De  derecha a izquierda: Salomón Ribas Jr. (Presidente de ATRICON de Brasil), Manuel Nuñez (Pte. Tribunal de Cuentas de España), María del Pino Torres (Alcaldesa de San Bartolomé), Rafael Medina (Pte. Audiencia de Cuentas de Canarias) José Manuel Soria (Vicente Gobierno Canario) Vitor Caldeira (Pte. Tribunal de Cuentas Europeo) José Carlos Delgado (Pte. TCuentas de Cabo Verde) y Sereriano Costandrade (pte. Instituto Rui Barbosa de Brasil)

En el Palacio de  Congresos de Maspalomas (“Expomeloneras”) se está celebrando el VIII Seminario de control externo, del que es anfitrión, un año más la Audiencia de Cuentas de Canarias. Esta edición se presenta bajo el título  “LA NUEVA FORMULACIÓN DE LA FUNCIÓN DE SUPERVISIÓN DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL EXTERNO EN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO” tendrá como colofón un encuentro internacional con los órganos de control externo de Brasil.

Hoy se analizaron las dificultades para transmitir información económica desde las instituciones con responsabilidad en el ámbito financiero, además de las funciones de control y fiscalización externa de las administraciones. Ver todas las ponencias.

Además, el centenar de asistentes presenciamos una mesa coloquio formada por periodistas, que también abordarán el derecho de la información de la ciudadanía y fórmulas para facilitar la correcta comprensión de este tipo de información técnica y económica. Intentaremos recordarles que los informes no sólo sirven para hacer ajustes de cuentas mediáticos (por ejemplo, esta nota de prensa del Fiscal del TCu) sino para la mejora y el debate técnico y sosegado. El presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, en su discurso de inauguración hizo referencia a la imagen de los auditores “que deben dejar de ser vistos como aquellos soldados que aparecen tras la batalla para rematar a los heridos”.

El Presidente del Tribunal de Cuentas español alertó sobre el vertiginoso deterioro de las cuentas públicas que hace necesario extremar el rigor en los controles, si bien deberá circular también por “caminos nueves” y nuevas orientaciones relacionadas con la evaluación del empleo de los recursos públicos.

La mesa redonda de los periodistas canarios ha resultado muy interesante y bastante cañera. El organizador del evento, Rafael Medina demostró mucho talante al programarla. Se deslizó la vieja crítica del reclutamiento político de los miembros de los OCEX. y se puso en duda la independencia de algunos órganos, lo que fue interpretado como una agresión  por  un relevante consejero asistente.

Por parte de los asistentes, también se recordó a los medios que, con cierta frecuencia tienen posiciones previas a favor o en contra de los gobiernos de turno y todos instrumentalizan los informes buscando argumentos y no afrontando asépticamente su resumen. También se les recriminó que muchas noticias carecían del rigor técnico necesario.

En la fotografía, de izquierda a derecha: José Mujica (Canarias7), Ignacio Afonso Montesdeoca (Europa Press), Juan Manuel Pardellas Socas (Cadena SER y El País), David Cuesta Fidalgo (Eldigitaldecanarias.com) y Bernardo Sagastume-Berra Sepúlveda (diario ABC).

]]> http://fiscalizacion.es/2010/07/21/viii-seminario-de-control-en-maspalomas/feed/ 2 http://fiscalizacion.es/2010/07/20/un-bonito-florero/ http://fiscalizacion.es/2010/07/20/un-bonito-florero/#comments Mon, 19 Jul 2010 22:12:31 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://fiscalizacion.es/?p=8325 El artículo 145 de la Ley 30/92, en su versión actual (de 1999) regula la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, con carácter básico.

2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.

Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso.

3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

Por lo tanto, se convierte en obligación lo que antes era una mera posibilidad: «exigirá de oficio» e «instruirá» no parecen dejar lugar a dudas, si bien los órganos administrativos competentes tienen un cierto espacio de maniobra, pues los criterios enunciados deben ser ponderados para decidir si se exige (o no) responsabilidad al servidor público.

Sin embargo, en la realidad esta exigencia supone una regulación-florero que casi nunca ha sido llevada a cabo por las Administraciones perjudicadas.

La jurisprudencia nos presenta algún relevo en la alcaldía que acaba en estas lides, con poco éxito para los demandantes. En una Sentencia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 25 de julio de 2005, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un Concejal contra un acuerdo del Pleno que desestimaba su solicitud de que se utilizara la acción de regreso contra el Alcalde y otros dos Concejales por los daños que a la Corporación había ocasionado el despido improcedente de un trabajador. El Tribunal considera que no habían incurrido en dolo o culpa grave.

Ni que decir tiene que nuestra mejor doctrina administrativa ha denunciado y criticado la recalcitrante resistencia de las Administraciones Públicas a ejercer la potestad prevista en el artículo mencionado, a pesar de concurrir dos privilegios: no responder por negligencia sino por dolo o culpa grave y que la indemnización puede ser inferior a la magnitud de los daños ocasionados.

Gabriel Domenech Pascual, profesor titular de la Universidad de Valencia, se pregunta en un interesante artículo, por la justificación de la «irresponsabilidad» civil de las autoridades (y funcionarios) por los daños causados imprudentemente en el desempeño de sus funciones.

Apunta una explicación: si se exigiera siempre a autoridades (y funcionarios) la reparación íntegra de los daños ocasionados a la Administración, cuando menos hasta el límite de su solvencia, las pautas de su comportamiento conducirían a un ejercicio defensivo, por conservador o inhibitorio de las funciones públicas, optando siempre por aquellas formas de actuación más conocidas, menos innovadoras (y de resultados más contrastados) y adoptando cautelas excesivas, innecesarias, demasiado caras. En su opinión, hay sólidas razones que justifican que las personas al servicio de la Administración no respondan civilmente por los daños que le hayan causado culposamente en el ejercicio de sus funciones, sin que hayan podido enriquecerse injustamente como consecuencia de los mismos:

“Estas personas adoptan con gran frecuencia decisiones administrativas muy trascendentes, que pueden provocar daños de una enorme envergadura. Habida cuenta de que su patrimonio personal casi nunca bastará para repararlos, hacerles responder produciría unos efectos demoledores. Sólo los muy ricos, los insolventes, los insensatos o los sumamente despistados se prestarían a ejercer de autoridades bajo semejante amenaza. Nadie «normal» se arriesgaría a ello, salvo que pudiera encontrar en el sector privado alguien que le asegurara. Probablemente, eso sería lo que acabaría ocurriendo: las autoridades contratarían un seguro que cubriera su responsabilidad civil frente a las eventuales exigencias de la Administración, un seguro pagado, directa o indirectamente, ¡por la propia Administración! Seguimos pensando que a ésta le saldría más barato asumir directamente el riesgo de accidentes causados por sus autoridades. Se ahorraría los costes de gestión de los contratos de seguro y el beneficio empresarial de las compañías aseguradoras”.

Por lo tanto, nuestros administrativistas entienden que la regulación apuntada es un «bonito florero» jurídico que permite tranquilizar conciencias. Así lo dice Domenech:

“Ni las autoridades ni los empleados públicos ni, en general, los ciudadanos merecen que se les tenga por tontos. Es probable que al cabo del tiempo acaben cayendo en la cuenta de que esa responsabilidad no existe realmente (…) Puede provocar que la ciudadanía se sienta defraudada por las autoridades administrativas, que aumente su desconfianza en ellas, que se acentúe su impresión de que actúan corrupta, corporativista e irresponsablemente, persiguiendo su beneficio privado en detrimento del interés general, que pierdan legitimidad. Puede generar, además, un cierto «efecto contagio», propiciando, por ejemplo, que no se exija responsabilidad civil por los daños causados dolosamente, o que no se ejerza como es debido la potestad disciplinaria ante la comisión de imprudencias tipificadas como infracciones”.

Esa exigencia ocasional supone efectos perversos, abonando la arbitrariedad y su única utilización suele darse tras los cambios de gobierno: Por ello Domenech propone eliminar de iure dicha responsabilidad para el caso de los daños causados negligentemente por los agentes públicos, siempre que éstos no hayan podido enriquecerse al provocarlos.

La actual crisis se ha llevado muchas instituciones por delante y, al parecer, también algunos dogmas económicos y políticos. La vieja Europa, que apostaba por el Estado de Bienestar, ahora recorta sus gastos con unas tijeras dignas de un neoliberal; mientras tanto, los Estados Unidos apuestan por aumentar el gasto público y, por tanto, su déficit.

¿Acaso se han terminado las ideologías? ¿Qué postura es la acertada? ¿Es Obama un comunista, como dicen los exaltados del Partido del Té? ¿Estamos desmantelando nuestras conquistas sociales en Europa? No nos pongamos melodramáticos en domingo:  ¿Ganará España el Mundial de Fútbol?

El diario Público abre hoy con el titular “El estado del bienestar está en peligro” y nos previene ante el retroceso que “nos conducirá a un Estado del bienestar mínimo para los más pobres y todo lo demás, privado”. Por otra parte, el diario Expansión presenta la situación de adelgazamiento del sector público en toda Europa, en un cuidado artículo donde queda clara esa tendencia imparable.

En ese marco, llega el Tribunal de Cuentas de Francia y toma partido …

Degradación sin precedentes de las cuentas públicas francesas

El Tribunal de Cuentas de Francia publica el 23 de junio pasado su informe anual sobre la “situación y las perspectivas de las finanzas públicas”, con vistas al debate de orientación presupuestaria que se celebrará 6 de julio en la Asamblea Nacional. Sus conclusiones se sitúan en la misma línea de los informes precedentes, que habían alertado sobre la inquietante degradación de las cuentas públicas y subrayado la necesidad de tomar medidas para un enderezamiento que “cuanto más tardío, será más costoso”.

Así, el Tribunal previene sobre el déficit público de Francia, que representa el 7,5% del PIB en 2009 “por encima de la media europea y muy lejos del déficit alemán” (3,3% del PIB) y cuyos dos tercios suponen un peligroso déficit estructural (un 5%).

El auditor entiende que es esencial promover “una fuerte recuperación de las finanzas públicas en 2011 para estabilizar la deuda pública y evitar el efecto bola de nieve de los intereses”.

Sobre las previsiones macroeconómicas oficiales, las describe como “optimistas” (crecimiento del 2,5% del PIB anual desde 2011 hasta 2013) y considera más realista un crecimiento cercano al 1,8% a lo largo de los próximos años. Para llegar a un déficit del 3% del PIB en 2013 y el equilibrio presupuestario en 2016, recomienda realizar un esfuerzo en “las prioridades de gasto” afirmando que es necesario avanzar en la contención de la nómina pública, de las prestaciones sociales y la intervención estatal.”

En cuanto a las Administraciones locales, el Tribunal declaró que “a pesar de las incertidumbres derivadas de la reforma de su fiscalidad, es necesario un retorno al equilibrio de las cuentas públicas locales, a ser posible sin aumentar los impuestos”. Este objetivo, para el Tribunal, requiere una contención de los gastos de personal, una gestión más eficiente de los municipios y sus Entes instrumentales, una reorientación de las autoridades locales sobre sus competencias obligatorias.

El Tribunal señala ciertas pistas donde hacer economías: los gastos fiscales, que aumentaron el 8,5 % anual desde el 2004, y cuyo coste podría ser reducido por 10 Md€; la evolución de las remuneraciones en la administración pública y los gastos sociales.

“El coste de la inacción sería superior al de una reducción rápida de los déficit”, llega a afirmar, reclamando una reacción a la vez rápida, fuerte y continua para consolidar la credibilidad de Francia. En definitiva, tal reducción “es necesaria para asegurar la confianza de los agentes económicos, evitar los comportamientos especulativos que dificultan el crecimiento, y permitir que el Estado conserve una cierta capacidad de intervención”.

La postura contraria

Lo alternativa viene siendo defendida por una corriente económica, cuya cabeza visible es el Premio Nobel Paul Krugman. Así en su tribuna semanal de El País, hoy habla muy clarito:

Pero si al final tenemos que subir los impuestos y recortar el gasto, ¿no deberíamos empezar ya? No, no debemos. Ahora mismo tenemos una economía enormemente deprimida, y esa economía deprimida está infligiendo daños a largo plazo. Cada año que transcurre con una tasa de paro extremadamente alta, aumenta la probabilidad de que muchos parados de larga duración nunca se reincorporen a la fuerza laboral y se conviertan permanentemente en ciudadanos de segunda categoría. Cada año que hay cinco veces más gente buscando trabajo que ofertas de empleo, a cientos de miles de estadounidenses que terminan sus estudios se les niega la posibilidad de iniciar sus vidas laborales. Y cada mes que pasa nos vamos acercando a una trampa deflacionista similar a la japonesa.

En momentos así, la tacañería no solo resulta cruel, sino que pone en peligro el futuro del país. Y ni siquiera es demasiado útil para reducir la carga de nuestra deuda futura, porque racanear con el gasto ahora amenaza la recuperación económica y, con ella, la esperanza de que aumenten los ingresos.

De modo que este no es buen momento para la austeridad fiscal …

No obstante, vivimos en la Europa del euro y no se nos ha dado opción. Como recuerda hoy el diario El Mundo, la inauguración de la cumbre del G20, este fin de semana en Toronto, ha  estado influiída por una disputa entre Europa y Estados Unidos sobre si los países ricos deberían concentrarse en recortar sus déficits o en estimular el crecimiento económico. El Secretario del Tesoro estadounidense entendía que se saldrá de la crisis a velocidades diferentes, si bien, “es muy importante que Grecia o España se muevan con mucha rapidez para demostrar a los mercados que tienen la voluntad de actuar“.

La crisis está dejando una larga resaca de análisis críticos con el gasto público. Todo está en revisión. Las Administraciones proponen reducir organismos y entidades o fusionando empresas públicas para ahorrar costes de estructura mejorar las actividades de control y para implantar actuaciones corporativas coordinadas.

Uno de los informes más conocidos es el Estudio del Sector Público de la Generalitat de Cataluña elaborado por un equipo de expertos que propone reducir los 245 organismos hasta 97: ¡suprimir 104!, considerando que otros 14 ya están en proceso de ser suprimidos. Para 23 proponen cambiar la figura jurídica y a 7 les cambiarían las funciones asignadas.

No dejo de reiterar la sorpresa por el silencio de los órganos de control para hacer esos diagnósticos del sector público. La letrada del Tribunal de Cuentas de España, Pilar Jiménez Rius lo resaltaba en un interesante artículo de la semana pasada en Expansión:

Los dirigentes y, como se dice ahora, los “agentes políticos” no han mencionado ni una sola vez durante estos años de crisis económica la necesidad de llevar a cabo una reforma del sistema de control del gasto público. Nadie ha mencionado al Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos autonómicos. No se han preocupado de analizar si dichos organismos responsables del control del gasto están funcionando correctamente y cumpliendo la misión que constitucional, estatutaria o legalmente tienen atribuida, según los casos. ¿No es algo extraño? En otras palabras, se quiere reducir el gasto público y se proponen ciertas medidas (más o menos eficaces), pero nadie se ha parado a reflexionar si es necesario realizar un control más férreo y eficaz de dicho gasto.

Salvo casos aislados, los OCEX han estado fuera de este debate. Sin embargo, la prensa francesa se hace eco hoy de los gastos de seguridad ocasionados por los guardaespaldas de la República que realizan misiones no siempre justificadas para el Tribunal de Cuentas de Francia. Cuando el gobierno anunció una reducción en el estilo de vida de sus ministros y sus funcionarios, la Court des comptes auditó el Departamento de Protección de Personalidades (HPPD), compuesto por casi ochocientos oficiales responsables de proteger a los miembros del gobierno y personalidades políticas francesas y extranjeras.

El informe provisional de esa fiscalización (por lo tanto pendiente de alegaciones) reseñado en Le Figaro, se moja mucho y pide reducir el gasto de esa unidad de élite en lo que llama “tareas de confort”.

Durante dos años, el Ministerio del Interior coordinó un comité ad hoc que debe emitir una opinión para decidir la concesión o la continuación de los servicios de guardaespaldas. A principios de 2009, el HPPD propone eliminar las protecciones de Ségolène Royal  o François Bayrou (candidatos a la presidencia francesa, frente a Sarkozy) debido a una falta de amenazas reales. Según el Tribunal de Cuentas, el HPPD, a pesar de sus propuestas, acabó manteniendo estos dispositivos de seguridad. El Tribunal recomienda limitar las protecciones de los ex primeros ministros y ex ministros del Interior dentro del año después del cese en sus funciones, así como la eliminación de protecciones para los dignatarios extranjeros en visita privada en Francia.

Este debate sería impensable en España, como consecuencia de la amenaza terrorista, pero nos demuestra las enormes tensiones presupuestarias con las que debemos empezar a convivir. Recientemente, el presidente Sarkozy debió afrontar un informe de la Cour sobre “el delicado asunto de los desplazamientos oficiales en avión” y la cuestión de los gastos privados del Presidente. Se abordaba particularmente la cuestión de sus desplazamientos a título privado y los pequeños gastos de su vida diaria, que comentamos en su momento.

El Tribunal de Cuentas de España ha emitido hoy una nota de prensa sobre el informe que acaba de remitir al Congreso en relación con la contabilidad de los partidos que concurrieron a las elecciones europeas de junio de 2009. Incluye una recomendación relativa al uso de medios oficiales de transporte por Altos Cargos para asistir a actos de campaña electoral, como es el caso del avión Falcon que utiliza el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, al objeto de solicitar que se regule su empleo.

El órgano fiscalizador hace esta sugerencia en un

]]> http://fiscalizacion.es/2010/06/07/el-caso-del-guardaespaldas-frances/feed/ 3 http://fiscalizacion.es/2010/05/18/recortando-gastos/ http://fiscalizacion.es/2010/05/18/recortando-gastos/#comments Tue, 18 May 2010 18:47:41 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://fiscalizacion.es/?p=8051

La agencia Standard and Poor’s (S&P) hizo público ayer un informe de 31 páginas cuyo título supone para el diario “El País” toda una declaración de principios: las regiones españolas afrontan recortes de gastos forzosos e inmediatos si quieren evitar desequilibrios estructurales. En el último mes, S&P rebajó la calificación de la deuda emitida por el País Vasco, Navarra y Cataluña, y previamente lo había hecho con la calificación de España, como dejamos constancia en esta bitácora.

El diario Expansión destaca que el informe exige un “esfuerzo inmediato” para reducir los gastos, sin el cual el resultado podría ser un “desajuste estructural” difícil de atajar. Y es que, para 2010, las Comunidades Autónomas (CCAA) registrarán un déficit equivalente al 20% de los ingresos totales y una deuda que puede superar el 110% de los ingresos operativos consolidados para 2012, frente al 40% que se registró en 2007 según  S&P.

No puedo dejar de echar de menos un enfoque y contenido similar por parte del Tribunal de Cuentas de España, de manera análoga a los informes de su equivalente francés. Habrá quien piense que es políticamente incorrecto. Nada de eso: es la principal función y peor es que tenga que venir a enmendarnos la plana una consultora privada norteamericana, con diagnósticos, alertas y tendencias que no podemos menos que suscribir totalmente.

Hemos descentralizado el Estado otorgando a las CCAA las principales competencias del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Ahora encontramos dificultades en cumplir los objetivos pactados dentro de la Unión Europea, pues el Estado sólo decide una cuarta parte del gasto público español. Los ministros de Economía de la UE concluyeron hoy, en la reunión del Ecofin, que los ajustes “deben involucrar a todos los niveles de gobierno, particularmente en los países muy descentralizados”, invitando a los Estados miembros a reforzar la coordinación.

El ministro de Economía alemán, Wolfgang Schäuble exhortó a sus colegas a esforzarse en reforzar el pacto de estabilidad (límite del 3% para el déficit público). Alemania ha aprobado una ley que tiene como objetivo reducir su déficit al 0,35% en 2016 metiendo en cintura a los landers y ayuntamientos, con cuentas públicas muy deterioradas, debido a las pérdidas de recaudación en el impuesto de sociedades, una de sus principales fuentes de ingresos, debido a la crisis.

El informe

Destaco a continuación una breve reseña de sus conclusiones:

En resumen, el crecimiento del gasto autonómico ha sido abundantemente alimentado, a nuestro juicio, por el rápido crecimiento de las competencias de bienestar dentro de un marco institucional caracterizado por una baja corresponsabilidad fiscal (hasta ahora), restringiendo sólo moderadamente:

• • el régimen fiscal
• • la costumbre del apoyo financiero del gobierno central
• • los incentivos políticos para ampliar aún más las competencias regionales.

Estos factores, combinados con unos fuertes ingresos fiscales provenientes de la construcción, han aumentado los gastos a una tasa muy por encima del crecimiento del PIB nominal. Sin embargo, ese ciclo ha terminado. La crisis económica ha creado un escenario diferente en cuanto al crecimiento de ingresos. Creemos que pueden surgir fuertes desequilibrios fiscales, a menos que las regiones encuentren formas de reducir sus gastos y cambiar la tendencia en parte de sus gastos tradicionales.

