirtiendo sus universidades en más competitivas, más orientadas en lo comercial y más estratégicas. Introducen prácticas y valores de gestión que chocan con las estructuras tradicionales. Los nuevos clientes son las Cámaras de Comercio, las PYME locales, las asociaciones de empresarios, el Ayuntamiento…

Resulta muy difícil impregnar de una cultura del coste a las actividades universitarias, tradicionalmente acostumbradas a la financiación pública, de precios subvencionados y centradas en el corto plazo. Sin embargo, un amplio sector ciudadano opina que la única solución viable a largo plazo para las universidades es la dirección de las mismas como empresas reales del mundo comercial: considerar al alumno como un cliente y recoger un superávit en todo el trabajo que llevan a cabo. Algo muy dificil en una organización tan poco proactiva y que -además- es una Administración Pública.

Durante los días 23 y 24 de septiembre, la Universidad de Granada acoge la edición correspondiente a este año 2010 de las Jornadas de Auditoría y Control de las Universidades. Se trata de una foro donde los funcionarios del área económica de las Universidades Públicas españolas pasan revista a los principales temas de la gestión financiera del sector.

Así, el responsable de la Oficina de Control Interno de la Universidad de Granada, Manuel Prados, nos ha preparado un programa que comienza con una conferencia inaugural que correrá a cargo del Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada, Antonio López Hernández, que disertará sobre la divulgación de las memorias de responsabilidad social corporativa en universidades. Un tema de gran actualidad en el que la Universidad  debería estar en la vanguardia. El ponente está propuesto como presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

Después vendrán cinco módulos sucesivos a cual más interesante, a cargo de académicos o responsables de la gestión universitaria: los modelos de contabilidad analítica para el control de eficiencia y la mejora de las transparencia, las auditorías de eficacia y eficiencia, la nueva Ley de Contratos del Sector Público, el papel de los Consejos Sociales en la rendición de Cuentas o diversos aspectos de la tensión entre la contabilidad presupuestaria y patrimonial.

La conferencia de clausura correrá a cargo del Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra, Helio Robleda Cabezas, ex-vicerrector de la UPNA que hablará sobre la gobernanza en la universidad pública y sus implicaciones en la transparencia de su gestión.

En fin, un extraordinario programa que permite mantener al día la red y los conocimientos de los profesionales de la administración universitaria.

Desde el año 2003, durante el mes de agosto se hace pública la clasificación mundial de universidades elaborada por la Universidad de las Comunicaciones de Shanghai (Jiaotong). Se trata del Top 500 del que ya hemos hablado en otras ocasiones y que, de hecho, supone el ranking más influyente para clasificar las instituciones de educación superior de todo el mundo.

Se trata de un ranking tan esperado como criticado, particularmente en Europa, que consideran que sus criterios nos perjudican al primar la investigación en detrimento de la formación. Así, pondera seis criterios para medir la calidad de la enseñanza y para ello tiene en cuenta una serie de factores teóricamente objetivos: el número de premios Nobel entre profesores (20 %) y entre antiguos alumnos (el 10 %). El número de investigadores más citados en sus disciplinas (20 %), el número de publicaciones en las revistas Nature y Science (20 %) y el número de artículos indiciados en SCI (20 %) así como el número total de su plantilla de profesores (10 %).

Resultados

Como el año pasado, los Estados Unidos continúan dominando la clasificación de manera aplastante y copan 17 de 19 primeros puestos. La universidad americana de Harvard permanece desde hace siete años como número uno, y el trío de cabeza es el mismo, pero Berkeley le roba el segundo puesto a Stanford este año. Las únicas universidades británicas que se meten entre las 10 mejores son Cambridge (5º) y de Oxford (10º). Francia, por su parte, mantiene sus tres establecimientos entre los cien primeros, aunque Alemania es el segundo país con mejor clasificación, con 39 universidades en la lista, aunque muy por detrás de EEUU, que tiene un total de 154. Por su parte, Gran Bretaña ubica a 38 entre las 500 mejores, Japón a 25, Francia a 22 y España tiene diez. Tendrá muchos detractores esta lista, pero pienso que es bastante representativo de la visión que todos tenemos del mundo académico, sus recursos y su historia.

A lo largo del próximo año, la Unión Europea quiere presentar su propia “clasificación”, que será de hecho una “cartografía” por disciplinas, concebida particularmente como una ayuda a los estudiantes en la elección de su universidad. Es nuestra típica manera de afrontar el asunto. Eso y  el…

Pataleo

El ranking es acusado de ser “exclusivamente científico” y concentrarse en la investigación, ignorando la calidad de la formación. Por ello, es censurado en los países del viejo continente, en medio de la perplejidad de los promotores chinos: “No nos imaginábamos que los resultados tendrían tanta influencia“, dijo a la agencia de prensa AFP Ying Cheng, director ejecutivo del Centro de Jiaotong para las universidades de clase mundial.

Francia envió a su ministra de Enseñanza Superior el mes pasado a Shanghai para criticar su clasificación, Noruega ya mandó a su ministro el año pasado y el de Dinamarca es esperado allí el mes próximo. Decenas de Rectores de universidades también viajaron a China. Cierto es que había EXPO …

La idea de esta clasificación nació en 1998, cuando Pekín decidió dotarse de varias universidades con prestigio mundial, con el objetivo de definir los criterios para que una universidad sea considerada de rango internacional y ver cómo se ubicaban las universidades chinas. En 2004, ocho aparecían entre las mejores 500. Ahora superan la treintena.

España sólo tenía a la Universidad de Barcelona en la anterior lista TOP200 y la ha perdido, como pone de manifiesto Enric Canela.

Clasificación de las Universidades Españolas

201-300:

• Universidad Autonóma de Madrid (UAM)
• Universidad Complutense de Madrid (UCM)
• Universitat de Barcelona (UB)
• Universitat de Valencia (UV)

301-400:

• Universitat Autónoma de Barcelona (UAB)
• Universidad Politécnica de Valencia (UPV)
• Universitat Pompeu Fabra (UPF)

401-500

• Universidad de Granada (UGR)
• Universidade de Santiago de Compostela (USC)
• Universidad de Zaragoza (UNIZAR)

La centenaria (¡459 años!) Universidad Mayor de San Marcos (Perú) concedió el doctorado honoris causa al exrector salmantino y catedrático de Biología Celular, José Ramón Alonso, con quien comparto plataforma del blog, junto a Sevach, como podéis ver en la barra lateral. El homenajeado es gran gestor, extraordinario investigador y mejor divulgador de temas científicos, como nos muestra con regularidad en su bitácora.

En su discurso ceremonial habló sobre ciencia y humanidad:

“Nos enfrentamos como sociedad, como civilización, como cultura, incluso como especie, a unos retos enormes, difíciles, cruciales. Para alimentar a la población que existirá en el año 2050 se calcula que se necesitarían tres planetas como el nuestro, y no existen esos planetas. Se acabarán también en las próximas décadas los combustibles fósiles en los que hemos basado el desarrollo económico de los dos últimos siglos. Muchos minerales se agotarán antes del 2050 y todavía no hemos conseguido encontrar nuevos yacimientos que los sustituyan. Debemos pensar que quizá no existen. Las nuevas guerras serán por el agua, tendremos serios problemas con la seguridad alimentaria, existirán nuevos flujos migratorios que movilizarán millones de desplazados y refugiados (…)

Sentiremos de nuevo nuestra fragilidad ante los desastres naturales y nuestra imperfección ante las maldades de algunos hombres. Pero debemos pensar que somos una especie única y hemos sido capaces de las mayores atrocidades pero también responsables de progresos maravillosos, de historias únicas, de ser la especie que ejemplifica en la Biosfera, la ternura, la decencia, la inteligencia, el amor, la amistad. Una especie que cuida a sus crías y a sus mayores como ninguna otra. Una especie que hace cosas únicas, hermosas, impactantes: de puentes a enciclopedias, de Machu Picchu a la poesía de César Vallejo.”

