Todavía estamos digiriendo la última reforma de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) y su Texto Refundido, cuando la Comisión Europea acaba de hacer pública un proyecto de nueva Directiva que obligará a reformar la Ley antes del 30 de junio de 2014.

En efecto, el Texto se remitirá al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo para su aprobación durante este año 2012, derogando la vigente Directiva 2004/18/CE -madre de la actual LCSP- y deberá estar transpuesta en todos los Estados miembros a mediados del año 2014, como parte de un programa global de modernización de la licitación pública en la Unión Europea. 

La Comisión ya había publicado en enero de 2011 un Libro Verde sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE con el que puso en marcha una amplia consulta pública (ver entrada) sobre los cambios legislativos que podrían introducirse para facilitar y flexibilizar la adjudicación de los contratos. La consulta pública finalizó en abril pasado, recibiendo en total 623 respuestas, procedentes de una gran variedad de grupos de partes interesadas, como Gobiernos, empresas, asociaciones industriales, personalidades del mundo académico, organizaciones de la sociedad civil (incluidos los sindicatos) y ciudadanos particulares. El mayor número de respuestas procedió del Reino Unido, Alemania y Francia.

¿Qué cambiará? Presentamos a continuación algunas interesantes novedades del amplio texto de 256 páginas. Existen otros dos proyectos destinados a los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (ver) y otra relativa a la adjudicación de contratos de concesión.

1) Reducir la burocracia.

La normativa europea suspira por flexibilizar y simplificar los procedimientos. En total, los poderes adjudicadores tendrán a su disposición un conjunto de seis técnicas y herramientas de contratación específicas concebidas para la contratación agregada y electrónica: acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, subastas electrónicas, catálogos electrónicos, centrales de compras y contratación conjunta. En comparación con la Directiva existente, estas herramientas se han mejorado y aclarado con el fin de facilitar la contratación electrónica.

La propuesta ofrece un régimen de contratación simplificado que se aplica a todos los poderes adjudicadores cuyo ámbito está situado por debajo del nivel de la Administración central. Así, las autoridades locales y regionales podrán utilizar un anuncio de información previa como convocatoria de licitación. Si utilizan esta posibilidad, no tienen que publicar un anuncio de licitación aparte antes de poner en marcha el procedimiento de contratación. Asimismo, pueden fijar algunos límites temporales con mayor flexibilidad previo acuerdo con los participantes.

Por otra parte, se han acortado los plazos para la participación y la presentación de ofertas, lo que permite una contratación más rápida y más racional.

2) Más electrónico todavía

El proyecto busca adoptar una comunicación totalmente electrónica, en particular por lo que respecta a la presentación telemática de ofertas o solicitudes, en todos los procedimientos de contratación en un período de transición de dos años. Asimismo, racionaliza y mejora los sistemas dinámicos de adquisición y los catálogos electrónicos, herramientas de contratación completamente electrónicas que se adaptan especialmente a la contratación muy agregada que llevan a cabo las centrales de compras.

Los poderes adjudicadores estarán expresamente facultados para

•  excluir a los operadores económicos que hayan mostrado deficiencias significativas o persistentes en la ejecución de contratos anteriores.
•  exigir que las obras, los suministros o los servicios lleven etiquetas específicas que certifiquen determinadas características medioambientales, sociales o de otro tipo.

La propuesta establece la asociación para la innovación, un nuevo procedimiento especial para el desarrollo y la ulterior adquisición de productos, obras y servicios nuevos e innovadores, dentro de los niveles de prestaciones y de costes acordados. Esto mejora y simplifica el procedimiento de dialogo competitivo y facilita la contratación conjunta transfronteriza, un instrumento importante para realizar adquisiciones innovadoras.

3)Todo para las PYME y los emprendedores

La propuesta prevé la obligación de aceptar las declaraciones de los interesados como prueba suficiente a efectos de selección. En la práctica, la presentación de pruebas documentales se verá facilitada mediante un documento normalizado, el pasaporte europeo de contratación pública, que servirá para demostrar la inexistencia de motivos de exclusión.

Los requisitos relativos al volumen de negocios, que con frecuencia son un enorme obstáculo para el acceso de las PYME, se limitan explícitamente al triple del valor estimado del contrato, excepto en casos debidamente justificados.

Los Estados miembros podrán disponer además que los subcontratistas –PYMES, por lo general- tengan la posibilidad de solicitar que el poder adjudicador les pague directamente los suministros, las obras y los servicios proporcionados al contratista principal en el contexto de la ejecución del contrato.

4) Más Gobernanza

La propuesta prevé, por tanto, que los Estados miembros designen a una única autoridad nacional encargada de la supervisión, la aplicación y el control de la contratación pública. Solo un organismo único con tareas generales garantizará una visión de conjunto de las principales dificultades de aplicación, podrá proponer soluciones adecuadas para los problemas de carácter más estructural y estará en condiciones de proporcionar información inmediata sobre el funcionamiento de la política y los posibles defectos de la legislación y las prácticas nacionales, contribuyendo así a encontrar con rapidez soluciones y a mejorar los procedimientos de contratación.

Además, la propuesta obliga a los Estados miembros a establecer dos tipos de órganos. Por una parte estructuras de apoyo jurídico y económico que ofrezcan asesoramiento, orientación, formación y ayuda para preparar y llevar a cabo los procedimientos de contratación.

Pero lo más interesante es que, para reforzar la lucha contra la corrupción y el favoritismo, los poderes adjudicadores tendrán la obligación de transmitir el texto de los contratos celebrados a un organismo de supervisión, que podrá así examinarlos a fin de detectar pautas sospechosas, y de permitir a los interesados acceder a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados intereses públicos o privados legítimos. Como no se quiere crear una carga administrativa desproporcionada, la obligación de transmitir el texto completo de los contratos celebrados debe seguir quedando limitada a los contratos de un valor relativamente elevado: 1.000.000 de euros para los suministros y los servicios, y de 10.000.000 de euros para el resto.

No se prevé que los requisitos relativos a los organismos de supervisión y los centros de conocimientos generen en conjunto una carga financiera adicional para los Estados miembros. Recuerda el proyecto que la reorganización o el perfeccionamiento de las actividades de los mecanismos y estructuras existentes entrañará algunos costes, pero estos quedarán neutralizados por la reducción de los costes de los litigios (tanto para los poderes adjudicadores como para las empresas) y los derivados de los retrasos en la adjudicación de los contratos, debido a la aplicación incorrecta de las normas de contratación pública o a la mala preparación de los procedimientos de contratación, así como de los costes que acarrean la fragmentación y la ineficiencia del asesoramiento que se ofrece actualmente a los poderes adjudicadores.

Los tiempos andan revueltos en la zona euro. Barajamos miles de millones en préstamos de las Instituciones Europeas para “rescates” de Estados miembros … ¿Y los mecanismos de control? Parece conveniente reflexionar en esta bitácora sobre tan transcendental asunto y, para ello, nada mejor que valerse del reciente documento “de posición” hecho público por del Tribunal de Cuentas Europeo, bajo el largo título “Consecuencias de la actual crisis económica y financiera en la rendición de cuentas y la fiscalización del sector público de la UE y la función del TCEu”. 

Instrumentos

La UE viene adoptando en los últimos tiempos una serie de medidas para favorecer la sostenibilidad del sector financiero, entre las que figura la implantación de un Sistema Europeo de Supervisores Financieros. Entre ellas, la creación de tres nuevos organismos de supervisión como la Autoridad Europea Bancaria (AEB), la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) y la Autoridad Europea de Valores (AEV), con funciones operativas a partir del 1 de enero de 2011.

Para los que no formaban parte de la zona del euro, la UE pudo recurrir a un instrumento financiero, el Mecanismo comunitario de ayuda financiera a medio plazo.El Tribunal está proyectando una auditoría de los préstamos aprobados por el Consejo.

Para ayudar a los Estados miembros de la zona del euro, la UE creó dos instrumentos temporales. En primer lugar, el Mecanismo europeo de estabilización financiera fue instaurado en 2010 para conceder ayuda financiera de la UE garantizada por su presupuesto. Hasta el momento, esta ayuda se ha otorgado a Irlanda y Portugal. El Tribunal declara su intención de fiscalizar la fiabilidad de los desembolsos del préstamo en su auditoría de la ejecución del presupuesto de la UE en el ejercicio 2011.

En segundo lugar, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) puede facilitar ayuda a los Estados miembros de la zona del euro (por un importe de hasta 440 000 millones de euros). El acuerdo marco entre dichos Estados y el FEEF no prevé la realización de auditorías externas por una entidad pública (se ha nombrado un auditor privado). El FEEF es una sociedad anónima de titularidad enteramente pública y constituida de acuerdo con el derecho luxemburgués.

El Consejo Europeo decidió sustituir estos dos instrumentos temporales en 2013 por uno permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE). Aquí surge una cuestión: ¿cómo dividir el trabajo en este ámbito entre los auditores públicos y privados? ¿Y entre las instituciones europeas y las Entidades Fiscalizadoras de los Estados miembros? El Tribunal hace púbico su propósito de contribuir a crear una estructura transparente que preserve suficientemente la realización de auditorías públicas.

En definitiva …

La crisis financiera ha planteado nuevos problemas de auditoría pública en la Unión Europea. Como es habitual, el TCUe fiscalizará los nuevos organismos de supervisión, los mecanismos de ayuda garantizados por el presupuesto de la UE. Ahora bien, el propio Tribunal también ha identificado casos de insuficiencia de los dispositivos de auditoría pública y considera, en este sentido, que el Tratado por el que se establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad tendría que prever una auditoría pública externa. Además, las instituciones europeas competentes, en particular el Parlamento Europeo y el Consejo, deberían reflexionar sobre los aspectos de rendición de cuentas y transparencia en una serie de casos (normas de contabilidad y auditoría, actividades de banca central y seguimiento de las políticas fiscales) ante las nuevas reglas que se están definiendo.

Contabilidad y Auditoría privada

Los problemas del sector financiero pusieron de manifiesto, además, insuficiencias en la contabilidad y la auditoría del sector privado. Por lo que se refiere a las normas contables internacionales, el Tribunal recuerda que se está trabajando para conseguir un “conjunto único de normas de alcance mundial y calidad elevada”. En cuanto a las normas de auditoría internacionales, la Comisión, en su Libro Verde sobre Política de Auditoría de octubre de 2010, ha solicitado la opinión de distintas partes interesadas sobre diversas cuestiones, entre ellas la introducción en la UE de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) que constituyen una importante fuente de inspiración para las normas aplicadas por los auditores del sector público. El Tribunal utilizará sus conocimientos y experiencia para analizar la manera de contribuir al debate y al desarrollo y a la aplicación en la práctica de las normas internacionales de contabilidad para el sector público en la Unión Europea.

Los Fondos europeos destinados al pago de ayudas agroambientales durante el período 2007-2013 ascendieron a 22.200 millones de euros. Por su importancia, el Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial 7/2011 titulado ¿Se han concebido y gestionado de forma correcta las ayudas agroambientales? 

Las ayudas agroambientales se aplican a través de contratos entre un organismo público del Estado miembro y un beneficiario -agricultor o gestor de tierras- que normalmente tienen una duración de cinco a siete años. Se paga a los beneficiarios exclusivamente en función de los costes adicionales y en las pérdidas de ingresos a consecuencia de los compromisos agroambientales en una gran variedad de prácticas agrarias como la Agricultura ecológica, la reducción de fertilizantes o plaguicidas, la rotación de cultivos, reducir la erosión del suelo la conservación de la biodiversidad, el mantenimiento del paisaje o las acciones relacionadas con el agua (vg: gestión de humedales), etc.

El informe del Tribunal europeo tiene como propósito determinar si los regímenes agroambientales han sido formulados y gestionados correctamente y ha querido dar respuesta en concreto a las siguientes preguntas:

• ¿Ayudan la concepción y la supervisión de la política agroambiental a obtener beneficios medioambientales tangibles?

• ¿Se presta el apoyo oportuno a los agricultores con orientaciones y ayudas con la cuantía correcta?

• ¿Se tienen en cuenta las necesidades medioambientales específicas en la gestión de la política agroambiental?

Trabajo “de campo”

Con carácter previo, el Tribunal recibió el asesoramiento de un comité de expertos agroambientales acerca de la validez y viabilidad de sus criterios de auditoría. Después, siguió un examen documental de 203 contratos agroambientales seleccionados de forma aleatoria a partir de los gastos declarados por los Estados miembros a la Comisión en relación con el ejercicio 2008. La muestra incluía 48 programas de desarrollo rural en 21 Estados miembros. Después realizó pruebas más detalladas en ocho programas: España (Andalucía), Italia (Piamonte), Alemania (Berlín y Brandemburgo), Suecia, Austria, Hungría, Polonia y Francia.

Los principios de buena gestión financiera que recoge el artículo 27 del Reglamento Financiero establecen que deben formularse objetivos políticos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada. Por lo tanto, cada programa de desarrollo rural debería incluir información sobre los objetivos específicos y verificables de las medidas, y sus logros, su eficiencia y eficacia deben medirse en relación con dichos objetivos.

Sin embargo, el Tribunal observó que los objetivos incluidos en los programas de desarrollo rural no estaban fijados de manera específica, mensurable ni tenían fecha determinada. Los Estados miembros formulaban los objetivos en términos inespecíficos, como «reducir», «proteger», «contribuir a», etc. En muchos casos no se procedió a la cuantificación cuando esta era posible (v. gr. «reducir» en un 20 %).

El Tribunal menciona, por ejemplo, los objetivos utilizados en Polonia para las submedidas agroambientales, como la «adecuada utilización del suelo y protección de las aguas», que no son verificables. Además, los objetivos no incluyen niveles de referencia que describan cuál era la situación anterior a la aplicación de las ayudas agroambientales y no existen plazos para su cumplimiento. Estas insuficiencias, que se detectaron en todos los Estados miembros auditados, hacen difícil juzgar si se han cumplido los objetivos o no.

No obstante, el Tribunal también encontró buenos ejemplos de objetivos específicos y mensurables. En Suecia, los objetivos agroambientales están integrados en un conjunto de objetivos nacionales de calidad ambiental que fueron aprobados por el Parlamento sueco en 1999. El horizonte temporal de estos objetivos es 2020, pero en la mayoría de los casos se han fijado objetivos provisionales relativos a la situación en 2010.

Los mejores ejemplos son las submedidas «orientadas a resultados», cuya ejecución se traduce en resultados directamente observables sobre el terreno. En Andalucía, el Piamonte y Francia, estas submedidas se refieren a la protección de razas en peligro de extinción.

La valoración del grado de consecución de los objetivos medioambientales depende de la conexión entre las submedidas agroambientales y las presiones medioambientales. El Tribunal entiende que los programas de desarrollo rural auditados aportan poca información o ninguna sobre la importancia relativa de las presiones medioambientales identificadas.

La fiscalización del Tribunal detectó falta de fiabilidad de los datos facilitados por varios Estados miembros. Por ejemplo, en Andalucía, los indicadores de realización y resultados no guardaban correspondencia con los gastos agroambientales. En Francia, la ausencia de determinados datos en los cuadros transmitidos a la Comisión en relación con 2008. Además, la práctica de seguir incluyendo datos una vez vencidos los contratos infla los resultados obtenidos por el gasto de la UE. Se considera que todos los regímenes finalizados siguen teniendo los mismos efectos hasta el término del período de programación

Conclusiones

El Tribunal reconoce que se ha avanzado mucho en los pocos más de veinte años que han transcurrido desde que se introdujo la política agroambiental europea. Muchos agricultores aplican ahora prácticas que son más sostenibles de lo que hubieran sido sin ella y la fiscalización ha puesto de manifiesto una serie de ejemplos de buenas prácticas en varias zonas.

Dicho esto, el informe constató que la política no estaba concebida ni supervisada para aportar beneficios medioambientales tangibles. Los objetivos estaban descritos por lo general con demasiada vaguedad para ayudar a determinar su grado de consecución. En una gran minoría de casos, las ayudas agroambientales no estaban justificadas claramente por las presiones medioambientales identificadas en los programas de desarrollo rural. El marco común de seguimiento y evaluación representa un avance pero apenas facilita información sobre los beneficios logrados para el medio ambiente.

Los agricultores desempeñan un papel crucial para el éxito de los regímenes de ayudas agroambientales, y, sin una comprensión e incentivos económicos suficientes, esta política no se aplicará adecuadamente. La fiscalización puso de manifiesto que los agricultores contaban en general con un buen apoyo en forma de orientación, aunque podría mejorarse la comunicación de buenas prácticas y resultados. El Tribunal constató problemas en la determinación de las cuantías de las ayudas. Además, estas no siempre ofrecían el incentivo adecuado al no estar diferenciadas suficientemente en función de las condiciones locales y no tenerse en cuenta los porcentajes de participación.