Capacidad para reducir los costes

Creemos que los gastos corrientes regionales son rígidos, difíciles de reducir y, sobre todo, su reducción es políticamente costosa. En general, la rigidez es más intensa en salud, educación y asistencia social. Además, algunas regiones se han embarcado en proyectos de colaboración público-privada que implican compromisos plurianuales. Según nuestras estimaciones, estos compromisos no son lo suficientemente grandes como para absorber una parte sustancial del presupuesto anual de las regiones en cuestión.

Por otra parte, las regiones han experimentado un largo período de gran crecimiento del gasto operativo (el número de sus funcionarios ha aumentado en un 36% desde 2006) sin haber aplicado, en nuestra opinión, ningún proceso serio de consolidación fiscal. En contraste con las CCAA españolas, sus pares internacionales (como las regiones de Italia) tienen, a nuestro juicio, agotado gran parte de su margen de maniobra para recortes de los gastos, habida cuenta de sus procesos de costes.

Observamos que las regiones españolas cuentan con gastos en áreas no esenciales (por ejemplo, el gran número de empresas públicas regionales y similares – 2.000 en julio de 2009 – que se dedican a campos muy diversos y, en muchos casos, no esenciales, (como emisoras regionales de televisión). Esto nos lleva a creer que unos fuertes recortes en gastos de funcionamiento son técnicamente viables (sobre todo en las competencias esenciales), y que la principal limitación para llevar a cabo es de carácter político.

El Ministerio de Economía y Hacienda ha iniciado este verano el período de información pública del nuevo Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) que sustituirá al aprobado en el año 1994 manteniendo el carácter de plan contable marco para todas las administraciones públicas

El nuevo PGCP será de aplicación obligatoria para las entidades integrantes del sector público administrativo estatal a partir del 1 de enero de 2011. Puede descargarse aquí:

PROYECTO DE ORDEN POR LA QUE SE APRUEBA EL PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA.

PARTES 1-2-3.

PARTES 4-5.

Los objetivos del nuevo Plan son la homogeneización de los criterios contables aplicados por las distintas administraciones públicas, la armonización de estos principios con los utilizados por las empresas privadas, así como su actualización con los cambios en las normas contables internacionales (NIC-SP) elaboradas por la Federación Internacional de Contables (IFAC).

Además, el Plan también se adapta a las últimas reformas mercantiles en materia contable, tomando como modelo el Plan General de Contabilidad para la empresa aprobado por el Real Decreto 1514/2007.

Por último, la información financiera y presupuestaria de las cuentas anuales deberá complementarse con datos sobre costes por actividades e indicadores presupuestarios, financieros y de gestión que mejoran la calidad de la información contable en el sector público español y facilitan su gestión.

Un largo proceso

La IGAE inició el proceso de modificación del PGCP´94 mediante la elaboración de un borrador de Plan General de Contabilidad Pública adaptado a las NIC-SP. A estos efectos, se creó un grupo de trabajo integrado por representantes de la Administración Estatal, Autonómica y Local y del ámbito académico, con el objetivo de analizar y debatir las propuestas de modificación al contenido de dicho Plan Contable elaborado por la IGAE, cuyos principales contenidos ya habían sido avanzados por Víctor Nicolás, el año pasado.

En los últimos años, la IGAE ha empezado a concretar los trabajos de elaboración de estudios de contabilidad pública aprobando los siguientes Documentos, que son referencia seguida por el nuevo Plan:

- “Principios generales sobre contabilidad analítica de las Administraciones Públicas”, en el año 2004. Recoge un marco conceptual y metodológico para la implantación de un sistema de contabilidad analítica en las entidades del sector público.

- “Consolidación de cuentas anuales del sector público”, en el año 2006. Establece un conjunto de criterios generales que pueden servir como marco de referencia para la elaboración de cuentas consolidadas por las diferentes Administraciones Públicas españolas.

- “Los indicadores de gestión en el ámbito del sector público”, en el año 2007. Recoge los conceptos teóricos, clases de indicadores y el procedimiento a seguir en el diseño e implantación de los indicadores de gestión, así como la utilidad de la información que proporcionan estos indicadores en el marco de la gestión pública.

Cuentas Anuales

El Plan General de Contabilidad Pública se estructura en cinco partes que van precedidas de una introducción en la que se explican sus características fundamentales así como las principales diferencias con respecto al PGCP de 1994.

En el PGCP de 1994, las cuentas anuales están formadas por cuatro estados: el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial, el estado de liquidación del presupuesto y la memoria. En el nuevo PGCP, se añaden dos nuevos estados: el estado de cambios en el patrimonio neto y el estado de flujos de efectivo.

La memoria incluye una información más amplia y detallada que la del PGCP´94. Se debe informar de las normas de reconocimiento y valoración aplicadas y de otra información adicional que se considera relevante para la comprensión por los usuarios de las cuentas anuales.

Hay que resaltar como importante novedad, la inclusión de unos indicadores financieros, patrimoniales y presupuestarios, y unos indicadores de gestión, así como información sobre el coste de las actividades, que constituyen una primera iniciativa para la obtención de información que mejore la adopción de decisiones en el marco de la gestión eficiente de los recursos públicos.

El creciente desarrollo del sector público instrumental es un hecho incontestable, tanto en la Administración del Estado, como en la autonómica y local. Son Entidades con personalidad jurídica propia que suelen tener encomendadas funciones o tareas de esa Administración Pública.

Se trata de un fenómeno de diversificación estructural (por lo general, a través de la forma mercantil o fundacional) caracterizado, en la práctica, por la gran variedad de sus fines y sectores de actividad. La doctrina más prudente suele criticar su uso exagerado y desordenado, así como la ruptura que suponen en los tradicionales esquemas conceptuales para distinguir lo público de lo privado.

El reciente informe del Consello de Contas ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta conocida “huída del derecho administrativo” en la Comunidad Autónoma de Galicia, con frecuencia denominados chiringuitos por su opacidad.

Galicia

El Consello entiende que la Cuenta General debería incluir la totalidad de empresas y fundaciones del sector público autonómico en el marco de un proceso de integración de la totalidad de entidades públicas objeto de control, que contribuya al adecuado cumplimiento de su rendición de cuentas.

En ese sentido, el Consello sugiere que la Intervención General debe presentar, como documentación complementaria de la Cuenta General, un resumen del plan de auditorías realizado y comentarios sobre los últimos ejercicios. Por supuesto, recomienda a todas las entidades integrantes del sector público autonómico la generalización del informe de auditoría externa para contar con una opinión cualificada y profesional sobre las cuentas anuales.

De la lectura del informe, sorprende el gran número de Entidades (así: 58 fundaciones de iniciativa pública) creadas en Galicia, que se deducen del siguiente cuadro, donde se retrata magníficamente la situación nacional:

La prensa destaca, por su mayor sensibilidad ante la opinión pública, el elevado número de contratos de alta dirección (86) de los responsables del sector público que hace al Consello de Contas instar en sus recomendaciones un “mayor control sobre las autorizaciones” de este tipo de relaciones laborales.

El informe de fiscalización asegura que, de los 244 millones adjudicados por empresas y entes públicos en 2006, el 20,8% fueron realizados sin que mediara licitación alguna. En fin, que se está produciendo un intenso debate mediático y parlamentario sobre la continuidad de estas formas de gestión.

Navarra

El reciente informe de la Cámara de Comptos de Navarra sobre la Cuenta General correspondiente al ejercicio de 2007 también  recomendó “racionalizar el sector empresarial y fundacional” de la Administración foral y que el Gobierno de Navarra lleve a cabo una reorganización del entramado empresarial público al existir empresas con objetivos coincidentes. En ese sentido, el Parlamento aprobó hace unos meses una Ley foral de reorganización del sector público al crear la Corporación Pública Empresarial de Navarra.

Además, el informe resume así (pág. 29)  la opinión de las auditorías realizadas en las empresas públicas:

- 24 empresas presentan opinión favorable.

- En 7 empresas la opinión es favorable con salvedades.

- En una, el auditor deniega la opinión,

Conocer este tipo de radiografías del sector empresarial contribuye a aportar a la ciudadanía un interesante factor de transparencia sobre la gestión financiera de los Entes Instrumentales.

Un buen ejemplo lo tenemos en el ámbito de la Administración del Estado. La Ley 47/2003, General Presupuestaria,  establece que la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) debe remitir  anualmente al Consejo de Ministros, un informe general con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de control financiero permanente y  del plan anual de auditorías de cada ejercicio, con un resumen de las auditorías de cuentas realizadas, en el que se reflejarán las salvedades contenidas en dichos informes.

Entidades del Estado

El Estado ha inventariado un total de 467 entidades que conforman el sector público estatal, a 31-12-2006 . De ellas se han auditado 389, que comprenden la totalidad de las entidades obligadas legalmente, además de otras sociedades mercantiles y fundaciones del sector público estatal no obligadas, pero que se han incluido en los planes anuales de auditoría pública durante el ejercicio 2007. El desglose por sectores de las entidades auditadas es el siguiente:

- 121 entidades pertenecientes al sector público administrativo, cuya auditoría realiza en su totalidad la IGAE.

- 230 entidades pertenecientes al sector público empresarial, auditadas mayoritariamente por  auditores privados, ya que en su mayor parte son sociedades mercantiles estatales sujetas a las disposiciones de la normativa mercantil.

- 38 fundaciones del sector público fundacional cuyas cuentas audita mayoritariamente la IGAE.

El siguiente cuadro representa muy bien la opinión de esas auditorías en cada uno de los tipos del subsector administrativo:

(**) No está incluida en el total de entidades ni se incluye información sobre la entidad estatal de derecho público “Centro Nacional de Inteligencia” debido a la clasificación que recibe la información procedente de esta entidad en su normativa reguladora.

Como se observa en el cuadro anterior, la mitad de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 tienen “salvedades”, lo que significa que existen circunstancias que afectan a la imagen fiel del patrimonio y los resultados que las cuentas deben mostrar. Este porcentaje es inferior al del ejercicio anterior, que era del 59 %, y se incrementa, por tanto, el número de entidades con informe favorable.

Sector empresarial

Como se observa en el cuadro siguiente, el 48% de las opiniones emitidas en el ejercicio 2006 incluyen “salvedades”; un porcentaje ligeramente inferior al del ejercicio anterior, que era de un 54%. La mayoría de las salvedades responden, al igual que en el ejercicio anterior, al hecho de que algunas Autoridades Portuarias han aplicado para la contabilización de los bienes destinados al uso general el criterio de mantenerlos en una cuenta del activo, que es distinto del establecido por la IGAE al respecto, darlos de baja del balance, lo que ha dado lugar a salvedades en los correspondientes informes de auditoría:

Si, así decìa Don Hilarión en la “Verbena de la Paloma”, del maestro salmantino Tomás Bretón. Una muestra la tenemos en la Government Accountability Office (GAO), conocida en EEUU como el “el mejor amigo del contribuyente“, que acaba de inaugurar su canal en YouTube (ver) y en  Twitter (ver) para ayudar a los usuarios de esos sitios a mantenerse informados sobre su labor.

Estas nuevas herramientas no son un asunto de adolescentes y, en palabras del Auditor General interino, Gene L. Dodaro: “ofrecen nuevas posibilidades para informar sobre los esfuerzos para promover la rendición de cuentas y la transparencia en los programas federales”.

La GAO ha publicado muchos de sus vídeos en el canal de YouTube, que cada vez es más utilizado por las agencias federales como herramienta de comunicación. Además, en su cuenta de Twitter, la GAO alerta de cada informe publicado. Los usuarios pueden ir a estos links y crear su propia cuenta de Twitter y, a continuación, recibir automáticamente los avisos de informes de la GAO. Más de 50 agencias federales y varios miembros del Congreso utilizan Twitter, una red social gratuita y de micro-blogging que crece en Estados Unidos a un ritmo del 50% mensual y permite a los usuarios enviar y leer los temas actualizados, como parte de sus esfuerzos de divulgación pública.

El propio presidente Obama tenía su cuenta, que usó con mucha eficacia durante la campaña electoral (junto a Youtube) como herramienta de recaudación de fondos, captación de votantes y como prueba de que el candidato tenía claros los conceptos de comunicación y transparencia. Obama contó con 3,2 millones de amigos en Facebook (frente a los 600.000 de McCain), 137.000 seguidores en Twitter y 1.824 vídeos en YouTube (por sólo 330 de su rival). Ahora, en su nueva responsabilidad mantiene ésta y esta cuenta.

¿Qué está haciendo la GAO?

Si moderna es la divulgación, más todavía es el objetivo y alcance de sus informes. En su web veo este último informe:

Pandemia de gripe: es necesario abordar las lagunas en la planificación y preparación para la pandemia

Como pone de relieve el actual brote de H1N1, una pandemia de gripe sigue siendo una amenaza real para nuestra nación. En los últimos 3 años, la GAO realizó diversos trabajos, que constan de 12 informes y 4 resoluciones, para ayudar a la nación a prepararse mejor para una posible pandemia.

En febrero de 2009, la GAO sintetizó los resultados de la mayor parte de esta labor y, en junio de 2009, emitió un informe adicional sobre la protección de los trabajadores en caso de una pandemia. El trabajo señala que, si bien se han adoptado una serie de medidas para planificar la pandemia, incluyendo el desarrollo de una estrategia nacional y un plan de aplicación, siguen existiendo muchas lagunas en la planificación y la preparación para la pandemia.

Este informe abarca seis áreas temáticas:

(1) liderazgo, autoridad y coordinación

(2) detección de amenazas y gestión de los riesgos

(3) planificación, capacitación y ejercicio

(4) capacidad de respuesta y recuperación

(5) intercambio de información y comunicación, y

(6) resultados y la accountability.

….

Por ejemplo, en mayo de 2006, la Estrategia Nacional para el Plan de Aplicación de la pandemia de gripe no establece prioridades entre sus 324 puntos de acción y no proporciona información sobre los recursos financieros necesarios para llevarlas a cabo. Además, no hay ningún mecanismo para supervisar e informar sobre los progresos de los organismos en el desarrollo de planes de trabajo pandemia.

La actual pandemia de H1N1 debería servir como un poderoso recordatorio de que la amenaza de una pandemia de gripe, que parece desaparecer de la conciencia pública en los últimos años, en realidad sigue existiendo. Aunque las agencias federales han tomado medidas en relación con 13 de nuestras 24 recomendaciones, no se han aplicado plenamente 11 de ellas, durante los tres últimos años.

Ante la posibilidad de que el virus H1N1 pueda hacerse más virulento este otoño o en invierno, la Administración y las agencias federales deberían utilizar este tiempo para dirigir su atención en la planificación y la preparación para la labor de las lagunas que hemos señalado.

El déficit del Estado californiano crece a un ritmo de $40 millones diarios. En una situación financiera tan complicada, se estudia cualquier oportunidad de obtener nuevos ingresos para la Hacienda Pública.

Según el anuncio de televisión, que se emite los miércoles, (ver vídeo) una funcionaria jubilada dice que el Gobierno “está haciendo caso omiso a millones de californianos que quieren pagar impuestos“.

Se trata del Proyecto Político Marihuana (Marihuana Policy Project/MPP) que recuerda que “los impuestos que generaría la industria de la marihuana en California podrían salvar el puesto de trabajo de 20.000 profesores”. El diario El País de ayer recordaba que el gobernador Arnold Schwarzenegger declaró el 1 de julio la “emergencia fiscal” después de que su Senado fracasara en la aprobación del presupuesto de la octava economía mundial, que es California. El Gobernator está pagando los gastos corrientes con pagares IOU. La exigencia de una mayoría reforzada para las subidas de impuestos, ha permitido que creación de un colosal agujero presupuestario.

Estas desgraciadas anécdotas, servirán de introducción para la charla que mañana daré en el curso de verano “Los impuestos: una aproximación para no iniciados” de la Universidad de Oviedo. Se trata de una actividad dirigida por los jóvenes profesores de Hacienda Pública, Roberto F. Llera y Francisco J. Delgado, que cumple su segunda edición.

Presupuestos al borde del ataque de nervios

De acuerdo con los últimos datos publicados por la Comisión Europea, la presión fiscal en España estaba por debajo de la media de la Unión Europea. En 2007, la presión fiscal española suponía el 37,1% del PIB, 3,3 puntos por debajo del promedio de los 16 países de la Eurozona. Eso significa que hay cierto margen para aumentos tributarios. Sería el camino de regreso pues, no hace mucho que España, por ejemplo, bajó el tipo máximo del Impuesto sobre la Renta del 48% al 43% y el de Sociedades, del 35% al 30%.

Sin embargo, como veis arriba, las recientes caídas en la recaudación de algunas figuras tributarias ligadas a la actividad económica indican que el presupuesto de ingresos de las CCAA para el ejercicio 2010 sufrirá un importante recorte. Como recordaba el diario Expansión, la semana pasada, los ingresos tributarios totales del Estado se desplomaron una media del 19%, entre enero y mayo: un 30% la recaudación del Impuesto sobre el Valor Añadido y un 20% el Impuesto de Sociedades.

Esto traerá enormes dificultades para cuadrar los mayores gastos vinculados a las políticas públicas sociales o de infraestructuras, generadoras de empleo para mitigar el paro del sector de la construcción. En la Administración del Estado, aumenta el número y la calidad de las inspecciones de la Agencia Tributaria.

El viernes pasado, se clausuró en La Granda (Asturias) el seminario que regularmente patrocina la Consejería de Hacienda del Principado de Asturias. Tanto al Consejera de Castilla y León, Pilar del Olmo, como su colega y anfitrión asturiano, Jaime Rabanal, concluyeron ese escenario. Hasta el propio Secretario de Estado de Economía, el asturiano José Manuel Campa (en el centro de la foto) ofreció al diario económico Cinco Días un suculento titular, en una entrevista de la que entresacamos estas dos preguntas:

¿Era razonable la subida del 3% para los funcionarios del año pasado?

Si para el año que viene acabamos de aprobar un techo de gasto del Estado que cae un 4,6%, la evolución salarial de los funcionarios debe ser coherente y adecuarse a esa situación de caída de gasto.

¿Significa que será negativa?

Significa que para 2010 debe ser muy conservadora.

Rafael Iturriaga Nieva era, hasta hace unos, días Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas, un órgano que presidió entre 1995 y 2001. Acaba de ser nombrado Viceconsejero de Seguridad en el nuevo Gobierno Vasco.

Rafael es autor prolífico de brillantes tribunas de opinión en la prensa nacional, algunas de la cuales hemos recogido en esta bitácora. Si debo seleccionar alguna me quedaría con esta: “Ná penal“. Ahora que había abierto su propio blog (protagorismos) va a tener  dificultades para llenarlo con la regularidad.

En mayo de 2007 publicó en la prensa de Euzkadi este artículo, con el que quiero desearle todos los éxitos en sus nuevas responsabilidades. ¡Cuídate Rafa!.

MUJERES VÍCTIMAS Y TESTIGOS Damos por supuesto que los proyectos políticos están inspirados por la búsqueda sincera del bien común. No obstante, el paso de los planteamientos políticos al Boletín Oficial no está exento de reglas. El Estado de Derecho no fía todo a la benevolencia del gobernante por mucho que se trate de un gobernante legítimo.

El legislador nunca escribe sobre un folio en blanco. El edificio jurídico es un sistema, un conjunto armónica y jerárquicamente ordenado de normas, en cuya cúspide se halla, como todos sabemos, la Constitución, norma fundamental del Estado y en el frontispicio de la propia Constitución, los Valores Superiores del Ordenamiento Jurídico que entre nosotros son, conviene no olvidarlo, la Libertad, la Igualdad, la Justicia y el Pluralismo Político (Art.1).

Hay un evidente riesgo en la utilización abusiva del instrumento legislativo (caracterizado por sus notas de generalidad y perdurabilidad) para la solución de problemas políticos inmediatos.

No se trata de sostener una tesis conservadora sino de evitar el uso excesivo de una “alegre” cirugía legislativa que parte de la ingenua creencia de que lo publicado en el BOE ocurre de verdad, lo que es mucho suponer. Las normas, desde luego, son necesarias pero no sustituyen a la gestión, incluso, a veces, la enmascaran. Una gestión política transformadora está tan lejos del “Laissez faire, laissez passer” como de bienintencionados intentos de hacer ingeniería social desde el Parlamento. Hace falta una gran osadía y muy poco respeto por los demás para establecer coacciones a la libertad de los ciudadanos con la pretensión estalinista de ayudarles a “hacer lo correcto” o a ser más felices.

En este sentido, llama la atención la noticia, publicada en diversos medios el pasado día 21 de Mayo de que el Ministerio de Justicia proyecta reformar la Ley de Enjuiciamiento Criminal con dos finalidades. Por una parte, “impedir que una mujer que haya denunciado una situación de maltrato por parte de su pareja pueda retirar las acusaciones” (sic.) y, además, reformar específicamente el artículo 416 que dispensa de la obligación de declarar contra el procesado a su cónyuge, hijos y otros parientes cercanos.

Aparentemente la intención que mueve al Ministerio de Justicia no puede ser más loable, sin embargo…Algo no termina de encajar.