Alonso no pierde oportunidad para generar esperanza y confianza en los investigadores. Sin embargo, los científicos reconocen que atravesamos una  época donde cada vez cuesta más trabajo encontrar gente valiosa que quiera dedicarse a la investigación. Hoy mismo lo reconocía Margarita Salas «En este momento la carrera científica es poco atractiva para los jóvenes, que no ven futuro para la carrera investigadora». Los nuevos modelos del éxito profesional parece que van por otro lado.

Debemos elogiar las iniciativas para que los ciudadanos participen en la ciencia. El portal “¿Qué reto quieres hacer realidad?” (ver canal youtube) permitió a la ciudadanía europea (107.309 votos) participar a traves de la web en la determinación de las prioridades científicas del futuro. Ganó por escaso margen la propuesta “Almacenar la electricidad de forma más eficiente” a poca distancia de “Órganos artificiales para reemplazar órganos dañados”. Y es que la ciencia ya no es cosa de científicos chiflados.

Así, leyendo este fin de semana el interesante artículo de Público sobre la ciencia hecha por “aficionados” (en realidad, no tan aficionados) conocemos que el mayor experto de España en polillas trabaja en el Metro de Madrid y el único especialista en pseudoescorpiones trabaja en un banco. “A los profesionales nos come el tiempo la burocracia, se nos va el día presentando proyectos de investigación para obtener financiación, haciendo informes”, se quejan.

El Tribunal de Cuentas, en su sesión de 24 de junio de 2010, aprobó el informe de fiscalización de los convenios de colaboración generadores de gastos suscritos a partir del año 2005 por órganos del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) con entidades públicas y con personas físicas o jurídicas privadas,

El informe estudió la adecuación legal de los citados convenios, en sus elementos subjetivos, objetivos y formales, así como la tramitación del expediente administrativo, desde la fase de proyecto (informes, autorizaciones, aprobaciones, etc.) hasta la fase de ejecución, donde examinó los mecanismos de seguimiento, la ejecución de los compromisos asumidos y su acreditación mediante la comprobación material de los resultados y la justificación del gasto. 

La actuación fiscalizadora se ha realizado desde la perspectiva de la Administración General del Estado (AGE), tomándose en consideración la gestión de sus órganos y, consecuentemente, las normas que afectan a la misma. No obstante, ha analizado también los convenios a la luz de la normativa aplicable a las entidades territoriales con las que se han sucrito, en especial a las CCAA y a los entes locales.

A continuación presentamos las conclusiones del apartado referido a las Universidades públicas.

Universidades públicas

En relación con los convenios celebrados entre el MMA y las Universidades Públicas, obtenemos la siguiente radiografía:

1. Frente a la heterogeneidad que caracteriza a los convenios suscritos con otras entidades, los celebrados con las universidades públicas mantienen entre sí una homogeneidad, derivada tanto de los sujetos con los que se establece la relación, como del entramado del negocio jurídico, que responde al compromiso, por parte de las universidades, de realizar unos trabajos para su posterior entrega al MMA, el cual satisface, como contraprestación, la cantidad acordada, de forma que lo que subyace en la relación convenida es un intercambio patrimonial, análogo a cualquier relación contractual. Pese a ello, estos negocios jurídicos podían ser encauzados por la vía convencional al no rebasar las cuantías establecidas en los arts. 135.1, 177.2 y 203.2 del TRLCAP, a los que se remite el art. 3.1.c del mismo.

2. En términos generales, la estructura de los convenios responde a un esquema conforme al cual se recogen el objeto, los trabajos a realizar por la universidad firmante y el presupuesto, que expresa la cantidad a satisfacer por el MMA. Asimismo, se contemplan previsiones sobre la utilización de los resultados, que quedan a disposición del MMA, sin perjuicio de los derechos de los autores en orden a su publicación. De otra parte, la mayoría de los convenios son desarrollo de lo establecido en los convenios marco previamente suscritos con las diferentes universidades.

3. Desde una perspectiva material, estos convenios se corresponden con el objeto de los contratos de consultoría y asistencia y de servicios, si bien, por su cuantía, los negocios podían ser encauzados por la vía convencional. El objeto, salvo alguna excepción (MMA 87), guarda correspondencia con las materias definidas en los convenios marco, así como con los objetivos de intervención a corto y a medio plazo que se incluyen como anexos de estos convenios. Por su parte, los trabajos a realizar están definidos con bastante precisión en el clausulado de los convenios o en anejos a éstos.

4. Existen diferencias notables en cuanto al método aplicado para determinar la aportación de la AGE, de modo que, en algunas ocasiones, se fija de forma global y a tanto alzado, mientras que en otros casos el presupuesto aparece con un nivel variable de desglose, ya sea mediante la asignación de importes parciales a las distintas actuaciones, ya mediante la desagregación por conceptos de gasto. En ocasiones, se adicionan partidas en concepto de recargo, de distinto significado e importancia cuantitativa, por aplicación de la normativa interna de algunas universidades.

Por lo general, en los casos en que la aportación se fija a tanto alzado, no consta cómo se obtiene el importe, al no definirse aspectos tales como el perfil técnico del personal que ha de desarrollar los trabajos y el tiempo de dedicación previsto, ni utilizarse tarifas o referencias a valores de mercado. Aun cuando en ninguno de los convenios sea directamente aplicable la legislación de contratos, si se pretende que la aportación del MMA no rebase el valor de mercado de los bienes o servicios convenidos, la valoración debería responder a una estructura de costes basada en precios unitarios o en honorarios por tarifas, pudiendo fijarse a tanto alzado solo si no fuera posible o conveniente la descomposición.

En los casos en los que el presupuesto está basado en precios descompuestos según la modalidad de gasto o en un sistema mixto, parte por conceptos de gasto y parte por subproyectos, el procedimiento es más apropiado a efectos de lograr una estimación razonable del presupuesto, si bien dentro de este método existen variantes, que no siempre ofrecen el mismo grado de garantía en orden a la adecuación del importe de la aportación del MMA.

De otra parte, las comprobaciones realizadas muestran que en varios convenios, junto a las cantidades correspondientes a los conceptos de gasto o a los importes de las distintas actividades, se incluyen partidas en concepto de recargos o cánones. Ahora bien, el canon en cuestión no es un concepto de coste sino de distribución de los recursos generados, con efectos internos, y no puede vincular a la AGE a la hora de convenir el importe de su aportación.

5. En su vertiente formal, el contenido de los convenios se acomoda a lo establecido en el art. 88 de la LRJ-PAC y también se hace mención a los extremos contemplados en el art. 6.2 de la misma ley, si bien han podido observarse deficiencias tales como la falta de mención de las causas de extinción distintas del transcurso del plazo de vigencia y la forma de terminar, en estos casos, las actuaciones en curso de ejecución; y la existencia de cláusulas, relativas a este último aspecto, donde se efectúan remisiones vacías de contenido. La estructura formal de los convenios se acomoda a lo que determina la Orden comunicada de 8 de febrero de 2002 y, en cuanto a su contenido, por lo general se ajustan a las previsiones recogidas en los convenios marco que desarrollan, aunque en ocasiones se apartan parcialmente de dichas previsiones, al omitirse la regulación de algunos aspectos.

6. Por regla general se cumplen los trámites establecidos para la suscripción. No obstante, hay que señalar que, al no haber seguido el MMA el criterio de aplicar a estos convenios la normativa que rige para los celebrados con las CCAA, se han omitido los trámites específicos que para éstos exigen los correspondientes preceptos de la LRJ-PAC y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, tales como la autorización de la Comisión Delegada de Política Autonómica, la publicación en el BOE, la comunicación al Senado y la inscripción en el Registro General de Convenios. En muchos expedientes falta asimismo la memoria justificativa que debe acompañarse al proyecto de convenio.