Los Estados miembros, que deben facilitar apoyo conforme a las necesidades concretas, no han analizado cuál debe ser el grado de orientación deseable a las mismas sobre la base de un análisis de rentabilidad. Los procedimientos de selección de proyectos en función de su valor medioambiental se aplicaron en pocos casos dada la disponibilidad de recursos presupuestarios. Otros procedimientos, como los de establecer contribuciones de la UE diferenciadas, submedidas basadas en hechos y metas cuantificadas para los niveles de partición en función de los efectos medioambientales requeridos, se utilizaron tan solo en una minoría de casos.

Desde hace una década se celebra en todo el mundo, cada 20 de junio, el Día Mundial de los Refugiados, fruto de la resolución 55/76 de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Se trata de una expresión de solidaridad con África, continente que alberga a la mayoría de los refugiados del mundo, pero que se ha extendido a todas las personas obligadas a dejar su hogar por causa de conflictos, persecución o violencia generalizada del planeta. Queremos sumarnos al acontecimiento, desde el punto de vista de la fiscalización. 

¿La Unión Europea optimiza ayudas a las zonas en conflicto? ¿Son ayudas sostenibles? Para responder a estas preguntas, el Tribunal de Cuentas Europeo acaba de aprobar el Informe Especial 3/2011 titulado “La eficiencia y la eficacia de las contribuciones de la UE canalizadas a través de las organizaciones de las Naciones Unidas en países afectados por conflictos”. Un análisis necesario teniendo en cuenta la cuantía de los fondos canalizados por la Comisión Europea, a través de EuropeAid y las organizaciones de las Naciones Unidas, que se situó en torno a los 4.000 millones de euros, en el periodo comprendido entre 2005 y 2009.

Esta auditoría es complementaria de otra anterior, el Informe 15/2009 de enero de 2010, ya presentado en esta bitácora, que concluyó que el proceso de seguimiento debería ser más riguroso para centrarse en mayor medida en los resultados y que se justificaran con claridad todas las decisiones llevadas a cabo a través de las Naciones Unidas.

El trabajo actual se centra en las zonas afectadas por conflictos y, en particular, en proyectos situados en Sudán, Afganistán e Iraq durante el periodo 2006–2008, y complementa al anterior informe centrándose en la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad.

El informe reconoce las dificultades particulares que entraña hacer llegar la ayuda en países afectados por conflictos y el hecho de que la Comisión, a través de las Naciones Unidas, ha podido suministrar ayuda en zonas que de otro modo hubiera resultado muy difícil llegar. En estas circunstancias, el impacto global de las actividades financiadas a través de organizaciones de las Naciones Unidas fue positivo.

No obstante, el informe señala una serie de aspectos significativos a los que la Comisión debe responder.

El Tribunal reconoce la necesidad de establecer para todos los proyectos unos objetivos claros y prácticos, que puedan supervisarse, y fijar un calendario razonable para su ejecución. Los informes de las Naciones Unidas, que constituyen la principal fuente de información para la Comisión, a menudo se retrasan y son incompletos, y la insuficiente importancia concedida a la eficiencia y a la evaluación de los costes de los proyectos es otro ámbito que, para el auditor requiere la atención de la Comisión. Aunque reconoce que la Comisión ha adoptado una serie de medidas para abordar los problemas planteados, el Sr. Pinxten, Miembro de Tribunal con competencias específicas para la elaboración de este informe, subraya la necesidad de garantizar la buena gestión financiera de todos los fondos canalizados por la Comisión a través de las Naciones Unidas, con independencia de a dónde se haga llegar la ayuda.

El Tribunal evaluó la eficacia, eficiencia y sostenibilidad de una muestra de 19 proyectos. Para ello, realizó un análisis separado de cada uno de los apartados, que presentamos a continuación.

Eficacia

En la presente fiscalización, la eficacia se definió como la consecución de objetivos y el logro de resultados.

La gran mayoría de proyectos de la muestra prolongaron considerablemente su período de ejecución inicial, debido en particular a que en los acuerdos de contribución no se tuvieron suficientemente en cuenta las difíciles circunstancias de los países, por lo que se subestimó el tiempo necesario para lograr ciertos resultados.

La cooperación con las organizaciones de la ONU ha permitido prestar ayuda en un entorno operativo muy complicado. Si bien dos proyectos alcanzaron sus objetivos plenamente y fueron valorados como «satisfactorios», ocho reflejaron «insuficiencias menores» y cinco «insuficiencias graves». Dos proyectos no fueron ejecutados plenamente debido a circunstancias específicas, por lo que no lograron su objetivo principal y se consideran por tanto como «insatisfactorios».

Sostenibilidad

La sostenibilidad, en el contexto de la presente fiscalización, se definió como el grado de persistencia de los resultados una vez concluida la financiación de la Comisión.

Dado que la mayor parte de los proyectos de la muestra realizada por el Tribunal todavía no habían llegado a su término, la fiscalización examinó la posible sostenibilidad de los resultados de los proyectos: la evaluación consistió fundamentalmente en apreciar en qué medida se habían cumplido las condiciones necesarias para la sostenibilidad (apropiación del proyecto por el beneficiario, financiación suplementaria, competencia necesaria y situación política en el país o región).

Pues bien, cuatro proyectos de la muestra se valoraron como «satisfactorios» en términos de sostenibilidad. Cinco proyectos presentaban «insuficiencias menores», dos de ellos «insuficiencias graves» y uno se consideró «insatisfactorio». En siete proyectos, no fue posible realizar una evaluación, por distintos motivos: en tres de ellos, porque se encontraban todavía en una fase inicial de la ejecución; en dos, debido a que la información disponible no era suficiente; y en otros dos, porque no habían logrado sus principales objetivos y no se disponía de resultados que pudieran ser sostenibles.

Eficiencia

En consonancia con el Reglamento Financiero, en el contexto de la presente fiscalización la eficiencia fue definida como la mejor relación entre los recursos empleados y los resultados obtenidos. El Tribunal quería determinar en qué medida las evaluaciones y el control de los costes por la Comisión garantizaban que los costes detallados en los presupuestos e informes financieros guardaran una relación razonable con los servicios prestados. En este contexto, se hallaron ejemplos de proyectos con indicaciones de relaciones costes- resultados subóptimas, y en particular casos de costes administrativos elevados.

En nueve de los 19 proyectos examinados se detectaron niveles de costes elevados sin prueba alguna de su repercusión en la mejora de los servicios prestados. Debido a la insuficiencia de los datos aportados en los informes financieros, resultó imposible evaluar siete proyectos.

Conclusiones

Las conclusiones del Tribunal son las siguientes:

a) La fiscalización de una muestra de proyectos confirmó que la Comisión no recibe suficiente información a su debido tiempo a través de los informes de las Naciones Unidas. Gran parte de los informes siguen sufriendo retrasos, no son lo suficientemente detallados o se centran en las actividades en lugar de en los resultados.

b) Se observaron frecuentes insuficiencias en la concepción de los proyectos que incidieron negativamente en la ejecución y evaluación de los mismos.

c) Al canalizar los fondos a través de las Naciones Unidas, la Comisión ha prestado ayuda en zonas a las que de otro modo le habría sido muy difícil acceder. Dado el elevado riesgo inherente en los países afectados por conflictos, las actividades financiadas tuvieron una incidencia positiva global, y diez de los 19 proyectos de la muestra alcanzaron la totalidad de los objetivos, o como mínimo los principales.

d) En la mayoría de las intervenciones realizadas en Sudán, Afganistán e Iraq se prolongó el período de ejecución previsto, en general debido a que en los acuerdos de contribución se subestimó la difícil situación de estos países y se fijó un calendario poco realista. Cuatro de los 19 proyectos se ejecutaron en el plazo inicialmente previsto, mientras que varios proyectos duraron más del doble de lo estimado en un principio.

e) Dadas las circunstancias problemáticas en las que se ejecutaron los proyectos, en general resulta difícil garantizar la sostenibilidad de los resultados. Sin embargo, se consideró que en su mayor parte tenían oportunidades razonables de sostenibilidad.

f) La Comisión no se ha centrado lo suficiente en los aspectos vinculados a la eficiencia debido a que las evaluaciones de costes llevadas a cabo eran limitadas y no habían sido sistemáticamente documentadas. Además, el Tribunal detectó deficiencias en este ámbito en la mitad de los proyectos de la muestra, mientras que en siete proyectos no se contaba con información suficiente.

Hoy tenemos ocasión de presentar y felicitar a dos colaboradores y comentaristas de esta bitácora, que han sido premiados en dos prestigiosos foros profesionales. Se trata de José Antonio Fernández Ajenjo y Teresa Moreo Marroig.

“Premio Tribunal Europeo de Cuentas para la investigación en auditoría del sector público”

El Tribunal de Cuentas Europeo a decidido otorgar el Premio de este año para la investigación en auditoría del sector público -que lleva el nombre de Jesús Lázaro Cuenca- a los doctores Sara Belleil (Francia) y José Antonio Fernández Ajenjo (España). El galardón consiste en una medalla conmemorativa, con 5.000 euros de premio para la investigación académica vinculada a la auditoría pública y a la misión del Tribunal de Cuentas.

La Tesis de José Antonio F. Ajenjo se titula “El control de las Administraciones Públicas y la lucha contra la corrupción: Especial referencia al Tribunal de Cuentas y a la Intervención General de la Administración del Estado” (descargar) y fue dirigida por el Dr. D. Ricardo Rivero Ortega, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca.

El galardón está dirigido a académicos europeos para su tesis en los ámbitos de la teórica y/o estudios empíricos relacionados con la auditoría del sector público, en particular dentro de un contexto de la Unión Europea. El premio está abierto a todos los postgraduados de las universidades de la Unión Europea que hayan escrito una tesis doctoral después del 1 de enero de 2008.

Los miembros del comité de selección fueron: el Sr. Anton Antončič, antiguo miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, el Sr. Árpád Kovács, profesor de la Universidad de Szeged, además de ex presidente de la Oficina Húngara de Auditoría y ex Presidente del Comité Directivo de INTOSAI, y la Sra. Lourdes Torres Prada, catedrática de la Universidad de Zaragoza. Los dos ganadores serán invitados a recibir el premio en persona y ofrecer una breve conferencia el 5 de julio próximo, en Luxemburgo.

XIII Premio “Auditoría Pública”.

Por otra parte, Teresa Moreo Marroig, ha sido galardonada con el Premio (ver bases) Auditoría Pública por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la Revista Auditoría Pública.

Teresa Moreo, comentarista habitual en esta bitácora desde años, es Licenciada en Derecho y funcionaria del cuerpo superior de la Administración de la Comunidad Autónoma de Islas Baleares. Su trabajo, durante los últimos doce años, se ha desarrollado en la Intervención General, siempre ligado a las funciones del control previo y en la actualidad en el puesto de interventora delegada en la Consejería de Economía y Hacienda, continuando en el control de los expedientes que han de ser sometidos a la autorización previa del Consejo de Gobierno así como de las propuestas de resolución de discrepancias.

Directamente ha participado en la implantación y seguimiento del sistema informático de expedientes de contratación SEINCO, sistema integrado de documentos, trámites y documentos contables, experiencia pionera en el ámbito nacional que se inició en el año 2000 en la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y que busca la  perfección diaria.

Teresa compagina todas estas tareas con la docencia impartiendo cursos de formación organizados por el EBAP así como cursos de selección de interventores y secretarios, de la escala de funcionarios con habilitación estatal. Otras funciones propias del cargo como la participación como vocal representante de la Intervención en la Comisión de clasificación de los contratistas de obras de la Junta Consultiva de Contratación.

Recibirá el galardón (y el cheque de 4.000 euros) durante el curso de verano a celebrar en Maspalomas (Gran Canaria) lo que ya , en si mismo es una magnífica distinción.

La OLAF fue creada en 1994 con el propósito de aumentar la eficacia de la lucha contra las actividades ilegales que van en detrimento de los intereses financieros de la Unión. Se encarga de actividades como las de realizar investigaciones administrativas para luchar contra el fraude, asistir a los Estados miembros en la prevención del fraude y recabar y analizar datos.

En 2005, fue objeto de una fiscalización operativa por el Tribunal de Cuentas Europeo (¡marcando el territorio, eh!) que acaba de aprobar una auditoría de seguimiento, Informe Especial 2/2011, para comprobar el grado de aplicación de las recomendaciones efectuadas.

Se trata de un magnífico ejemplo de seguimiento de auditoría de gestión a un organismo estratégico en el control de los fondos púbicos. En las vísperas del Día de Europa, nos sumamos a la celebración presentando a continuación un resumen de este cuidado informe.

OLAF

La OLAF es independiente en su función investigadora, la cual se ve reforzada por un Comité de Vigilancia constituido por cinco personas independientes que proceden del exterior de las instituciones de la UE.

Realiza investigaciones, tanto internas (en los organismos de la UE) como externas (destinatarios de fondos europeos) y su actuación puede abocar como resultado a cuatro tipos diferentes de seguimiento: financiero, administrativo, judicial y disciplinario.

Asimismo presta apoyo a las autoridades judiciales nacionales en procedimientos penales y asistencia o coordinación en las investigaciones que afectan a más de un Estado miembro.

Informe del TCEu

La auditoría de seguimiento tenía como fin determinar cuáles habían sido las medidas adoptadas para poner en práctica las recomendaciones del Informe Especial no 1/2005, resumidas en el cuadro anterior y, para lo cual, el objetivo era responder a las cuatro preguntas siguientes que reagrupan las diferentes recomendaciones:

a) ¿Se han centrado las actividades de la OLAF en su función investigadora? (recomendaciones 2, 7, 13, 14, 15 y 17).
b) ¿Ha mejorado la OLAF la eficiencia de sus investigaciones? (recomendaciones 3, 4, 5 , 6, 8, 9, 10 y 12).
c)  ¿Puede la OLAF demostrar la eficacia de sus investigaciones? (recomendaciones 1 y 11).
d) ¿Se ha clarificado el papel del Comité de Vigilancia? (recomendación 16).

Trabajo de campo

El Tribunal examinó una muestra de 30 casos, de un total de 332 investigaciones internas y externas abiertas a 1 de julio de 2008. Tras el análisis de la documentación y la realización de entrevistas, las investigaciones se calificaron de sólidas, satisfactorias o insuficientes teniendo en cuenta los criterios siguientes: la prioridad dada a la actividad investigadora, la contribución de otros servicios de la OLAF al caso, la diligencia de la decisión de apertura del caso, la claridad de los objetivos y la planificación, la duración proporcionada y los resultados logrados.

Conclusiones

El Tribunal concluye que, a partir de las recomendaciones del informe de 2005, tres de las recomendaciones no han sido aceptadas, dos recomendaciones se implementaron, mientras que las otras doce se llevaron a cabo en diversos grados.

De forma muy sucinta, el Tribunal efectúa las siguientes consideraciones sobre todo el trabajo realizado:

1.- La OLAF debería aumentar el número de investigaciones y agilizar su realización, dedicando más tiempo a su función principal de investigación.

2.- La contribución de las unidades de inteligencia al trabajo de investigación debería reforzarse.

3.- Convendría revisar el marco legislativo de lucha contra el fraude y las irregularidades con el fin de simplificar y con- solidar dicha legislación. Una revisión de este tipo debería abordar las insuficiencias constatadas en las competencias y procedimientos actuales de la OLAF, en particular en lo que se refiere a la cooperación entre ésta y los servicios competentes de los Estados miembros.

4.- La OLAF debería reforzar su cooperación y asociación con Eurojust, que tiene atribuido en virtud del artículo 85 del TFUE, el cometido de coordinar las investigaciones y acciones penales relativas a las infracciones cometidas contra los intereses financieros de la Unión, para lo cual la OLAF debería instaurar procedimientos que permitieran identificar todos los casos pertinentes, comunicar a Eurojust a su debido tiempo la información correspondiente e informar con regularidad sobre los resultados de esta cooperación.

5.- Los planes provisionales para las investigaciones tendrían que incluir estimaciones de los recursos necesarios y los plazos. Estos planes deberían ser objeto de seguimiento y actualizarse una vez iniciadas las actividades de investigación. La información facilitada por el sistema de gestión del tiempo tendría que emplearse para proporcionar un apoyo más eficaz a los investigadores y directores.

6.- Conviene controlar mejor la duración global de las evaluaciones y las investigaciones para lograr que tengan mayor impacto y optimizar los recursos disponibles. A estos efectos, el Comité Ejecutivo debería realizar una labor de seguimiento de las investigaciones largas y complejas, para garantizar que se toman las medidas adecuadas.