Para empezar, porque la mayoría de los delitos (y, desde luego, todos aquellos que tienen que ver con la violencia de género) son delitos “perseguibles de oficio”, es decir, que no requieren denuncia ni querella por parte del ofendido. Aún más, resulta un verdadero sarcasmo esa responsabilización en la víctima, la mujer, del destino de un procedimiento cuando no hay norma (ni en España ni en el mundo entero) que “obligue” a la víctima común a denunciar.

La víctima es el eslabón más vulnerable de toda la cadena de respuesta del Estado de derecho ante el delito, singularmente en estos casos de violencia ejercida en la intimidad y entre personas cuyos lazos tienen indefectiblemente un gran componente psicológico, emocional. ¿Cómo puede plantearse siquiera el establecimiento de semejante “obligación” para el más débil cuando quienes sí están obligados (obligados sin necesidad de reformar legislación alguna) no cumplen, al parecer, con su deber?

Para comenzar, los funcionarios del Ministerio Fiscal (Art. 105 L.E.Crim.) y, por extensión, los policías y personal de los servicios sociales que tienen conocimiento de este tipo de situaciones, así como los médicos, tanto de los servicios de urgencia, como de los de atención primaria donde se observan una y otra vez patologías que ponen en evidencia un maltrato que la propia víctima coaccionada, avergonzada o desgraciadamente enamorada (que tanto da) intenta patéticamente disimular. A este respecto es muy recomendable echar un vistazo al informe de Amnistía Internacional sobre el cumplimiento al cabo de un año (ahora llevamos más de dos) de la Ley de Medidas de Protección Integral contra la violencia de Género.

Por contra, el hecho mismo de plantear la reforma de la ley envía sobre la opinión pública un mensaje exculpatorio. Si no se hace más, se viene a decir, no es por nuestra propia incapacidad o desidia, es por la falta de un adecuado instrumento legislativo. Nuestras manos, deseosas de actividad, permanecen atadas a nuestro pesar. Este argumento (que desgraciadamente se ha repetido “ad nauseam” en los últimos días) es, sencillamente, falso. Burda mentira.

Muchísimos procedimientos iniciados (policial o judicialmente) son archivados con la excusa de que la mujer “…ha quitado la denuncia…” En tales casos, policías y jueces están incumpliendo palmariamente el vigente artículo 106 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que, por lo menos en este punto, solamente requiere cumplimiento, no reforma.

En relación al segundo asunto, ha de hacerse notar que el artículo 416 exime, entre otros, al cónyuge de la obligación de declarar… ¡Como testigo! Malamente, pues, podría una modificación del tipo de la planteada impulsar a nada a las víctimas puesto que las víctimas no son, como es obvio, testigos, sino partes del proceso penal.

Es lógico que en el instante inicial de un procedimiento no exista más indicio que lo relatado en la propia denuncia por lo que una defección posterior del denunciante dificulta el desarrollo de la investigación. Dificulta, pero no impide. Si, como se señala tantas veces, policía e incluso jueces desconfiaban de la veracidad de la “retirada” de las denuncias… ¿Que razón les impedía investigar aún contra la voluntad de la acobardada o coaccionada víctima?

Puede compartirse, entonces, la intención que inspira la intervención de Doña Soledad Murillo, Secretaria General de Políticas de Igualdad y de otras voces, pero la medida es distorsionadora del procedimiento , limitadora de la libertad individual, totalmente ineficaz y, lo que puede ser peor, dañina. Imaginemos por un momento que tales tesis prosperaran y estableciéramos la obligación de declarar de la víctima como testigo y por miedo, chantaje emocional o lo que sea, ésta se niega obstinadamente a hacerlo o, incluso, miente… ¿Que hacemos?… ¿La procesamos por Obstrucción a la Justicia (463.1 del Código Penal) o por Falso Testimonio (458 y ss.)?

Ayer se celebró en el Centro Riskal de Palma de Mallorca el V foro GECONOMIC que organiza el Gobierno Balear a través de la Intervención General y el Instituto de Estudis Autonomics.  

El programa reunió a mas de trescientos funcionarios con responsabilidades en la gestión económica de las diversas Administraciones de la Comunidad Autónoma de Islas Baleares.

En mi caso, titulé la conferencia Los siete pecados capitales de la gestión presupuestaria. Se trataba de aprovechas las virtudes pedagógicas de la construcción del concepto de pecados capitales para presentar de manera desenfadada un guión con los principales vicios que los OCEX (o los tribunales de justicia) encuentras en la gestión económica del sector público.

Estas patologías han ido presentándose a lo largo de esta bitácora, con ocasión de diversas entradas. Así, podemos mencionar:

Pereza . La rendición tardía de las Cuentas Generales de los Ayuntamientos, supone el primero de nuestros pecados administrativos, que ha dado lugar a peticiones de los OCEX para sancionar los Entes morosos.

Ira. Con frecuencia, encontramos actitudes inquisitoriales de nuestras Autoridades que hacen presa de su enfado a los funcionarios que han osado creerse independientes.

Soberbia. Un ejemplo de ella son los gastos sin partida presupuestaria, que adornan la gestión sanitaria de nuestras Comunidades Autónomas. También son interesantes algunas sentencias sobre la prevaricación.

Gula. Aquí estudiamos los gastos de representación suponen un sector del presupuesto caracterizados por su amplia discrecionalidad y presentamos las conclusiones de la Sentencia del TCu en el “caso Manzano”.

Lijuria. Aquí mencionamos los códigos éticos y algunas situaciones delicadas como la aceptación de regalos en la Administración.

Codicia. La avidez por obtener subvenciones hace que o siempre podamos encontrar el interés público en ellas. El caso de la fiscalización del Federación Española de Fútbol es un buen ejemplo.

Envidia. Se trata del deseo de algo que no se posee. El gerencialismo supone una filosofía para aplicar las técnicas del sector privado en nuestras Administraciones. Aquí también hay que destacar la crítica del maestro Martín Mateo.

En fin, una charla y un debate muy interesante. Como herramienta de realimentación, espero que sea muy útil  esta bitácora.

Por último, no quiero terminar sin recordar las virtudes del Corregidor Perfecto que podéis encontrar en el facsimil en descarga libre, del que fue autor Lorenzo Guardiola en el siglo XVIII.

Las leyes de estabilidad presupuestaria se remiten a las definiciones del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) como herramienta de cómputo del logro de los objetivos presupuestarios. La implantación en las Administraciones Públicas de estos criterios pone de manifiesto aquel endeudamiento existente y que en ocasiones no tienen reflejo presupuestario, con el peligro que supone no lograr el objetivo de estabilidad presupuestaria.

Para sortear estas dificultades, fueron surgiendo toda una miscelánea europea y multitud de situaciones de contabilidad creativa o ingeniería financiera para transformar la información contable, con comportamientos inducidos, tolerados, cuando no pactados.

Así, los casos del lease-back del gobierno austriaco en sus edificios culturales o la enajenación por la Comunidad de Madrid del derecho de uso de sus embalses a la sociedad privada que gestionaba el abastecimiento de agua potable. En ambos casos, para el pago a la Administración titular del dominio, las citadas sociedades debieron endeudarse en una importante cuantía. Sus ingresos eran mayoritariamente privados, así que ese endeudamiento inicialmente no computaba, como prevé el SEC 95. Luego, la doctrina europea ha ido evolucionando …. 

Otro efecto de estos procesos es que hayan reaparecido algunas viejas figuras del Código Civil, como la encomienda de gestión y la enfiteusis.

En la encomienda de gestión, la Administración concierta, mediante la figura regulada en el Código Civil (arts. 1709 y ss), con una sociedad mercantil mayoritariamente participada por la misma un contrato de mandato para la realización de infraestructuras. El capital social suele ser compartido con una Entidad de Crédito que, además prestará la financiación de esas inversiones sin más activo de garantía que el contrato-programa o convenio que las subvencionará a través de las futuras transferencias de capital de la Administración matriz.

La Cámara de Comptos, en su reciente Informe sobre el Sector Local en Navarra, ha criticado (pág. 14) un cierto modelo de gestión del urbanismo municipal: “creando sociedades públicas cuyo capital lo aporta íntegramente el ayuntamiento. Posteriormente, esta empresa pública crea con un empresario una sociedad mixta en la que la empresa pública participa con más del 50 por ciento del capital”. La actividad de desarrollo urbanístico a realizar va pasando del ayuntamiento a la sociedad pública y de ésta a la sociedad mixta, resultando finalmente adjudicataria de la construcción el socio privado de la sociedad mixta.

Resucitan los dinosaurios

En la enfiteusis (Código Civil, arts. 1605 y ss.) la citada sociedad comprometida a la ejecución de una infraestructura, cede a la Administración su dominio útil, a cambio de percibir un canon periódico a lo largo de un plazo (la enfiteusis pura es perpetua) que permita recuperar el coste de la obra, con algún  beneficio.

En el informe sobre la Cuenta General 2006 de la Sindicatura de Comptes de Catalunya volvemos a encontrar esta vieja figura, de la que se hace eco el artículo del diario Expansión. En la página 193 del informe se incluye el siguiente cuadro, en miles de euros, relativo a los censos enfitéuticos vigentes a 31-12-2006:

Para la sindicatura catalana, el asunto es claro: esta figura debe computar a los efectos del objetivo de endeudamiento pactado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que a pesar de la corrección, cumple la Generalitat.

Este jueves y viernes (5 y 6 de febrero) se celebra en Granada el XVI Encuentro de Economía Pública (ver portal). Una reunión anual (ver reseña de la anterior edición) con multitud de ponencias relativas a diversos aspectos de interés para los seguidores de esta bitácora: hacienda pública local y autonómica, economía de la educación o de la salud. Una ocasión magnífica para repasar la mejor doctrina nacional sobre estos temas.

Me ha sorprendido la ponencia tituladada “Análisis regional del Empleo Público en España: Especial consideración de los Empleados Autonómicos” de la que son autores J. Salvador Gómez Sala, José Sánchez Maldonado, Carlos Rivas Sánchez y Mª Mercedes Moreno Domínguez, profesores del Departamento de Economía Aplicada  de la Universidad de Málaga. En ella se ofrecen algunos interesantes datos sobre la función pública autonómica, como los que presiden esta entrada: las retribuciones medias por Comunidades Autónomas (CCAA), incluyendo el coste de la seguridad social.

Crecimiento de efectivos y retribuciones

En un lustro, los más recientes servicios transferidos a las CCAA (sanidad y educación no universitaria) han tirado hacia arriba de las retribuciones medias de sus empleados. Ha habido un crecimiento en el número de empleados, claro, que ha propiciado un enconado debate. Sin embargo, es un hecho el aumento del gasto promedio, vía mejora de las pagas extraordinarias o los complementos previstos en las correspondientes Relaciones de Puestos de Trabajo.

Sólo en Sanidad, el crecimiento de las retribuciones ha sido del 7.7%  como término medio de las CCAA. Véase en el cuadro anterior la retribución media en Navarra y Cataluña.Todos quieren igualarles. Es el efecto inflacionario de la transferencia de servicios a las CCAA.

En los próximos meses, estas cifras nos parecerán un sueño. Con caídas en la recaudación y crecimientos espectaculares del desempleo, va a ser inevitable plantear medidas de choque. Entre ellas, quizás encontremos planes de contención del gasto medio de personal, solidaria con otras áreas presupuestarias generadoras de empleo en el sector privado. Ya no será suficiente con la congelación del sueldo de los Altos Cargos, generalizada en los gobiernos regionales de todo color político.

Respecto al crecimiento del número de efectivos autonómicos, una vez asumidas las competencias educativas y sanitarias, la evolución regional se presenta por los autores de la ponencia en el cuadro siguiente:

Una distribución desigual

La tasa de empleados públicos sobre la población activa en el conjunto de países de la OCDE, durante el año 2006, oscilaba entre el 32% de Noruega y el 8,2% de Turquía. Por su parte, España (con el 15,24%) ocupa el puesto 18 de los 28 países, con la mitad de la tasa que los países nórdicos y a un nivel similar que Estados Unidos o Italia.

Dentro de España, periódicamente aparecen noticias del número de funcionarios. Así, hace unos días se hacía público que en la Encuesta de Población Activa (EPA) del último trimestre de 2008, por primera vez en la historia estadística aparecían más de tres millones de asalariados en el conjunto de las administraciones (3.029.500). Una cifra relativa que está muy lejos de la situación de Francia, donde ya hemos comentado la política de función púbica del presidente Sarkozy.

En nuestras dotaciones de empleados públicos hay muchas diferencias terrioriales, como puede verse en el cuadro 3.6. El Catedrático de Derecho Administrativo. Andrés Betancor, explicaba estas diferencias en un elocuente artículo de Expansión, titulado “Funcionarios catalanes y empresarios extremeños“. Así, explica las diferencias por el uso de empresas, consorcio y fundaciones públicas. Según el último inventario del Ministerio de Hacienda, Cataluluña cuenta con el mayor número de estos organismos (269) mientras que Extremadura, muy ortodoxa en la intervención de su hacienda, es una de las que menos tiene (66).

El personal autonómico dedicado a labores sanitarias destaca por su importancia relativa en Asturias (41,8% del total), Madrid (41,32%) y Cantabria (40,39%), siendo más reducido en Cataluña (22,81%), posiblemente por haber optado en mayor medida que el resto de Comunidades por sistemas de concierto para la prestación de la asistencia sanitaria.

Con frecuencia los jefes consideran un problema contar en su equipo con demasiada gente extraordinaria e independiente. Piensan que ello les obligará a un esfuerzo suplementario para liderar con transparencia interna, para que sus colaboradores no entren en conflicto y se impongan a sus iguales, sin que ninguna de sus fuertes personalidades desequilibre el equipo gobierno.

Por el contrario, Obama nos ha impresionado por rodearse de colaboradores muy experimentados dentro de su gobierno. Suena muy bien pero no es habitual: los gestores veteranos (“pata negra”) suelen tener un colmillo retorcido, tienden a ir por libre y son una fuente de problemas para trabajar coordinados. Muchos son los líderes que prefieren apoyarse en jóvenes con más compromiso y lealtad que experiencia, que acepten más la autoridad que el poder. ¿Cuál es la diferencia? José Ramón Pin explica que poder es “que otros hagan lo que yo quiero”, mientras que autoridad es “que otros quieran lo que yo quiero”.

Como funcionario siempre he querido trabajar con directivos con futuro, quizás porque suelen tener un estilo participativo y abierto, entrenando a sus colaboradores en las responsabilidades y hasta preparando su propia sucesión con naturalidad. Por el contrario, los jefes “eucaliptus” no permiten a nadie crecer a su alrededor; lo cual es muy grave en una función pública española donde la sobrecualificación es la regla, donde abundan los conserjes licenciados.

Trabajar en la burocracia dificulta la promoción: no destaca quien hace lo que debe, sino sólo quien se excede. Hace unos meses la vanguardista revista digital materiabiz se preguntaba si merecía la pena ser un buen empleado:

Os dejo buscar la respuesta. Otra posibilidad es transformarse en un “trepa”. Unos empleados que son despreciados por sus iguales y ensalzados por su jefes, que no dudan en romper el equilibrio existente en las relaciones laborales para tocarlos con su dedo providencial. Le reconoceréis por su tendencia a minusvalorar a sus compañeros y apropiarse de su trabajo. Pero no les subestimemos pues los trepas tienen tantas cualidades como impaciencia. Las estructuras chirrían porque tienen prisa; quieren anticipar el futuro, aun a costa de dejar un reguero de cadáveres en los armarios de los negociados.

Cada vez más los individuos y los mandos intermedios tienen menos espacios para esconderse de los controles, por la mayor capacidad tecnológica para procesar información con gran rapidez. En las empresas, la implantación de objetivos trimestrales está a la orden del día.

El profesor de Periodismo en la U. Carlos III, Ignacio Muro aprecia que estos nuevos modos de dirección privada pretenden que la gente trabaje hasta reventar, por lo que no es extraño que los empleados desarrollen escepticismo mientras interiorizan un nuevo código de comportamiento que se concreta en la afirmación “Esta no es mi empresa”, que sirve de titulo a su reciente libro (Ecobook, 2008, 22€ y 240 pág.), presentado ayer. El objetivo es el esfuerzo permanente, empujar a todas las unidades mas y mas en una presión creciente desde la cumbre de la jerarquía.

Pero volvamos a la Administración Pública, donde se quejan de la gran dificultad para encontrar directivos entre los Altos Funcionarios, en teoría los mejores conocedores del servicio público. Parte de la culpa pueden tenerla los llamados “incentivos perversos”. Los empleados públicos que han ocupado un Alto Cargo consolidan, para el resto de su futura carrera administrativa, una parte importante de su retribución, en forma de complemento. Yo mismo aspiro a ello algún día …

Sin embargo, se produce una paradoja. Estos exdirectivos públicos, estos funcionarios “Pata Negra” ganan más tras cesar y volver a la anónima y pacífica ocupación del técnico. Vamos, que muchos no tienen ninguna gana de repetir la experiencia y ningún miedo al regreso a la vida civil. El sueño de Max Weber, el padre de la moderna burocracia, que recomendaba al político ser económicamente independiente de los ingresos que la política pueda proporcionarle. La izquierda ha criticado siempre esta concepción porque dejaba esa actividad en manos de las clases “acomodadas”. ¿Somos los funcionarios la nueva burguesía?

Ya hemos hablado aquí, que la diferencia entre quien vive “para” la política y quien vive “de” la política se sitúa en el nivel económico. La política puede ser una noble vocación pero también una profesión y la fuente regular de ingresos. El aprieto surge cuando un directivo público cesante va directamente a las listas de desempleo. Eso si que genera fidelidad al Jefe y esa amenaza suaviza muchas enérgicas voluntades. No hay mayor nobleza que la dimisión de quien vuelve a la fábrica.

Aprovecho para mencionar aquí el post de Juan Freire que concluye que, en España, “no contamos con políticos que sean verdaderos líderes”. En su opinión, “no necesitamos gestores sino líderes transformadores”.

Una versión de este artículo fue publicado en el diario La Nueva España el 28-1-2009.

COLABORACIONES

Solidaridad, inversión pública y fondos de compensación interterritorial
Roberto Fernández Llera
Francisco J. Delgado Rivero
Universidad de Oviedo
La programación de fondos estructurales de la Región de Murcia: Del 2000-2006 al 2007-2013
Esther Ortiz Martínez
Loreto Salas Hernández
M.ª Victoria Lorenzo Ibáñez
Salvadora Franco Candel
Comunidad Autónoma de la Región de Murcia

La participación de los municipios en los ingresos de las comunidades autónomas
José Manuel Cordero Ferrera
Inés P. Murillo Huertas
Universidad de Extremadura

La gestión contable de los inmovilizados tangibles públicos en los pronunciamientos internacionales
Enrique J. Buch Gómez
Roberto Cabaleiro Casal
Universidad de Vigo

Estudio de costes basado en las actividades de la Dirección General de Hacienda y Comercio de un Ayuntamiento
Mercedes Ruiz Lozano
Pilar Tirado Valencia
Universidad de Córdoba

Educación y bienestar subjetivo: Una aproximación desde la Economía de la Felicidad
M.ª del Mar Salinas Jiménez
Universidad de Extremadura e Instituto de Estudios Fiscales
Javier Salinas Jiménez
Universidad Complutense de Madrid

Pérdidas de producción laboral ocasionadas por las enfermedades en Cataluña en el año 2004
Juan Oliva Moreno
Universidad de Castilla-La Mancha y FEDEA

Los gastos civiles en una centuria de grandes conflictos internacionales. La importancia presupuestaria de la Corte, la burocracia, las transferencias y las inversiones en la España del siglo XVIII
José Jurado Sánchez
Universidad Complutense de Madrid

En la actualidad, se consolida en el conjunto de los países de la OCDE una cultura de los resultados, donde el directivo público se centra y es responsable del grado de eficacia y eficiencia alcanzado al ejecutar el presupuesto. Implantada la cultura del indicador como herramienta que determina incluso una parte de la retribución de los responsables de los programas presupuestarios. Nada mejor que un chiste para desmitificar estos asuntos.

Pues bien, los indicadores son instrumentos esenciales para la gestión por objetivos, la evaluación de políticas públicas, la auditoría operativa, la calidad de los servicios y la rendición de cuentas, en general. También son una manifestación de los objetivos estratégicos de una organización a partir de su Misión.

En este sentido aumentan las políticas de medición del rendimiento, tanto en cada uno de los sectores, como en la totalidad de los servicios públicos. Inducido por el mercado, aparece el denominado Estado Evaluador (NEAVE), como forma evolucionada del Estado Benefactor, que encarna un nuevo tipo de relaciones entre Servicio Público, Sociedad y Estado basadas en el control posterior y a distancia sobre el output público. Os recomiendo este post de Santiago García con consejos para evaluado y evaluador.

Midiendo …

En las Entidades Públicas, para evaluar las actividades y las políticas, cobran especial importancia los indicadores de gestión, entendidos como aquellos que proporcionan la información necesaria para el ejercicio del control económico de la gestión en su triple vertiente de control: de eficacia, de eficiencia y de economía.