7. No consta en ninguno de los expedientes que se haya promovido concurrencia para seleccionar a la universidad con la que se había de suscribir el convenio, pese a que, al corresponder el objeto al de las consultorías o asistencias, debería haberse extremado el celo para respetar el principio de igualdad y para justificar la elección de una determinada universidad y no de otra o, incluso, de un centro no universitario de investigación. A este respecto, la justificación de la solvencia científica de la universidad suscriptora, que suele figurar en las memorias justificativas o en la parte expositiva de los instrumentos de formalización, no es suficiente, pues tal justificación no implica que no existan otras universidades o centros no universitarios de investigación con superior cualificación o que, en caso de igualdad, ofrezcan mejores condiciones. Por tanto, a falta de justificación de la elección directa de una determinada universidad, debe considerarse que no se respeta el principio de igualdad al que se remite el art. 3.2 del TRLCAP.

8. Con una única excepción, la imputación presupuestaria ha sido realizada al capítulo 6, de inversiones reales, del presupuesto del MMA, pese a que, en su mayor parte, los estudios, asistencias y trabajos de investigación realizados no reúnen las condiciones necesarias para ello, pues no son susceptibles de producir sus efectos en varios ejercicios, requisito exigible para tal imputación presupuestaria.

9. Tan sólo en 10 de los 21 convenios fiscalizados se crea un órgano mixto de seguimiento y control, si bien en nueve de aquéllos en los que el establecimiento de tal órgano no está contemplado, figura tal previsión en los acuerdos marco suscritos con las diferentes universidades, aunque, en estos casos, las funciones de los referidos órganos se ciñen al seguimiento del convenio marco. En los supuestos en que los convenios de desarrollo prevén la existencia de órganos de este tipo, sus funciones quedan restringidas a la resolución de los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan presentarse durante la ejecución, siendo excepcional que tengan encomendadas otras funciones. Los convenios no incluyen reglas sobre el funcionamiento de estos órganos, aludiendo a lo sumo a la periodicidad de sus reuniones. De las actas consultadas se desprende que los mismos han cumplido las funciones que tienen asignadas, sin perjuicio de que la información contenida en aquéllas no sea suficiente para realizar una valoración fiable de las actuaciones.

10. La ejecución de los trabajos está suficientemente acreditada, constando en el expediente, entre otros documentos, los correspondientes certificados de conformidad. No obstante, y con independencia de ello, las comprobaciones realizadas han puesto de manifiesto la existencia de algunas incidencias dignas de mención, como son: el retraso en la ejecución de los trabajos, que en ocasiones se deriva de la inviabilidad de su finalización en el breve plazo previsto; los ajustes contables aplicados a algunos compromisos no cumplidos en plazo, con el fin de imputarlos al ejercicio siguiente; la existencia de discrepancias entre las actividades certificadas y lo expresado en las actas del órgano de seguimiento; y la sustitución, no prevista en el convenio, de algunas actuaciones previstas por otras que no figuraban en el texto de aquél, decidida por el órgano de seguimiento, al que no se le había conferido ninguna facultad para actuar en este sentido.

11. En relación con el régimen de pagos, se aprecia una gran heterogeneidad, pese a la similitud del objeto de los convenios. En algunos casos, se comprueba el incumplimiento de la regla del “servicio hecho”, al anticiparse pagos sin contraprestación. También es frecuente que el régimen de pagos no se acomode a la ejecución real del convenio.

Una de los causas de reintegro que contempla el articulo 37.1 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, es el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

Hoy traemos a la bitácora una interesante Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso) de 17 de mayo de 2010 que respalda el comportamiento “de buena fe” del beneficiario que había venido justificando una subvención plurianual con diligencia, sin reparo y dentro del margen de unas amplias y ambiguas bases de concesión. Luego vinieron los auditores y, en el marco del control financiero de un Plan Anual de fiscalización, concluyeron la necesaria “corrección financiera” pidiendo al gestor que exigiese el correspondiente reintegro. 

El asunto encaja dentro de lo que, en su día denominamos “regalos envenenados” porque el Ministerio intentaba (con una subvención directa) evitar la devolución de Fondos Europeos por falta de aplicación en plazo. Como es habitual, salvado el escollo inicial, los problemas vendrán después, convenientemente multiplicados.

También encontraremos en los hechos algo muy peculiar del mundo universitario: en investigación científica puede encajar casi todo.

Antecedentes

En la Sentencia (ver) se desestima una resolución del Ministerio de Educación y Ciencia, que acordó el reintegro de la cantidad de 356.189,03 € respecto de una subvención recibida por la Universidad de Zaragoza, con cargo a los fondos FEDER para la ejecución de la obra “Sede de los Departamentos físicos del ICMA”, por un importe de 2.088.517,07 €, lo que suponía una inversión elegible de 4.177.034,13 €, habiendo la universidad justificado mediante certificaciones periódicas un gasto elegible de 4.217.660,55 €.

Como consecuencia de una auditoría de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) se promueve por la Dirección General de Investigación del MEC el citado expediente de reintegro que termina impugnado en la Audiencia Nacional.

Estas ayudas Feder (objetivo 2) tienen como finalidad, entre otras, la creación de centros públicos de investigación en aquellas áreas que se consideren adecuadas para fortalecer el desarrollo regional, dentro de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de I+D+I, incluyendo las construcciones de reposición o de nueva planta de edificios vinculados exclusivamente a la investigación científica y técnica en Universidades, Centros Públicos de Investigación y Centros Tecnológicos. Los auditores reconocen que los documentos que contienen la solicitud y concesión de las ayudas no reflejan con detalle la naturaleza de las actuaciones a llevar a cabo en el Instituto de Ciencia de Materiales de Aragón (ICMA), centro mixto del Consejo Superior de Investigaciones Científicas y de la Universidad de Zaragoza en el que desarrollan su labor cerca de 250 investigadores.

En relación con la ayuda objeto de control se reconoce en el mentado informe que no ha habido una previa Orden de convocatoria del Ministerio de Ciencia y Tecnología, y que su objeto básico venía constituido por la reforma de la sede del ICMA, remarcándose que la concesión de Fondos FEDER sólo especificaba el importe máximo de la inversión financiable, sin detallar los proyectos o actuaciones concretas. La auditoría reconoce que todos los gastos de inversión se hallan justificados por certificaciones de obra y/o facturas procedentes de la ejecución de los contratos de obra, suministro o servicios concertados para el desarrollo del proyecto, correctamente emitidas, dentro del período elegible y referidas a infraestructuras y equipamientos destinados exclusivamente a la investigación. Sin embargo, propone el reintegro de la cantidad de 356.186,03 €, por las siguientes causas.

Ausencia de convocatoria pública

Como resultaba imposible realizar una primera selección de proyectos a través de una convocatoria pública (“dado que los plazos habrían impedido resolver a tiempo para poder certificar gastos que evitaran una pérdida de fondos europeos”) el Ministerio optó por recabar solicitudes mediante un procedimiento de invitación a los potenciales beneficiarios.

La Universidad de Zaragoza solicitó la financiación y vino ejecutando las obras, sin que en ningún momento por parte de la Administración del Estado se opusiera objeción o reparo alguno a sus justificaciones en relación con la condición de elegibles de los gastos que se estaban haciendo y que en los mismos se especificaban, por lo que invoca los principios de buena fe y confianza legítima al existir fundadas razones para entender la Universidad que las obras se estaban realizando conforme a los términos en que se había concedido la subvención litigiosa.