7.- Deberían fijarse y actualizarse sistemáticamente objetivos claros para cada investigación y los resultados tendrían que comunicarse en términos de objetivos alcanzados.

8.- El sistema de gestión de casos debería utilizarse más ampliamente para la toma de decisiones de los directores y para la mejora de los informes. Las estadísticas de realizaciones sobre la actividad de la OLAF y sus resultados potenciales y efectivos tendrían que recogerse en un único informe que permitiera efectuar comparaciones a lo largo del tiempo.

9.- De común acuerdo con la OLAF, el Comité de Vigilancia debería definir un procedimiento formal para esbozar las medidas que han de adoptarse si decide emitir un dictamen sobre el caso que se le consulte. El marco legislativo tendría que revisarse con el fin de proteger mejor los derechos de las personas investigadas.

Para terminar, otro ejemplo de buenas prácticas: el informe también se puede encontrar en la página web de la propia Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

El año pasado cambió el Gobierno británico y sus nuevos titulares comenzaron un proceso para privatizar un gran número de instituciones públicas, entre las que se encuentra el órgano de fiscalización externa de los servicios locales. En este momento se está produciendo un gran debate sobre el asunto.

Los ingleses tienen dos instituciones de control externo de la actividad financiera pública: la Oficina Nacional de Auditoría – NAO- dependiendo del Parlamento británico para fiscalizar el presupuesto nacional –los escoceses, galeses o norirlandeses tienen la suya- y la Audit Commission para la auditoría legal y operativa de los 11.000 servicios públicos locales. Durante el verano pasado se anunció el cierre de esta última Institución, que será efectivo en 2012. 

Audit Commission

Creada en 1982 como principal auditor de los organismos públicos locales, se encargaba de designar auditores (pagados por el auditado) en todo el sector local, sanitario, vivienda, seguridad ciudadana, bomberos y emergencias y otros servicios públicos. Algunos de estos auditores trabajan para empresas privadas de auditoría, pero muchos eran empleados de la propia Comisión.

Hasta ahora, podía nombrar auditores de su propio personal o de las compañías de auditoría, fijando el baremo de honorarios. Parece que en el futuro no tendrá auditores propios, aunque todavía se está estudiando como se concretará la reforma. Incluso se estudia que ese antiguo personal propio pueda constituir algún tipo de sociedad mutualista para competir por los contratos, en régimen de igualdad, frente las grandes compañías auditoras.

Hay un Código de Prácticas de Auditoría de órganos de gobierno local y otro Código de Prácticas de Auditoría de los organismos de salud, que determinan la forma de llevar a cabo la auditoría, aprobados por el Parlamento al menos cada cinco años, dándoles rango legal. También realiza rigurosos controles de calidad de los informes.

Se fiscalizan los estados financieros anuales y se opina acerca del comportamiento del organismo en el uso de los recursos públicos. Los informes son públicos.

Cambio de modelo

El mes pasado, el Gobierno británico nombró los consultores financieros que van a asesorar sobre la mejor manera de externalizar la totalidad de esas auditorías y efectuarán una valoración de las diferentes opciones. Se supone que el proceso ahorrará al contribuyente cincuenta millones de libras anuales.

Sin embargo, la reciente crisis financiera ha puesto de manifiesto a los responsables políticos los peligros que pueden surgir cuando las relaciones entre los auditores y los auditados son demasiado cómodas. La lección de la desaparición de Arthur Andersen, en 2002, es que la auditoría debe estar muy regulada y controlada, no sea que desaparezca el sistema entero.

Para animar tan arduo debate, hace unos días se hacía público que, entre 2008 y 2010, la Comisión había gastado 128.000 libras en agencias de reclutamiento de ejecutivos. Esto incluía £ 22.000 para contratar a un nuevo consejero delegado y £ 30.000 para reclutar un director de comunicación. Las cantidades restantes se dedicaron a buscar directores de servicios corporativos (£ 14,200 y £ 12,000), jefes de la política y la evaluación (£ 16,000 y £ 20,000) y un asesor de política financiación del gobierno local (£ 14,000).

La Comisión de Auditoría defendió la necesidad y habitualidad de esos gastos en la búsqueda de las personas adecuadas para ocupar puestos de responsabilidad de gestión: “Esos importes no son inusuales para estos servicios, que incluyen la agencia de head-hunters y la publicidad correspondiente”, dijo un portavoz.

No deja de sorprenderme que quien quiere privatizar todo proteste por el uso de consultoras. También me asombra que se critique el uso de circuitos no políticos para reclutar la Alta Dirección. En el continente estamos habituados a promocionar a antiguos compañeros de partido …

Tarjetas de crédito

Por si no estuvieran mal las cosas todavía, contestando a una pregunta parlamentaria, el órgano de control hizo públicos todos sus gastos con la tarjeta de crédito corporativa, de 2008 a 2010 y desvelando facturas de los mejores restaurantes de Londres, compra de música y entradas de cine. Más de £ 20,000 gastados por los directivos que tenían acceso a las tarjetas durante el período. El portavoz de los auditores defendió el uso de las tarjetas de crédito:

“Entre 2008 y 2010 se procesaron 8.818 transacciones a un costo promedio de £ 125. Todas las compras fueron para fines legítimos. Los pagos efectuados por las tarjetas se revisan de manera rutinaria para asegurar su correcto uso.“

Leyendo estas declaraciones parece que se hayan cambiado los papeles. Normalmente son los gestores quienes ofrecen estas explicaciones en los medios de comunicación.

Perdonen si les parezco pesimista. Se acabó aquel utópico ideal de vida basado en la hipótesis de que una economía puede crecer de manera sostenible a lo largo del tiempo. En consecuencia: ¿pueden seguir creciendo las prestaciones públicas de nuestro Estado de Bienestar? ¿Hacia donde va nuestro sector público?  

Parece que hemos retrocedido décadas. No lo digo por el titular que nos presenta el diario El País, cuyo protagonista italiano no se caracteriza por ser ejemplo de nada. Es que la realidad presupuestaria occidental es bastante triste. Cameron privatizará casi todos los servicios públicos británicos. Portugal, sencillamente no puede pagarlos y la intervención de la UE y el FMI es tan inminente como inevitable, a la espera de que se forme un nuevo Gobierno tras las elecciones del 5 de junio. En EEUU, la parálisis del presupuesto federal hace peligrar muchos servicios, pues pasado mañana vence la resolución de prórroga presupuestaria que financia las agencias federales y, si el Congreso no aprueba una extensión temporal o permanente, lo más probable es que haya un cierre del Gobierno.

España en el cajón

He empezado a verlo todo negro tras leer el último informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía, referida a la Cuenta General del ejercicio 2009, donde encontramos en su página 237, las siguientes cuantías, en millones de euros, del saldo de la cuenta 409 “Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto” que en los últimos cinco ejercicios presenta la siguiente evolución, hasta llegar a los 1.483 millones de euros:

La cifra es similar a la presentada hace unos meses por la Comunidad Valenciana. En Cataluña, pasado el debate electoral, los titulares de la prensa reflejan un intenso debate sobre el recorte los recursos aplicados a los servicios públicos.

Hemos descubierto, de golpe, que no podemos pagar nuestros principales servicios públicos. Esto hace a El País trasladar la preocupación por los futuros recortes, tras el proceso electoral del próximo mes de mayo. Se nos avanza que habrá recortes en las plantillas sanitarias y docentes. El debate del Copago intenta eludirse pero la sostenibilidad del sistema sanitario tiene mal pronóstico: más impuestos o copago, parece la disyuntiva. El Estado escurre el bulto en la financiación de la dependencia que es asumida en mayor parte por las Comunidades Autónomas (CCAA), cuya situación financiera se ha deteriorado, con un gran aumento del endeudamiento.

En fin, una situación crítica, en el día en que el Gobierno ha elevado cinco décimas la previsión de paro para el 2011 y la ha situado en el 19,8%. Todos los mensajes indican que debemos acostumbrarnos a convivir con varios millones de desempleados.

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La Unión Europea va a proponer cambios de sus normas de contratación pública para 2012. Pero antes, quiere organizar una consulta, para cerciorarse de que la futura legislación tiene en cuenta los puntos de vista de todas las partes interesadas.

En primer lugar, la Comisión Europea ha publicado el 27 de enero de 2011, un Libro Verde en el que expone sus ideas para simplificar y actualizar las normas existentes. Entre otros objetivos están los de: 

• - hacer más fácil y flexible la concesión de contratos públicos
• - facilitar el acceso a los contratos públicos a escala de la UE, especialmente para las pequeñas y medianas empresas.
• - permitir que los contratos públicos se utilicen mejor en apoyo de otras políticas.

¿CÓMO SE PUEDE PARTICIPAR EN LA CONSULTA?

El Libro Verde incluye 114 preguntas que sirven de base a la consulta. Esta es una de ellas:

Hay un plazo hasta el 18 de abril de 2011 para enviar comentarios del Libro Verde mediante correo electrónico a:

MARKT-CONSULT-PP-REFORM@ec.europa.eu

¿QUÉ PASARÁ DESPUÉS DE LA CONSULTA?

Los resultados de esta revisión y de la consulta sobre el Libro Verde se debatirán en una conferencia sobre la reforma de la contratación pública que está prevista para el 30 de junio de 2011 en Bruselas.

La Dirección General del Mercado Interior se compromete a tener en cuenta todos estos debates en las futuras propuestas legislativas.

El Primer Ministro británico acaba de anunciar que privatizará todos los servicios públicos , salvo el poder judicial y la seguridad nacional. En un artículo publicado el domingo en el Daily Telegraph, Cameron anuncia un próximo Libro Blanco que concretará su programa para que la gestión de los servicios públicos se ofrezca al mercado y al sector no lucrativo, a través de concursos que resolverán las correspondientes licitaciones.

Ahora, el lema de campaña es “del Gran Gobierno a la Gran Sociedad” y el argumento la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la competencia en la gestión de los servicios públicos. “Ya se trate de las tasas de supervivencia al cáncer, de los resultados escolares o de la delincuencia, en los últimos tiempos nos estamos deslizando lejos de los países comparables”, afirmó Cameron.

El debate sobre la productividad y la eficiencia del sector público es necesario. Pero no se nos debe olvidar que la administración pública también comparte otros objetivos; además de prestar servicios públicos de calidad debe ser objetiva, transparente y honesta. Véase, como ejemplo, el artículo 103 de la Constitución Española.

Estos propósitos complementarios, que imponemos a las instituciones públicas, exigen normas específicas, que en muchos casos, por comparación con el más libre sector privado inciden negativamente en nuestra eficiencia. Sin embargo, esas normas y esos procesos que nos convierten en blanco de críticas permiten ofrecer más garantías a los ciudadanos. Descubrir con mayor facilidad cuestiones no menores, como la existencia de corrupción o la legalidad de una decisión política tiene un coste.

La Administración es un contrapeso necesario a las decisiones del poder ejecutivo. O como en el caso de Bélgica, es el único peso frente a un Gobierno bloqueado. El equilibrio de desconfianzas mutuas genera un sistema indudablemente menos ágil, pero más garantista y justo. Los países que gozan de una tradicional sociedad civil más activa pueden hacer descansar una gran parte de sus mecanismos de control en procedimientos informales, y confiar en que el propio funcionamiento colectivo ejerza esa necesaria supervisión. A todos nos viene a la cabeza los transparentes impuestos nórdicos. Quizás el Reino pueda permitirse esas aventuras, aunque no debemos olvidar que España tiene una breve tradición democrática, y nuestro funcionariado ha sido lo suficientemente responsable para dar incontables ejemplos de independencia, control interno y rigor en la defensa del interés general.

Con esto no quiero decir que la función pública sea una construcción angelical exenta de las clásicas tensiones entre principal y agente. Como reconocía Francisco Longo, no hemos tenido patronales públicas capacitadas y dispuestas a defender los intereses ciudadanos: “El amateurismo de los políticos y su aversión al conflicto han caracterizado habitualmente la negociación colectiva, del lado patronal. Enfrente, cuadros sindicales altamente profesionalizados han ejercido todo el instrumental de presión a su alcance”.

En fin, que el anuncio de Cameron promete influir en las campañas electorales del resto de esos países comparables, entre ellos el nuestro. Sin embargo, puesto en una balanza, el sector privado no está para tirar cohetes. La banca comercial, sin ir más lejos, levantó con los constructores una burbuja cuyos efectos estaremos pagando durante años todos los ciudadanos. Aunque la obsesión por la eficacia y el hacer más con menos ha generado toda una cultura gerencialista en el sector público. Pero, ojo con trasladar los modelos de manera automática, que las culturas corporativas no se cambian por decreto. El gran número de suicidios de empleados en France Télécom, tras su privatización y la evolución hacia una gestión más agresivo dejó en evidencia la degradación de la convivencia en la empresa.

Veamos algún principio de management privado. El joven economista asturiano Jorge Juan Fernández, , en su libro “Las reglas del juego” (Leqtor, 2010, 300 páginas y 19 euros) presenta algunos preceptos para el funcionamiento de las modernas organizaciones y, en general, de nuestra economía del conocimiento. En el texto encontramos el Principio de Randall que dice así: los jefes competentes valoran los resultados, mientras que los jefes incompetentes valoran el esfuerzo. Aplicar estas recomendaciones en la Administración Pública, donde lo importante parecen ser los procesos, supone la típica fuente de conflictos entre la legalidad y la eficacia que los interventores discuten cada día con los gestores. Puestos a ahorrar, es mucho más barato un seguro daños que un vigilante de seguridad y nadie entendería que se sustituyesen.

Lo cierto es que los controles de eficacia escasean en el sector público, sólo la legalidad manda. Eso no significa que la simplificación no esté en todas las agendas políticas. Como ejemplo, la tendencia en la política de I+D de la Unión Europea: ante los altos costes administrativos asociados a la gestión y el control de las subvenciones de los proyectos de investigación científica surge con fuerza una corriente para financiación a tanto alzado por logro de objetivos científicos. El propio Tribunal de Cuentas Europeo ha respaldado que, en lugar del sistema actual de “pagos según los recursos empleados”, se pase a un sistema de “pagos por resultados”. La verdadera razón es que los mejores investigadores estaban empezando a desertar, hartos de la complejidad administrativa.

Quizás sea mejor que cada ciudadano valore en su fuero interno su grado de satisfacción con los servicios públicos y para ello le brindo un ejemplo universal. En España, Correos ha pasado del servicio público integrado por funcionarios con uniforme y derecho administrativo, a Sociedad de Capital público con mayoría de personal laboral y aplicación del derecho privado y donde se ofrecen todo tipo de promociones y servicios, en régimen de competencia. La clave no está en la forma jurídica de gestión sino en la capacitación de los empleados y en la existencia de una crítica ciudadanía vigilante. Ahí está el reto.

Publicado en La Nueva España.

El Tribunal de Cuentas Europeo acaba de hacer público el Informe Especial nº 9/2010 titulado: “¿Se ha utilizado de manera óptima el gasto de las Medidas Estructurales de la UE en abastecimiento de agua para uso doméstico?”

El informe da la razón a la principal idea-fuerza de los movimientos ecologistas y concluye que, si bien el gasto de las Medidas Estructurales ha contribuido a mejorar el abastecimiento de agua para el consumo doméstico, “podrían haberse obtenido mejores resultados a un menor coste para el presupuesto de la UE”. La solución: reducir las fugas y costear bien. Veámoslo.

Más hormigón, no es la solución.

Cada fiscalización del Tribunal suele incluir en el título alguna pregunta como objetivo principal. Así, el informe referido tuvo como finalidad determinar si el gasto de la UE en abastecimiento de agua se utiliza de manera óptima, como hemos visto más arriba.

El control de los auditores se concentró en las infraestructuras dedicadas exclusivamente al abastecimiento de agua para uso doméstico cofinanciadas por el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y completadas durante el periodo de programación 2000-2006 en España, Grecia, Portugal e Italia, los principales receptores de financiación en este ámbito.

El Tribunal observó que unos mejores análisis podrían haber permitido construir infraestructuras de menor capacidad y estudiar soluciones alternativas. En casi todos los casos auditados, las previsiones de necesidades futuras no tuvieron en cuenta las tendencias decrecientes en el consumo de agua per cápita y, en algunos casos, no se consideraron todos los recursos ya disponibles. Los análisis de posibles soluciones por lo general se limitaron a actuaciones sobre la demanda (construcción de infraestructuras para explotar nuevos recursos hídricos) y no prestaron suficiente atención a otras soluciones, como la reducción de pérdidas de agua o la utilización de recursos más accesibles.

Aunque se han obtenido mejoras mensurables desde el punto de vista del volumen de agua disponible, de una ampliación de la red de distribución pública, de una mejor calidad del agua, de un mayor rendimiento de la red y de la continuidad del servicio en las zonas afectadas, algunos proyectos no estaban en funcionamiento debido a la falta de infraestructura complementaria.