La doctrina nos recuerda que se puede ser eficaz y poco eficiente, muy eficiente pero poco eficaz y muy eficiente aunque poco económico. Rafael Puyol, Ex-rector de la UCM, solía recordar que la eficacia es hacer lo que hay que hacer y, consecuentemente, pertenece al reino de la sabiduría; mientras que la eficiencia es hacer las cosas bien y, por lo tanto, pertenece al ámbito de la técnica y de la motivación. Es decir, que en los niveles directivos la virtud se llama eficacia; y en los del funcionariado se llama eficiencia.

La aportación de un bloque de indicadores como información complementaria a los estados financieros de las Entidades Públicas, es una exigencia unánime de la doctrina, justificada por numerosos precedentes en el mundo anglosajón. Sin embargo, reclama sistemas de información con alto grado de desarrollo y transparencia.

Así, la Audit Commission publica abundantes baterías de indicadores con conclusiones como estas: “La mayoría de los ayuntamientos han hecho algunas mejoras de rendimiento. En los últimos cuatro años, tres cuartos de ellos han aumentado la cantidad de basura reciclada – en algunos casos duplicándola (..) más de la mitad de las brigadas de bomberos han mejorado sus índices (..) sin embargo, los vecinos visitan ahora menos las bibliotecas y piden prestado un diez por ciento menos de libros y otros artículos. El gasto en bibliotecas también ha caído”. Fantástico.

Un ejemplo: el programa de seguridad ciudadana de Cataluña

A partir del 2006, el presupuesto de la Generalitat de Cataluña intenta avanzar hacia un sistema de elaboración y gestión de los presupuestos más orientados a los objetivos y a los resultados. Por esta razón, pone el acento en la clasificación de los gastos por programas, que queda en el mismo nivel que las tradicionales clasificaciones orgánica y económica.

La nueva orientación de la Ley de presupuestos para 2006 da prioridad a los objetivos y a los resultados y conlleva un cambio importante en la cultura de la organización haciendo necesario fijar un proceso sistemático para definir y cuantificar los objetivos que se quieren alcanzar, y establecer mecanismos de seguimiento complementarios o adicionales a los económicos y financieros a partir del uso generalizado de indicadores de realización de resultados.

Por todo ello, y según reconoce la misma ley, los presupuestos para 2006 aún no se pueden considerar unos auténticos presupuestos por objetivos, sino sólo un paso más en el camino que debe llevar a una mejora sustancial del proceso presupuestario.

La Sindicatura de Comptes de Catalunya aprobó un informe específico sobre uno de esos programas, correspondiente a Seguridad Ciudadana, de la Dirección General de Policía. Al inicio del ejercicio, el Departamento de Interior presentó dentro de la Memoria de los programas del presupuesto de la Generalitat para 2006, unos objetivos estratégicos y operativos y una batería de indicadores.

Al final del ejercicio, elaboró un seguimiento de estos objetivos con el balance de los resultados alcanzados; respecto al programa Seguridad Ciudadana, que es el siguiente:

Tras la fiscalización realizada, y teniendo en cuenta que el ejercicio 2006 es el primer año de instauración formal de este sistema, se hacen las siguientes observaciones:

- Misión: No se define la misión del programa correctamente, ya que es sólo un detalle genérico de funciones. Cabe recordar que la misión debe incluir:

- ¿Qué  quiere conseguir el programa?
- ¿Qué problemas se quieren solucionar?
- ¿Quién sale beneficiado?

- Objetivos operativos: Algunos de los objetivos operativos contenidos en el programa no son suficientemente específicos ni medibles. Algunos de ellos son actividades, por ejemplo, el establecimiento de convenios de coordinación con las policías locales.
- Actividades: Algunas de las actividades no están ligadas a los objetivos y son una descripción de las funciones de los policías (por ejemplo: proteger la seguridad de personas y bienes).

- Indicadores: Los indicadores presentados en el programa presupuestario deberían estar relacionados con los objetivos y las actividades.

El informe concluye que los presupuestos para 2006 aún no se pueden considerar unos auténticos presupuestos por objetivos, sino sólo un paso más hacia una mejora sustancial del proceso presupuestario en la Administración general de la Generalitat de Catalunya.

En este sentido, la Sindicatura valora positivamente el inicio de esta orientación de los presupuestos de la Generalidad,  aunque el programa de seguridad ciudadana tiene carencias, como se desprende de las observaciones:

1. El programa recoge razonablemente todos los gastos que le son imputables.

2. La contabilidad analítica no recoge la totalidad de los costes del programa. Habrá que analizar en ejercicios posteriores su evolución para determinar los resultados definitivos de su implantación.

3. En general, el Departamento ha realizado la ejecución del presupuesto del programa de acuerdo con el principio de legalidad.

4. La implementación de todos los controles iniciados por la actual Dirección General de Policía -software de control de vestuario, mejora del software de control de horas, software de contabilidad de costes, cuadro de mando, etc .- podrán garantizar en ejercicios futuros una mayor eficacia de los sistemas de control interno del programa de Seguridad ciudadana.

5. La implantación formal del presupuesto por programas en su primer año, por lo que respecta al programa Seguridad ciudadana del ejercicio 2006, presenta diferentes puntos a mejorar: Algunos objetivos operativos carecen de especificado y mensurabilidad, no todas las actividades están ligadas a los objetivos y algunos son una descripción genérica de las funciones del Cuerpo de Mossos d’Esquadra (CME). La Dirección General de Seguridad Ciudadana (DGSC) elabora periódicamente una batería suficiente de indicadores en diferentes documentos (documento de dirección por objetivos, balance estadístico de los hechos delictivos, etc.). Pero la mayoría de ellos no están integrados dentro del programa, aunque son utilizados como apoyo en la gestión.

El diario económico Expansión dedica su editorial de hoy al Coste del ineficiente Estado Autonómico. Toda una declaración de principios, que concluye que los gobiernos regionales han disparado sus nóminas de funcionarios, incurriendo en duplicidades y agravios salariales respecto a los empleados del Estado; han emprendido una desenfrenada carrera por crear cada vez más empresas públicas de dudosa justificación incurriendo en una competencia desleal con el sector privado; han creado unas carísimas televisiones públicas como mero instrumento de propaganda al servicio del Gobierno de turno; “han intervenido recortando parcelas de libertad en importantes sectores de la economía, y han desplegado una auténtica madeja legislativa y burocrática que no está siendo inocua para el funcionamiento económico del país”, dice.

Varios períodicos han glosado el reciente informe de la revista británica «The Economist», que ahondaba en la misma línea: el Estado autonómico es un galimatías., Además está “la bola de nieve del endeudamiento autonómico, que no deja de engordar”, concluye el editorialista de Expansión, en una crítica al sistema, más que a opciones políticas, pues la patología afecta a todos los colores políticos. Las CCAA, con una deuda media del 6%, tiene en la cúspide a Gobiernos tan distintos como el Valenciano (11%) y el Catalán (8%).

El periódico continúa, en su interior, con un artículo donde analiza el crecimiento del número de empleados de las CCAA, así como las televisiones autonómicas, que costaron globalmente 945 millones de euros durante el pasado año, una media del 9% más: 119 euros por hogar. Hace unos días supimos que la Unión Europea quiere más control en la discrecionalidad para asignar los recursos públicos a las televisiones públicas, de modo que no se altere la competencia con las cadenas comerciales.

Algunas regiones han implantado políticas de austeridad, reduciendo o congelando en número de Altos Cargos o el montante de gastos corrientes, como la publicidad institucional. Apenas una gota de agua …

Nuevos paradigmas …

La vuelta del partido Demócrata a la Casa Blanca me hace reflexionar sobre cuál será el modelo de gestión pública de Obama. No creo que sea muy distinto del planteado por el equipo Clinton-Gore, aunque presenta ciertas incógnitas, en un futuro marcado por las restricciones presupuestarias.

Esto me ha hecho recordar a los gurús del pensamiento administrativo de la Administración Clinton: David Osborne y Ted Geabler. Autores del best seller, La reinvención del gobierno (Paidós, 1994), proponían un modelo, designado como gestión pública empresarial, que supuso un cierto revulsivo en la burocracia norteamericana. Viene bien recordar aquel decálogo:

1. Gestión Pública inspirada por misiones: Las instituciones públicas tradicionales están dirigidas por reglas y procesos. No obstante, las organizaciones empresariales tienden a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir claramente su misión y objetivos.

2. Gestión Pública orientada hacia los resultados: La preocupación de la gerencia pública debe cambiar de prioridad; de inputs y procesos a resultados. El desempeño se debe evaluar por la calidad de los resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los procesos formales. Las organizaciones exitosas son las que van encaminadas a buscar soluciones, confiar en los empleados y medir los resultados de su trabajo.

3. Gestión Pública orientada hacia los clientes: El propósito del sector público es servir a sus ciudadanos, redefinidos como clientes (e-gobierno).

4. Gestión Pública orientada al mercado: Evitar que los programas gubernamentales respondan a decisiones políticas o grupos de intereses particulares, sin tomar en consideración la opinión pública.

5. Gestión Pública previsora: La planificación estratégica permite visualizar el futuro de la organización, identificar los problemas más urgentes o prioritarios, y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Su función principal será prevenir los problemas antes de que surjan; eliminar o disminuir la tendencia de ofrecer servicios de forma desarticulada e incremental.

6. Gestión Pública catalizadora: Transformar el sector público tradicional, proveedor directo de servicios, en uno facilitador, promotor o coordinador, que armonice y active las iniciativas del sector privado. Se deben diferenciar las decisiones sobre dirección o formulación de políticas de las actividades relacionadas con la prestación directa de los servicios (“separar el timón de los remos”).

7. Gestión Pública competitiva: Exigir criterios de competencia en la prestación de servicios mediante la auto-eliminación de los monopolios para reducir los costos de los servicios y aumentar su calidad. Al promover la competencia entre proveedores (sector público vs. sector privado) se mejorará la productividad, los costes y se estimulará la innovación, la eficiencia y la responsabilidad de la gerencia pública, creando un sentido de mejor aprovechamiento del presupuesto público.

8. Gestión Pública descentralizada: Otorgar mayor grado de autoridad para tomar decisiones a los funcionarios en los niveles más bajos de la organización; acercar las decisiones a los niveles más próximos a los clientes; reducir las jerarquías burocráticas y fomentar la participación y el trabajo en equipo.

9. Gestión Pública de la comunidad: Fortalecer las comunidades y la participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales, Otorgandoles poder y disminuyendo el control burocrático. En síntesis, significa reducir el poder a los funcionarios y devolvérselo a los ciudadanos.

10. Gestión Pública empresarial: Un concepto de empresario o gestor como persona con la capacidad de cambiar o trasladar recursos (económicos, humanos, tecnológicos y de conocimiento) desde zonas de baja a alta productividad y rendimiento. Desde esta óptica, la característica que define al “gerente” es la búsqueda del cambio, responde a él y lo explota como una oportunidad. Ello implica desarrollar la capacidad para analizar el cambio, buscar oportunidades, evaluar los riesgos y diseñar las estrategias de innovación organizacional más apropiadas a cada situación.

“Edgar Morin (izquierda) y Rafael Alberto Pérez, en la clausura del VI Encuentro Iberoamericano Sobre Estrategias de Comunicación”.

Organizado por FISEC y la Universidad de Málaga, los días 24 al 26 de septiembre 2008, se celebró el VI Encuentro Iberoamericano sobre Estrategias de Comunicación. Acudieron congresistas de 11 países de la Comunidad de Estados Iberoamericanos, Francia, Alemania, Rusia, e Italia.

Una vez precisadas en el anterior Encuentro los siete grandes cambios que introduce la Nueva Teoría Estratégica FISEC ha dedicado esta reunión a profundizar en la primera de esas transformaciones: “el cambio del paradigma central. De la fragmentación a la complejidad”. A tal fin, tres conferenciantes distinguidos, Edgar Morin (complejidad), Jose Luis Sanchez (la nueva física y el caos) y Blas Lara (emergencia, procesos, fluido) explicaron el significado de cada cambio para que, en las mesas posteriores, los diferentes expertos pudiesen analizar sus consecuencias para la estrategia y la comunicación.

Los participantes mostraron su satisfacción por este nuevo formato y por la calidad de intervenciones y debates. Pudiéndose considerar este VI Encuentro como uno de los más valorados de los hasta ahora celebrados por su profundidad, claridad de las exposiciones y transdisciplinaridad. Se debe destacar así mismo el hecho de que 11 de los 19 ponentes lo eran por primera vez.

De las ponencias y debates, de las que quiero dejar constancia en esta bitácora, se obtuvieron las siguientes conclusiones:

Introducción

La complejidad del mundo real reclama un pensamiento también complejo. El pensamiento complejo es esencialmente interactivo, dinámico, no-dualista y sí, en cambio, multidimensional. Es un pensamiento que relativiza. Su campo de estudio y su territorio de intervención son las intersecciones. Sus preocupaciones son dos: el cambio y la relación entre los todos y sus partes. En la medida en que la evolución de la vida, la mente y la sociedad es un caso de la cuestión general sobre la interacción de las partes para la formación de un todo, se abre una vía para trasladar el nuevo paradigma al mundo de las ciencias sociales y, más en concreto, al de la organización, la comunicación y la estrategia.

Extrapolar los paradigmas de la física a las ciencias sociales y al tipo de fenómenos que éstas estudian tiene pues pleno sentido, la física ha sido siempre el modelo para las otras ciencias, y, de hecho, es una tarea que ya se está llevando a cabo en muchos campos, pero exige rigor y cautela.

La física cuántica forma hoy parte de la cultura humana, ya que ha trascendido el ámbito de los laboratorios de investigación. Básicamente, viene a decir que la materia en sus niveles más básicos no tiene forma definida, ni ocupa un lugar concreto en el espacio. Se comporta a veces como onda, a veces como partícula, siendo imposible determinar su posición salvo mediante probabilidades.

La característica fundamental de este universo cuántico es por tanto la incertidumbre y la imprevisibilidad. Allí, las partículas ocasionalmente se comunican entre sí sin mediar entre ellas tiempo o espacio, lo que significa que en la práctica se comportan como si fueran una sola (la llamada interconexión profunda) .Asimismo, la física cuántica plantea que el observador forma parte inseparable de la realidad que pretende conocer y describir, poniendo fin a la noción de espacio que había propuesto tradicionalmente la física.

La física cuántica cuestiona el concepto lineal de tiempo, abriendo nuevas posibilidades a las aproximaciones al futuro que son necesarias para adoptar las mejores decisiones en el presente. La física cuántica no puede avanzar en solitario, ya que necesita el apoyo de otras disciplinas (la nueva biología, la teoría de sistemas, la cibernética y las teorías de la comunicación) para articular nuevos conocimientos. La complejidad reclama la transdisiciplinariedad.

¿De qué manera puede el cambio de paradigmas incidir en la forma en que llevamos a cabo nuestras estrategias?

Lo cierto es que no es lo mismo pedir un nuevo paradigma para el management y la organización que un nuevo paradigma para la Estrategia. Los propios Prahalad y Hamel, así lo reconocían en 1995:

“Aunque son numerosas y ruidosas las voces que reclaman un nuevo paradigma organizativo, no se ha pedido también un nuevo paradigma de una nueva estrategia. Creemos sin embargo, que la forma que tiene muchas empresas de planear su estrategia está tan anticuada y es tan perniciosa como la forma que tienen de organizarse”.

Precisamente lo que se pretende desde FISEC es ver hasta qué punto la asunción de los nuevos paradigmas y su aplicación al campo específico de los estudios sobre Estrategia tiene implicaciones teóricas y prácticas. Veamos cuáles fueron las conclusiones del Encuentro al respecto:

Conclusiones

El cambio de paradigmas incide en el ámbito de las estrategias y de la comunicación porque afecta a la forma en que entendemos a las personas y sus relaciones con el entorno. Todos estos conceptos nuevos son necesarios a la hora de articular una nueva teoría estratégica, ya que sugiere:

1. Una nueva relación hombre/mundo:

Al decirnos que:

• La realidad es multidimensional, está conectada y configurada en red.
• Permite lecturas aparentemente contradictorias.
• El hombre y la sociedad no son entes tan separables como se ha pensado hasta ahora, y que podrían formar un continuo. Algo que en cierto modo ya vienen recogiendo las recientes aportaciones sobre redes sociales.

Nos debería llevar a:

• Trabajar con las interconexiones y los flujos de las redes sociales. En este contexto conectividad se convierte en un concepto clave
• Dejar de pensar en el todo como conjunto aditivo de las partes.
• Tender puentes mediante la comunicación y el diálogo y a dejar de pensar la realidad en base a categorías contrapuestas (dualidades) que se rechazan y se excluyen. A abandonar el pensamiento dicotómico disyuntivo y a buscar la armonía de lo aparentemente opuesto. La conjunción y la complementariedad. Y finalmente a trabajar con y desde las diferencias, y no tratando de anularlas.

Una nueva mirada: Esta nueva comprensión de la relación hombre/mundo transforma la propia noción de Estrategia y cambia el énfasis del problema a la oportunidad y del conflicto a la articulación. Pues al entender que los seres humanos formamos parte de la misma red que los otros individuos que nos afectan real o potencialmente, el estrategar (proceso estratégico) pasa a ser la búsqueda de mejores configuraciones para nuestra red personal, profesional, de negocios, de proyectos. Lo que no implica necesariamente el antagonismo ni la confrontación sino más bien la búsqueda de soluciones armónicas.

2. Un nuevo sentido de la incertidumbre:

• Frente al relativismo epistemológico postmoderno que desemboca en el “todo vale” el paradigma de la complejidad supone un nuevo entendimiento de la verdad que no la concibe como verdad absoluta sino como verdad concernida. Lo que hace que cualquier acción o estrategia ya no estará fundada en ninguna entidad ideal y o ámbito trascendente, sino en que resulta imprescindible para responder a la incertidumbre generada por la situación fenomenológica compleja en la que encuentra su razón de ser.
• En la medida en que la sociedad está intrínsecamente abierta a un universo de posibilidades, es el hombre (en física, el observador) al estrategar y elegir entre alternativas de acción el que concreta los universos posibles (futuribles) en una realidad material y medible.
• Todo ello nos lleva al hecho de que trabajamos en la incertidumbre, y que esta se puede estructurar, reducir, pero nunca suprimir. A aceptar que en la vida real hay muy pocas estrategias óptimas y que los problemas humanos son humanos precisamente porque carecemos del algoritmo apropiado. Como consecuencia estamos condenados a abandonar el sueño del “one best way” y asumir que estamos condenados a la hermenéusis.
• Todo ello hace que seamos protagonistas indiscutibles de la historia humana y responsables de nuestras decisiones, porque el mundo externo forma parte inseparable del mundo interior humano.
• Y, a su vez, el mundo interior humano forma parte del conocimiento del mundo y que por ello es tanto o más importante que el mundo objetivo.

Consecuencias prácticas: Reducir la incertidumbre en un mundo de conexiones no lleva inexorablemente a modificar nuestra forma de modelizar y de analizar, pasando de métodos analíticos simplistas, fragmentarios y reduccionistas a otros sistémicos. Si complejo es lo que está tejido junto, tenemos que dejar de analizar como hasta ahora, troceando la realidad y estudiando sus partes por separados para poner nuestro foco en lo que une, es decir en las interconexiones y los flujos.

Afecta, también a nuestro enfoque de la Estrategia de conflictivo a conectivo y articulador. En una sociedad que vive y teme el choque de civilizaciones la gran cuestión es saber tender puentes entre las partes en litigio; puentes entre las distintas percepciones (culturales, religiosas) que de una misma realidad hacen los grupos sociales. Saber encontrar lo que une más que lo que separa. El siglo XX necesita una Estrategia concebida como ciencia de la articulación y, para ello, hay que trabajar con una mente compleja que sea capaz de encontrar lo conjuntivo, lo que une y no lo que separa. Este realismo nos debería llevar a (1) trabajar con estrategias flexibles y (2) a montar sistemas de monitorización y de evaluación en tiempo real que acompañen a nuestras estrategias desde su inicio, para reconducir la estrategia o hacer saltar las alarmas si fuese el caso. Y (3) a tener un plan B, por si la estrategia no funciona en la realidad

3. Una nueva concepción del ser humano: de racional a relacional.

Los dos anteriores cambios conducen a una revisión de la racionalidad y de la ética de la acción, que desembocan en una nueva concepción del ser humano: el hombre relacional. Pero este cambio, uno de los más importantes que propone la Nueva Teoría Estratégica, será objeto de debate en el VII Encuentro a celebrar en 2009 en Cartagena de Indias (Colombia) organizado por la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, la Universidad Jorge Tadeo Lozano y por el Politécnico Grancolombiano a quienes los participantes agradecen su esfuerzo y les dan la bienvenida.

Francisco Longo y Tamyko Ysa coordinan la obra “Los escenarios de la gestión pública del siglo XXI” que tenéis en bajo licencia creative commons y ¡Extraordinario! … en descarga gratuita (pdf).