Así, la subvención no reflejaba con detalle la naturaleza de las actuaciones a llevar a cabo, especificando tan solo el importe máximo de la inversión financiable, sin detallar los proyectos o actuaciones concretas, pero cuyo objeto básico era la reforma de la sede de los departamentos del ICMA en la Facultad de Ciencias de la Universidad de Zaragoza, financiado con los Fondos FEDER asignados en el DOCUP de Aragón, en cuyos ejes prioritarios figura la medida 3.5 que tiene por objetivo la creación de centros públicos de investigación en aquellas áreas que se consideren adecuadas para fortalecer el desarrollo regional, incluyéndose en esta medida las construcciones de reposición o de nueva planta de edificios vinculados exclusivamente a la investigación científica y técnica en Universidades, Centros Públicos de Investigación y Centros Tecnológicos.

Todo es investigación

Esta vinculación exclusiva a la investigación científica y técnica, en el que pone especial énfasis el auditor de la IGAE admite una interpretación no rígida en función de las propias fichas técnicas de los ejes y medidas del DOCUP. Es verdad que muchas universidades has resuelto necesidades docentes con cargo a subvenciones europeas de I+D+i, y los auditores lo saben.

Ante la ausencia de un procedimiento reglado de convocatoria pública, con unas bases reguladoras precisas a que ajustarse, “hemos de atenernos a los términos de la concesión de la subvención, cuyos términos son tan amplios que requieren ser integrados con la solicitud de la subvención, que tampoco detallaba -cual reconoce el informe de auditoría- las actuaciones pormenorizadas a llevar a cabo”.

Pues bien, ante la ausencia de una convocatoria con sus correspondientes bases reguladoras y el abierto de los términos en que se concedió la subvención que después fue sometida al riguroso control financiero por parte de la IGAE, el Tribunal sentencia:

“no parece razonable -a la hora de verificar si se cumplieron o no los términos de la concesión de la subvención- que la laxitud que presidió el acto de concesión se torne en extremo rigor al controlar financieramente el carácter elegible de ciertos gastos puestos de manifiesto en los informes periódicos de ejecución de las obras y que no merecieron entonces ninguna objeción por parte de la Administración, cuyo silencio bien pudo reafirmar a la Universidad en la convicción de que estaba actuando dentro de las condiciones en que fue otorgada la subvención de referencia”.

Los auditores pedían la corrección de la ayuda concedida en relación con el carácter no elegible de ciertos gastos por no tener una relación exclusiva con la actividad investigadora. La Audiencia Nacional respalda el comportamiento de la Universidad de Zaragoza, pues ”todas estas partidas corresponden a gastos de los que se dio oportunamente cuenta en los reiterados informes remitidos al Ministerio en la fase de ejecución de las obras, siendo así que no se opuso reparo alguno”.

Además, durante el proceso se acredita que los gastos correspondientes a tales partidas:

“tienen una relación más o menos directa y con intensidad variable -según los casos- con la mejora de las infraestructuras precisas para el desarrollo de la actividad de investigación, sin que en función de las condiciones propias de la concesión de la subvención litigiosa pueda afirmase que alguno de tales gastos esté totalmente desvinculado del objeto de la subvención o resulte enteramente ajeno a la mejora de las infraestructuras precisas para el desarrollo de la investigación, de donde que en tales circunstancias malamente pueda aceptarse la calificación de no elegibles de tales gastos, por lo que el recurso ha de estimarse en relación con los mismos”.

Hoy es el “Día de Europa”. Se conmemora aquella “comunicación de la mayor importancia” que, hace 60 años, tuvo lugar en el Salón del Reloj del Ministerio de Asuntos Exteriores de París. La declaración había sido redactada por Jean Monnet y comentada y leída ante la prensa por Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores. Proponía crear una institución europea supranacional encargada de administrar el carbón y el acero. Era el germen de eso que Sevach denomina la séptima maravilla del mundo jurídico.

Hoy, que afrontamos la crisis más profunda de la historia reciente, aprovechamos la celebración para reflexionar sobre alguna faceta europea de nuestro interés. He seleccionado un aspecto menos conocido de la actividad de la Comisión Europea: la lucha contra la burocracia de la Administración. Frente a la imagen de la Eurocracia de Bruselas, encontramos que la Dirección General de Empresa e Industria complementa su misión de promoción de la estrategia europea para el crecimiento y el empleo, la competitividad y la innovación, con la lucha frente a la burocracia. Algo así como aquel ministro brasileño de la desburocratizaçao del que ya hablamos en esta bitácora.

Dicen que la burocracia es un freno para los emprendedores y por eso la Comisión promueve multitud de acciones para combatirla. Incluso ha cuantificado su objetivo: reducirla en un 25% para el 2012.

¿Qué cargas administrativas son innecesarias?

La DG nos da un pequeño recetario. Son aquellas situaciones donde:

• los requisitos legales son tan complicados que no se comprende qué información es la exigida o cómo presentarla.
• las obligaciones de información se aplican indiscriminadamente (es decir, incluso a aquellos cuya función es irrelevante) o se relaciona con requisitos sustantivos obsoletos o modificados (por ejemplo, los requisitos en el sector del transporte por carretera de cuando se exigían permisos especiales para el transporte internacional);
• la frecuencia de notificación es excesiva en relación con el ritmo de la actividad o  no se adecua a las fechas correspondientes a las distintas obligaciones
• debe comunicarse una misma información a distintas autoridades o presentarse en diversos formatos (por ejemplo, formato electrónico y papel)

¿Cómo puedo comunicar problemas y sugerencias sobre las cargas administrativas?

La DG proporciona un cuestionario en línea para registrar los problemas y sugerencias que se presenten. Su aportación se tendrá en cuenta a la hora de establecer las medidas de reducción de las cargas administrativas y se resumirán en informes periódicos. Además, puede optar al premio anual a la mejor idea para reducir la burocracia, cuya próxima edición tendrá lugar esta semana en Praga.

En los últimos cuatro años, algunas propuestas de simplificación se han distinguido por su éxito. Esto se aplica, por ejemplo, a la creación del espacio único de pagos, la modernización del Código Aduanero, la simplificación del marco normativo y los incentivos a las PYME activas en el ámbito farmacéutico ( incluida la reducción de los costes), la simplificación de todo el marco regulador de la UE relativa a los vehículos (con la derogación de 150 directrices sobre la homologación), la revisión Intrastat, el paquete IVA, las normas comunes para la explotación de los servicios aéreos y el paquete de propuestas sobre eficiencia energética.

Burocracia e investigación científica: más laboratorio y menos despacho.

La Comisaria de Investigación, Innovación y Ciencia, Máire Geoghegan-Quinn (exconsejera del Tribunal de Cuentas Europeo) acaba de difundir diversas propuestas para reducir al mínimo las cargas administrativas en los programas de la investigación europeos sin poner en peligro el control financiero. Dijo: “Necesitamos conseguir que participen los mejores investigadores y las empresas más innovadoras y hay que facilitar que se concentren en los resultados, no en el papeleo”. No es un brindis al sol sino una amenaza real. Yo mismo, en los últimos meses, escuche a reputados investigadores universitarios que habían decidido dejar de concurrir a ayudas europeas ante las incertidumbres y dificultades administrativas que suponían. No sé si esto logrará reconducir esta situación.

Líneas de trabajo

La primera parte de la estrategia de la Comisión hará posibles mejoras dentro del marco jurídico y normativo vigente, como por ejemplo, mejores sistemas de tecnología de la información, una aplicación más coherente de las normas, sobre todo en materia de auditorías, y la mejora de la estructura y del contenido de las «convocatorias de propuestas», en función de las cuales los organismos de investigación optan a la financiación.

La segunda parte supone la modificación de las normas financieras vigentes con vistas a una simplificación más radical, aunque manteniendo un control efectivo, por ejemplo gracias a un recurso más amplio a las «metodologías de cálculo de los costes medios», por las que no hace falta que en los proyectos se contabilice por separado y laboriosamente cada pequeña partida de gasto. La Comisión también se propone permitir que los proyectos utilicen los mismos métodos contables para la financiación de la UE que los requeridos para la financiación nacional de la investigación, si bien esto exige una decisión del Parlamento Europeo y del Consejo.