En  concreto, en la página 19 del informe, el Tribunal de Cuentas Europeo concluye:

Se ha favorecido la construcción de infraestructuras para explotar nuevas fuentes de agua y rara vez se ha prestado atención a otras soluciones, como la reducción de las pérdidas de agua.

En todos los casos examinados por el Tribunal, la solución seleccionada para paliar el déficit hídrico estimado consistió en explotar nuevas fuentes de agua y transportarla a las zonas en cuestión. Además, en aquellos casos de un elevado nivel de agua no facturada, rara vez se pensó en la posibilidad de mejorar las redes de distribución como medio de reducir las futuras necesidades de agua, excluyendo así las posibles soluciones de menor capacidad

Subvenciones,si; Tributos, no.

El examen efectuado por el Tribunal de las tarifas correspondientes a los servicios de aguas también detectó lo siguiente:

a) Los Estados miembros tienden a maximizar la asistencia financiera de la UE manteniendo bajos los niveles de tarificación. Hablando en plata: ¡más subvenciones: si; subir tarifas: no!. Pone algunos ejemplos. En algún caso no se habían actualizado las tarifas desde la década de los años noventa, y existen casos en que las autoridades nacionales no fijaron las tarifas del agua hasta que no se determinara el importe máximo esperado de ayuda financiera de la UE. En esas circunstancias, los análisis de costes y beneficios presentados a la Comisión justifican a posteriori el importe esperado de la subvención en lugar de determinarlo como resultado del análisis realizado;

b) En términos relativos, las tarifas establecidas en las zonas abastecidas por los proyectos auditados representaban menos del 1 % de los ingresos familiares disponibles. Aquí el Tribunal riñe a la Comisión que “nunca cuestionó el potencial para recuperar costes de los usuarios, tal como se presentaba en las solicitudes, ni propuso ninguna referencia específica para evaluar la idoneidad de los precios del agua propuestos”. Por otra parte, el informe no encuentra correlación alguna entre la parte de ingresos familiares utilizada para pagar los servicios de agua y el tipo de cofinanciación. Así, detecta tipos de cofinanciación más elevados tanto en zonas donde los gastos de los usuarios en agua son menores con relación a sus ingresos, como en zonas donde esta proporción es más elevada, sin que se haya facilitado ninguna justificación particular.

El principio de repercutir a los usuarios los costes del agua está reforzado por la Directiva marco de las aguas, que establece una obligación de recuperación de costes de los servicios de agua como incentivo para estimular una demanda sostenible por parte de los usuarios. La obligación debió aplicarse en 2010 a más tardar y es objeto de reiteradas quejas y denuncias de los movimientos ecologistas. No obstante, la recuperación de costes puede modularse teniendo en cuenta diversos factores, como «los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas». Dicho de otro modo, el objetivo no consiste necesariamente en recuperar de los usuarios el 100 % de los costes. En España, el Consejo de Cuentas de Castilla y León fue de los pocos órganos de control externo que llamó la atención (ver reseña) sobre ese asunto.

En 2006, la Comisión emitió unas normas bastante explícitas, de conformidad con el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo sobre los Fondos Estructurales, especificando que las tarifas deberán cubrir al menos los costes de funcionamiento y de mantenimiento, así como una parte significativa de la depreciación de los activos. El informe de auditoría exige (parágrafo 69) a todos los implicados “una estructura de tarificación adecuada para optimizar los ingresos del proyecto antes de la percepción de las subvenciones públicas, teniendo en cuenta el concepto de asequibilidad”. Para el Tribunal, un coeficiente de asequibilidad comúnmente aceptado para el abastecimiento de agua y saneamiento es del 4 % de los ingresos familiares.

Por lo que se refiere al nuevo periodo de programación, los cuatro Estados miembros fiscalizados ya han implantado procedimientos que exigen que las propuestas de infraestructuras hidráulicas cuyo coste total supere un millón de euros presenten un análisis financiero de costes y beneficios. Por ejemplo, en tres de las regiones visitadas, los nuevos procedimientos nacionales exigen que en dichos análisis se incluya un estudio de los niveles de tarificación de agua. No obstante, sólo en Portugal se han establecido unas normas claras para determinar el importe de la subvención, basado en el modo en que los municipios afectados aplican el principio de recuperación de costes. El nivel de asequibilidad de los servicios del agua se ha definido tanto en términos relativos (tarifas en porcentaje de la renta familiar) como absolutos (precio máximo por m3).

Por todo ello, el Tribunal da un toque de atención (en el parágrafo 75.b) a la comisión que “debería prestar mayor atención a la calidad de los análisis financieros que acompañan las solicitudes de subvenciones” y, por tanto solicitar la información necesaria para establecer el porcentaje de intervención al nivel “apropiado”, así como velar por una aplicación correcta del principio de recuperación de costes para conseguir una utilización más eficiente de los fondos de la UE.

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday

No conocemos un programa estatal que nos parezca de efectos tan poco equitativos, tan claro ejemplo de la ley del más fuerte, como la financiación de la enseñanza superior. En este área, aquellos de entre nosotros que pertenecemos a las clases de ingresos medios y altos, hemos timado a los pobres subvencionándonos a nosotros mismos en gran escala. 

Así escribía el Premio Nobel de Economía (1976) Milton Friedman en el clásico libro (todo un manifiesto de las virtudes del mercado) Libertad de elegir (Grijalbo, 1980, pág. 252). La frase escuece, pues se refiere al sistema de precios públicos académicos muy por debajo del coste real, que acaba financiado con transferencias presupuestarias que suponen una subvención indiscriminada a los alumnos, con independencia de su poder adquisitivo.

Como ayer mismo recordaba Joaquín A. Corbacho (exconsejero de cuentas de Galicia y antes vicerrector económico en la Universidad de Santiago) los beneficios de la educación superior se distribuyen entre los estudiantes y la sociedad, por lo que sus costes deberían ser soportados también por ambos colectivos, con criterios de eficiencia y equidad.

Friedman era un defensor del Cheque escolar, tanto como instrumento político de decisión individual como del modelo de financiación institucional. Supone un título entregado a todos los estudiantes por la Administración educativa, para reembolsar a los centros de enseñanza sus derechos de escolaridad, dentro de unos límites. Su lema comercial podría ser “El alumno deja de ser administrado y se transforma en cliente”.

Claro está, el sistema de cheques favorece a las familias pudientes porque les permite completar la aportación pública con sus propios fondos y aplicarlos a una formación de élite, que de otra manera no se financiaría con dinero público. Sin embargo, sus defensores lo vinculan al derecho a elección de centro y lo presentan como fórmula para evitar guetos. En España, la Comunidad de Madrid abandera estas iniciativas, por ahora sólo teóricas.

El asunto se ha vuelto a poner sobre la mesa tras las furiosas manifestaciones estudiantiles londinenses, frente al nuevo modelo de financiación universitaria, aprobado la semana pasada en el Parlamento británico, y que muchos asocian al desguace del Estado de Bienestar. ¿Es así? Veámoslo.

En el futuro, el gobierno británico quiere que el grueso de la financiación pública a las universidades se canalice principalmente a través del estudiante y no directamente en transferencias nominativas.

Un sistema de precios basado en los costes reales del centro educativo que se financia a través de un préstamo al alumno, se convierte en la práctica en un cheque escolar. El alumno no paga sino que el Ministerio paga por él tras aceptar el préstamo que deberá reembolsar cuando trabaje y supere las 21.000 libras de sueldo anual. Por supuesto, los extranjeros abonarán precios reales pues la Hacienda británica no puede liquidarles el reembolso anual.

El experto en financiación universitaria, José Ginés Mora, siempre ha mantenido su preferencia por este tipo de modelos. Solía bromear diciendo “así no pagamos la educación de nuestros hijos: se la pagan ellos”. En estos mecanismos orientados a la demanda los fondos siguen al estudiante, implican que los recursos se conceden a los individuos o a las instituciones en base a la demanda expresa.

Las Universidades del Reino Unido han hecho público su entusiasmo con el nuevo modelo, cuyos cimientos bien se pueden encontrar en la reforma del año 2004 del Gobierno laborista. El profesor Steve Smith, Presidente de Universidades del Reino Unido (equivalente a nuestra CRUE) declaraba, el mismo día de la votación en la Cámara de los Comunes:

“La aprobación de esta votación marca un punto de inflexión en la financiación de nuestras universidades. Nadie tiene ningún placer en hacer asumir más deuda a  nuestros graduados. Pero los recortes presupuestarios de la educación superior son una realidad y debemos asegurarnos de que las universidades estén debidamente financiadas para alcanzar los altos estándares que demandan los estudiantes. Desde el principio, las universidades del Reino Unido se han opuesto a los recortes del presupuesto, pero reconocemos que las propuestas del gobierno son la mejor opción en las actuales circunstancias. Un voto a favor hoy es crucial para proporcionar estabilidad financiera a nuestras universidades y dotarlas de medios para que puedan planificar su futuro (…)

Debemos asegurarnos de que la gente comprenda plenamente el sistema propuesto. Es de vital importancia que los futuros estudiantes no se resistan a acudir a la universidad debido a la falta de información sobre los costos y beneficios de una educación universitaria. El sistema propuesto no tiene pagos por adelantado para los estudiantes y el proyecto mejora significativamente el apoyo a los estudiantes a tiempo parcial o a los procedentes de entornos más desfavorecidos.

Este es un período de grandes cambios. Muchas instituciones asistirán en los próximos años a tiempos muy difíciles. Universidades del Reino Unido va a tomar un papel de liderazgo en el seguimiento del impacto de estas reformas. Las universidades son flexibles y eficientes y nos adaptaremos a este nuevo sistema, asegurando que continuaremos ofreciendo una excelente educación superior de clase mundial.”

¡Vamos! Que los Rectores están encantados porque harán caja. No faltará quien vea en la reforma la necesidad de replantear la adecuación del principio de igualdad de oportunidades que, como ha manifestado hace años Álvarez Corbacho (“El modelo de financiación mixta de las universidades españolas” en La financiación de la enseñanza superior. Consejo de Universidades, 1989, pág. 154) no se puede fundamentar en una “oferta demagógica de plazas gratuitas financiadas por la Hacienda Pública, sino más bien en la consideración y apoyo individualizado a determinados estudiantes a través de becas y ayudas diversas”. Aquí el reembolso de los precios juega un factor crucial.

Qué opinan los estudiantes

A principios de este mes se presentaron los resultados del estudio internacional elaborado por la Fundación BBVA sobre estudiantes universitarios de seis países europeos. El documento (descargar), basado en una amplia encuesta sobre el comportamiento valora las actitudes de los jóvenes universitarios respecto a sus estudios y sus perspectivas vitales y profesionales en Alemania, España, Francia, Italia, Reino Unido y Suecia.

La Universidad británica sale muy bien parada. Por ejemplo: la valoración de la preparación profesional ofrecida por la Universidad es claramente positiva en Reino Unido (71%) y más desfavorable para españoles, franceses e italianos (40%).

Como señala Santiago Alvarez de Mon, del trabajo de campo realizado –3.000 entrevistas personales en cada país–, las diferencias más acusadas tienen que ver con el entorno familiar. La mayoría de los estudiantes de Italia y España no se han independizado de sus padres (por encima del 70%) y, en general, no trabajan. Por el contrario, la mayoría de estudiantes de Suecia –90%– viven por su cuenta, seguidos por los de Alemania e Inglaterra (80% y 76%, respectivamente). La comparación entre los diversos países ofrece algunas diferencia interesantes. Pincha el gráfico siguiente:

La elección de los estudios ha estado basada mayoritariamente en factores vocacionales más que en factores instrumentales. En la elección de la universidad han prevalecido más razones prácticas (como la cercanía o que era la única universidad que ofrecía la carrera que deseaban) frente a lo que ocurre en el caso de modelos universitarios más competitivos como el norteamericano en los que el prestigio y calidad del centro constituye una dimensión fundamental en el proceso de elección. Los estudiantes españoles llevan a cabo la elección de la universidad por la cercanía en mayor medida que los estudiantes del resto de países incluidos.

Tal y como se observa en el cuadro siguiente, la mayoría de los estudiantes considera que son adecuadas la formación en cultura general y la formación teórica (las valoraciones medias de estos aspectos tienden a situarse por encima de los 6 puntos en todos los países en una escala de 0 a 10). Menos valorados en la mayoría de los países resultan la formación práctica (valorada más modestamente en España, Italia y Francia: 5.4, 5.6 y 5.7 respectivamente en una escala de 0 a 10), y los sistemas de evaluación. Excepto en Reino Unido y Suecia, la valoración media de la formación teórica se sitúa un punto o más por encima de la obtenida por la formación práctica.

Sin embargo, en todos los países, el aspecto peor valorado es el coste de la matrícula, cuestión que divide a los estudiantes, aunque se obtienen valoraciones medias cercanas a los cinco puntos.

Por tercer año consecutivo, la opinión del Tribunal de Cuentas Europeo (TCEu) sobre la ejecución del presupuesto comunitario incluye una opinión sin reservas: las cuentas son fiables y están libres de error material. Sin embargo, por lo que se refiere a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas, el Tribunal considera que, en su conjunto, los pagos están afectados por un nivel de error material (la tasa de error más probable se sitúa entre el 2 y el 5%), y concluye que los sistemas de control sobre los pagos son, en general, parcialmente efectivos.

El martes pasado, el Senado acogió la presentación del Informe anual-2009 del TCEu. Ya presentamos aquí la conferencia de Manuel Nuñez, presidente del Tribunal de Cuentas de España. Queremos destacar ahora, la intervención del Miembro español del TCEu, Juan Ramallo, con algunas reflexiones sobre las novedades y perspectivas en el ámbito del control del presupuesto de la Unión Europea.

En 2009, el Tratado de Lisboa introdujo diversas modificaciones para que la ejecución del presupuesto de la UE se haga “en cooperación con los Estados miembros”. Añadiendo a continuación que el reglamento determinará las obligaciones de control interno de esos Estados miembros en la ejecución del presupuesto, “así como las responsabilidades que de ello se derivan”.Es decir, la responsabilidad ya no es exclusiva de la Comisión y se comparte con los Estados miembros.

Pues bien, con su informe, El TCEu permite al Parlamento Europeo “descargar” a la Comisión de la “responsabilidad” de la ejecución del presupuesto que se gestiona en un 80% de forma compartida con los Estados miembros. Entonces, dejaba en el aire la pregunta: ¿cómo es posible que la Comisión sea la única responsable y auditada sobre la que recae el procedimiento de descarga, cuando los errores son cometidos por los Estados miembros? Es lo que ocurre, por ejemplo al no aplicar los procedimientos de contratación establecidos en los Reglamentos comunitarios.

Belén Martinez, Juan Ramallo, Mark Crisp y Eduardo Ruiz, en el Senado, el 16-11-2010

Ramallo manifestó su preocupación ante lo que pudiera ser un paso hacia la renacionalización del control presupuestario, y que no sería sino “otro paso más en la presente debilidad y erosión de la Unión frente al auge de algunos de sus Estados miembros”.

A este respecto, la propuesta de reforma del Reglamento Financiero presentada por la Comisión al Parlamente y al Consejo, en mayo de 2010, establece dos previsiones: Las declaraciones por países y por sectores.

En primer lugar, prevé que los organismos nacionales acreditados para el control interno emitan una declaración de fiabilidad sobre la gestión en relación con “la exhaustividad, exactitud, y la veracidad de las cuentas, el buen funcionamiento de los sistemas de control interno así como de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes y el respeto al principio de buena gestión financiera”. Está previsto, asimismo, que esa declaración de fiabilidad sea certificada por un auditor independiente, algo que, en mi opinión, levantará ampollas en la órbita latina.

Ante esa existencia de “declaraciones de gestión” de los distintos Estados miembros, Ramallo se preguntaba si fundamentará una opinión del Tribunal de Cuentas también por países. Se me ocurre especular en el futuro con Estados miembros suspendidos en su gestión de los fondos europeos. Parece totalmente necesario y coherente con los controles previos al presupuesto que va a sufrir cada Estado miembro del Euro.

Como dice la exposición de motivos del nuevo Reglamento, es necesaria “una declaración de fiabilidad anual del órgano directivo acompañada de un dictamen de auditoría independiente, una declaración anual de los Estados miembros por la que asumen la responsabilidad por la gestión de los fondos de la Unión que se les ha encomendado”.