Se trata de un trabajo colectivo desarrollado en el marco del Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE (IDGP) y de su Grupo de Investigación en Liderazgo e Innovación en Gestión Pública (GLIGP). Su propósito central es facilitar a los directivos públicos una serie de reflexiones que les ayuden en la tarea de hacer frente a la complejidad de los escenarios en los que les ha tocado desarrollar su trabajo. La relación de los temas que se abordan muestra un panorama muy completo de los principales retos de la dirección pública contemporánea. En el diario Expansión de hoy podemos leer este artículo de Longo.

El principal reto de los gobiernos y las organizaciones del sector público es ejercer con eficacia y eficiencia el papel de alto contenido relacional que exigen los nuevos escenarios de gobernanza. Las cuestiones que plantea esta articulación no aluden solo a la eficacia o la capacidad, sino que implican también bienes y valores distintos: hacerlo en un marco de transparencia, equidad, imparcialidad y rendición de cuentas, y mantener un elevado grado de autoexigencia ética. El debate sobre la buena gobernanza afecta, en definitiva, a elementos de calidad de la democracia. Este desempeño es el único capaz de garantizar el derecho de los ciudadanos a una buena administración, que ha pasado a formar parte de los derechos colectivos propios de las democracias avanzadas.

Los autores son conscientes de que los directivos públicos se enfrentan a escenarios de creciente dificultad. Si en épocas anteriores la atribución de autoridad formal bastaba para asegurar la coordinación de los operadores ubicados bajo una jerarquía común, hoy esa garantía ha desaparecido en muchos casos. Por esta razón, la gestión pública contemporánea exige, cada vez más, un liderazgo distribuido y relacional, contingente, cotidiano y modesto. En estos contextos, la gestión pública es el escenario de diversos dilemas, algunos de los cuales aparecen transversalmente a lo largo de los capítulos que conforman el libro.

Sobre todas estas cuestiones, el libro ofrece puntos de vista procedentes de enfoques y perspectivas diferentes. Todos ellos tienen, como recuerda Alfred Vernis, un denominador común: el propósito de ayudar a los directivos públicos a entender mejor los complejos escenarios de la gobernanza en las sociedades contemporáneas. En última instancia, se trata de un compromiso emprendido desde la perspectiva de la gestión pública, en su caracterización más amplia y ambiciosa.

Felicitaciones a los autores y, sobre todo a los editores, por el precioso contenido y la generosa distribución.

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN. LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS ANTE LOS RETOS DE LA GOBERNANZA CONTEMPORÁNEA – FRANCISCO LONGO

II. EL ESTADO RELACIONAL Y LA TRANSFORMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS – XAVIER MENDOZA Y ALFRED VERNIS

III. VISIÓN GENERAL DEL SECTOR PÚBLICO EN EUROPA: TAMAÑO, COMPETITIVIDAD Y GOBIERNO DE CALIDAD – HANS MARTENS

IV. LOS DILEMAS DEL DISEÑO ORGANIZATIVO EN LA GESTIÓN PÚBLICA – KOLDO ECHEBARRÍA

V. LA GESTIÓN PARA RESULTADOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS – ALBERT SERRA

VI. LA GESTIÓN INTERORGANIZATIVA Y LOS PARTENARIADOS PÚBLICO-PRIVADOS – TAMYKO YSA, XAVIER PADRÓS Y ÁNGEL SAZ-CARRANZA

VII. INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Y ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA – ENRIC COLET

VIII. LIDERAR EN EL ÁMBITO PÚBLICO – CARLOS LOSADA

IX. DIRECCIÓN PÚBLICA Y GESTIÓN DEL COMPROMISO DE LOS PROFESIONALES – MANEL PEIRÓ

X. LA GESTIÓN PÚBLICA COMO DISCURSO DE VALORES – FRANCISCO LONGO

XI. CONCLUSIONES – FRANCISCO LONGO

BIBLIOGRAFÍA

El Tribunal de Cuentas de Francia presentó hace unos días el informe sobre “La formación profesional a lo largo de la vida “. Se trata de una “política emblemática de la descentralización” que ocupa un sitio central en las regiones que recibieron en este competencia de derecho común desde el 2004.

Este trabajo, desarrollado conjuntamente con las cámaras regionales de las cuentas, alcanza una centena de organismos, tanto públicos como privados y, según concluye con dureza: “pone en evidencia la ineficacia del sistema y la urgencia de su reforma“.

Veamos sucintamente sus conclusiones.

1. Las enseñanzas están ámpliamente inadaptadas a las necesidades de los individuos y de las empresas. La formación profesional inicial no garantiza a los jóvenes que gozarán de una inserción satisfactoria en el mercado del trabajo, mientras que la formación continua, lejos de darles la segunda posibilidad a las personas necesitadas, da prioridad a las personas mejor insertadas en el empleo.

2. Abundante financiación (más de 34.000 millones de euros en 2006, el 2% del PIB) pero muy deficientemente repartidos; los circuitos financieros están excesivamente compartimentados y poco controlables:  Estado, organismos del servicio público del empleo, organismos de recaudación de la tasa de aprendizaje y de los fondos de la formación profesional.

3. Los intervinientes están dispersos al extremo y coordinan insuficientemente sus acciones.

La Court apela a una reforma profunda de un sistema que califica de “ineficaz, no equitativo y costoso“.

Sus recomendaciones se articulan alrededor de los tres ejes siguientes:

1. Adaptar la oferta de formación a las necesidades de los individuos y de las empresas.

En materia de formación inicial, el Estado y las regiones deben coordinarse mejor para que las enseñanzas y el aprendizaje en liceos profesionales sean más complementarias y mejor adaptadas a las necesidades del mercado del trabajo.

2. Clarificar las modalidades de recaudación de los fondos de aprendizaje y de la formación continua y asegurar su mejor reparto

Las reformas que hay que poner en ejecución deben pretender no aumentar unos medios que ya son abundantes, pero distribuirlos mejor y reorientarlos hacia los públicos que más los necesitan disminuyendo muy sensiblemente los costes de recaudación.

3. Crear las condiciones de una estrategia coordinada en materia de formación a lo largo de la vida.

La puesta en ejecución de tal estrategia supone una completa renovación de los métodos de coordinación entre los actores. Podría apoyarse sobre:

- Una instancia común de diagnóstico y de programación, reuniendo el conjunto de los actores de la formación profesional, tanto al nivel nacional (se apoyaría en el actual Consejo Nacional de la formación a lo largo de la vida) como a nivel local;

- Un sistema común de financiación abundado por el conjunto de los actores, particularmente los organismos recaudares de los fondos de la formación profesional;

- Un dispositivo de información y de evaluación de naturaleza que cubra los importantes huecos comprobados en este campo.

Un informe duro ¿Debemos nosotros sentirnos orgullosos de nuestra formación profesional?

Carlos Cubillo Rodríguez es Doctor en Derecho. Miembro del Cuerpo de Letrados del Tribunal de Cuentas, pertenece al Instituto de Censores Jurados de Cuentas y a la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Actualmente desempeña el cargo de Director Técnico del Departamento Primero de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas. Una vida profesional entre el derecho y la auditoría.

Ofreció, el viernes pasado, una conferencia en las XI Jornadas de Régimen Local (en la foto, a la izquierda, es presentado por Pedro Díaz Corral, Interventor del Ayuntamiento del Rosario-Tenerife) sobre las figuras controvertidas en la aplicación de la Ley General de Subvenciones y su reglamento de desarrollo.

Fueron muchos los supuestos controvertidos que analizó con gran brillantez el ponente: las aportaciones dinerarias entre Administraciones Públicas y entre agentes de una misma Administración, las encomiendas de gestión, el ámbito de aplicación del la Ley de Subvenciones …

ya podéis descargar las ponencias en la web del colegio pero, mientras tanto, permitid que os avance un epígrafe que es de especial interés para las corporaciones locales.

El contrato de patrocinio.

Analizó Carlos Cubillo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2007, de la Sala de lo Civil, sobre la naturaleza y régimen jurídico de estos contratos. El Alto Tribunal partió, en el caso mencionado, de un supuesto de incumplimiento contractual en un Convenio entre una Corporación Local y una Sociedad Mercantil, suscrito para la realización por esta última de diversas actividades de patrocinio de un congreso sobre cuestiones ecológicas.

De la Sentencia, mediante la aplicación de la normativa vigente en el momento en que sucedieron los hechos, que era la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, el ponente señaló las siguientes conclusiones:

“a) El contrato de patrocinio debía considerarse como innominado o atípico, al no estar expresamente contemplado en el legislación de contratación pública vigente en aquel momento.

b) El contrato de patrocinio debía considerarse un contrato privado y no administrativo, pues el objeto del mismo no tiene relación relevante con el giro o tráfico específico de la Administración contratante. En este sentido, la propia Sentencia reconoce que aplica el criterio sociológico y el teleológico para la aplicación de la norma y sostiene que: “no es posible apreciar la vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o al giro o tráfico que caracteriza la relación administrativa, en un contrato que… tiene por objeto la realización de actividades de patrocinio para la celebración de un Congreso, por más que el contenido de éste viniera referido a una materia (cuestiones medio ambientales) respecto de la que la Administración Municipal (contratante) tiene innegables competencias.”

c) En consecuencia, por ser un contrato privado, debería regirse por el Derecho Administrativo en lo relativo a la formación de la voluntad administrativa, preparación y adjudicación, pero le sería de aplicación el Derecho Privado en lo que se refiere a los efectos del Contrato y su extinción”.

Este criterio jurisprudencial no parece afectado en ningún aspecto esencial por la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Público.

Para Cubillo, el contrato de patrocinio “no resulta subsumible en ninguna de las categorías recogidas en el Capítulo II del Título Preliminar de la Ley, por lo que persiste su condición de atípico“, desde la perspectiva de la legislación de contratos del Sector Público.

Por otra parte, es significativo que el criterio para distinguir a los contratos administrativos de los privados que se recoge en el artículo 19.1, b) sea, precisamente, el mismo que aparece en la Sentencia antes citada y en otras anteriores del Tribunal Supremo, esto es, que el contrato esté o no vinculado al giro o tráfico específico de la Administración Contratante o que satisfaga de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de dicha Administración.

Por lo tanto, concluye que este precepto convierte, al menos al concreto contrato de patrocinio al que se refiere la antes mencionada STS, en un contrato privado, cuyo régimen jurídico se ha incorporado al artículo 20.2 de la vigente Ley de Contratos del Sector Público: La normativa de la contratación pública respecto a la preparación y adjudicación, y el Derecho Privado en cuanto a efectos y extinción.

El conferenciante entre la contabilidad y el derecho: con Rosalía Betancurt (letrada, a la izquierda) y Brígida Rodríguez (auditora- derecha) funcionarias de la Audiencia de Cuentas de Canarias.

Acaba de presentarse en Berlín, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2008 que elabora Transparency International para medir los niveles de corrupción en el sector público 180 países. El indice se basa en diversas encuestas a expertos y empresas, asignando a cada Estado una puntuación en una escala de cero (percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción).

Se trata de un instrumento de medición de los niveles de corrupción en el mundo, que todos los años supone un recordatorio de lo mucho que queda por avanzar en un área que asola a muchas de las sociedades del mundo cual un tolerado y continuo desastre humanitario.

“En los países más pobres, los niveles de corrupción pueden significar la diferencia entre la vida y la muerte, si lo que está en juego es el dinero destinado a hospitales o al agua potable”, señaló Huguette Labelle, Presidenta de Transparency International.

Resultados de 2008

Encontramos pocas diferencias respecto al año pasado (ver entrada en ésta bitácora). Dinamarca, Nueva Zelanda y Suecia comparten el podium con la mayor puntuación, de 9,3, seguidos inmediatamente por Singapur, con 9,2. Al final de la lista se ubica Somalia, con 1,0, precedida por una estrecha diferencia por Irak, con una puntuación de 1,3, y por Haití, con 1,4. Los países que presentan descensos más significativos en las puntuaciones son Bulgaria, Noruega y el Reino Unido.

Volvemos a ver a destacados (¡casi notable!) a Chile y Uruguay, primeros de América Latina y por delante de España y Portugal.

A destacar Italia, Grecia y Polonia que suspenden raspao y Rusia o Venezuela que continúan en el vergonzoso pozo de este listado.

Contrasta mucho la alta nota de Singapur (por encima de Finlandia) con países de suspenso como Tailandia ( 3,5) Indonesia (2,6). En este último caso, desde principios de año prominentes figuras del panorama político, económico y judicial han sido detenidas y condenadas por delitos de corrupción.

La clasificación final de los resultados puede consultarse en la web del capítulo español y se resumen en la siguiente tabla:

Como colofón, esta foto en la Exposición Internacional de Zaragoza, de un mural del pabellón sueco que presentaba como uno de sus principales activos, la transparencia y ausencia de corrupción:

Las agencias europeas denominadas “reguladoras” son organismos independientes y especializados encargados de la ejecución de determinados aspectos de las políticas comunitarias sectoriales. A las agencias reguladoras se les aplica el principio de “buena gestión financiera”, que debe garantizar la concordancia entre sus resultados y sus objetivos.

Las conclusiones del Tribunal se refieren a ocho agencias reguladoras:

1. Agencia Europea de Medicamentos.
2. Agencia Europea de Medio Ambiente.
3. Agencia Europea de Seguridad de las Redes y de la Información.
4. Agencia Europea de Seguridad Marítima,
5. Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores.
6. Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo.
7. Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria.
8. Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo)

Todas ellas fueron seleccionadas sobre la base de una serie de criterios tales como la naturaleza de las competencias ejercidas, la antigüedad, el presupuesto o la plantilla.

La fiscalización planteó las tres preguntas siguientes:

• ¿Han planificado las agencias sus actividades de manera suficiente, fijándose unos objetivos concretos y mensurables?
• ¿Han establecido las agencias unos instrumentos sólidos de seguimiento de sus actividades?
• ¿Han informado debidamente de sus actividades las agencias y han hecho proceder a evaluaciones pertinentes de sus resultados?

En el ámbito de la aplicación de este análisis, el Tribunal recomienda que las agencias:

• Adopten una programación plurianual y anual basada en una evaluación previa y que vaya acompañada por unos objetivos claros, indicadores de resultados y un presupuesto gestionado por actividades.
• Establezcan unos instrumentos de seguimiento de gestión que se refieran a los objetivos y a los indicadores de rendimiento contenidos en sus programas de trabajo.
• Incluyan en sus informes de actividad una apreciación de los progresos registrados en relación con los objetivos fijados y modifiquen su proceso de evaluación vinculando el ritmo de las evaluaciones periódicas globales al de los programas plurianuales.

El Informe Especial nº 5/2008 “Agencias de la Unión: obtener resultados” puede consultarse en el sitio web del Tribunal de Cuentas Europeo.

El Tribunal de Cuentas de Francia publicaba, hace unos días, un informe “horizontal” relativo a la situación y perspectivas de los aeropuertos franceses ante los desafíos del transporte aéreo. Sus conclusiones son perfectamente trasladables a España, en un momento en que se habla de modificar el actual modelo de aeropuerto y donde la opinión pública está todavía conmocionada por el trágico accidente de Barajas.

La gestión de 154 aeropuertos locales de Francia ha sido descentralizada por aplicación de una ley de 2004. A los anteriores debemos sumar las transformaciones profundas y estatutarias de “Aeropuertos de París” y otros doce grandes aeropuertos regionales como consecuencia de una ley de 2005. Por eso, este informe temático presenta el primer balance de las transformaciones del escenario aeroportuario francés.

Resumimos a continuación un resumen de sus principales conclusiones:

1.- Las situaciones económicas y financieras son muy distintas, según las tres categorías que segmentan el sector aeroportuario:

a) La inmensa mayoría de los aeropuertos locales están en déficit crónico y aseguran la continuidad de su actividad esencialmente gracias a las subvenciones regionales, que alcanzan a veces importes muy significativos y conducen a interrogarse sobre la pertinencia de la conservación de ciertas plataformas.

b) Los grandes aeropuertos regionales quedaron en propiedad del Estado y apenas alcanzan el equilibrio financiero, aunque el número de pasajeros recibidos debería permitirles dar beneficios.

c) En cambio, Aeropuertos de París presenta unos resultados positivos. Las subidas en los cánones cobrados, la importancia del tráfico debido al atractivo de la región parisina y al papel de plataforma de correspondencias de Air France-KLM explican ampliamente esta situación.

2.- La calidad del servicio es insuficiente en Aeropuertos de París a pesar de ciertas mejoras. Quedan puntos negros como la circulación en las terminales, la información a los pasajeros, la gestión de las colas, las condiciones de transporte de los pasajeros entre los aviones y las terminales, particularmente.

Las subidas autorizadas por el Estado sobre los cánones pagados por los pasajeros no tuvieron como contrapartida una mejora suficiente de la calidad de servicio. A este respecto, el anexo de “calidad” del Contrato de Regulación Económica firmado por Aeropuertos de París con el Estado parece insuficiente, pues la ley de 2005 confía a aquella la misión de coordinar la acción de los diferentes agentes (compañías aéreas, subcontratistas, servicios del Estado). Las modalidades de puesta en ejecución de esta crucial dimensión de la gestión aeroportuaria está aun por definir.

3.- La incidencia de las compañías de bajo coste representa una oportunidad pero también un recurso frágil, particularmente para ciertos pequeños aeropuertos cuya supervivencia depende de ellos.

Estos aeropuertos se disputan los nuevos tráficos a veces a costa de inversiones importantes sin garantía de continuidad en los servicios.

4.- La implantación de las infraestructuras aeroportuarias sobre el territorio francés no es racional. El Estado no realizó los ajustes necesarios cuando mantenía lo esencial de los medios de acción. Ahora, transferida la propiedad de los aeropuertos más pequeños, corresponderá a las regiones tomar decisiones estructurales teniendo como base un análisis profundo y fiable de las ventajas y de los costes de la conservación en actividad de plataformas crónicamente deficitarias.

5.- Los problemas vinculados al respeto del medio ambiente (y a los ruidos en particular) constituyen el principal límite al desarrollo de los aeropuertos en la ciudad y sus suburbios. Sus efectos se agravan por el insuficiente control de la urbanización de las zonas aledañas.

Deben intensificarse los esfuerzos para reducir estos daños. Además, el régimen de ayudas a la insonorización debería ser simplificado y dotado de financiación suficiente.

6.- La saturación del aeropuerto parisino Charles de Gaulle podría alcanzarse entre 2020 y 2030. A pesar de las numerosas incertidumbres que subsisten sobre este plazo, el futuro de esta plataforma todavía no ha sido objeto de una estrategia clara.

En su informe, El Tribunal de Cuentas formula varias recomendaciones precisas para remediar estas dificultades y contribuir a la realización de las infraestructuras aeroportuarias francesas. Yo me quedo con Forges:

La gran mayoría de las Comunidades Autónomas (CCAA) han creado sociedades mercantiles de capital mayoritariamente público para la prestación directa de ese servicio, sin perjuicio de su convivencia con otras televisiones privadas de ámbito autonómico o local.

Esas compañías integran el correspondiente sector público de las CCAA y por tanto, están dentro del perímetro de fiscalización de los correspondientes Órganos de Control Externo, a pesar de lo cual, con frecuencia se impregnan de los “usos” del sector privado, olvidando las exigencias que les impone aquella cualidad.

Acaban de hacerse público dos informes de auditoría sobre televisiones autonómicas, que han tenido cierta repercusión mediática en sus respectivas regiones. El primero fiscaliza el Grupo Radio Televisión de Castilla La Mancha y el segundo la empresa pública de Andalucía Canal Sur Televisión, S.A.

La Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha efectúa, además, un análisis comparativo de la actividad desarrollada durante el ejercicio 2004, por las cadenas de televisión autonómicas, obteniendo interesantes ratios en función de numerosos datos relevantes, que se refieren a los principales inputs necesarios para llevar a cabo su actividad y a los outputs obtenidos durante el periodo. Pincha en el cuadro siguiente:

El primero de los ratios, que el informe denomina “austeridad”, mide el gasto de personal por empleado. Castilla La Mancha es la más austera (porqué no … ¡cicatera!) con 34.234€ y la Comunidad Valenciana la que menos, con 66.152€. Sorprende que sea tan generosa esta última televisión, con un enorme déficit acumulado (739 millones de euros) como denuncia la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana (pág. 560 del informe 2006).

La “eficiencia” relaciona costes (inputs) reales con resultados (outputs) reales, es decir, los resultados obtenidos y los recursos que se han tenido que utilizar para su consecución. Un indicador de eficiencia es el Gasto por Televidente calculado como el cociente de Gastos de las actividades ordinarias entre la audiencia. La Televisión de Castilla La Mancha, con 238 €, junto con la televisión vasca y la valenciana son las que mayor gasto ordinario por televidente obtenido realizaron, con un 42% por encima de la media.

El informe presenta un panorama nacional del sector con otros ratios, aportando datos de audiencia y horas de emisión.