El sueño de los investigadores

El tercer tipo de cambio previsto para su aplicación en los futuros programas marco de investigación continene el sueño de todo investigador: la adopción del «pago en función de los resultados», lo que significa que los beneficiarios cobrarán cantidades a tanto alzado por llevar a cabo tareas científicas concretas y habrán de demostrar que las han realizado real y eficazmente, en vez de justificar las diferentes partidas de gastos.

He escuchado tantas veces esta quimera académica, que verla plasmada en la agenda de la Unión Europea, me ha dejado estupefacto. Es justo reconocer que los profesores universitarios han contribuido al retorno a nuestro país de muchos fondos de I+DT. Pero la gestión de esos proyectos es tan compleja que estaba quedando en manos de los profesores más atrevidos. José Ramón Alonso rinde hoy su tributo europeo haciendo un repaso de las razones por las que Europa no desarrolla todo su potencial investigador en las universidades. Sin duda, eliminar trabas administrativas puede ser una de las soluciones.

El pasado 26 de abril, el Consejo de Universidades (los rectores) y la Conferencia General de Política Universitaria (las CCAA) se reunieron en una sesión conjunta para debatir la última versión del “Documento de mejora y seguimiento de las Políticas de Financiación de las Universidades para promover la excelencia académica e incrementar el impacto socioeconómico del Sistema Universitario Español” elaborado por la Comisión Mixta de financiación universitaria.

El documento de base había sido elaborado durante el año 2009 y aprobado el 15 de enero de 2010 y elevado a consulta durante un período de dos meses, enriquecido con las aportaciones obtenidas de las 17 Comunidades Autónomas, de las Sectoriales de la CRUE, de la Conferencia de Consejos Sociales de Universidades Públicas y de 20 universidades. 

Las malas noticias son que el propio documento plantea un marco financiero para el periodo 2010-2013 ajustado al Plan de Estabilidad de la Economía Española del conjunto de las Administraciones Públicas, y entiende que hasta el periodo 2015-2020 no se puede aspirar a la  consolidación de un modelo globalmente más sostenible “con el compromiso de mejoras internas en eficacia y eficiencia de la gestión”. Hablando claro: hasta mediados de la década no se podrán implantar las medidas que supongan un alivio financiero para las universidades. El Ministro Gabilondo lo justifica “porque no se puede dejar la educación al margen de la situación económica general del país”.

El deslizamiento hacia el año 2020 se presenta como coherente con la Comunicación de la Comisión “Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” [COM(2010)2020] será adoptada formalmente por el Consejo Europeo el próximo junio. Europa 2020 constituye una visión de la economía social de mercado de Europa para el Siglo XXI.

Sin embargo, el informe considera indispensable mejorar, desde ya, la transparecencia de la información mediante la elaboración y desarrollo de un sistema integrado de información universitaria que permita conocer los indicadores de calidad docente, de investigación, de transferencia y de rendición de cuentas, así como la implantación de un modelo de contabilidad analítica de las universidades públicas para conocer el coste real de sus actividades, de acuerdo con las misiones que tienen encomendadas.

Junto al documento se aprobó una declaración sobre la mejora y modernización de las universidades españolas que reconoce su importancia en el crecimiento económico sostenible basado en el conocimiento y donde también se requiere al Sistema Universitario Español un sistema de evaluación y seguimiento mediante indicadores que permitan medir el progreso anual de los objetivos.

Líneas de actuación

El Estado, las CCAA y las universidades comprometen un pacto en seis ámbitos:

- Becas y Ayudas al Estudio Universitario y Precios Públicos de Matrícula. Observatorio Universitario de Becas, Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico

- Equidad financiera institucional de las Comunidades Autónomas

- Recursos Humanos. Nuevo estatuto del PDI. Adaptación de los Recursos Humanos al EEES. Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Carrera docente e investigadora. Atracción de Talento.

- Adaptación de las infraestructuras universitarias al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) y al Espacio Europeo de Investigación (EEI). Campus de Excelencia Internacional (CEI).

- Investigación, desarrollo tecnológico y actividades de potenciación de la Innovación. Incentivos a la mejora de la actividad científica, tecnológica e innovadora.

- Eficiencia y eficacia de la gestión de las universidades españolas. Rendición de cuentas e información pública.

y determinan un Plan de Acción (Página 99) que recoge un número determinado de medidas para cada uno de los ejes que vertebra el documento de financiación. Eso si, las relativas a la aportación suplementaria, se iniciarán para el año 2013.

Hoy traemos a la bitácora la interesante STS del 23 de Febrero del 2010 (Comunidad de Madrid vs. Universidad Carlos III) de la que ha sido ponente el Magistrado Antonio Martí García.

En ella, la Sala Tercera (Contencioso) del Tribunal Supremo anula determinadas previsiones de la Orden 4789/2004, de 28 de octubre, del Consejero de Educación de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el procedimiento y requisitos para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas para gastos de inversión de las Universidades Públicas Madrileñas.

A continuación presentamos un resumen de la Sentencia:

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó en fecha 24 de abril de 2003 el Programa de Actuación en materia de inversiones de las Universidades Públicas para el período 2003/2006, que incluía la forma de realizar los libramientos de las cantidades asignadas a las Universidades para el ejercicio 2003, así como en los posteriores ejercicios, de acuerdo con el artículo 48.2 de la Ley 1/2004 de 31 de mayo, de la Comunidad de Madrid, de Presupuestos Generales para el año 2004 al establecer:

“2. Las transferencias de capital de carácter nominativo se adecuarán al procedimiento que se establezca en desarrollo del Programa de Actuación en materia de Inversiones de las Universidades Públicas de Madrid 2003-2006″.

El procedimiento para realizar los libramientos de las cantidades previstas en el Programa de Actuación, se establecía en dos fases; La primera, regulada en el artículo 2º, exigía que las actuaciones de obra nueva o adquisición de equipos, sean previamente autorizadas por la Dirección General de Universidades e Investigación, bien individualmente, bien de forma global en el marco de un expediente de autorización o de un Plan de Inversiones, requiriendo la certificación de que las necesidades de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad han sido cubiertas al considerarse prioritarias y la existencia de excedente en la cuantía consignada en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para gastos de inversión.

La segunda fase, una vez autorizada la actuación, se contempla en los artículos 3º (para obra nueva) y 4º (para equipamientos), regulando el artículo 5º los libramientos de fondos para obras de reposición, mantenimiento y seguridad, y que en definitiva consiste en la remisión por la Universidad del contrato de adjudicación y otros datos del mismo, certificaciones de obra, visado de las mismas por los servicios pertinentes y tramitación del pago; tales certificaciones se sustituyen por las facturas en el caso de equipamientos.

El TSJ, donde la Universidad Carlos III había impugnado la Orden, había entrado en la cuestión de fondo: el concepto, naturaleza, contenido y alcance del Derecho Fundamental de Autonomía de las Universidades, amparado por el artículo 27.10 de la Constitución Española, ampliamente expuesto por la Jurisprudencia del TC y del TS, que se trata de un derecho Fundamental de configuración legal y que entre los elementos integrantes del mismo, se comprende la autonomía económica y financiera de las Universidades.

Así se establece en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2001 de 21 de diciembre de Universidades, al precisar que “la ley reconoce expresamente la autonomía económica y financiera de las Universidades…” que entre otras cuestiones comprende la elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes (artículo 2.1 ), precisando el artículo 79 que:

1. Las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera en los términos establecidos en la presente Ley. A tal efecto, se garantizará que las universidades dispongan de los recursos necesarios para un funcionamiento básico de calidad.