No se cansaba de recordar Ramallo que estas previsiones se establecerían dentro del ámbito de la gestión presupuestaria y no del control externo, imponiendo una obligación a los Estados miembros de dar anualmente a la Comisión una declaración de fiabilidad. En consecuencia: que nos dirigimos hacia una declaración de fiabilidad que si bien se desarrolla en la esfera de la gestión del presupuesto y no en la del control externo, no va a ser general sino por países.

Respecto a la declaración de fabilidad por sectores, Ramallo recordó que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 287.1) establece la obligación de que el Tribunal presente a la autoridad presupuestaria “UNA declaración” sobre la fiabilidad de las cuentas y la legalidad y regularidad de las transacciones.

La tasa o umbral de materialidad que el TCEu utiliza es del 2% para todas las áreas del presupuesto. A partir del 2%, la opinión del Tribunal es desfavorable. En cada área se distingue la tasa de error: por debajo del 2%, entre el 2 y el 5% y por encima del 5%.

A partir del ejercicio ejercicio 2008 se establecen tasas de error separadamente para cada ámbito político de Cohesión. En 2009, se obtiene el siguiente cuadro-resumen:

En definitiva, puede verse cómo en la actualidad estamos no tanto ante UNA declaración de fiabilidad cuanto ante tantas “mini declaraciones” como sectores de actividad hay en el presupuesto. Y en el futuro ¿por Estados miembros?

Manuel Nuñez, Javier Rojo (hablando) y Juan Ramallo

Ayer se presentaba en el Senado, el Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo correspondiente al ejercicio presupuestario 2009, del que ya hemos hablado en esta bitácora.

Se trata de una sesión de trabajo donde el presidente del Tribunal de Cuentas de España y el Consejero español del Tribunal de Cuentas Europeo, Juan Ramallo Massanet, así como tres directivos de esa entidad, analizaron las principales conclusiones del informe, con detalle suficiente para debatir con los auditores y consejeros españoles de los órganos de control externo de las CCAA. El acontecimiento es aprovechado para exponer los principales retos de nuestro sistema de control.

Presentamos a continuación la intervención del Presidente del Tribunal de Cuentas de España, que hace un repaso de las principales características del control europeo y apunta la necesidad de cooperación de todos los tribunales.

Manuel Núñez Pérez.

Nos encontramos reunidos, por undécimo año, para participar en el Acto de presentación en España del Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo; en esta ocasión, el correspondiente al ejercicio 2009, con la asistencia de representantes de todas las instituciones implicadas en el manejo y el control de los fondos comunitarios.

Nos hemos congregado representantes del Poder Legislativo, así como del Poder Ejecutivo y de la Administración; y, fundamentalmente, del sistema de control público, en sus diferentes modalidades y niveles, control interno y externo, nacional y comunitario. Todos estamos vinculados por el interés compartido de contribuir al mejor gobierno y gestión de los fondos de la Unión Europa, de los que somos beneficiarios, pero a los que también contribuimos con nuestros recursos.

Una vez más es este Palacio del Senado el que nos ofrece su sede para el Acto, que en esta ocasión tiene lugar en este solemne Antiguo Salón de Sesiones, testigo de excepción de tantos discursos y alocuciones de magníficos oradores y de tantos avatares y cambios políticos desde el siglo XIX. Impresiona imaginar de cuanta “POLÍTICA”, con letras mayúsculas, están impregnados estos tutelares muros.

Deseo agradecer muy sinceramente al Presidente del Senado, D. Javier Rojo, su presencia entre nosotros y su inestimable disponibilidad para acoger nuestros Encuentros periódicos.

También quiero expresar todo el reconocimiento al Sr. Ramallo y al equipo del Tribunal de Cuentas Europeo que le acompaña por mantener esta iniciativa, comenzada por D. Juan Manuel Fabra, y que nos permite conocer de primera mano cómo ha sido la gestión de los fondos comunitarios y su evolución en los ejercicios sucesivos, con especial atención a la realidad española y a cómo nuestro país está cumpliendo sus compromisos y deberes en relación con la Unión Europea.

No puede faltar tampoco en este capítulo de agradecimientos, el que debo dirigir a los que han colaborado en la organización y a todos ustedes, que comparten con nosotros, año tras año, esta presentación, y que hacen de este encuentro un foro heterogéneo, y por tanto, muy enriquecedor en la búsqueda de una fructífera colaboración que redunde en una mejor gestión de los fondos comunitarios y en una potenciación de los sistemas de control, como elemento esencial en la consecución de una gestión pública más transparente y más eficaz, en cada uno de los Estados miembros y en la Unión Europea en su conjunto.

Hemos visto, durante la intervención del Sr. Ramallo, como se va transitando del color rojo al amarillo, hasta conseguir el ansiado color verde, en los cuadros a través de los cuales nuestros colegas de la institución comunitaria nos explican los porcentajes de error en las operaciones analizadas.

EL INFORME ANUAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO DEL EJERCICIO 2009

Además de unas interesantísimas reflexiones sobre la reforma del reglamento financiero,  el Sr. Ramallo nos ha ofrecido una visión general, clara y comprensiva, del Informe anual del Tribunal de Cuentas Europeo del ejercicio 2009. A continuación, el Secretario General de la Institución comunitaria, D. Eduardo Ruiz, y los demás expertos que les acompañan, harán una exposición de las observaciones específicas del Informe; fundamentalmente, de los capítulos referidos al crecimiento sostenible, la conservación y la gestión de los recursos naturales, así como a las ayudas a países terceros.

No quisiera, por tanto, entrar en detalles técnicos que, indudablemente, ellos podrán proporcionar con mayor precisión y proximidad. Pero deseo recalcar, como en la anterior reunión, que el ámbito temporal al que se refiere, el ejercicio 2009, sigue condicionado por el impacto de la crisis económica y financiera, con importantes incidencias en la propia gestión pública. Los contundentes efectos de la crisis económica no solo afectan a la orientación y alcance de la función fiscalizadora, cuestión a la que quiero referirme posteriormente, sino que han propiciado también reflexiones sobre la nueva orientación que la Unión Europea debiera adoptar en su propia organización institucional y funciones a desarrollar, más allá de las actuales  relaciones económico-financieras y del vigente funcionamiento de los diferentes Fondos Comunitarios.

Como novedad de este año, cabe destacar que, por primera vez y en cumplimiento del Tratado de Lisboa, el Tribunal de Cuentas Europeo ha remitido su Informe Anual también a los parlamentos nacionales, como reflejo del mayor compromiso e implicación de los Estados miembros en la gestión y el control de los Fondos Comunitarios. Esta circunstancia nos permite efectuar una sucinta referencia a los nuevos compromisos del control, en el ámbito internacional, que vienen a subrayar la necesidad de fortalecer el papel,  las competencias y los medios de los Tribunales de Cuentas como respuesta a las demandas de los ciudadanos.

Nuevos compromisos en el marco internacional

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa y la Iniciativa “Europa 2020”

El año 2010 ha marcado el comienzo de una nueva era para la Unión Europea. La persistencia de la crisis económica, pese a las ingentes ayudas públicas otorgadas, ha puesto de manifiesto la necesidad de actuar conjuntamente con miras a las necesidades inmediatas, a la vez que se va consolidando un modelo de organización a largo plazo. Su Agenda  ha venido definida por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009. Este Tratado adaptó las Instituciones de la Unión a las últimas ampliaciones y agilizó los procesos de toma de decisiones. Se redefinieron las reglas de funcionamiento,  siendo la mayoría cualificada la norma y convirtiéndose la unanimidad en una excepción en la toma de acuerdos, a la vez que se reforzó el principio de subsidiariedad. Se atribuyó personalidad jurídica propia a la Unión Europa, creándose una Presidencia permanente del Consejo Europeo y un Alto Representante para la Política Exterior. También se incorporó una Carta de Derechos Fundamentales.

A partir del 1 de enero de 2010, se compatibilizaron por primera vez la Presidencia permanente del Consejo, con la tradicional presidencia rotatoria, correspondiendo a España desempeñar ésta en el primer semestre de 2010. Se elaboró una agenda conjunta con una metodología de trabajo compartida para las tres sucesivas presidencias rotatorias  -España, Bélgica y Hungría-, que abarca hasta el primer semestre de 2011. Los seis primeros meses de 2010 dejaron constancia de diversas actuaciones conjuntas de la Unión Europea, con eficacia desigual, entre las que cabe recordar el estudio de medidas para afrontar la crisis, la aprobación del plan de ayuda a Grecia, la ayuda conjunta para la reconstrucción de Haití y las actuaciones frente a otros desastres naturales como la nube volcánica con origen en Islandia, así como las primeras iniciativas para el establecimiento de reguladores únicos y para la supervisión de los presupuestos nacionales. [1]

La Unión Europea se dotó por el Tratado de Lisboa de las herramientas necesarias para afrontar los retos de futuro. En este contexto, la Comisión está articulando sus trabajos en torno a cuatro grandes ejes de actuación: 1º. La aprobación de medidas para luchar contra la crisis y respaldar la economía social de mercado europea; 2º. La elaboración de una agenda para los ciudadanos que los sitúe en el centro de su actuación; 3º. La instauración de un programa de política exterior ambicioso y coherente de alcance mundial; y 4º. La modernización de los instrumentos y métodos de trabajo de la Unión Europea. En el desarrollo de las iniciativas estratégicas se trata de combinar la respuesta a los retos inmediatos con la configuración de un futuro de Europa a largo plazo en beneficio de sus ciudadanos.

Una de las primeras medidas de la nueva Comisión Europea fue la presentación de la iniciativa “EUROPA 2020”, que persigue obtener unos elevados niveles de empleo, productividad y cohesión social. Las iniciativas concretas en aplicación de esta nueva estrategia irán encaminadas a fortalecer la vigilancia y la coordinación económica, y a mejorar el gobierno y la estabilidad de la zona euro, reforzando la coordinación de las políticas al objeto de fortalecer el marco de la vigilancia presupuestaria en el contexto del pacto de estabilidad y crecimiento. Asimismo, se prevé una mayor vigilancia sobre los desequilibrios macroeconómicos y las divergencias de competitividad, emitiéndose recomendaciones más estrictas respecto de las políticas que deben aplicarse, a fin de reducir la vulnerabilidad financiera en el marco de un enfoque integrado.

La Unión Europea quiere hacer también un especial esfuerzo por modernizar sus instrumentos y métodos de trabajo. Así, se han puesto en marcha un conjunto de medidas de “normativa inteligente” para obtener mayor eficacia de gestión, entre las que la simplificación de la legislación y la reducción de las cargas administrativas serán objetivo prioritario.

No obstante, ha de reconocerse que predomina en estos momentos el desasosiego provocado por la crisis económico-financiera y la necesidad de abordar medidas conjuntas que propicien una superación conjunta de la misma. Aun cuando en el más reciente devenir pueden apreciarse posicionamientos individuales para salir de la crisis y ciertos pronunciamientos de flexibilidad en el control del déficit presupuestario y en la aplicación del correspondiente régimen sancionador, ha de reconocerse la importancia de determinadas medidas como la creación del fondo de rescate, para trasladar una mayor confianza a los mercados, y el compromiso de supervisar los programas nacionales de estabilidad y convergencia en el marco del referido pacto de estabilidad y crecimiento, como consecuencia de la mayor interdependencia de las diferentes economías nacionales.

Esta pretendida supervisión de los escenarios macroeconómicos y de las políticas nacionales sintoniza con el principio de transparencia incorporado en nuestra normativa presupuestaria y al que se ha venido aludiendo en las anteriores ediciones de este Acto. Transparencia que sería fuente de credibilidad y de confianza. La transparencia no es una exigencia de la desconfianza ciudadana, pero es requisito imprescindible para que las relaciones entre los ciudadanos y sus representantes públicos gocen de la necesaria confianza.

El compromiso del Tribunal de Cuentas de abordar el cumplimiento de este principio en el proceso de elaboración de los Presupuestos anuales, que se ha materializado, pese a las dificultades surgidas, en un primer Proyecto de Informe remitido actualmente a alegaciones, se ve ahora reforzado por el acuerdo de la Unión Europea de supervisar la consistencia y viabilidad de las políticas presupuestadas. El deterioro que han sufrido las cuentas nacionales y la importancia de los fondos públicos comprometidos son argumentos suficientes para apoyar medidas suplementarias de control y para exigir a la Instituciones de control que dirijan su actividad hacia aquellas áreas que presenten una mayor trascendencia en el funcionamiento del sector público y en las preocupaciones de la sociedad.

Por lo que se refiere a la situación de nuestro país, se estima suficiente recordar que la Cuenta General del Estado del ejercicio 2007, en cuanto al sector público administrativo, concluyó con una capacidad de financiación, en términos de contabilidad nacional, del 2,6 por ciento del Producto Interior Bruto, con una desviación positiva del 1,7 por ciento respecto al objetivo de estabilidad presupuestaria establecido. La evolución a partir de dicho ejercicio, último con resultados positivos, ha sido de rápido incremento del déficit hasta un importe próximo al 11 por ciento del PIB, según estimaciones al cierre del ejercicio precedente, uno de los más altos de las economías desarrolladas. Esta referencia ha de completarse, a su vez, con la del fuerte incremento del endeudamiento público en tan breve periodo temporal, cuyo análisis no ha de detenerse únicamente en la importancia de sus valores absolutos, sino fundamentalmente en su rápido crecimiento en un breve periodo temporal. A efectos comparativos, y a fin de poder evaluar las consecuencias del endeudamiento, se considera suficientemente representativa la evolución del coste de la deuda pública que ha pasado de los 14.500 millones en el año 2007 a los 27.400 millones presupuestados para el ejercicio próximo, comparación que ha de efectuarse teniendo en cuenta la actual situación de los mercados financieros, más favorable, a estos efectos, que la existente en periodos anteriores.

La mirada retrospectiva a la vertiginosa sucesión de acontecimientos y de medidas adoptadas durante estos últimos ejercicios produce una sensación de perplejidad ante lo acaecido,  así como una más que profunda preocupación ante la importancia de las medidas y la forma en que se han ido dictando. De aquí, la necesidad de que los Proyectos de Presupuestos, en cuanto expresión de las actuaciones públicas que se prevé acometer, presenten al Parlamento una adecuada proyección de las políticas públicas, consistentes con los escenarios económicos previstos, y fundamentadas en planteamientos de racionalidad económica y de sostenibilidad fiscal,  más allá de las ventajas que a corto plazo pudieran derivarse de las mismas.  En esto consiste, ni más ni menos, la fiscalización de la transparencia en la elaboración de los Presupuestos. Permitir y facilitar esta fiscalización sería la mejor forma de potenciar la labor de los Tribunales de Cuentas.

No obstante, la gravedad de la crisis no queda plasmada en la frialdad de las cifras macroeconómicas, que todos ustedes conocen,  sino en las consecuencias sociales en las que se materializan. Todas estas consideraciones llevan a reconocer la oportunidad de iniciativas como la mencionada EUROPA 2020, y la responsabilidad de las Instituciones de Control de prestar la debida atención a estos planteamientos dentro de la programación estratégica de su función fiscalizadora.

Nuevas obligaciones para los Estados miembros de la Unión Europea en el ámbito financiero

El Tratado de Lisboa introdujo también algunos cambios en las prescripciones relativas a la ejecución del Presupuesto comunitario, atribuyendo su responsabilidad a la Comisión Europea “en cooperación con los Estados miembros”. Asimismo, se establecieron obligaciones de control financiero y auditoría para los Estados, con la correspondiente asunción de las responsabilidades que pudieran derivarse.

El Reglamento Financiero comunitario, que se está revisando para adaptarlo al Tratado de Lisboa, pretende conseguir una mayor transparencia y control de la gestión de los fondos comunitarios, así como una más amplia información de los Estados miembros respecto de los recursos por ellos gestionados, que alcanzan al 76 por ciento del Presupuesto comunitario, previéndose una simplificación y reducción de las fórmulas de gestión de los fondos comunitarios, y nuevas provisiones para hacer efectivas las obligaciones de los Estados en relación con el control financiero y la auditoría, que designarán responsables únicos para la adecuada gestión y control de los fondos de los que estén encargados.  En este sentido, los responsables acreditados habrán de facilitar a la Comisión una declaración de fiabilidad de la gestión y del adecuado funcionamiento del control interno y de las operaciones subyacentes, así como la opinión de un organismo de auditoría independiente sobre dicha declaración de fiabilidad.

El Tratado de Lisboa también dota a los parlamentos nacionales de una mayor implicación en la gestión de la Unión Europea y les atribuye la tarea de supervisar el cumplimiento del principio de subsidiariedad en el proceso de elaboración de las normas comunitarias, lo que puede implicar que las Entidades Fiscalizadoras Superiores vean también fortalecido su papel en relación con la gestión comunitaria, tanto en el ejercicio de su función de control, como en una posible labor de apoyo a la actividad de los parlamentos nacionales para garantizar el principio de subsidiariedad.