Grupo Radio Televisión de Castilla La Mancha

El contenido central del informe observa algunas debilidades de control interno por la falta de una unidad de control interno, que se considera conveniente por el volumen de operaciones y complejidad organizativa, recomendando su creación para que el sistema de control interno del grupo RTVCM cubra con seguridad suficiente el cumplimiento de la normativa (leyes, políticas, planes y procedimientos), la salvaguarda de activos, la fiabilidad e integridad de la información, la utilización económica y eficiente de los recursos, y el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas para las operaciones o programas.

Personal

En el grupo RTVCM trabajaban 410 personas: 43 directivos, 233 contratados indefinidos y 134 contratados temporales. Tras el análisis de una muestra de expedientes de personal, los auditores deducen las siguientes observaciones:

- No se han desarrollado las pruebas de selección de personal previstas en la Ley de creación, donde se determina que el ingreso con carácter fijo sólo se podrá hacer mediante las oportunas pruebas de admisión, establecidas y convocadas por el Director General de acuerdo con el Consejo de Administración y con arreglo a los principios básicos definidos por la legislación estatal. Una crítica similar puede encontrarse en el fitado informa de la Sindicatura valenciana. En su lugar, RTVCM realiza contratos indefinidos con cláusula de no fijo, tras realizar una selección por una empresa especializada.

- La cuantificación del complemento de “Presentación, edición de programas y coordinación de equipos” se regula de forma discrecional en el Convenio Colectivo, atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso, sin que dichas circunstancias se objetiven en modo alguno. Se ha comprobado el abono de cantidades en base a este complemento, a personal directivo excluido de convenio, sin que conste motivación respecto de los cálculos que concretan la cuantía abonada. Este asunto ha sido objeto de polémica en los medios de comunicación: (ver)

- Las retribuciones del personal directivo no fueron autorizadas por la Consejería de Economía y Hacienda, tal como prescribe la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha. (ver)

Canal Sur Televisión, S.A.

En el siguiente informe mencionado, la Cámara de Cuentas de Andalucía concluye que los estados financieros de la televisión autonómica correspondiente al ejercicio 2006, expresan, con salvedades, la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y del resultado económico-patrimonial. Sin embargo, menciona ciertas debilidades:

1. En el organigrama existe un departamento de Control Interno y Auditoría, dependiente de la dirección general, pero no cuenta con un plan anual de auditoría interna, aprobado por el Consejo de Administración, que concrete las actuaciones a efectuar al margen del control financiero permanente de la Intervención.

2. La empresa no realiza inventarios rotativos de su inmovilizado para contrastar la información de los registros informáticos y contables. Los activos de la empresa no son identificados físicamente para su localización en el módulo de inventario.

3. A todos los trabajadores que han recibido remuneraciones en concepto de productividad, se les abona el porcentaje máximo previsto en el convenio colectivo para este concepto, sin que se observe en los expedientes documentación justificativa de la valoración del trabajador en cuanto a su mayor formación y calidad del trabajo desarrollado.

4. Se incumple la legislación en la contratación pública de servicios que tienen por objeto la “Producción, preproducción, colaboración a la producción, trabajos preparatorios y aportaciones a la producción”.

5. En los expedientes de adquisición o cesión de derechos no se justifica documentalmente la imposibilidad de promover la concurrencia.

Un servicio caro

La Gaceta de los Negocios ha realizado un análisis del coste y audiencia de las televisiones públicas autonómicas, cuyo resumen se presenta en el cuadro siguiente:

Más de la mitad del presupuesto de 2008 de estas televisiones corre a cargo de las arcas públicas. Los 16 canales autonómicos gastarán 1.800 millones de euros cuando acabe el año, de los que algo más de 1.000 serán soportados por la administración autonómica. El resto provendrá de la publicidad.Ver artículo.

La noticia que nos sirve hoy de comentario está en la portada de El Periódico correspondiente al 18 de julio pasado, aunque no debería ser un suceso tan extraordinario. Nadie titularía con esas grandes letras “un niño no muerde al perro”. Pero la realidad es que la experiencia en grandes fastos hispanos nos tiene acostumbrados a ciertas alegrías presupuestarias.

En efecto, la anterior Exposición, en este caso Universal, celebrada en Sevilla el año 1992, dejó un cierto resquemor tras la fiscalización de su gestión por el Tribunal de Cuentas de España. Duras reprimendas en la gestión de personal, en los gastos de representación, en la gestión de la publicidad institucional, en la contratación de los servicios, algunos de alto riesgo de auditoría, como los espectáculos musicales, sin licitación posible.

Las debilidades de control interno en aquella EXPO’92 fueron de tal calibre que el Tribunal afirmó en la página 50 del informe citado:  “La gestión presupuestaria no se realizó conforme a las normas que la regula”, recomendando a la Comisión liquidadora del Consorcio creado al efecto (y objeto de esa fiscalización) que “ejercitase las acciones oportunas para que se exijan las responsabilidades administrativas …”.

En fin, una historia que no se debería repetir.

Agua y Desarrollo Sostenible

Con ocasión de mi participación en la ciudad de Zaragoza, dentro del Encuentro de Fundaciones Universitarias, pude visitar la Expo 2008. En este caso, la celebración tiene por objeto el agua como elemento imprescindible para la vida; y como objetivo y finalidad el desarrollo humano desde el compromiso ético.

La Sociedad EXPOAGUA Zaragoza 2008, SA, es la encargada de organizar, promocionar, gestionar y operar la Exposición Internacional Zaragoza 2008 “Agua y Desarrollo Sostenible”. Sus socios son la Administración General del Estado (70%), el Ayuntamiento de Zaragoza (15%) y el Gobierno de Aragón (15%). La Sociedad fue constituida el 25 de abril de 2005 y operará hasta 6 meses después de la clausura del evento.

El Consorcio Expo Zaragoza 2008, integrada por las administraciones estatal, autonómica y local, es el organismo encargado de coordinar, impulsar y sumar los esfuerzos de las distintas entidades públicas y privadas para el desarrollo del Plan de Acompañamiento.

Una visita entrañable

Me gustó, en especial, el Pabellón de las Iniciativas Ciudadanas, un edificio denominado El Faro, que veis en la foto de arriba y gestionado por un amplio abanico de ONG’s que trabajan en temas de agua y desarrollo sostenible, promoviendo la multidisciplinariedad, el diálogo y la colaboración entre todas ellas.

Su Comisión Permanente está integrada por siete Entidades: Cruz Roja Española, Ecología y Desarrollo, Fundación Nueva Cultura del Agua, Ingeniería sin Fronteras, Intermon Oxfam, Sustainlabour y WWF/Adena.

Fue Victor Viñuales, director ejecutivo de Ecología y Desarrollo, en su calidad de miembro de la Asociación Española de Fundaciones, quien nos enseñó el edificio y nos hizo ver la multitud de matices que presenta esta obra del arquitecto Ricardo Higueras. Se trata de un pabellón muy llamativo, en forma de cántaro y con grandes beneficios ambientales.

Su construcción se basó en los principios de eficiencia energética, reciclaje y sostenibilidad. Los materiales empleados son naturales y proceden de la propia tierra: paja, madera certificada y barro. Puede verse el alambre de gallinero que lo sujeta. Fantástico: cuarenta grados afuera y un fresco interior sin necesidad de aire acondicionado.

Pero el mejor ambiente es la compañía. Personajes simpáticos desfilan constanemente por el pabellón, como veis en las fotos: cambio climático, el WC, la regadera … Cuenta con tiendas de precio justo, espacios para denunciar daños a la naturaleza y espectáculos en la grada central, muy recomendables para los niños. Un cierto tono amigable, cuyo exponente vemos en la foto de abajo. Toma la bebida y acuerdate de pagarla en el bar.

Pabellón de España

El pabellón de España presenta es un proyecto que la Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) encargó el al arquitecto navarro Francisco Mangado después de resultar vencedor del concurso convocado al efecto. El diseño tiene una superficie útil de 8.000 metros cuadrados (2.315 de superficie expositiva) y reproduce un bosque mediante pilares y volúmenes de vidrio.

La obra contó con un presupuesto inicial de 18 millones de euros para construir un pabellón con estrictos criterios de ahorro energético tanto por la selección de materiales como por el uso de energías renovables siendo capaz de desarrollar un microclima propio.

En su sala de cine puede verse una película en su bóveda que produce un efecto tridimensional extraordinario. Después una interesante exposición titulada “los paisajes del agua”.

El Iceberg

Al añochecer, merece la pena ver un espectáculo de luz y sonido al otro lado del rio Ebro: el Iceberg, que veis en la foto anterior, con la basílica de El Pilar de fondo. También puedes presenciar la multitud de recitales y conciertos que acompañan la tarde,una vez que el sol deja de pegar.

¡Ah! se me olvidaba. La entrada cuesta 35 euros, aunque hay todo tipo de descuentos para jóvenes y jubilados.

Estos días se han dado a conocer importantes iniciativas de formación para quienes necesitan especializarse en la gestión y el contról público.

Así, dentro de las actividades a desarrollar durante el próximo curso académico, encontramos el Master en Auditoría Pública, organizado conjuntamente por la Cámara de Cuentas de Andalucía, la Consejería de Economía y Hacienda y la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) cuyo tríptico podeis descargar aquí. El curso, con una duración de 500 horas presenciales, está homologado por el Instituto Andaluz de Administración Pública.

Otra interesante iniciativa la promueve el Departamento de Estudios Jurídicos del Estado de la Universidad de Alicante. Se trata del Master en Gestión y Direción de Organizaciones Públicas, con sus variantes para el SectorPúblico y para la Administración Local. El curso semipresencial está reconocido por el INAP y por el Instituto Valenciano de Administración Pública. Más información en su página web.

Aprovecho para recordar que el mes de octubre comienzará con la celebración en Pamplona del Tercer Congreso Nacional de Auditoría del Sector Público, bajo el lema “Hacia la transparencia en la gestión pública”. Podéis descargar sus características aquí. La organización corre a cargo de la Cámara de Comptos de Navarra y la fundación FIASEP. Las ponencias de la anterior edición pueden descargarse aquí.

Unos días después, el 8, 9 y 10 de octubre de 2008, el Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Santa Cruz de Tenerife organiza en el Centro de Exposiciones y Congresos de Puerto de la Cruz, las XI Jornadas sobre Administración Local. Descargar programa aquí y las ponencias del año anterior aquí.

Para finalizar, debemos reseñar que Administraciones en red promueve un interesante wikicalendario de “Eventos de interés para las administraciones públicas” que pronto será referencia obligada para nuestras actividadesformativas.

He aprovechado la invitación de varias Instituciones brasileñas para tomar una semana de mis vacaciones, desplazarme a Río de Janeiro (Brasil) y participar durante el día 18 de junio en el Encontro Internacional de Direito Público organizado por la Facultad Moraes Junior de la Universidad Mackenzie-Rio.

La reunión estaba coordinada por los profesores de la Universidad de Salamanca, Nicolás Rodríguez (Derecho procesal) y Pedro Nevado (Derecho administrativo) pertenecientes al grupo de investigación sobre Aspectos jurídicos y económicos de la corrupción, que tiene alumnos de doctorado en toda América latina, muchos de ellos consejeros de Tribunales de Cuentas, jueces, fiscales, abogados o contadores públicos.

Precisamente, estos mismos día los diarios brasileños abrían sus ediciones con la noticia de la detención de varias docenas de servidores públicos por el desvío de fondos del ambicioso Programa PAC, de Aceleración del Crecimiento. También era preso un auditor del Tribunal de Cuentas de Minas Gerais, implicado en un cohecho. Parece que cobraba propinas a los municipios por la preceptiva certificación previa a las operaciones de endeudamiento, a aquellos municipios que en la realidad superaban los límites legales para ello.

En la foto de arriba, durante mi palestra, hablando en portuñol sobre burocracia e corrupçao. En la de abajo, el presidente y el director del Instituto Brasileiro de Contabilidade, flanqueados por el secretario del Consejo Consultivo de Extremadura, Felipe Jover y por mi.

Sin embargo, lo actividad más grata de estos días, fue la reunión que la delegación española tuvo con nuestro centenario arquitecto Oscar Niemeyer, en su estudio de Copacabana y a la que quiero dedicar una entrada que redactaré mañana en el avión de vuelta a la patria.

Hoy, estoy participando en el V Forum brasileiro de controle da Administraçao Pública y II Encuentro hispano-brasileño de derecho administrativo, donde esta edición se abordaba el “derecho fundamental al buen gobierno”.

El evento, al que asisten doscientos funcionarios de las diversas Administraciones brasileñas, y fundamentalmente de los Tribunales de Cuentas, está impulsado por nuestros colegas de la ciudad de Río de Janeiro y la importante editorial Forum, cuyo Presidente Luis Claudio Ferreira es un emprendedor con gran cantidad de obras editadas sobre la gestión y el control público en Brasil. En la foto adjunta veis un pequeño stand, de tamaño brasileiro, de sus libros sobre la Administración Pública.

La conferencia inaugural corrió a cargo del eminente profesor Juarez Freitas, uno de los más prestigiosos administrativistas de América Latina, presidente del Instituto Brasileño de Altos Estudios de Derecho Público y director de la revista Interés Público. Como veis en la siguiente foto, en Brasil, cualquier reunión es multitudinaria.

El artículo de hoy en el diario Expansión analiza el montante de endeudamiento de las Comunidades Autónomas (CCAA) en un momento donde se discute la financiación autonómica, la publicidad de las balanzas fiscales regionales y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. También las Corporaciones Locales están planteando la exigencia de que la financiación local “ha de ponerse en el orden del día junto a la financiación autonómica”, como nos recuerda el profesor Sosa Wagner.

La preocupación por el asunto se traslada al editorial de Expansión, que recuerda que las administraciones territoriales pueden “sentir la tentación de seguir aumentado sus gastos, lo que les exigiría endeudarse aún más o subir impuestos”. Esta última vía parece difícil, por lo tosco de los tributos locales.

Por CCAA

En términos absolutos, como podeis ver en la tabla, Cataluña es la Comunidad Autónoma con una mayor deuda al cierre del año 2007, con un volumen total de 14.819 millones de euros. Su medición ha sido siempre un tema polémico. Le sigue la Comunidad Valenciana, con 11.550 millones; Madrid, con 10.055 millones; y Andalucía, con una deuda de 7.285 millones de euros. La región que tiene su economía más saneada –medido en función del PIB– es el País Vasco, con un peso del pasivo sobre el PIB autonómico del 1%. Los otros tres territorios que mantienen baja esta tasa son Murcia (2,4%), Canarias (2,9%), Castilla y León, con una deuda que supone el 3,2% del PIB seguidas de Asturias y Cantabria con el 3,3% del PIB.

Respecto a las empresas públicas autonómicas, el volumen de deuda asumida alcanza una cifra record, con 10.421 millones de euros, con una distribución regional diversa que encabeza en términos relativos (PIB) Cataluña, con el 2,4% del PIB, seguido de Baleares (2,1%) y Castilla-La Mancha (1,9%), dos CCAA que nunca habían destacado por su volumen de deuda.

Este asunto mereció hace unos meses la atención del editorial de Cinco Días calificando los crecimientos de la deuda de algunas comunidades como alarmantes. Aunque matizaba que no se debe colocar a todos los Ejecutivos en el mismo saco. Cataluña -que ha multiplicado por dos la deuda de sus empresas en cuatro años-, Valencia y Madrid acumulan el 70% del endeudamiento de ese tan creciente como poco preocupante holding autonómico. Por eso terminaba la perorata reclamando a las Administraciones autonómicas respetar los límites de la estabilidad: “y administrar sus recursos de forma generosa, pero responsable. Y, sobre todo, transparente“.

El año pasado, un número especial de la revista Time se dedicó a destacar las diez ideas que están cambiando el mundo. Una de ellas se refería a un nuevo concepto que alimenta nuestra sociedad globalizada: el “procomún” ¿Usted nunca oyó hablar de él? Bueno, quizás el término no le suene, pero sepa que lo tiene a raudales y que constituye su bien más apreciado.

La Hacienda Pública construyó durante el siglo XX toda una teoría sobre los bienes públicos (v.g.: un semáforo o el sistema judicial) cuya característica particular es su consumo colectivo (mi consumo no disminuye el tuyo). El premio Nobel, Paul Samuelson, fue el primero que examinó el concepto de forma analítica, en 1954, admitiendo diversos grados de pureza, pues a veces, por seguir con el ejemplo, existen “atascos” en el tráfico urbano o judicial.

Hace una década se construyó una nueva categoría: los “bienes globales” o su contrario los “males globales”. La Unión Postal Universal fue creada en 1875 para atender el suministro de ese bien global que es la distribución del correo mundial. Hoy en día, la interdependencia nos conciencia de los males públicos globales que nos afectan a todos: el problema de la “gripe del pollo” no es solo de las regiones orientales (visión poco humanitaria, por cierto) sino es un problema de todos, entre otras razones porque no tarda en llegar a occidente. Lo mismo puede decirse de Amazonas, cuya deforestación no es un problema regional, pues, cual efecto mariposa, no tarda en perturbar al todos.

Por eso, el uso de los bienes públicos globales va mas allá de las fronteras y regiones, supera los grupos poblacionales e incluso las generaciones. En esta amplia definición caben los bienes públicos clásicos, como son la paz y la seguridad, la salud, la herencia cultural; y también nuevos aspectos.

Es el caso del procomún (commons), que es una derivación de estos conceptos: lo forman las cosas que heredamos o creamos conjuntamente y que deberíamos intentar que alcancen a nuestros descendientes. El catedrático Enrique López prefiere representarlos con la intuitiva figura de bienes prestados por las generaciones futuras.

Son los dones de la naturaleza, como el aire, el agua, el mar o la biodiversidad. También espacios compartidos como Internet o el espectro radioeléctrico, así como nuestras creaciones científicas (el genoma) o sociales como el conocimiento público que hemos acumulado durante generaciones. Es tangible (el Urogallo cantábrico) o intangible (la gastronomía mediterránea).

Por supuesto, no deberían ser objeto de patente ni apropiación privada, aunque periódicamente encontramos laboratorios que intentan la biopiratería. Así, este mes conocimos que EE UU devolvía a los agricultores mexicanos la patente de un frijol que una empresa de semillas de Colorado había registrado como suya. Forman parte del procomún.y algunos son planetarios (¡patrimonio de la humanidad!) y, por lo tanto no caben en un museo, ni siquiera en un Estado o Nación.

Una de sus características es que, como el silencio (otro procomún) sólo se percibe cuando su permanencia está amenazada, porque una nueva tecnología lo destruirá o expoliará. Como dice Antonio Lafuente (“El carnaval de la tecnociencia”, Gadir Ensayo, 2007) el discurso del procomún “no es tecnófobo aunque tampoco tecnoentusiasta”.

Los estudiosos de esta materia destacan la reciente apropiación de “lo público” por “lo común”. Algo similar a la apropiación por el Estado de los clásicos bienes comunales de los pueblos, durante el siglo XVIII y XIX. El sector solidario, de las organizaciones no gubernamentales, en auge durante las últimas décadas, se proclama encargado de su defensa; en ocasiones frente al mismo sector público, aunque parezca una paradoja. Así, son frecuentes los procesos contenciosos planteados por ONG’s frente a las Administraciones Públicas, fundamentalmente en materia medioambiental.

Lo público se basa en lo político y éste trabaja a corto plazo: sólo desea llegar al viernes por al tarde, cómo decía el protagonista de la genial serie británica “Si, Ministro”. En fin, que el futuro no vota y cuando percibimos que el peligro se cierne sobre el procomún, suele ser demasiado tarde. Por eso. intuimos que debe ser objeto de protección, aunque no pueda ser objeto de amenaza, con el estado actual del arte.

Algún estudioso afina más el procomún recordando que, por ejemplo, nadie pensará en declarar bien común la órbita del planeta Tierra, hasta que se disponga de la tecnología para modificarla. Recuerde cuando pensaba que dirigir la meteorología era imposible. Los chinos ya cuentan con lluvia artificial para evitar las tormentas de arena durante la Olimpiada o la lluvia en la clausura ¿Piensa que el sol no se lo pueden quitar? Pues sepa que se estudia poner un parasol a nuestro planeta.

A diferencia de los bienes públicos puros, el procomún está sujeto a problemas de congestión o saturación por mal uso o sobreexplotación. Recuerdo cuando en mi primera lección de economía, hace ya 30 años, me explicaron que el aire no era un bien económico. Nadie podía imaginar el Protocolo de Kioto ¿Veremos cobrar por el aire, como ya se cobra por el agua mineral?

Estamos ante una nueva área de estudio que afecta a las más variadas disciplinas científicas. Abundan los grupos de investigación y las publicaciones exclusivamente dedicadas a su exploración y análisis. Cada vez más científicos quieren afrontar la tarea de su inventario, codificación y sostenimiento ¿A quien pertenece Internet? No os perdais el magnífico artículo de Juan Freire.

Al respecto es interesante la experiencia perfectamente documentada en los seminarios grabados del Laboratorio del Procomún.