2. En el ejercicio de su actividad económico-financiera, las Universidades públicas se regirán por lo previsto en este Título y en la legislación financiera y presupuestaria aplicable al sector público.

El TSJ madrileño, en su sentencia de 14 de febrero de 2008, había dado la razón a la Universidad Carlos III que impugnaba la previa autorización por la Dirección General de Universidades e Investigación de las obras nuevas o adquisición de equipos sin la cual no podrían librase los fondos, estableciendo asimismo una priorización de las obras de reposición, mantenimiento y seguridad.

Aunque la Administración ha de comprobar si tales actuaciones solicitadas por las Universidades se encuentran comprendidas en las previstas en el Programa de Actuación y su coste no sobrepasa las cantidades asimismo previstas, tal comprobación, para el TSJ “supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo un orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad (como se aprecia del Anexo a la Orden, relativo a la Fase de autorización) que la Sala entiende no procedente una vez que las actuaciones ya han sido establecidas en el Programa de Actuación, incidiendo en la posibilidad de disponer las mismas en la forma que determine la propia Universidad elaborando al respecto sus propios Presupuestos”.

Por otra parte, el TSJ entendía que “la Universidad debe disponer de las anualidades, sin otra limitación que la comprobación por la Administración a que nos hemos referido, de tal forma que la autorización y priorización previstas en la Orden, si son susceptibles de impedir o dificultar la libre disposición por la Universidad de los fondos que para satisfacer su derecho de autonomía económico-financiera han sido establecidos en el Programa de actuación, apreciándose por ello una infracción de tal derecho”.

Sin embargo, las consideraciones anteriores no pueden extenderse a los trámites y requisitos que configuran “el seguimiento por la Administración de la utilización de los fondos librados y su ajuste a la causa determinante de su libramiento, lo que debe inscribirse en los lógicos principios y obligaciones contables y presupuestarios de comprobación de la correcta utilización de fondos públicos”.

En definitiva, el TSJ concluía la infracción del derecho de autonomía Universitaria en su vertiente económico- financiera y fallaba, el 14 de febrero de 2008, declarando la nulidad del artículo 2º de la citada Orden 4789/2004 y de la referencia que se efectúa en los artículos 3º y 4º “una vez autorizadas las actuaciones por la Dirección general de Universidades e Investigación” y la conformidad a derecho del resto del articulado de la orden.

Lesión a la autonomía financiera de la Universidad

Durante la casación, el Tribunal Supremo, la Comunidad de Madrid sostuvo que la Orden impugnada fue dictada para llenar la laguna relativa al procedimiento y a los requisitos necesarios para realizar los libramientos correspondientes a las transferencias nominativas.

Sin embargo, el Tribunal Supremo entiende que este motivo no puede prosperar, en unidad de doctrina y seguridad jurídica con la STS de 16 de diciembre de 2009, resolutoria del recurso de casación formulado por la Universidad Rey Juan Carlos contra la misma Orden autonómica, cuyo fundamento de derecho tercero dice:

“la Orden impugnada diseña “ex novo” un modelo o sistema que  (…) lesiona la autonomía universitaria, garantizada constitucionalmente como derecho fundamental, e infringe, por tanto, los artículos 79 y 81 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, que respectivamente disponen que las Universidades públicas tendrán autonomía económica y financiera y que en el marco de lo establecido por las Comunidades Autónomas podrán elaborar programaciones plurianuales que puedan conducir a la aprobación por las Comunidades Autónomas de convenios y contratos-programa que incluirán sus objetivos, financiación y la evaluación del cumplimiento de los mismos, pues (…) la misma supone en definitiva que una obra o adquisición de equipos ya prevista en el Programa de Actuación pueda ser denegada por la Administración, exigiendo una Orden de prioridad y una justificación y evaluación de necesidad“.

De ahí, al exigirse por la Norma impugnada que “no se podrán librar fondos destinados para una obra nueva o para la adquisición de equipos sin la autorización previa de la Dirección General de Universidades e Investigación, a pesar de que aquellas puedan estar comprendidas entre las contempladas en el Programa de Actuación y su coste no exceda de las cantidades inicialmente establecidas”, modifica el Programa y además condiciona su autorización a obras menores de reposición, mantenimiento y seguridad “cuya realización compete, en todos los casos, a la Universidad en base a su autonomía económico-financiera”.

El Tribunal, además de anular el precepto citado, declara la expresa imposición de costas a la Comunidad de Madrid.

Descargar STS de 23-2-2010

La Audiencia de Cuentas de Canarias hizo público en diciembre pasado sendos informes sobre la “adecuación” al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) de las dos Universidades de la Comunidad Autónoma. Se trataba de evaluar los parámetros fijados en el EEES y la realidad de las Universidades de La Laguna (ULL) y Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC), tomando como referencia final el curso 2007-2008.

El resultado no ha sido para tirar voladores. En palabras del Presidente de la Audiencia de Cuentas durante su comparecencia parlamentaria: “a ambas universidades aún les quedaba bastante para terminar de adaptarse al Espacio Europeo “. Auque admitió que ambas instituciones eran “conocedoras de la situación”, por lo que esperó que en el curso 2010-2011 las dos universidades canarias “estén totalmente adaptadas”.

Parámetros europeos

En algunos parámetros, como el número de alumnos por aula, el objetivo de Bolonia quedaba bastante lejos, durante el curso analizado: sólo la mitad de las facultades canarias estaban dentro de los estándares recomendados.

El nivel de equipamiento tecnológico también era pobre en ese curso. Si bien todas las aulas disponían de conexión a Internet, pocas contaban con videoproyector (37% ULL y 24% ULPGC) ordenador (ninguna en ULL y 46% en ULPGC) o pizarras digitales (ninguna en ULL y 1,5% en ULPGC) y la casi inexistente tutoría on line.

Respecto del porcentaje de personal docente que utilizaba las plataformas virtuales, tan solo alcanzaba el 28,12% del total del profesorado de la ULL y 54% en ULPGC. La última pincelada la ofrecía la oferta de titulaciones en formato “on line”, que era del 3% en la ULL y del 9% en ULPGC.

Ver informes (Universidad de La Laguna + Universidad de Las Palmas)

Aulas “europeas”

Según la Audiencia de Cuentas, el espacio físico se ha dividido mediante mamparas para convertir el aula en dos, de manera que lejos de cumplir los objetivos previstos de acondicionamiento de los espacios existentes, ha generado problemas derivados de una deficiente insonorización entre las dos nuevas aulas, lo que impide que se puedan llevar a cabo las tareas docentes de manera adecuada.

Como nos recuerda José Ramón Alonso, Bolonia “supone un cambio de cultura para los universitarios y una garantía para los estudiantes que acceden a una universidad” que además incluye mecanismos de control de calidad, como la acreditación, la certificación, la evaluación y las auditorías. Por lo tanto, en el futuro, deberemos acostumbrarnos a este tipo de informes. También debemos acostumbrarnos a la competencia, con universidades de todo el mundo implantandose en España. Cada vez es más frecuente tener centros o campus en el extranjero. Y las clases medias españolas optarán por enviar a sus hijos a las pudientes universidades anglosajonas, con frecuencia al grado y con seguridad al master.

Sin embargo, alcanzar los niveles previstos no puede lograrse a coste cero.

En definitiva, se trata de un proceso que arroja luces y sombras pero que deberá estar terminado en el próximo curso académico, donde todas las titulaciones ofrecidas en la Universidad deberán estar adaptadas. Aunque, como dice Joaquín Sevilla los grandes problemas de la universidad (endogamia en la selección del profesorado, falta de financiación, exceso de burocracia, dificultad en la toma de decisiones, tendencia excesiva al gremialismo, etc.) no se van a mover un ápice con este proceso.

Para los muy cafeteros, recomiendo la comparecencia y debate del Ministro de Educación en el Congreso, el 1 de diciembre de 2009, que pasa revista al estado actual de la Universidad Española.