Expectativas y un cierto nivel de incertidumbre para las Entidades Fiscalizadoras Superiores se dan cita por igual en estas previsiones, como se puso de manifiesto en la Reunión del Comité de Contacto de Presidentes de Entidades Fiscalizadoras Superiores de la Unión Europea, celebrada en Luxemburgo los pasados días 18 y 19 de octubre. En ella se destacó la importancia de salvaguardar la independencia y la supremacía de cada Entidad Fiscalizadora Superior en el control nacional de los fondos comunitarios, debiendo actuar con exclusiva sujeción al ámbito de competencias de su normativa nacional, y no como un engranaje más en el marco integrado de gestión y control diseñado por la Comisión Europea. Todo ello, sin perjuicio, de su creciente interés por contribuir, desde el ejercicio de sus competencias, a la mejora de la gestión comunitaria y a potenciar la transparencia en la gestión pública, cualquiera que sea su ámbito de actuación.

El presupuesto de la Unión Europea debe servir para afrontar los principales retos que se le plantean a ésta y para aportar un valor añadido real, promoviendo sus objetivos estratégicos. En este sentido la Comisión Europea propone una revisión del presupuesto que permita analizar de qué forma una modificación tanto del equilibrio presupuestario como de sus prioridades y procedimientos podría redundar en una mayor rentabilidad y eficacia, y configurar el proceso que conduzca al diseño del próximo marco financiero plurianual. De este modo, desde la evaluación de los resultados obtenidos, podrán identificarse las prioridades que habrán de satisfacerse a partir de 2013. Este proceso requerirá analizar los instrumentos de desarrollo económico existentes y examinar, desde una perspectiva estratégica, nuevas vías para la optimización de las inversiones. Además, habrán de reforzarse la gestión financiera, simplificando el marco de aplicación, y el control.

La aplicación del Tratado de Lisboa ha puesto en evidencia que la Unión Europea puede resultar mucho más fuerte y eficaz, pero que aún precisa de tiempo para conseguir una adecuada adaptación. Por otra parte, la consolidación de la crisis ha explicitado dificultades estructurales en la actual organización, a la vez que ha abierto nuevos planteamientos para una mejor construcción interna y para el fortalecimiento de la cooperación y la coordinación entre las instituciones comunitarias, que reduzcan la burocracia y la ralentización de su funcionamiento. En definitiva, son muchos los retos que la Unión Europea tiene por delante en la necesidad de ampliar y fortalecer las políticas comunes, y en la distribución de competencias y asunción de responsabilidades.

Necesidad de promover la coordinación y la cooperación en la actividad de control

Quisiera efectuar también una breve referencia a las últimas actuaciones del Comité de Contacto de Presidentes de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la Unión Europea, así como expresar algunas reflexiones sobre la necesidad de coordinar las diferentes manifestaciones de la actividad de control en la pretensión de alcanzar la máxima eficacia en su ejercicio.

Al igual que la Unión Europea en su conjunto, el Comité de Contacto se vio abocado ante las nuevas circunstancias a revisar sus estructuras para hacerlas más operativas y eficaces, y para adaptarlas al creciente número de miembros que se incorporaron al mismo. Este proceso se inició en 2004, y desde entonces se ha venido trabajando en la formalización de su organización, precisando objetivos, competencias y canales de comunicación entre sus miembros y de difusión hacia el exterior. Se pretende con este proceso de revisión y reorganización alcanzar la máxima eficacia a la cooperación y contribuir a mejorar su operatividad.

El Comité de Contacto quedó constituido como una asamblea para la actuación conjunta, con el fin de favorecer el marco y las condiciones de la cooperación entre sus miembros en el ámbito de la fiscalización de los Fondos Comunitarios, intercambiando experiencias, promoviendo actividades fiscalizadoras conjuntas y adoptando criterios comunes, como resultado de los diferentes grupos de trabajo constituidos, con la pretensión de contribuir a la mejora de la gestión de los Estados y de la Unión Europea.

Desde 2005, se vienen celebrando durante el Comité de Contacto Seminarios sobre temas de actualidad. Este año el tema elegido, como he señalado, ha sido la repercusión del Tratado de Lisboa en los Estados miembros;  en particular, en lo que se refiere a las nuevas obligaciones financieras que se les imponen y a las nuevas funciones atribuidas a los parlamentos nacionales.

Aun cuando existe un ámbito de cooperación propio y específico entre las Instituciones fiscalizadoras de Fondos Comunitarios, el ámbito internacional ofrece otras áreas de cooperación territorial más amplias en las que también se propugna el acercamiento institucional y la homogeneización de sistemas, normas y procedimientos fiscalizadores. En este sentido ha de hacerse referencia a la contribución aportada por EUROSAI e INTOSAI en defensa de la independencia y autonomía de las Instituciones Fiscalizadoras, así como en el impulso de vías de colaboración y de intercambios, en la implantación de modelos comunes de actuación, y la elaboración de normas orientadas a la homogeneización de la actividad fiscalizadora. Precisamente, en el XX Congreso de INTOSAI, que tendrá lugar la próxima semana se prevé que resulten aprobadas un buen número de normas internacionales de auditoría y directrices de buen gobierno y organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

En este contexto, aún reconociendo la importancia de la Organización internacional del control, la verdadera relevancia de las Instituciones de control ha de evaluarse en su entorno nacional. En este Acto, nos hemos reunido representantes de las diferentes modalidades de control y cabría preguntarse si la pretendida colaboración y coordinación internacional ya se ha alcanzado en el ámbito nacional y si los resultados ofrecidos por la actividad de control responden a la demanda de la sociedad y a los nuevos parámetros en los que se enmarca la situación actual. La respuesta no puede ser totalmente positiva. Queda aún mucho por hacer y perfeccionar.

La íntima correlación entre democracia y transparencia no es el resultado de una mera construcción teórica o una expresión metafórica para representar una Administración idealizada, sino que su verdadera fuerza radica en su plasmación práctica que lleva a exigir la transparencia administrativa, como expresión identificativa de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración. El derecho de conocer de los ciudadanos, satisfecho mediante el acceso a la documentación y el conocimiento de la motivación de los actos administrativos, se transforma en un derecho de control sobre las decisiones y actuaciones de los responsables públicos, ejercido directamente y a través de Instituciones especializadas, como el Tribunal de Cuentas, y  propicia el derecho de los ciudadanos a participar y sentirse actores en la gestión pública. Ha de tenerse en cuenta que en momentos de crisis como la actual se incrementa la inseguridad de los ciudadanos, adquiriendo una mayor significación las Instituciones, singularmente aquéllas que tienen atribuida la función de control de la gestión pública. [2]

Situada en este contexto la actividad de las Instituciones de control externo, ha de destacarse, en primer lugar, la responsabilidad asumida por las mismas en que los resultados de dicha actividad, ejercida desde una posición de independencia, objetividad y capacidad técnica, contribuyan a que la opinión social sobre la actividad del sector público pueda estar adecuadamente sustentada y fundamentada. La consecución de este objetivo último impone una serie de pautas, que pueden sintetizarse en establecer una adecuada planificación estratégica de las actuaciones de control, marcando prioridades en sintonía con la necesidad de información que explícita o implícitamente pudiera plantear la sociedad y aprovechando las ventajas que  pudieran derivarse de una adecuada colaboración y coordinación de todos los sistemas de control establecidos. Esta selección de prioridades ha de venir acompañada de una rigurosa ejecución de las actuaciones programadas y de una adecuada presentación de los resultados alcanzados.

Quisiera resaltar en este punto la dedicación y la solvencia técnica de los funcionarios que llevan a cabo estas actuaciones verificadoras, con independencia de la necesidad de la permanente actualización de su capacitación, así como la responsabilidad y objetividad con que ejercen su actividad, máxime en estos momentos  en los que con bastante espontaneidad, cuando no desconocimiento y ligereza, se está cuestionando la actividad y funcionamiento de los funcionarios.

Un repaso a los informes de fiscalización emitidos por el Tribunal de Cuentas o por los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas o por el control interno confirmaría la calidad de sus resultados. No obstante, una nota caracterizadora de la nueva sociedad, abrumada por la exuberancia de datos y de información es que con excesiva frecuencia se da prioridad al formato frente a los contenidos, potenciando mimetismos sociales e incurriendo en una lamentable simplificación de los conceptos en aras de una más ágil transmisión, lo que agrega una dificultad añadida a la necesidad de hacer a la sociedad partícipe de los resultados de la actividad fiscalizadora.

Aquí se presenta un reto de permanente preocupación  para las Instituciones de control, consistente en transmitir adecuadamente nuestros resultados a la sociedad, a través de los respectivos Parlamentos y directamente mediante la publicación de nuestros Informes, dando debido cumplimiento al derecho de todo ciudadano a conocer el contenido y alcance de los mismos. La difusión de los resultados y el seguimiento de los mismos, comprometiendo en esta función a todos los diferentes sistemas de control interno y externo es la única forma de alcanzar la eficacia esperada de la función fiscalizadora.

Dado que nos encontramos en sede parlamentaria, se estima oportuno señalar la  conveniencia de que los diferentes Parlamentos otorguen el adecuado tratamiento técnico a los informes de fiscalización que les son remitidos, eludiendo cualquier perspectiva político-partidista en su interpretación, potenciando su conocimiento en las diferentes comisiones parlamentarias según la especialización de la materia o área analizada y adoptando medidas que favorezcan el seguimiento de las resoluciones que, a raíz de los mismos, se pudieran haber adoptado. Sólo, de este modo, la función fiscalizadora habrá satisfecho el objetivo pretendido de contribuir a redimensionar y a reorganizar la actividad del sector público según criterios de racionalidad y de eficacia y a potenciar la transparencia en todo el proceso de decisión y gestión, así como a impulsar el conocimiento y la participación activa y crítica de los ciudadanos. En la consecución de estos objetivos radica la razón de ser de las Instituciones de control y la necesidad de conjuntar todos los esfuerzos que concurren en su realización, con la pretensión de alcanzar un sector público transparente en su actividad y en sintonía con las necesidades y planteamientos de la sociedad.

La mencionada situación de desafección actual de los ciudadanos respecto a sus representantes públicos obliga a redoblar esfuerzos a fin de que los ciudadanos vean correspondida su confianza en las Instituciones de control. En momentos de dificultades, como las presentes, esta confianza es aún más necesaria. En ella radica la responsabilidad que hoy nos ha tocado asumir y ejercer y que queremos que sea compartida por todos.

[1] Dentro del Programa de fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas se contempla la fiscalización de la Presidencia Española de la Unión Europea.

[2] Es preciso reconocer los pasos dados en el fortalecimiento de la transparencia pública, incorporando dicho principio en nuestro ordenamiento, propiciando el acceso electrónico a la Administración, potenciando los portales informáticos e impulsando el derecho a la información pública a través de iniciativas legislativas. No obstante, desafortunadamente no siempre esta idealización democrática se encuentra plasmada en la actividad ordinaria, en la que es fácil encontrar aún políticas informativas guiadas por un mero interés de difusión política más que por el objetivo de propiciar el conocimiento y participación de los ciudadanos, y en la que muchas organizaciones, áreas de actuación y procesos de decisión permanecen en un mundo desconocido para la mayor parte de la sociedad.

Por otra parte, la complejidad de nuestro sector público, tan desconcentrado con la creación de un creciente número de entidades públicas, la mayor parte de las mismas fuera del estricto ámbito administrativo y del derecho público, y tan descentralizado, como consecuencia del fortalecimiento de la Administración autonómica y local, dificulta la obtención de información y su homegeneización. Cabe citarse, a modo de ejemplo, cómo en el presente ejercicio se ha aprobado un nuevo Plan de Contabilidad Pública que, con independencia de que reitere en su presentación su carácter de marco contable para las diferentes Administraciones Públicas ya recogido en el Plan precedente, al carecer de carácter de normativa básica, como el Tribunal proponía en su Moción elevada a las Cortes Generales y compartía la Comisión Mixta en sus resoluciones, no va a impedir la situación paradójica de que persistan diferentes Planes de Contabilidad de las Comunidades Autónomas, frente a la existencia de un Plan único para todo el sector privado.

Aunque no está relacionado directamente, merece la pena leer al presidente extremeño ...

Esta semana conocimos una importante sentencia del Tribunal de Justicia de la UE. En ella, la Gran Sala analiza conceptos trascendentales para la gestión pública: la frontera entre la obligación de transparencia y el derecho a la protección de datos. En definitiva, si existen intereses públicos preponderantes que justifiquen la publicación de los beneficiarios de fondos europeos.

El asunto es relevante, también para la auditoría pública. Con frecuencia, los órganos de control externo se enfrentan a la divulgación de listados de beneficiarios de subvenciones o contratistas públicos, por ejemplo como anexos al informe de fiscalización. Siempre hemos entendido que donde llega el dinero público no hay intimidad.

Sin embargo, para el Tribunal de Justicia de la UE, no cabe atribuir una primacía automática al objetivo de transparencia frente al derecho a la protección de los datos de carácter personal, aunque estén en juego intereses económicos importantes. Veamos, con más detalle, la Sentencia de 9 de noviembre de 2010, en asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09.

Antecedentes

El Reglamento europeo nº 1290/2005 (modificado por el 259/2008) determina las condiciones y normas específicas aplicables a la financiación de los gastos de la política agrícola común. Dispone que los Estados miembros garantizarán la publicación anual a posteriori de los beneficiarios de las subvenciones agrícolas del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y de los importes recibidos por beneficiario con cargo a cada uno de estos fondos.

Además, el Reglamento precisa que «la información se podrá consultar en el sitio web durante dos años a partir de la fecha de su publicación inicial». El Land Hessen (Estado Federado alemán de Hesse) así lo hizo. Incluyó en el portal de su Agencia de Agricultura datos de carácter personal de los beneficiarios de fondos procedentes del FEAGA o del Feader, junto a su localidad y código postal, contando el sitio con una función de búsqueda. Los beneficiarios era informados de esta obligación y, por lo tanto, no requería su consentimiento.

En esa situación, un agricultor y una sociedad demandaron al Estado de Hesse y el asunto terminó en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea donde fue remitido por el juzgado alemán en cuestión prejudicial. Digamos desde ya que con distinta solución para personas físicas y jurídicas, por la distinta intensidad de la protección de sus derechos.

El juez alemán remitente estimaba que esa obligación de publicación constituye una lesión injustificada del derecho fundamental a la protección de los datos personales. Considera que esta disposición, que persigue el objetivo de aumentar la transparencia sobre la utilización de los fondos europeos, no mejora la prevención de las irregularidades, pues existen mecanismos de control de considerable amplitud a esos efectos. En suma: que tal obligación de publicación no es proporcionada al objetivo perseguido y el Reglamento impugnado otorga un margen de apreciación excesivamente amplio a la Comisión tanto en lo que respecta a la determinación de los datos que deben publicarse como al medio elegido para publicarlos.

Protección de datos

Recuerda la sentencia que el Tratado de la UE reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»), tiene el mismo valor jurídico que los Tratados. Entre los derechos enunciados en la Carta, el artículo 8, 1 dispone que «toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que la conciernan». Exigiendo a continuación que estos «se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo previsto por la ley».

La propia Carta, en el artículo 52, reconoce que pueden introducirse limitaciones al ejercicio de esos derechos siempre que tales limitaciones estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, respetando el principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. Por supuesto, ninguna de las disposiciones de dicha Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos reconocidos.

Transparencia

El principio de Transparencia también tiene su reconocimiento en el Tratado UE (arts. 1, el 10 y el 15). Se acepta pacíficamente que, al reforzar el control público sobre la utilización de los fondos públicos, la publicación exigida contribuye a que la Administración utilice apropiadamente los fondos públicos y permitirá que los ciudadanos participen más activamente en el debate público, persiguiendo un objetivo de interés general reconocido por la Unión. Pero dicho objetivo ha de conciliarse con los derechos fundamentales de los beneficiarios.

Según reiterada jurisprudencia europea, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios empleados por un acto de la Unión permitan alcanzar el objetivo que éste persigue y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. Así, el Tribunal de Justicia afirma que las excepciones a la protección de los datos de carácter personal y las limitaciones de dicha protección deben establecerse sin sobrepasar los límites de lo estrictamente necesario:

79. Si bien es cierto que, en una sociedad democrática, los contribuyentes tienen derecho a ser informados de la utilización de los fondos públicos, no es menos cierto que para ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto se requería que, antes de adoptar las disposiciones cuya validez es objeto de controversia, las instituciones competentes verificasen si la publicación, en un sitio web único por Estado miembro y de consulta libre, de los datos nominales de todos los beneficiarios afectados y de los importes específicos procedentes del FEAGA y del Feader percibidos por cada uno de ellos –y ello sin establecer diferencias en función de la duración de las ayudas percibidas, de su frecuencia, o del tipo o magnitud de las mismas– no iba más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos, en especial habida cuenta de que tal publicación lesionaba los derechos reconocidos por los artículos 7 y 8 de la Carta.