Más información en el canal Tecnocidano’s y su activa web, con extraordinarios artículos.

Una versión de esta entrada fue publicada el 12 de agosto de 2008 en el diario La Nueva España bajo el título “Somos ricos“.

Del 28 al 30 de mayo, se celebrará en Gijón la XIV edición del Seminario de Gestión Pública Local. En esta ocasión llevará el título arriba indicado y su contenido girará en torno al desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación en las tareas de Gobierno y Gestión Pública Local, así como las leyes aprobadas al respecto, destacando la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos y sus posibles repercusiones tras su reciente implantación.

El programa del seminario se compone de sesiones plenarias durante las mañanas y jornadas de talleres durante las tardes en las que se expondrán experiencias prácticas. Mantiene una sana orientación hacia el intercambio de experiencias sobre el análisis, la definición, la implantación y el desarrollo de técnicas de gestión pública, expuestas por reputados académicos, estudiosos, profesionales y técnicos.

No se trata sólo de TIC’s, sino de GESTIÓN, en mayúsculas. Así, las tarde del 28 y 29 de mayo asisteremos al II Encuentro de gestores y directores del área económica con un interesante debate ambos días sobre “La estabilidad presupuestaria de las Entidades Locales” y simultanemaente (¡que pena!) al II Encuentro de gestores y directores de RRHH para el intercambio de experiencias sobre otro tema de gran interés:”La carrera profesional en la Administración Pública” (el miércoles, 28) y al perfil del directivo público (el jueves, 29).

Esa misma mañana destaco dos conferencias muy interesantes: “El procedimiento administrativo electrónico: el registro electrónico, la notificación electrónica” y otra titulada: “La incidencia de las TIC en el modelo organizativo de los servicios públicos” a cargo de Carles Ramió, Director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña.

En resumen, excelentes temas, como el documento electrónico, la firma electrónica, los sistemas de decisión políticos y las TIC (con Javier Llinares) o el acceso electrónico a los servicios públicos. Además, una acogedora región, mi tierra asturiana; y una ciudad en la modernidad. Y, para entonces, el Sporting ya será un equipo de primera división.

Descargar libro

Se trata de una valiosa ayuda para profundizar en el análisis de las diferentes experiencias, estudios y propuestas que se presentan, tanto a nivel nacional como internacional, presentados por relevantes especialistas, entre académicos, interventores o gestores públicos y agrupados en cinco apartados: general, reglas fiscales, programación presupuestaria, nuevas formas de gestión presupuestaria y sistemas de información, y experiencias recientes en gestión presupuestaria en las CCAA en España.

Acceder a los artículos desde el sumario.

La Cámara de Cuentas de Andalucía vuelve a hacer público un relevante informe de auditoría operativa. En este caso se trata de la fiscalización de la promoción pública de viviendas en municipios de población superior a 100.000 habitantes, relativa a los ejercicios 2003 a 2005.

La Comunidad Autónoma tiene aprobado un Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007 que prevé la construcción de ochenta mil viviendas, de las que sesenta mil serían en venta y veinte mil en alquiler, con cien mil actuaciones de rehabilitación. Además, se preveía veinte mil actuaciones sobre suelo, desarrolladas a través de acuerdos suscritos por entidades locales con la Administración autonómica, comprometiéndose ésta a la financiación de las actuaciones protegidas de vivienda y suelo

La Cámara de Cuentas realiza un análisis comparativo de la gestión desarrollada por las grandes localidades andaluzas para la promoción pública de viviendas, así como su venta, alquiler o rehabilitación. Algunos municipios ejecutaban la actividad a través de sociedades mercantiles, otros directamente o con organismo autónomo, lo cual otorga al trabajo gran complejidad.

Los objetivos del informe eran evaluar el grado de eficacia de los objetivos fijados en el Plan Andaluz de Vivienda, el grado de eficiencia de las respectivas entidades en la utilización de recursos y el grado de economía en la adquisición de productos y servicios.

Principales conclusiones.

En Andalucía, durante el periodo analizado por la Cámara de Cuentas se ofertaron o sortearon un total de 6.223 viviendas a las que aspiraron de media 22 personas o familias por cada una de ellas.

Se han considerado dos tipos de previsiones: las incluidas en los Acuerdos por la Vivienda y el Suelo, suscritos entre la Junta de Andalucía y los distintos municipios, y las elaboradas por las propias Entidades Locales. En general, los primeros eran más ambiciosos (cumplidos en un 49%) que los segundos (ejecutados en un 59%).

Se han estudiado los costes directos por metro cuadrado útil. Destaca la repercusión del coste del suelo, que es de 65€, como media. Del informe quiero destacar el cumplimiento de los plazos medios, pues la Cámara efectúa un análisis de tiempos medios empleados desde la cesión o adquisición de los terrenos hasta la suscripción de la última escritura de compraventa (última entrega de llaves) de cada promoción, con una la duración media es de 2.081 días, que se desglosa somo sigue:

A) El primer ciclo contempla desde la cesión o adquisición de los terrenos hasta el visado del proyecto básico por el respectivo Colegio Oficial de Arquitectos, destacan los tiempos máximos 2.737 y los mínimos de 434 días, respectivamente.

- Desde la solicitud a la obtención de la licencia de obras transcurren una media de 270 días en el conjunto de entidades.

- Obtención de cédula de calificación provisional. Aunque, en principio, está prevista su concesión en un plazo de 30 días, se ha otorgado en un plazo superior: una media de 150 días en el conjunto de entidades. Además transcurren 307 días en la fase de obtención de financiación, con unas grandes diferencias entre las distintas entidades: desde los 700 días hasta los 82 días.

B) Ciclo de contratación (desde el proyecto de ejecución hasta el inicio de las obras). Llega a tardar una media de 829 días.

- Edificación (desde inicio a liquidación final de obra). Destacan los tiempos máximo de 1.186 y mínimo de 790 días.

- Obtención de cédula de calificación definitiva. En principio, está prevista su concesión en un plazo de tres meses, y se ha otorgado en un plazo medio en el conjunto de entidades de 70 días,

- Obtención de licencia de primera ocupación. En principio, está prevista su concesión en un plazo de tres meses, y se ha otorgado en un plazo medio en el conjunto de entidades de 71 días.

- Suscripción de contratos privados. Transcurre una media de 323 días en ser suscritos.

- Suscripción de escrituras públicas. El periodo medio del conjunto de entidades es aproximadamente la tercera parte que en el caso de los contratos privados, 114 días, con un máximo de 334 días.

Adjudicación

La Cámara analizó un total de 48 convocatorias de adjudicación de 6.223 viviendas en el período fiscalizado -una media de 6 convocatorias por entidad- siendo los procedimientos utilizados más frecuentes el sorteo y en menor medida, el baremo.

- El tiempo medio de espera desde la adjudicación hasta la entrega de llaves es de 688 días, con grandes diferencias entre localidades, lo que ha dado lugar a cierto ruido mediatico local.

Foto: José Manuel Canales Aliende, director del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado y Elisa Pizarro (Ciencia Política) a la izquierda y D. Ramón Martín Mateo y María Almodovar (Derecho Administrativo) a la derecha.

La joven universidad de Alicante cuenta sólo con 27 años de vida pero exhibe un moderno campus de estilo anglosajon. Lejos de la ciudad, con edificios bajos, árbolado en amplios paseos y servicios suficientes para vivir en el campus. El viernes día 22 de febrero se celebraba allí el acto académico en honor de San Raimundo de Peñafort, patrono de los juristas.

Fue un placer compartir mesa con D. Ramón Martín Mateo, aunque no pude quedarme a la sobremesa porque debía dar mis horas de clase en el curso de Experto Universitario en Organización, Gestión y Evaluación de Entidades Públicas Territoriales donde podéis ver la presentación que me hace el Profesor Vicente Benito, ante la veintena de alumnos.

El maestro Martín Mateo acaba de recibir, en plena forma, su enésimo homenaje: doctor honoris causa por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Rovira i Virgili, en Tarragona. Muy ocupado en los últimos años en el derecho ambiental, una materia que le debe todo a su patronazgo e iniciativa. Mirad por ejemplo estos artículos del diario El País de 1981! Ahora está mas preocupado por la biomasa.

Abajo: los profesores José Manuel Canales y Vicente Benito con George Lunt, Deputy Vice-Chancellor de la Universidad de Bath (UK) hispanoparlante con quien Alicante prepara un máster conjunto en auditoría. Otra reunión agradable.

Arriba: Mural en el hall universitario, conmemorativo del concierto celebrado en el campus por el grupo chileno Quilapayún, el año 2004.

La Hospedería Fonseca de nuestra querida Universidad de Salamanca fue la sede de la celebración del XV Encuentro de Economía Pública, que se clausuró ayer. En la foto vemos a algunos participantes durante el café-break., tan importante en los congresos como las propias comunicaciones.

A la derecha, el catedrático Carlos Monasterio, maestro de tantos hacendistas durante sus treinta años de servicios en la Universidad de Oviedo y una personalidad muy respetada por sus opiniones independientes y rigurosas.

El programa, cuenta con diversos módulos de interés para los seguidores de esta bitácora. Os recomiendo las ponencias de los módulos de los dos días sobre “Eficiencia del Sector Público” y “Hacienda territorial“. Podéis descargar todas la documentación del Encuentro aquí. Que las disfrutéis.

Rafael Medina Jáber preside la Audiencia de Cuentas de Canarias, que es el órgano Instituciónal de fiscalización externa del sector público canario. Ofreció una conferencia durante el seminario sobre Estabilidad presupuestaria y contabilidad pública, donde pedía la redefición de este último concepto.

A partir del tradicional informe de control de legalidad y de carácter económico-financiero, referido al sector público canario, puso en evidencia la necesidad de avanzar en una concepción de la contabilidad pública como un sistema de información que dé respuesta, no solo a las exigencias formales de rendición de cuentas, registro y fiscalización, sino a las necesidades de información de los responsables políticos y de la ciudadanía, además de la necesaria para evaluar la estabilidad presupuestaria.

Reconoció que la información económica, presupuestaria y financiera es poco relevante para la adopción de decisiones en relación con la calidad de las políticas y de servicios públicos y que los responsables públicos en materia de educación, sanidad, vivienda, urbanismo, servicios sociales, etc., no utilizan este tipo de información para mejorar el grado de satisfacción de las necesidades de la ciudadanía.

Entonces, si el control no está satisfaciendo adecuadamente esas necesidades de información, los gestores crearán servicios de control de gestión, al margen del centro directivo responsable de Intervención, que se limitará únicamente a denunciar irregularidades contables o de legalidad no sirve a las demandas actuales de los gestores.

La contabilidad pública tradicional se ha limitado a ofrecer información financiera y de ejecución presupuestaria, basando su esencia en la unidad de cuenta monetaria. Sin embargo, los gestores públicos, los parlamentarios, los ciudadanos, demandan mucha más información que la estrictamente monetaria. La evaluación de la gestión pública exige contar con información heterogénea y variada: estadísticas, encuestas de satisfacción, informes especializados, etc.

Medina comprende que la Contabilidad Pública tiene la obligación de satisfacer estas nuevas necesidades de información de las Administraciones Públicas, evolucionando desde un sistema de unidad de cuenta hacia la multiplicidad de unidades de cuentas.

En su opinión, la influencia de los criterios y principios contables privados sobre la contabilidad pública ha sido exagerada: “el traje de la contabilidad de las empresas privadas no encaja satisfactoriamente como herramienta para la obtención de información relevante para los responsables de la gestión pública”. Por eso pidió un esfuerzo para definir criterios, principios y reglas de contabilidad que ayuden a definir este nuevo sistema de información, con multiplicidad de unidades de cuenta: una contabilidad pública multidimensional que evolucione hacia la evaluación de las políticas y los servicios públicos

¿Cómo establecer un sistema de información que soporte y gestione esta nueva orientación? Entendió que era necesario:

- Identificar los objetivos de la política o servicio a evaluar.
- Analizar el régimen jurídico del área a evaluar.
- Analizar el sistema de control interno que rige en la institución a evaluar: recursos, normativa, organización y cultura.
- Establecer acuerdos y convenios que definan los indicadores aceptados por el conjunto de los agentes públicos, para la evaluación de todos y cada uno de los servicios y políticas públicas.

Enrique López González, catedrático de contabilidad de la Universidad de León, y autor de la conferencia de calusura del seminario, hace de relator de lujo de esta entrada con el siguiente comentario:

Uno de los padres del “management” Peter Drucker menciona que “como un reloj de sol, que muestra las horas cuando el sol brilla, pero que no da información en un día nublado o de noche, la contabilidad de costes tradicional apenas mide los costes de producción”. En efecto, la eficacia de un sistema de Contabilidad de Gestión depende tanto de la validez de sus características técnicas para la entidad contable y circunstancias del entorno en que se aplica, como de la forma en que los usuarios pueden utilizar la información que el mismo proporciona.

En este sentido, quizás sea en relación con el diseño de la información contable puesta a disposición de los entes públicos donde se pueda observar de forma más patente el confusionismo generado por la falta de distinción entre sus funciones, pues la propia evolución de la Administración Pública corre pareja e incide directamente en el diseño del sistema contable.

Cuando se diseña nuestra Administración Pública, en pleno liberalismo decimonónico, se pone especial énfasis en acotar la acción del Estado bajo la cautela de un Derecho Administrativo que actúa en salvaguardia y protección de la ciudadanía frente a todo exceso de poder (avizorando con escrupulosidad la capacidad discrecional de los gestores públicos) y, por tanto, esa “Hacienda de Medios” se limitaba a ejercitar tan sólo una función de gobierno en busca de eficacia del condicionamiento, con lo cual se necesitaba contar solamente con una contabilidad que permitiese el control de legalidad, esto es, bastaría con una Contabilidad Financiera (durante mucho tiempo, una elemental contabilidad de caja) que facilitase la comprobación de que el gasto realizado estaba presupuestado, existía crédito suficiente o que en su relación se había respetado el proceso legal vigente, pero carente de interés por el proceso productivo.

El problema surge entonces con el propio devenir histórico de las Administraciones Públicas, pues con el paso a un Estado más “intervencionista” se ha seguido procesando como gubernamental el cada vez más importante proceso productivo público, donde se precisan criterios de economía, eficiencia y eficacia, tal como reza el artículo 31.2 de nuestra Constitución, no siendo suficiente entonces la Contabilidad Financiera.

De hecho, la Contabilidad Pública no se ha ocupado de forma particular de quienes adoptan decisiones, especialmente en España, donde ni los Ministros ni cualquier otro responsable de la gestión en el Sector Público disponen, por lo general, de información contable relevante y oportuna para la adopción de sus decisiones. Por ejemplo, con la información contable disponible no se ha podido calcular, hasta ahora, con cierto rigor el coste de un alumno universitario, incluso, es difícil saber el coste de una Universidad en su conjunto.

Por este motivo, la contribución aportada por D. Rafael Medina Jáber sobre las principales conclusiones y puntos para la reflexión emanadas del “Proyecto Avance” supone un verdadero hito en la historia contable pública española, que modificará, sin duda, la acepción hasta ahora conocida como “poner una pica en flandes”, propiciando el inicio de lo que podría ser denominado la “Escuela Canaria de Estudios Críticos de Gestión Pública”.

El profesor de Hacienda Pública, Roberto Fernández Llera, durante el II curso sobre Estabilidad presupuestaria y contabilidad pública, que se clausuró ayer en la Universidad de Salamanca (foto) presentó una ponencia titulada “Transparencia, autonomía y estabilidad presupuestaria: geometría del triángulo“.

A continuación se resumen sus principales conclusiones.

En los casi tres decenios de andadura de las Comunidades Autónomas (CCAA) se han producido importantes cambios en los sistemas presupuestarios de las Administraciones Públicas en España.

El principio de autonomía financiera, reconocido en la Constitución Española, junto al de estabilidad presupuestaria y el de transparencia, han conformado un imaginario triángulo que en ningún momento ha sido equilátero, porque tampoco nunca se ha realzado de igual modo la importancia de cada uno de estos tres principios.

Continuando la analogía, podría decirse que el área encerrada por ese triangulo sería una aproximación a la importancia financiera de las CCAA en el conjunto del Sector Público español.

En un primer momento, tras la aprobación de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA, estas comenzaban a desplegar su autonomía financiera, no tanto por el lado de los ingresos tributarios como por el lado del gasto, asumiendo competencias transferidas desde la Administración General del Estado pero financiándolas mayoritariamente con transferencias y subvenciones intergubernamentales.

En este periodo, que abarcaría con matices hasta el año 2001, el área que encerraba el triángulo era bastante reducida, aunque fue aumentando de forma paulatina ano tras año, en virtud sobre todo de una mejora del autogobierno de las CCAA, pero con escasa atención al control del endeudamiento –muy bajo en los primeros años- y aún menor interés por el fomento de la transparencia informativa y al control coordinado. Sólo la influencia externa de las restricciones europeas al déficit y la deuda lograron activar en este periodo algunos mecanismos limitadores, caso de los ECP, aunque con defectos de diseño muy notables.

El año 2001 marcó una inflexión total en el proceso autonómico y en el control del endeudamiento público. En vísperas de comenzar su andadura un nuevo modelo de financiación de las CCAA de régimen común y un nuevo Concierto Económico con el País Vasco, culminadas también las principales transferencias de gasto –fundamentalmente la sanidad- y con un déficit público que precisaba ser moderado por las exigencias derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, fue aprobada la Normativa de Estabilidad Presupuestaria (NEP), reconociendo por primera vez en un texto de rango legal el principio de estabilidad presupuestaria y también el de transparencia como uno de los que estarían al servicio del primero.

Sin embargo, la definición restrictiva de un concepto de equilibrio presupuestario anual supuso la pérdida de autonomía financiera para las CCAA y, peor aún, estimuló el nacimiento de un Sector Público empresarial autonómico muy importante como medio para situar endeudamiento fuera del “perímetro de consolidación”, burlando las exigencias formales y pudiendo mantener un elevado nivel de inversión y gasto corriente. El triángulo inicial se había roto o, en términos más precisos, había mutado hacia la figura del cuadrilátero, cuyos lados serían los tres conocidos, al que se iba a añadir un cuarto para medir el tamaño del sector público empresarial.

La tercera etapa de esta geometría histórica del triángulo comenzaría en el año 2006, tras la aprobación de la RNEP como respuesta a los fallos detectados en la NEP, pero también llevada a cabo por efecto de motivaciones externas (la reforma del PEC en la Unión Europea) e internas (cambio político en el Gobierno de España). Esta nueva regulación mantiene la exigencia de la estabilidad presupuestaria, definida ahora a lo largo del ciclo económico y con mayores posibilidades de autonomía financiera para las CCAA. Además, permite completar de nuevo el triángulo inicial, reforzando los mecanismos de transparencia en su múltiple cometido de elaboración y suministro de información, coordinación multilateral y orientación de la gestión pública a objetivos plurianuales.

A pesar del escaso tiempo transcurrido todavía, existen positivos indicios que invitan a pensar en que la transparencia no será una mera declaración de intenciones, sino un auténtico principio inspirador de la actuación política y administrativa a todos los niveles. Con todo, el principal riesgo asociado de la RNEP es el derivado de la vuelta al bilateralismo a la hora de negociar los objetivos de estabilidad presupuestaria, acrecentado por un mecanismo corrector escasamente definido y por la total incertidumbre que existe sobre los regímenes forales de Navarra y País Vasco.

El futuro del triángulo que encierran la autonomía financiera, la estabilidad presupuestaria y la transparencia está por verificar a partir de este momento. Probablemente nunca alcance a ser un triángulo equilátero, lo cual vendría a significar una importancia semejante para cada uno de los tres principios enunciados. Un escenario razonable podría ser el de un triángulo isósceles, con dos lados iguales y de longitud amplia, probablemente los dos citados en primer lugar, quedando la transparencia como el principal “sacrificado” en caso de tener que realizar algún tipo de ajuste adicional.

Sería lo más probable, dado que la estabilidad presupuestaria se ha instalado como un principio aceptado universalmente para la gestión de las finanzas públicas y la autonomía financiera, salvo situaciones de extrema gravedad, reviste una imposibilidad práctica para ser recortado o siquiera reducido de forma discrecional y unilateral por parte del gobierno central. O quizás el futuro depare una tercera hipótesis, la del triángulo escaleno, la más repetida hasta el momento, donde cada uno de los principios enunciados tendrá una relevancia diferente en función de la coyuntura económica y presupuestaria o de las preferencias políticas en cada momento.

Lo que sí parece claro es que el excesivo refuerzo de uno solo de los principios a costa de los otros dos podría deparar resultados indeseados (la ruptura del triángulo). Uno ya se produjo tras la entrada en vigor de la NEP, con la proliferación de un Sector Público empresarial poco transparente, con objeto de acumular deuda no consolidable. Pero si se decidiese reforzar en exceso la autonomía financiera de las CCAA –por ejemplo, con un escenario de bilateralismo absoluto sin coordinación alguna- se debilitarían la estabilidad presupuestaria o la transparencia, circunstancias ambas que no parecen muy deseables en el contexto español.