El Ministerio de Educación tiene en debate público dos informes relacionados con la Universidad Pública española. Una institución que además de formar e investigar tiene depositadas las mayores esperanzas de la ciudadanía por su contribución al desarrollo económico, en una sociedad que ahora se llama “del conocimiento”.

Se abre un debate sobre cómo hacer más eficaz y eficiente nuestra Universidad y se propone reformar las estructuras del gobierno universitario, así como su financiación. Dos reflexiones que también se están produciendo en toda Europa; y no de manera pacífica.

El primero de los informes divulgados se denomina Documento de gobernanza de las universidades. El ministerio pretende “disminuir el grado de burocratización de la gestión universitaria”, una afirmación siempre sospechosa, a pesar de que se acompaña de la coletilla “actualizando los sistemas de control, seguimiento y gobernanza a los nuevos retos”.

Para su confección, el Ministro Gabilondo utilizó los servicios de la Conferencia de Rectores (CRUE, que presidió hasta su nombramiento el año pasado) y la Fundación CYD (Conocimiento y Desarrollo, que preside Ana Patricia Botín). Ambas instituciones suelen trabajar conjuntamente en el análisis anual de la contribución de las Universidades al desarrollo económico.

El diario El Mundo recoge las declaraciones del vicepresidente de CYD, Francesc Solé Parellada: «en el fondo no hay ninguna afirmación ni niguna propuesta, vamos sacando ideas. Una manera de cambiar la universidad es cambiar la matrícula, ofrecer libertad a los universitarios. No es programático pero es un gran avance discutir, y que eso, además, lo pida la Administración ya es un compromiso».

El borrador recoge la experiencia acumulada, nacional e internacional, sobre los modelos de gobierno universitario y su reforma. Tiene una fácil lectura y merece la pena echarle una ojeada, sobre todo, los interesados en las nuevas tendencias organizativas; aunque encierra algunas incógnitas.

Así, presenta la reciente evolución de la gobernanza en las universidades con las siguientes características:

- Desregulación y autonomía creciente. Mejora en la rendición de cuentas “social” (no sólo financiera)

- Fortalecimiento de la presencia de los órganos “ejecutivos” frente a los “deliberantes”. Se habla de una mayor profesionalización de la gestión, en un mundo de académicos metidos temporalmente a administradores.

- Aumenta la presencia de miembros externos en los órganos de gobierno universitario, tanto por designación de los claustros como por los gobiernos. Pero, al fin y al cabo: externos con funciones de gobierno económico y -lo más importante- la facultad de nombrar (y destituir) al Rector o a los Decanos de las facultades, todos ellos candidatos con un perfil de gestión.

Hay toda una línea de pensamiento político-económico que opina que nuestro actual modelo de elección del rector “genera déficit”. Designación frente a elección, ese es el dilema y la presunta tendencia. Pero ¿acaso no se genera un gran déficit todos los años en la sanidad pública? Y los médicos no eligen al Consejero de Sanidad. ¿Funcionaría aquí el modelo anglosajon? ¿Lograría una Universidad más eficaz y eficiente?¿Puede diferenciarse gobierno económico y gobierno académico?

He sido Interventor y Gerente de Universidad. He conocido la dificultad de llegar a acuerdos con tantos sectores y grupos de interés del mundo académico, funcionarial, sindical, territorial o simplemente por escuelas de conocimiento endogámico. Este modelo universitario, es cierto, tiene sus defectos y consume casi todas sus energías en el ámbito interno, olvidando que tiene que competir con garantías en el contexto internacional.

El documento, propone establecer una serie de experiencias piloto, en diversas instituciones como laboratorio de pruebas ante el cambio de modelo de gobierno. Es verdad que no es preciso cambiar las estructuras todas las universidades a la vez.  Y en cualquier caso, cualquier modificación en la gobernanza de las universidades públicas debe contar con el consenso de las partes implicadas: diferentes colectivos de la universidad, autoridades y sociedad en general. Por otra parte: ¿sería oportuno acometer la tercera reforma universitaria de la década?

Muy relacionado con la gobernanza de las universidades estaría el tema de la financiación. El segundo de los documentos propuestos por el Ministro Gabilondo, y ya presentado en esta bitácora, es el “Documento de Reflexión sobre la mejora de las Políticas de Financiación de las Universidades” que gira sobre algunos aspectos sensibles como son las recomendaciones para la determinación de los precios públicos académicos o la política de becas. Se supone que en abril, el Ministerio debe darle su aprobación formal y alcanzar los compromisos en las tres bandas: Estado-CCAA-Universidades.

Hoy traemos a la bitácora dos experiencias de buenas prácticas para los departamentos de Auditoría Interna en el sector público. Se trata de reconocimientos de distinto alcance y procedencia, pero que tienen la virtud de evidenciar una floreciente cultura de mejora contínua en un servicio, por lo general poco innovador y menos dado a la exposición pública.

Tribunal de Cuentas Europeo

Entre junio de 2009 y septiembre de 2009, la multinacional de la Auditoría Deloitte realizó una evaluación externa de calidad interna del Servicio de Auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo. Respondía así a la petición del Jefe de Auditoría Interna, con el fin de cumplir con las Normas para la Práctica Profesional del Instituto de Auditores Internos.

Quienes trabajáis en el corazón de la Administración Pública estaréis recibiendo la noticia con cierto escepticismo. Lo sé. También cuando la evaluación la efectúan colegas de otro tribunales (“entre bomberos no se pisan la manguera”) a través de lo que se denomina Peer review.

Sin embargo, es elogiable el afán de trasladar al exterior la imagen de cumplimiento de los estándares internacionales en todo el ámbito del Tribunal, que ha dado ejemplo de su excelencia en la reciente revisión entre pares a cargo de un equipo internacional compuesto por  representantes de cuatro entidades fiscalizadoras superiores: Altos Responsables del Tribunal de Cuentas de Austria y de Portugal, así como de la  Oficina del Auditor General de Noruega y de Canadá.

Sobre la base de ese trabajo, el Servicio de Auditoría Interna ha sido certificado como conforme a las normas internacionales de auditoría interna, y, en particular, la Norma 1312 que exige realizar “evaluaciones externas al menos una vez cada cinco años por un revisor o equipo de revisión cualificado e independiente, proveniente de fuera de la organización”.

Esta certificación fue entregada al señor Helder Faria Viegas, Auditor Interna del Tribunal, el 2 de diciembre de 2009, por el Sr. Laurent Berliner, socio de Deloitte SA, como podeis ver en la foto, cortesía del Tribunal de Cuentas Europeo

Oficina de Control Interno de la Universidad de Valencia

La Oficina de Control Interno de la Universidad de Valencia ha ganado el Premio Telescopi a la Mejor Práctica en Dirección y Gestión Universitaria que concede la Cátedra UNESCO de Dirección Universitaria de la Universitat Politècnica de Catalunya, por sus “Auditorias de Eficacia y Eficiencia: Informes de Ejecución Presupuestaria”

La entrega formal del Premio tuvo lugar el 16 de diciembre del 2009 en la Universitat Politècnica de Catalunya en el marco de una jornada que contó con la presencia de numerosos representantes del ámbito universitario. En dicha Jornada participaron todas las componentes de la Oficina de Control Interno y el premio fue recogido por la Directora de la Oficina, Esther Escolano.

Esta práctica ya fue distinguida por el Consell Social de la Universitat de València en 2008 con el Premio Universitat-Empresa en la modalidad de Gestión Universitaria (ver reseña) y posteriormente incluida en el TELESCOPI, un observatorio de buenas prácticas universitarias que tiene como objetivo identificar y compartir experiencias exitosas realizadas por instituciones de educación superior de España, en el ámbito de la dirección y la gestión universitaria.