80. Pues bien, por lo que respecta a las personas físicas beneficiarias de ayudas del FEAGA y del Feader, no parece que el Consejo y la Comisión hayan intentado ponderar equilibradamente, por un lado, el interés de la Unión en garantizar la transparencia de su actuación y la utilización óptima de los fondos públicos y, por otro, los derechos fundamentales consagrados en los artículos 7 y 8 de la Carta.

El Tribunal recrimina que no se hayan tomado en consideración otras formas de publicación de la información relativa a los beneficiarios afectados que respetasen el objetivo perseguido por dicha publicación y, al mismo tiempo, fueran menos lesivas para el derecho de tales beneficiarios al respeto de su vida privada, en general, y a la protección de sus datos de carácter personal, en particular, tales como la limitación de la publicación de los datos nominales de dichos beneficiarios en función de los períodos durante los cuales hubieran percibido ayudas, de la frecuencia de éstas o, incluso, del tipo y magnitud de las mismas.

Las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión:

Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por el FEAGA y el Feader lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.

Dado que las excepciones a la protección de los datos de carácter personal y las limitaciones de dicha protección deben establecerse sin sobrepasar los límites de lo estrictamente necesario y que cabe concebir medidas que entrañen lesiones de menor gravedad a este derecho fundamental de las personas físicas, sin dejar por ello de contribuir eficazmente al logro de los objetivos de la normativa de la Unión controvertida, el Tribunal de Justicia de la UE sentencia que se han sobrepasado los límites que impone el respeto del principio de proporcionalidad al obligar a publicar los nombres de todas las personas físicas beneficiarias de ayudas del FEAGA y del Feader y los importes específicos percibidos por ellas.

La publicación de información sobre los beneficiarios de esos fondos es inválida en la medida en que obligan a las personas físicas, a publicar sus datos de carácter personal, sin establecer distinciones en función de criterios pertinentes, tales como los períodos durante los cuales han percibido esas ayudas, su frecuencia o, incluso, el tipo y magnitud de las mismas.

Sociedades

Sin embargo, para las personas jurídicas, la gravedad de la lesión del derecho a la protección de sus datos de carácter personal se presenta de modo diferente que para las personas físicas.

La obligación de publicación impuesta a las personas jurídicas beneficiarias en la normativa de la Unión no sobrepasa los límites que impone el respeto del principio de proporcionalidad, pues sólo pueden invocar los derechos reconocidos en la Carta cuando la razón social de la persona jurídica identifique a una o varias personas físicas.

Y sería una carga administrativa desmesurada para las autoridades nacionales competentes obligarlas a examinar, antes de publicar los datos de que se trata, si el nombre de cada persona jurídica beneficiaria de ayudas del FEAGA o del Feader identifica o no a alguna persona física.

Por lo tanto, concluye el Tribunal que, en la medida en que se refieren a la publicación de los datos relativos a personas jurídicas, las disposiciones impugnadas respetan un justo equilibrio en lo que respecta a la toma en consideración de los intereses enfrentados.

Con la lectura de la sentencia no he podido evitar recordar el extraordinario video de Martes y Trece, caricaturizando una vertiente del dilema con la frase: ”alguien ha hecho algo en algún sitio”.

Ayer, el Tribunal de Cuentas Europeo hizo público el Informe Anual sobre la ejecución del presupuesto de la UE para 2009. El próximo día 16 de noviembre será presentado en España, en un seminario que se celebrará en el Palacio del Senado.

En opinión del Tribunal, las cuentas anuales de la Unión Europea presentan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de la Unión a 31 de diciembre de 2009, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería del ejercicio finalizado en dicha fecha, de conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero y las normas contables adoptadas por el contable de la Comisión.

Sin cuestionar esta opinión, el Tribunal señala que deben aún resolverse las debilidades constatadas en los sistemas contables de algunas direcciones generales de la Comisión (en particular, respecto de las prefinanciaciones, el cierre del ejercicio correspondiente y las facturas y declaraciones de gastos).

¿Se observan mejoras en comparación con anteriores informes anuales? Sí, como ha señalado Vítor Caldeira, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, “el porcentaje de error más probable estimado del gasto de Cohesión fue sensiblemente inferior al de ejercicios anteriores, y el porcentaje de error estimado por el Tribunal en el conjunto del presupuesto ha disminuido en los últimos años”.

LEGALIDAD Y REGULARIDAD

En opinión del Tribunal, los ingresos, los compromisos de todos los grupos de políticas y los pagos en los grupos de políticas Asuntos económicos y financieros y Gastos administrativos y otros gastos correspondientes al ejercicio finalizado el 31 de diciembre de 2009 son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

Así, los pagos subyacentes a las cuentas del ejercicio finalizado el 31 de diciembre de2009 correspondientes a los grupos de políticas Agricultura y recursos naturales, Cohesión, Investigación, energía y transporte, Ayuda exterior, desarrollo y ampliación y Educación y ciudadanía están significativamente afectados por errores. Los sistemas de control y supervisión son parcialmente eficaces para garantizar la prevención o detección y corrección del reembolso de costes sobrestimados o no subvencionables. De hecho, nuestro país encabeza la lista de Estados miembros que más fondos tiene que devolver a la Comisión Europea por errores en el gasto de los fondos estructurales, 2.500 millones de euros, muy por encima de los 900 millones de Grecia y los 800 millones de Italia.

En 2009, por decimosexto ejercicio consecutivo, el Tribunal emite una declaración de fiabilidad sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas del presupuesto de la Unión.

El Tribunal estima que, en términos generales, los pagos están afectados significativamente por errores (el porcentaje de error más probable estimado por el Tribunal está comprendido entre el 2 % y el 5 %) y ha llegado a la conclusión de que los sistemas de control y supervisión son por lo general parcialmente eficaces respecto de los pagos.

Resumen de las conclusiones

En 2009, por decimosexto ejercicio consecutivo, el Tribunal emite una declaración de fiabilidad sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas del presupuesto de la Unión.

El Tribunal estima que, en términos generales, los pagos están afectados significativamente por errores (el porcentaje de error más probable estimado por el Tribunal está comprendido entre el 2 % y el 5 %) y ha llegado a la conclusión de que los sistemas de control y supervisión son por lo general parcialmente eficaces respecto de los pagos. Nótese el carácter constructivo de la declaración (la botella está medio llena) que normalmente daría lugar a una afirmación del tipo “los controles sólo son parcialmente eficaces”.

Estas conclusiones vienen a confirmar el dictamen del Tribunal publicado este año sobre los principales retos y riesgos a que se enfrenta la mejora de la gestión financiera de la UE. En palabras de Vítor Caldeira, “Mejorar la calidad del gasto debería constituir una prioridad de primer orden. Para contribuir a la consecución de esta meta puede ser útil simplificar los marcos legislativos e introducir controles con un mayor equilibrio entre costes y beneficios a fin de reducir el riesgo de error”.

En el siguiente cuadro se presenta la valoración de la eficacia de los sistemas de control y supervisión destinados a garantizar la regularidad de las operaciones y ofrece los resultados de la verificación de las operaciones efectuada por el Tribunal indicando el intervalo en que se sitúa el porcentaje de error estimado.

Las respuestas de la Comisión a las observaciones del Tribunal se presentan con el informe. En su descripción de las constataciones y conclusiones, el Tribunal tiene en cuenta la respuesta correspondiente del auditado ofreciendo, así, una valoración imparcial de la fiabilidad de las cuentas y de la legalidad y regularidad de las operaciones. Todo un ejemplo, que ya comentamos en la bitácora con ocasión del informe del año pasado.

Los grupos políticos navarros mantienen desde hace años un intenso debate sobre la inclusión -o no- dentro de la información periódica sobre endeudamiento que debe remitir el Gobierno al Parlamento foral. En abril pasado, se llegó a una fórmula de compromiso: decidieron, de manera unánime, pedir a la Cámara de Comptos la elaboración de un informe de fiscalización sobre los aspectos financieros, económicos y de amortización de los denominados “peajes en la sombra” que en estos momentos se están pagando con cargo a los Presupuestos Generales de Navarra y que ya había sido objeto de otro informe singular.

Pues bien, la Cámara de Comptos de Navarra acaba de publicar ese informe, donde analiza la figura del Peaje Sombra en la Comunidad Foral y llega a una solución algo salomónica. Formalmente no computa pero es una deuda como un pino de grande y debe tenerse bien presente, porque hay que pagarla en el futuro y, además la normativa puede cambiar. Veámoslo.

¿Que es es peaje sombra?

Mediante el llamado peaje en la sombra, la Administración adjudica a una empresa privada la construcción, y normalmente la gestión y mantenimiento de una infraestructura, y le retribuye mediante un canon anual en función del uso de la infraestructura.

Esta herramienta se ha utilizado con profusión en la construcción de vías de comunicación y en el sector sanitario, normalmente para proyectos que requieren un importante gasto de capital, su período de amortización es dilatado y el principal comprador de los servicios es la Administración.

Se trata de un modelo de Colaboración Público Privada surgido como forma de eludir los compromisos de endeudamiento y déficit vinculados a la normativa de estabilidad presupuestaria nacional y – sobre todo- comunitario, a través del Sistema Europeo de Cuentas -SEC95. En la elaboración de esta normativa juega un papel esencial la “Oficina Estadística de la Unión Europea” (EUROSTAT) y en España, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que es la encargada de elaborar las cuentas públicas, siguiendo los criterios de contabilidad nacional.

Las actuales directrices de EUROSTAT señalan que no debe computar a efectos de déficit si la empresa privada asume el riesgo de construcción y uno de los otros dos riesgos (disponibilidad y demanda), como hemos presentado en otra entrada de esta bitácora.

El análisis de los auditores

En el caso de la Autovía del Camino, que es la única terminada, el Gobierno Foral pagó en 2009 un total de 37,57 millones, un 17% más de previsto, debido a un mayor tráfico. En los tres años de funcionamiento (desde 2007) el Ejecutivo ha abonado 18 millones más de los que se habían calculado en un principio, lo que reporta en beneficio para la empresa gestora, cuando no preveía beneficio alguno hasta el quinto año de funcionamiento de la autovía.

El Ministerio de Economía y Hacienda ya consideró que las actuaciones vigentes en Navarra financiadas mediante peaje en la sombra cumplían los requisitos señalados por EUROSTAT para no computar como deuda a efectos de lo señalado en el SEC 95. Sin embargo, la Cámara de Comptos avanza que los proyectos de modificación de las normas contables, todavía no aprobadas en el ámbito estatal, “están contemplando un cambio en la consideración del peaje en la sombra, al entenderlo como un arrendamiento financiero y, por tanto, con efectos en el déficit y la deuda pública”.

Lo mejor de todo lo encontramos en la página 17, párrafo de abajo del todo, con el que concluimos:

En el fondo, el peaje en la sombra, aunque cumpla los requisitos establecidos por EUROSTAT, no deja de ser una operación de “ingeniería financiero-contable” autorizada para facilitar la actividad inversora de las administraciones públicas en una época de restricciones presupuestarias.

La actual crisis se ha llevado muchas instituciones por delante y, al parecer, también algunos dogmas económicos y políticos. La vieja Europa, que apostaba por el Estado de Bienestar, ahora recorta sus gastos con unas tijeras dignas de un neoliberal; mientras tanto, los Estados Unidos apuestan por aumentar el gasto público y, por tanto, su déficit.

¿Acaso se han terminado las ideologías? ¿Qué postura es la acertada? ¿Es Obama un comunista, como dicen los exaltados del Partido del Té? ¿Estamos desmantelando nuestras conquistas sociales en Europa? No nos pongamos melodramáticos en domingo:  ¿Ganará España el Mundial de Fútbol?

El diario Público abre hoy con el titular “El estado del bienestar está en peligro” y nos previene ante el retroceso que “nos conducirá a un Estado del bienestar mínimo para los más pobres y todo lo demás, privado”. Por otra parte, el diario Expansión presenta la situación de adelgazamiento del sector público en toda Europa, en un cuidado artículo donde queda clara esa tendencia imparable.

En ese marco, llega el Tribunal de Cuentas de Francia y toma partido …

Degradación sin precedentes de las cuentas públicas francesas

El Tribunal de Cuentas de Francia publica el 23 de junio pasado su informe anual sobre la “situación y las perspectivas de las finanzas públicas”, con vistas al debate de orientación presupuestaria que se celebrará 6 de julio en la Asamblea Nacional. Sus conclusiones se sitúan en la misma línea de los informes precedentes, que habían alertado sobre la inquietante degradación de las cuentas públicas y subrayado la necesidad de tomar medidas para un enderezamiento que “cuanto más tardío, será más costoso”.

Así, el Tribunal previene sobre el déficit público de Francia, que representa el 7,5% del PIB en 2009 “por encima de la media europea y muy lejos del déficit alemán” (3,3% del PIB) y cuyos dos tercios suponen un peligroso déficit estructural (un 5%).

El auditor entiende que es esencial promover “una fuerte recuperación de las finanzas públicas en 2011 para estabilizar la deuda pública y evitar el efecto bola de nieve de los intereses”.

Sobre las previsiones macroeconómicas oficiales, las describe como “optimistas” (crecimiento del 2,5% del PIB anual desde 2011 hasta 2013) y considera más realista un crecimiento cercano al 1,8% a lo largo de los próximos años. Para llegar a un déficit del 3% del PIB en 2013 y el equilibrio presupuestario en 2016, recomienda realizar un esfuerzo en “las prioridades de gasto” afirmando que es necesario avanzar en la contención de la nómina pública, de las prestaciones sociales y la intervención estatal.”

En cuanto a las Administraciones locales, el Tribunal declaró que “a pesar de las incertidumbres derivadas de la reforma de su fiscalidad, es necesario un retorno al equilibrio de las cuentas públicas locales, a ser posible sin aumentar los impuestos”. Este objetivo, para el Tribunal, requiere una contención de los gastos de personal, una gestión más eficiente de los municipios y sus Entes instrumentales, una reorientación de las autoridades locales sobre sus competencias obligatorias.

El Tribunal señala ciertas pistas donde hacer economías: los gastos fiscales, que aumentaron el 8,5 % anual desde el 2004, y cuyo coste podría ser reducido por 10 Md€; la evolución de las remuneraciones en la administración pública y los gastos sociales.

“El coste de la inacción sería superior al de una reducción rápida de los déficit”, llega a afirmar, reclamando una reacción a la vez rápida, fuerte y continua para consolidar la credibilidad de Francia. En definitiva, tal reducción “es necesaria para asegurar la confianza de los agentes económicos, evitar los comportamientos especulativos que dificultan el crecimiento, y permitir que el Estado conserve una cierta capacidad de intervención”.

La postura contraria

Lo alternativa viene siendo defendida por una corriente económica, cuya cabeza visible es el Premio Nobel Paul Krugman. Así en su tribuna semanal de El País, hoy habla muy clarito:

Pero si al final tenemos que subir los impuestos y recortar el gasto, ¿no deberíamos empezar ya? No, no debemos. Ahora mismo tenemos una economía enormemente deprimida, y esa economía deprimida está infligiendo daños a largo plazo. Cada año que transcurre con una tasa de paro extremadamente alta, aumenta la probabilidad de que muchos parados de larga duración nunca se reincorporen a la fuerza laboral y se conviertan permanentemente en ciudadanos de segunda categoría. Cada año que hay cinco veces más gente buscando trabajo que ofertas de empleo, a cientos de miles de estadounidenses que terminan sus estudios se les niega la posibilidad de iniciar sus vidas laborales. Y cada mes que pasa nos vamos acercando a una trampa deflacionista similar a la japonesa.

En momentos así, la tacañería no solo resulta cruel, sino que pone en peligro el futuro del país. Y ni siquiera es demasiado útil para reducir la carga de nuestra deuda futura, porque racanear con el gasto ahora amenaza la recuperación económica y, con ella, la esperanza de que aumenten los ingresos.

De modo que este no es buen momento para la austeridad fiscal …

No obstante, vivimos en la Europa del euro y no se nos ha dado opción. Como recuerda hoy el diario El Mundo, la inauguración de la cumbre del G20, este fin de semana en Toronto, ha  estado influiída por una disputa entre Europa y Estados Unidos sobre si los países ricos deberían concentrarse en recortar sus déficits o en estimular el crecimiento económico. El Secretario del Tesoro estadounidense entendía que se saldrá de la crisis a velocidades diferentes, si bien, “es muy importante que Grecia o España se muevan con mucha rapidez para demostrar a los mercados que tienen la voluntad de actuar“.