Finalmente, si por pretender un grado máximo de transparencia se despliega una normativa excesivamente intervencionista, se pondría en cuestión la autonomía financiera de las CCAA e incluso se podrían violentar determinadas restricciones relativas al secreto estadístico o al derecho fundamental a la intimidad de las personas.

El hecho previsible que aparece con un mayor grado de certeza es el que hace referencia al área del triángulo, es decir, a la importancia financiera de las CCAA.

Desde hace unos años las CCAA son ya el principal agente de gasto público en España y previsiblemente todavía vayan a mejorar esta posición relativa en el marco del desarrollo de los Estatutos de Autonomía “de segunda generación”. En buena lógica de corresponsabilidad fiscal, lo mismo parece que podrá ocurrir con los ingresos tributarios, toda vez que se amplíen los espacios fiscales propios de las CCAA con nuevos impuestos cedidos, mayores porcentajes de cesión y una capacidad normativa más amplia.

Como consecuencia de todo ello, el déficit y la deuda de las CCAA también van a ir adquiriendo una mayor relevancia sobre el total correspondiente al conjunto de las Administraciones Públicas. En definitiva, el área del triángulo no presenta visos razonables de que vaya a ser reducida y, por tanto, la atención deberá localizarse en las cambiantes longitudes de los tres lados que la encierran.

Foto de ponentes a la puerta de la Hospedería Fonseca de Salamanca. De izquierda a derecha: Roberto Fernández, Antonio Arias, Enrique López (Catedrático de contabilidad de la Universidad de León), Rafael Medina (Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias) y O. Eduardo González (Fiscal jefe del Tribunal de Cuentas).

El magistrado David Ordóñez recuerda, siempre que puede, la perplejidad que le produjo la dimisión de la Comisión Europea como consecuencia de las conclusiones del Comité de Expertos Independientes nombrado por el Parlamento Europeo, en 1999. Decían lo que el Tribunal de Cuentas Europeo venia reiterando en sus informes durante los últimos años, sobre el descontrol del gasto de las instituciones comunitarias. Sin embargo, lograron ese contundente efecto ¿Somos tan receptivos a los Comités de Sabios? Parece que sí.

Francia no se queda atrás. El economista Jaques Attalí, eminencia gris de la época Mitterrand, ha presidido un comité de expertos que han formulado una serie de propuestas que deberán reactivar la tercera economía europea.? “El crecimiento podría ser un punto superior dentro de cuatro años, el paro podría caer al 5%. Se podrán crear 2 millones de empleos y la desocupación entre la juventud podría dividirse por tres. ¡Sólo siguiendo sus recomendaciones!

El texto, dado ayer a conocer, comienza presentándose con un estilo muy francés:

“Esto no es ni un informe, ni un estudio, sino un modo de empleo para reformas urgentes y fundadoras. No es partidista, ni bipartidista: es no partidista. Esto no es tampoco un inventario en el cual un gobierno podría picotear a su antojo, y menos todavía un concurso de ideas originales condenadas a quedar marginadas. Es un conjunto coherente, donde cada pieza está articulada con otras, donde cada elemento constituye la clave para el éxito del todo”.

En efecto, el comité ha hecho un diagnóstico bastante liberal del estado del mundo y de Francia; de lo que hay que cambiar, de lo que puede ser y, del modo de poner en práctica la reforma. Además, lanza un ultimátum bajo el título “El momento ha llegado: “todo lo que no sea emprendido ahora, no podrá nunca más serlo.”

La puesta en ejecución de las medidas preconizadas por el informe Attali dará lugar al establecimiento de un plan de acción en cada ministerio, según anunció el primer ministro, Francisco Fillon. Varias propuestas defendidas por la comisión serán integradas en un proyecto de ley de modernización de la economía que se presentará en primavera.

Las veinte decisiones fundamentales, organizadas alrededor de ocho ambiciones, ilustran la voluntad de conjunto del informe. No son unas sustitutas de otras, pues deben tomarse al mismo tiempo, dice. En total, 316 decisiones, que constituyen otras tantas reformas que deberán ser puestas en ejecución. “Todas son críticas para el éxito del conjunto. Constituyen un plan global, no político, que deberá ser aplicado en el curso de las legislaturas próximas, en un entorno de gasto público estabilizado. Deberán ser acompañadas por decisiones sobre el reparto de los frutos del crecimiento, que le incumbirá a cada mayoría política definir según sus elecciones“, leemos.

Algunas de estas reformas necesitarán años para que tengan su efecto pleno sobre el crecimiento. Por ejemplo: la reforma de las universidades, el desarrollo de la investigación en biotecnología, nanotecnología y neurociencias, la promoción de las energías renovables, la reducción de los gastos públicos, la reforma de la función pública y del Estado, la simplificación de la reglamentación, la creación de una Autoridad de la competencia…. se tardarán años en ver sus efectos. Estas reformas se cuentan por decenas en el informe. Otras, como la Administración electrónica (decisión 244), harían felices a muchos de nuestros queridos miembros de la blogosfera pública.

Por su importancia para el sector público, extracto a continuación el capítulo 2 de la tercera parte. Todas las propuestas son desarrolladas con mayor o menor detalle, a cuyo texto os remito, no sin antes advertiros del tono gerencialista:

…..

DECISIÓN 229.- Hacer evaluar a todo agente directo o indirecto de un servicio público (profesor, funcionario, médico) por sus superiores pero también los usuarios. Diferentes organismos de evaluación podrán ser puestos en funcionamiento. …..

DECISIÓN 231.-Evaluar ex ante y ex post todo proyecto de ley y reglamento

DECISIÓN 232.- Crear, sobre el modelo del Committee for better regulation británico, un Comité para una mejor gobernanza, encargado de hacer cada trimestre las proposiciones públicas sobre las simplificaciones oportunas, administrativas y legislativas.

DECISIÓN 233.- Encargar a ese Comité proceder al reexamen de todas las leyes anteriores a 1970, a la vista las dificultades comprobadas por Autoridades y empresas.
……
DISMINUIR Y DINAMIZAR LA ADMINISTRACIÓN

OBJETIVO: Reorganizar las estructuras político-administrativas para simplificar y reducir los costes

DECISIÓN 239.- Reforzar la capacidad de arbitraje del presidente de la República y del Primer Ministro, además de un Secretariado General del gobierno considerablemente reforzado de juristas y un ministro de la Oficina del Presupuesto que reunirá las Direcciones encargadas del presupuesto, de la Seguridad Social y de la función pública. Estará encargada de las funciones siguientes:

• preparar el presupuesto del Estado;
• asegurar la compatibilidad y la coherencia del conjunto de las políticas públicas;
• velar por la conformidad de los proyectos de ley con los objetivos de la ley presupuestaria plurianual;
• coordinar las compras del Estado;
• definir la estrategia financiera del Estado.

OBJETIVO: Simplificar la organización gubernamental

DECISIÓN 240.- Limitar por una ley orgánica el número de los ministros, de una docena como mínimo y una veintena como máximo. El gobierno podrá contar con tantos ministros delegados y secretarios de Estado como desee.

DECISIÓN 241.- Prever para cada ministerio a un director jurídico, un director de los asuntos europeos, un director de recursos humanos y de los directores de proyecto.

OBJETIVO: Simplificar la administración

DECISIÓN 242.- Exigir a los servicios del Estado que respondan sistemática, rápida y formalmente a toda cuestión de derecho propuesta por un ciudadano o una empresa.

DECISIÓN 243.- Reagrupar las autorizaciones requeridas para las actividades y gestiones de las empresas en una sola unidad.

ESTIMULAR LA EFICIENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES

OBJETIVO: Generalizar la e-administración

DECISIÓN 244.- Reorganizar la gestión de los proyectos. La función informática debe dejar de considerarse como “de intendencia” para ser “estratégica”. La modernización de la gestión de los proyectos pasará por las acciones siguientes:

• Reconocer a los jefes de proyecto un estatuto que trasciende los apoyos administrativos y haga reconocer la parte importante de riesgo de tal función.
• Externalizar la explotación y la operatoria en lo posible.
• Reforzar la formación de los futuros usuarios, una tarea crucial a menudo subestimada (del 10 al 15 % del presupuesto de los grandes proyectos es generalmente dedicado a eso, frente al 30 % por término medio en el sector privado).

DECISIÓN 245.- Acelerar la desmaterialización de los procedimientos.

• Acelerar el desmaterialización de la mayor parte del procedimiento administrativo, los servicios públicos y las actividades de relación entre las administraciones públicas y los ciudadanos.
• Asegurar el interoperabilidad de los sistemas informáticos y la división de los datos de las administraciones públicas.
• Privilegiar el canal Internet para las transacciones entre Administración y ciudadanos.
• Organizar una red de puntos de acceso de las administraciones y de los servicios públicos a disposición de los ciudadanos que no tienen acceso a Internet personal (ventanilla única).

DECISIÓN 246.- Lanzar 10 grandes programas de e-administración que lograrán 15.000 millones de euros de economías al año para el Estado, sobre:

• la recaudación de las cuotas sociales;
• los reclutamientos para los empleos públicos (Bolsa de empleo común a las tres Administraciones públicas que podría luego ser abierta a las proposiciones del sector privado);
• las simplificaciones de los procedimientos administrativos (con un objetivo de reducción del 25 % del coste de las gestiones administrativas);
• la ventanilla única virtual que agrega los servicios de las diferentes administraciones;
• la facturación (tratamiento centralizado y digital de facturas);
• la justicia digital, asegurando una transparencia de la información a los justiciables;
• los servicios a la persona (Desmaterialización del Cheque empleo servicio universal);
• la movilidad geográfica y la vivienda (Bolsa Internet de la vivienda social);
• la digitalización del patrimonio cultural;
• la difusión internacional del patrimonio cultural.

DECISIÓN 247.- Reformar los grandes cuerpos del Estado.

Los grandes cuerpos de inspección – económico, financiero y técnico – serán reagrupados según las exigencias de la economía moderna: finanzas, energía, infraestructuras digitales, salud, etc. Serán integrados por funcionarios seleccionados por concurso después de 5 años, como mínimo, de ejercicio en la función de administrador en el mismo sector.

El reclutamiento en las altas funciones administrativas, financieras y judiciales (velando estrictamente por el respeto de su independencia) será efectuado según los mismos principios.

DECISIÓN 248.- Desarrollar agencias para cumplir las misiones operativas de prestaciones de servicios.

(..) El gobierno nombrará a los directores de las agencias. Les fijará objetivos cuantificados y controlará los resultados. En particular, el reparto de responsabilidades, el proceso de asignación de los recursos y la gobernanza serán precisados muy claramente en un contrato de objetivos firmado entre el ministro correspondiente y cada agencia, lo que permitirá un control de esta última y responsabilizar a sus dirigentes teniendo como base los resultados obtenidos. Para ejercer este control, un “consejo de vigilancia” podrá ser designado en el seno de cada agencia.

Deberá contar en su seno con los representantes de los usuarios, para que la calidad del servicio final pueda ser plenamente tomada en consideración, en el control de la realización de los objetivos. El director de agencia podrá indistintamente proceder de la Administración o del sector privado. Deberá responder de la realización de los objetivos delante de su autoridad de tutela, con una remuneración en parte indiciada según los resultados. La creación de agencias no implica crear un nuevo estatuto jurídico. (..)

DECISIÓN 249.- Compensar la creación de todo nuevo organismo por reducciones proporcionadas de efectivos y atribuir a todo nuevo organismo una vida útil limitada y prorrogable tras su prueba.

OBJETIVO.- Reducir los gastos de intervención menos eficaces y menos útiles para el crecimiento

DECISIÓN 250.- Proceder al reexamen sistemático de los créditos presupuestarios en materia de ayuda a las empresas, en materia de ayudas al empleo y en materia de ayudas a la vivienda, respecto a las conclusiones de la Revisión general de las políticas públicas.

OBJETIVO: Extender la externalización de ciertas actividades anexas al sector público
(..)
OBJETIVO: Reagrupar las sedes regionales de los servicios desconcentrados por el Estado

DECISIÓN 251.- Las transferencias de competencias del Estado a las Administraciones territoriales deben ser acompañadas por un abandono efectivo de la misión correspondiente por los servicios del Estado, y de la reorganización de la integridad de los funcionarios estatales.

DECISIÓN 252.- Utilizar las ganancias de productividad obtenidas por la ejecución sistemática del principio de sustitución de dos funcionarios por cada tres que se jubilen, sin perjudicar a la calidad de los servicios.

VALORIZAR A LOS AGENTES PÚBLICOS

OBJETIVO: Cambiar el modo de remuneración de los funcionarios

DECISIÓN 253.- Permitirles, en el marco de las negociaciones sociales como empresarios públicos, determinar las condiciones de remuneración de sus agentes.

DECISIÓN 254.- Modernizar progresivamente los modos públicos de remuneración estableciendo primas vinculadas a la performance (colectiva e individual) de los agentes.

DECISIÓN 255.- Dedicar al aumento de las remuneraciones de los funcionarios, el tercio de las economías hechas por los progresos de productividad en la gestión y por la supresión de los despilfarros.

OBJETIVO: Modificar progresivamente los modos de reclutamiento y de gestión de las carreras en la función pública

DECISIÓN 256.- Asegurar a los responsables de las agencias la libertad de elección entre ambos modos de reclutamiento.

DECISIÓN 257.- Instituir, en toda la función pública, una gestión gerencial, dinámica y flexible del personal.
……

Pincha aquí para ver el cuadro en pantalla completa.

Pilar Jiménez Ríus suele recordar en sus publicaciones que uno de los antecedentes artísticos más remotos del control de los fondos públicos o lo que es prácticamente lo mismo, de la calidad de los gobiernos, lo encontramos en el medioevo, en concreto, en el Palazzo Pubblico (Ayuntamiento) de la ciudad de Siena. En este Palazzo se encuentra una serie de frescos que ofrecen una expresión gráfica impresionante de la calidad de gobierno. Realizadas por Ambrogio Lorenzetti entre los años 1338 y 1340, estas obras son producto de una cultural ciudadana de alto nivel, que por cierto caracterizó a la República de Siena.Por un lado, en la Alegoría del buen gobierno, vemos los símbolos del bien común, incluyendo las principales virtudes, rodeados por los representantes de la ciudadanía. El tema sigue con un par de frescos que muestran los efectos del buen gobierno en la ciudad y en la campaña: armonía, justicia y abundancia material en el comercio y la producción agrícola. Por el otro lado, en la Alegoría del mal gobierno está retratada la tiranía, con símbolos de vicios como la injusticia y el engaño. Sus efectos en la ciudad y en la campaña incluyen incendios, saqueos, y estancamiento de la vida económica.

En resumen, ya en aquella época había conciencia de lo que eran el buen gobierno y el mal gobierno. Así que cuando nos referimos a la buena gestión pública, al buen gobierno (good governance), no estamos abordando un tema tan nuevo. Más información.

El tema nos sirve de introducción para presentar la obra de Luis F. Aguilar Villanueva. Gobernanza y gestión pública. Editorial: FONDO DE CULTURA ECONÓMICA (FCE), 2007. 500 páginas. Precio € 28,00.

Indice:

I. Gobernanza

II. Nueva gestión pública

III. Gestión estretégica

IV. Gestión de calidad

V. Epílogo

ANEXOS

Aguilar es investigador mejicano del Sistema Nacional de Investigadores. Ha escrito más de 100 artículos sobre teoría política y administrativa. Fue uno de los introductores de la disciplina de las Políticas Públicas en su país y en el mundo académico de lengua española a fines de los años ochenta.? Es miembro del Comité Internacional de Expertos en Administración Pública del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC, 2006-2009).

Esta obra, perfectamente redactada, es una de las importantes aportaciones en español al debate intelectual sobre gobernanza y señala las condiciones del acto contemporaneo de gobernar y replantea nuestros conceptos y visiones clásicos de la gobernabilidad. Aguilar señala la relevancia actual del los principios y herramientas de la nueva gestión pública, que analiza con detalle. Particularmente, estudia cómo la gestión estratégica y la gestión de calidad son cruciales para lograr un gobierno eficaz. La noción de calidad, el ciudadano-cliente, la dirección estratégica o los contratos internos son temas que presenta con fácil lectura.

A lo largo del libro, el autor desarrolla la idea de que la dirección de la sociedad se sustenta cada vez más en los actores sociales y menos en el gobierno. Es el centro del debate mundial actual, junto al “vaciamiento del Estado”, el gerencialismo o la descentralización, que se tratan con extensión.

Medellín tiene una aureola de delincuencia, hoy totalmente inmerecida, reflejo de una historia reciente que aun contamina a sus visitantes con un cierto prejuicio.

Durante el panel de conferencias, que compartí el 6 de diciembre con el vicepresidente del Consejo Municipal de Medellín, Máximo Pérez Soto me recomendó visitar el metrocable y pasear por los alrededores de la estación término, en la comuna de Santo Domingo Savio.

Exclusión social

La tipología de exclusión diferencia varios tipos de prácticas. Una primera forma consiste en la separación completa de una comunidad, ya sea en deportaciones o espacios cerrados en su seno, pero separados de ésta (cárceles). Otro tipo de exclusión priva a determinadas personas y colectivos de ciertos derechos básicos y de su participación en el entramado social. Estos tres tipos de exclusión están muy presentes en la sociedad latinoamericana actual, aunque el último es el más frecuente: la exclusión social

De acuerdo con la ciencia política y la sociología, para mitigar sus efectos debe apostarse por ciertas políticas prioritarias, como las políticas activas de empleo, el incremento del acceso a la educación y formación de personas vulnerables; la promoción del aprendizaje a lo largo de la vida; erradicar la pobreza infantil o asegurar una vivienda digna para todas las personas, pues algunas veces una parte importante de la población está alojada en infraviviendas que no cuentan con instalaciones tan esenciales como agua corriente, electricidad, etc.

Una opción muy eficaz para erradicar la exclusión es mejorar el acceso a servicios públicos de calidad, como los servicios de salud, servicios sociales y los transportes, etc.

Todo esto se intenta en Medellín.
Metrocable

Están muy orgullosos en el Ayuntamiento de la gran transformación e integración producida en las zonas marginales merced a audaces inversiones, entre las que destaca el Metrocable.

Medellín está flanqueada por sendas cadenas montañosas, en cuyas laderas se fueron construyendo miles de casitas (no sería justo llamarlas favelas) donde habitan las clases más desfavorecidas. No hace falta precisar que las comunicaciones eran intransitables por las grandes pendientes que deben superar, en los 400 metros de desnivel.

La inauguración en 2004 del metrocable cambió la fisonomía y la economía de estas zonas marginales. La facilidad para acceder a la parte alta de la ciudad, en tan solo ocho minutos desde la conexión con el metro, junto a la potenciación del turismo, que usa este medio como teleférico para contemplar toda la ciudad, ha cambiado radicalmente ese entorno.

Cada una de la 90 telecabinas tiene capacidad para ocho pasajeros, con una frecuencia de 12 segundos entre cada cabina, realizando un recorrido de dos kilómetros. El nuevo sistema aporta grandes beneficios para el medio ambiente de la ciudad, por su funcionamiento eléctrico, permitiendo la reducción de los accidentes y un importante ahorro en mantenimiento de la red vial.

Sorprende la cuidada limpieza de las instalaciones y las estaciones, muy superior a los estandares europeos de higiene. En fin, que las cifras de delincuencia se han reducido a cotas “europeas”. Ahora, los poderes públicos del Estado de Antioquia luchan contra la otra gran lacra: las muertes y lesiones en accidentes de tráfico, pero esa es otra guerra.

En 2008 se va a inaugurar el “metrocable pajarito” en la otra ladera, más social si cabe, de mayor longitud y residentes, que contribuirá a enterrar lo que quede de la imagen “dura” de la pobreza en esta ciudad.

Parque Biblioteca España

La población de Medellín se sintió muy honrada (¡los taxistas no suelen ser políticamente correctos!) por el broche de oro que puso la Corona española con la inauguración en marzo pasado de la Biblioteca España, cuyo nombre encubre un verdadero centro socio-cultural para un barrio que nadie te hubiera recomendado visitar, hace cuatro años.

Son tres edificios en forma de roca, rodeados de miradores. El diseño es del arquitecto caribeño Giancarlo Mazzanti.

Como podéis ver en las fotos, encontramos un ciento de niños trabajando con los ordenadores, “sacando” libros en préstamo, practicando artes marciales o teatro en su salón de actos. Cuando llegamos a este último sitio, encontramos un grupo de ciudadanas celebrando una fiesta “del delantal” y nos animamos a subir al estrado y felicitarles por el gran cambio realizado. Pudimos colaborar en la alegórica “suelta de mariposas” que previamente habían “cazado” los chicos.

En fin, una experiencia corta pero muy intensa, la estancia en Medellín. No quiero cerrar este artículo sin destacar otro notable instrumento de lucha contra la delincuencia. La obligación de llevar TRES distintivos identificativos de la matricula de las motos: en el casco, en el chaleco y la propia moto. Una decisión que fue bien acogida por al ciudadanía

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