TELESCOPI es un Banco de Experiencias donde se recogen prácticas en Dirección y Gestión universitaria, que antes de su incorporación, pasan por un proceso de evaluación y validación por parte de un comité de expertos. El banco está pensado para funcionar como una plataforma para el benchmarking, abierto a las instituciones de educación superior de Europa y América Latina. Su objetivo es contribuir a la gestión del conocimiento en el  ámbito de la Dirección Estratégica aplicada al mundo universitario. TELESCOPI está dividido en siete áreas, siguiendo la orientación del Modelo de Excelencia de la European Foundation for Quality Management (EFQM): Estrategia, Personas, Alianzas y Recursos, Liderazgo, Procesos, Clientes y Resultados. El Observatorio también promueve a cada dos años un Premio en el que se distinguen las mejores prácticas del banco de experiencias.

Breve descripción de la práctica premiada:

Por Esther Escolano, Directora de la Oficina de Control Interno de la Universitat de València

Una de las actividades que realizamos desde la Oficina de Control Interno es, dentro de lo podrían considerarse como nuevos enfoques de la auditoria interna y su contribución a la calidad y a la modernización de las AAPP, una práctica que se enmarca dentro de lo que se conocen como auditorias de eficacia y eficiencia: los INFORMES ANUALES DE EJECUCIÖN PRESUPUESTARIA.

A través de dicha labor proporcionamos a las distintas unidades cifras relativas a los principales indicadores de la ejecución del presupuesto, datos que estimamos realmente interesantes para conocimiento de aquéllas en la medida en que no aparecen en ningún otro informe o documentación. Con carácter interno, la información proporcionada constituye una panorámica capaz de permitir apreciar la situación comparativa de los distintos departamentos o sub-unidades, su volumen de fondos ordinarios junto a aquellos destinados a la investigación, el destino de los créditos empleados, etc.

Además,  en cada uno de los Informes se proporciona información correspondiente a otra serie de unidades capaz de facilitar su ubicación tanto en el Campus correspondiente como en el conjunto de centros de tipología similar (Facultades, Escuelas, Institutos, Servicios…), un enfoque que, sin duda, permite la descripción comparativa de la unidad auditada.

Por ello, podrían destacarse como características definitorias de dichos Informes:

- Mediante los mismos se lleva a cabo un análisis integral de las principales magnitudes e indicadores de gestión presupuestaria.

-  Proporcionan información que no aparece en ningún otro informe ni    documento.

- Ofrecen una panorámica anual de origen y ocupación de recursos económicos de tota la Universitat; permiten la ubicación comparativa en el campus geográfico, y también con  las unidades de tipología similar.

Para un mejor conocimiento de los Informes de Ejecución Presupuestaria hacer clic aquí.

Durante las navidades pasadas, el diario parisino Le Figaro, encuestó a los 27 miembros del gobierno francés para conocer la principal reforma emprendida desde la llegada al poder de Sarkozy ¿Imaginan la respuesta más citada? La ley de libertades y responsabilidades de la universidad, de 2007, que concedió a estas Instituciones, con reacciones contradictorias, una amplia autonomía. Una cualidad querida y temida por igual, porque aumenta las posibilidades de éxito de las buenas ideas y de fracaso de las malas decisiones. 

Sarkozy ha señalado a la Universidad como su “prioridad absoluta”. 8.000 millones de euros en préstamos sin interés irán destinados a un número determinado de universidades seleccionadas por un jurado especial. Y 1.000 millones irán directamente  al campus de Saclay, cerca de París.

En España, durante el último año, hemos asistido a un profundo cambio en la concepción que nuestras autoridades políticas tienen del sistema universitario. Se dotó a las Universidades de autonomía (desde mediados de los años 80) pero nunca se jugó a fondo la carta de la excelencia, esto es potenciar a las que presenten mejores indicadores. Como en la bicicleta, la autonomía se aprende practicando, así que hemos aprendido bastante y ahora comenzamos a aceptar que coexistan dos tipos universidades: las excelentes y el resto.

Recuérdese la resolución de la convocatoria del campus de la Excelencia, hace unos meses, que distribuyó préstamos sin interés con gran crítica de las universidades pequeñas. La mayoría de los fondos fueron a las grandes universidades de Madrid y Cataluña (21 millones) aunque también hubo pedrea repartida entre las medianas. Un buen resumen de las críticas puede verse en este artículo.

En Europa, cuando se hace público en Ranking de Shangai, al final de cada otoño, los ministros europeos hacen promesas para que su país tenga más universidades en la siguiente entrega del Top 500.

La clasificación está ordenada de acuerdo a una fórmula que toma en cuenta el número de galardonados con el Premio Nobel (10%), los ganadores de la Medalla Fields (20%), número de investigadores altamente citados en 21 temas generales (20%), número de artículos publicados en las revista científicas Science y Nature (20%), y el impacto de los trabajos académicos registrados en los índices del Science Citation Index (20%) y por último, el “tamaño” de la institución (10%).

Españoles y franceses hemos troceado las grandes instituciones universitarias (Madrid, Barcelona, Valencia …) para dar lugar a varias de mediano tamaño, que se ven perjudicadas en ese Ranking. Otro factor también existente en Francia, son los centros “nacionales” de investigación con miles de investigadores que no computan en la clasificación, porque no son personal de las universidades sino del CSIC. Sin embargo, los franceses nos sacan los colores por no tener nosotros ninguna Universidad en el top 100, mientras ellos tienen tres.

¿Cómo entrar en el codiciado top 100? Bastaría con que la Universidad de Barcelona (puesto 152 del ranking mundial)  contratara para su plantilla de profesores un par de Premios Nobel. Pero si realmente fuera posible (dudoso con la actual legislación) la crítica sindical sería feroz por su elevado sueldo y muy probablemente le costaría la reelección al Rector. En fin, que se vive mejor sin líos.

Clintón afirmaba que en tiempos de inseguridad, el pueblo prefiere personas fuertes que puedan estar equivocadas a personas débiles que puedan estar en lo cierto. La cruda realidad es que sin cambios no hay progreso, y algo tendrá que cambiar si se quiere mejorar los resultados académicos en términos de rankings, excelencias y premios.

Sobre los rankings, esperamos las conclusiones de la reunión los Miembros de la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE), en el “Seminario Interuniversitario: Universidad y Sociedad: Transparencia y eficiencia institucional. Rankings universitarios”, celebrado el 14 de enero de 2010, en la Sede Antonio Machado de Baeza (Jaén) de la Universidad Internacional de Andalucía. Coordinados por Juan Hernández Armenteros, allí estuvieron todos los que habían escrito sobre el tema en los últimos años.

Potenciar la excelencia no es gratis

En el Informe de financiación presentado al Consejo de Universidades hay algunas medidas competitivas que pretenden acabar con el trato igualitario a todas las universidades. La financiación de centros de referencia internacional, por ejemplo.

Este Informe debe tener consecuencias para el esquilmado presupuesto del Estado. Empezando porque se duplicará el gasto en becas. Cierto es que el PSOE prometió en la campaña electoral del 2004 que España alcanzaría el porcentaje del 1,5 del PIB destinado a educación superior. Luego matizó que sería en dos legislaturas. De cualquier manera, lejos del 1,2% ó 1,3% en que podríamos terminar el año 2009. Un par de puntos de PIB suponen varios cientos de millones de euros.

Festividad universitaria

En fin, concluyamos recordando que en España la autonomía universitaria tiene rango de derecho fundamental, con apoyo nada menos que en una Ley Orgánica, y es exhibida con orgullo por toda Universidad, de igual modo que un hidalgo de la Edad Media mostraba una imagen honorable y socialmente incuestionada, pese a pasar hambre y penuria.

Una versión de este artículo fue publicada en el diario La Nueva España, el 28 de enero de 2010, festividad de Santo Tomás, patrono católico global de la Universidad.