La crisis está dejando una larga resaca de análisis críticos con el gasto público. Todo está en revisión. Las Administraciones proponen reducir organismos y entidades o fusionando empresas públicas para ahorrar costes de estructura mejorar las actividades de control y para implantar actuaciones corporativas coordinadas.

Uno de los informes más conocidos es el Estudio del Sector Público de la Generalitat de Cataluña elaborado por un equipo de expertos que propone reducir los 245 organismos hasta 97: ¡suprimir 104!, considerando que otros 14 ya están en proceso de ser suprimidos. Para 23 proponen cambiar la figura jurídica y a 7 les cambiarían las funciones asignadas.

No dejo de reiterar la sorpresa por el silencio de los órganos de control para hacer esos diagnósticos del sector público. La letrada del Tribunal de Cuentas de España, Pilar Jiménez Rius lo resaltaba en un interesante artículo de la semana pasada en Expansión:

Los dirigentes y, como se dice ahora, los “agentes políticos” no han mencionado ni una sola vez durante estos años de crisis económica la necesidad de llevar a cabo una reforma del sistema de control del gasto público. Nadie ha mencionado al Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos autonómicos. No se han preocupado de analizar si dichos organismos responsables del control del gasto están funcionando correctamente y cumpliendo la misión que constitucional, estatutaria o legalmente tienen atribuida, según los casos. ¿No es algo extraño? En otras palabras, se quiere reducir el gasto público y se proponen ciertas medidas (más o menos eficaces), pero nadie se ha parado a reflexionar si es necesario realizar un control más férreo y eficaz de dicho gasto.

Salvo casos aislados, los OCEX han estado fuera de este debate. Sin embargo, la prensa francesa se hace eco hoy de los gastos de seguridad ocasionados por los guardaespaldas de la República que realizan misiones no siempre justificadas para el Tribunal de Cuentas de Francia. Cuando el gobierno anunció una reducción en el estilo de vida de sus ministros y sus funcionarios, la Court des comptes auditó el Departamento de Protección de Personalidades (HPPD), compuesto por casi ochocientos oficiales responsables de proteger a los miembros del gobierno y personalidades políticas francesas y extranjeras.

El informe provisional de esa fiscalización (por lo tanto pendiente de alegaciones) reseñado en Le Figaro, se moja mucho y pide reducir el gasto de esa unidad de élite en lo que llama “tareas de confort”.

Durante dos años, el Ministerio del Interior coordinó un comité ad hoc que debe emitir una opinión para decidir la concesión o la continuación de los servicios de guardaespaldas. A principios de 2009, el HPPD propone eliminar las protecciones de Ségolène Royal  o François Bayrou (candidatos a la presidencia francesa, frente a Sarkozy) debido a una falta de amenazas reales. Según el Tribunal de Cuentas, el HPPD, a pesar de sus propuestas, acabó manteniendo estos dispositivos de seguridad. El Tribunal recomienda limitar las protecciones de los ex primeros ministros y ex ministros del Interior dentro del año después del cese en sus funciones, así como la eliminación de protecciones para los dignatarios extranjeros en visita privada en Francia.

Este debate sería impensable en España, como consecuencia de la amenaza terrorista, pero nos demuestra las enormes tensiones presupuestarias con las que debemos empezar a convivir. Recientemente, el presidente Sarkozy debió afrontar un informe de la Cour sobre “el delicado asunto de los desplazamientos oficiales en avión” y la cuestión de los gastos privados del Presidente. Se abordaba particularmente la cuestión de sus desplazamientos a título privado y los pequeños gastos de su vida diaria, que comentamos en su momento.

El Tribunal de Cuentas de España ha emitido hoy una nota de prensa sobre el informe que acaba de remitir al Congreso en relación con la contabilidad de los partidos que concurrieron a las elecciones europeas de junio de 2009. Incluye una recomendación relativa al uso de medios oficiales de transporte por Altos Cargos para asistir a actos de campaña electoral, como es el caso del avión Falcon que utiliza el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, al objeto de solicitar que se regule su empleo.

El órgano fiscalizador hace esta sugerencia en un

La agencia Standard and Poor’s (S&P) hizo público ayer un informe de 31 páginas cuyo título supone para el diario “El País” toda una declaración de principios: las regiones españolas afrontan recortes de gastos forzosos e inmediatos si quieren evitar desequilibrios estructurales. En el último mes, S&P rebajó la calificación de la deuda emitida por el País Vasco, Navarra y Cataluña, y previamente lo había hecho con la calificación de España, como dejamos constancia en esta bitácora.

El diario Expansión destaca que el informe exige un “esfuerzo inmediato” para reducir los gastos, sin el cual el resultado podría ser un “desajuste estructural” difícil de atajar. Y es que, para 2010, las Comunidades Autónomas (CCAA) registrarán un déficit equivalente al 20% de los ingresos totales y una deuda que puede superar el 110% de los ingresos operativos consolidados para 2012, frente al 40% que se registró en 2007 según  S&P.

No puedo dejar de echar de menos un enfoque y contenido similar por parte del Tribunal de Cuentas de España, de manera análoga a los informes de su equivalente francés. Habrá quien piense que es políticamente incorrecto. Nada de eso: es la principal función y peor es que tenga que venir a enmendarnos la plana una consultora privada norteamericana, con diagnósticos, alertas y tendencias que no podemos menos que suscribir totalmente.

Hemos descentralizado el Estado otorgando a las CCAA las principales competencias del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Ahora encontramos dificultades en cumplir los objetivos pactados dentro de la Unión Europea, pues el Estado sólo decide una cuarta parte del gasto público español. Los ministros de Economía de la UE concluyeron hoy, en la reunión del Ecofin, que los ajustes “deben involucrar a todos los niveles de gobierno, particularmente en los países muy descentralizados”, invitando a los Estados miembros a reforzar la coordinación.

El ministro de Economía alemán, Wolfgang Schäuble exhortó a sus colegas a esforzarse en reforzar el pacto de estabilidad (límite del 3% para el déficit público). Alemania ha aprobado una ley que tiene como objetivo reducir su déficit al 0,35% en 2016 metiendo en cintura a los landers y ayuntamientos, con cuentas públicas muy deterioradas, debido a las pérdidas de recaudación en el impuesto de sociedades, una de sus principales fuentes de ingresos, debido a la crisis.

El informe

Destaco a continuación una breve reseña de sus conclusiones:

En resumen, el crecimiento del gasto autonómico ha sido abundantemente alimentado, a nuestro juicio, por el rápido crecimiento de las competencias de bienestar dentro de un marco institucional caracterizado por una baja corresponsabilidad fiscal (hasta ahora), restringiendo sólo moderadamente:

• • el régimen fiscal
• • la costumbre del apoyo financiero del gobierno central
• • los incentivos políticos para ampliar aún más las competencias regionales.

Estos factores, combinados con unos fuertes ingresos fiscales provenientes de la construcción, han aumentado los gastos a una tasa muy por encima del crecimiento del PIB nominal. Sin embargo, ese ciclo ha terminado. La crisis económica ha creado un escenario diferente en cuanto al crecimiento de ingresos. Creemos que pueden surgir fuertes desequilibrios fiscales, a menos que las regiones encuentren formas de reducir sus gastos y cambiar la tendencia en parte de sus gastos tradicionales.

Capacidad para reducir los costes

Creemos que los gastos corrientes regionales son rígidos, difíciles de reducir y, sobre todo, su reducción es políticamente costosa. En general, la rigidez es más intensa en salud, educación y asistencia social. Además, algunas regiones se han embarcado en proyectos de colaboración público-privada que implican compromisos plurianuales. Según nuestras estimaciones, estos compromisos no son lo suficientemente grandes como para absorber una parte sustancial del presupuesto anual de las regiones en cuestión.

Por otra parte, las regiones han experimentado un largo período de gran crecimiento del gasto operativo (el número de sus funcionarios ha aumentado en un 36% desde 2006) sin haber aplicado, en nuestra opinión, ningún proceso serio de consolidación fiscal. En contraste con las CCAA españolas, sus pares internacionales (como las regiones de Italia) tienen, a nuestro juicio, agotado gran parte de su margen de maniobra para recortes de los gastos, habida cuenta de sus procesos de costes.

Observamos que las regiones españolas cuentan con gastos en áreas no esenciales (por ejemplo, el gran número de empresas públicas regionales y similares – 2.000 en julio de 2009 – que se dedican a campos muy diversos y, en muchos casos, no esenciales, (como emisoras regionales de televisión). Esto nos lleva a creer que unos fuertes recortes en gastos de funcionamiento son técnicamente viables (sobre todo en las competencias esenciales), y que la principal limitación para llevar a cabo es de carácter político.

Hoy es el “Día de Europa”. Se conmemora aquella “comunicación de la mayor importancia” que, hace 60 años, tuvo lugar en el Salón del Reloj del Ministerio de Asuntos Exteriores de París. La declaración había sido redactada por Jean Monnet y comentada y leída ante la prensa por Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores. Proponía crear una institución europea supranacional encargada de administrar el carbón y el acero. Era el germen de eso que Sevach denomina la séptima maravilla del mundo jurídico.

Hoy, que afrontamos la crisis más profunda de la historia reciente, aprovechamos la celebración para reflexionar sobre alguna faceta europea de nuestro interés. He seleccionado un aspecto menos conocido de la actividad de la Comisión Europea: la lucha contra la burocracia de la Administración. Frente a la imagen de la Eurocracia de Bruselas, encontramos que la Dirección General de Empresa e Industria complementa su misión de promoción de la estrategia europea para el crecimiento y el empleo, la competitividad y la innovación, con la lucha frente a la burocracia. Algo así como aquel ministro brasileño de la desburocratizaçao del que ya hablamos en esta bitácora.

Dicen que la burocracia es un freno para los emprendedores y por eso la Comisión promueve multitud de acciones para combatirla. Incluso ha cuantificado su objetivo: reducirla en un 25% para el 2012.

¿Qué cargas administrativas son innecesarias?

La DG nos da un pequeño recetario. Son aquellas situaciones donde:

• los requisitos legales son tan complicados que no se comprende qué información es la exigida o cómo presentarla.
• las obligaciones de información se aplican indiscriminadamente (es decir, incluso a aquellos cuya función es irrelevante) o se relaciona con requisitos sustantivos obsoletos o modificados (por ejemplo, los requisitos en el sector del transporte por carretera de cuando se exigían permisos especiales para el transporte internacional);
• la frecuencia de notificación es excesiva en relación con el ritmo de la actividad o  no se adecua a las fechas correspondientes a las distintas obligaciones
• debe comunicarse una misma información a distintas autoridades o presentarse en diversos formatos (por ejemplo, formato electrónico y papel)

¿Cómo puedo comunicar problemas y sugerencias sobre las cargas administrativas?

La DG proporciona un cuestionario en línea para registrar los problemas y sugerencias que se presenten. Su aportación se tendrá en cuenta a la hora de establecer las medidas de reducción de las cargas administrativas y se resumirán en informes periódicos. Además, puede optar al premio anual a la mejor idea para reducir la burocracia, cuya próxima edición tendrá lugar esta semana en Praga.

En los últimos cuatro años, algunas propuestas de simplificación se han distinguido por su éxito. Esto se aplica, por ejemplo, a la creación del espacio único de pagos, la modernización del Código Aduanero, la simplificación del marco normativo y los incentivos a las PYME activas en el ámbito farmacéutico ( incluida la reducción de los costes), la simplificación de todo el marco regulador de la UE relativa a los vehículos (con la derogación de 150 directrices sobre la homologación), la revisión Intrastat, el paquete IVA, las normas comunes para la explotación de los servicios aéreos y el paquete de propuestas sobre eficiencia energética.

Burocracia e investigación científica: más laboratorio y menos despacho.

La Comisaria de Investigación, Innovación y Ciencia, Máire Geoghegan-Quinn (exconsejera del Tribunal de Cuentas Europeo) acaba de difundir diversas propuestas para reducir al mínimo las cargas administrativas en los programas de la investigación europeos sin poner en peligro el control financiero. Dijo: “Necesitamos conseguir que participen los mejores investigadores y las empresas más innovadoras y hay que facilitar que se concentren en los resultados, no en el papeleo”. No es un brindis al sol sino una amenaza real. Yo mismo, en los últimos meses, escuche a reputados investigadores universitarios que habían decidido dejar de concurrir a ayudas europeas ante las incertidumbres y dificultades administrativas que suponían. No sé si esto logrará reconducir esta situación.

Líneas de trabajo

La primera parte de la estrategia de la Comisión hará posibles mejoras dentro del marco jurídico y normativo vigente, como por ejemplo, mejores sistemas de tecnología de la información, una aplicación más coherente de las normas, sobre todo en materia de auditorías, y la mejora de la estructura y del contenido de las «convocatorias de propuestas», en función de las cuales los organismos de investigación optan a la financiación.

La segunda parte supone la modificación de las normas financieras vigentes con vistas a una simplificación más radical, aunque manteniendo un control efectivo, por ejemplo gracias a un recurso más amplio a las «metodologías de cálculo de los costes medios», por las que no hace falta que en los proyectos se contabilice por separado y laboriosamente cada pequeña partida de gasto. La Comisión también se propone permitir que los proyectos utilicen los mismos métodos contables para la financiación de la UE que los requeridos para la financiación nacional de la investigación, si bien esto exige una decisión del Parlamento Europeo y del Consejo.

El sueño de los investigadores

El tercer tipo de cambio previsto para su aplicación en los futuros programas marco de investigación continene el sueño de todo investigador: la adopción del «pago en función de los resultados», lo que significa que los beneficiarios cobrarán cantidades a tanto alzado por llevar a cabo tareas científicas concretas y habrán de demostrar que las han realizado real y eficazmente, en vez de justificar las diferentes partidas de gastos.

He escuchado tantas veces esta quimera académica, que verla plasmada en la agenda de la Unión Europea, me ha dejado estupefacto. Es justo reconocer que los profesores universitarios han contribuido al retorno a nuestro país de muchos fondos de I+DT. Pero la gestión de esos proyectos es tan compleja que estaba quedando en manos de los profesores más atrevidos. José Ramón Alonso rinde hoy su tributo europeo haciendo un repaso de las razones por las que Europa no desarrolla todo su potencial investigador en las universidades. Sin duda, eliminar trabas administrativas puede ser una de las soluciones.

Recibo de Standard & Poor’s la nota de la nueva calificación de España cuyo texto transcribo a continuación:

- En nuestra opinión, España probablemente tenga un largo período de lento crecimiento, lo que debilitará su situación presupuestaria.

- Rebajamos pues nuestra valoración a largo plazo de los bonos del Reino de España de AA+ a AA.

- Esta predicción negativa refleja la posibilidad de otra rebaja si la situación presupuestaria de España resulta ser peor que la que anticipamos actualmente.

Justificación:

• Endeudamiento del sector privado de un 178% del PIB, que en nuestra opinión es mayor que el de la mayoría de economías similares a la española;
• Un mercado laboral inflexible (esperamos que el desempleo llegue al 21% en 2010), que creemos que es probable que ralentice la recuperación de la productividad;
• Una capacidad de exportación bastante baja –actualmente, las exportaciones de España son de sólo el 25% de su PIB– añadida a una competitividad muy erosionada debido a pasados incrementos en los costes unitarios laborales, en comparación con economías similares a la Española;
• La calidad de los activos del sistema financiero, que en nuestra opinión está bajo presión tal y como refleja la reciente revisión de nuestro Informe Nacional sobre el Riesgo del Sector Bancario (BICRA) para España, cambiando su clasificación de Grupo 3 a Grupo 2. Aunque el grado de un posible apoyo oficial para el sistema financiero español es desconocido, podemos anticipar un coste fiscal acumulado de al menos el 5% del PIB. Este coste está relacionado con las probables necesidades de financiación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB; 34.000 millones de euros) y el Fondo de Adquisición de Activos Financieros (19.000 millones), que nosotros incorporamos a nuestra estimación de la carga financiera de la Administración; y
• La marcha atrás en los paquetes de estímulo fiscal iniciados en años anteriores por el Gobierno como parte de la estrategia para reducir el déficit al 3% del PIB para 2013.

Seguimos creyendo que el déficit fiscal para 2010, en líneas generales, se ajusta con el objetivo del gobierno del 9,8% del PIB. Sin embargo, a medio plazo prevemos un comportamiento más débil de los ingresos y mayores presiones de gasto de lo que el gobierno prevé, principalmente debido a nuestra visión del crecimiento económico en comparación con las estimaciones actuales del gobierno.

Como resultado, nuestra proyección de que el déficit público puede superar todavía el 5% del PIB en 2013, es significativamente superior al objetivo oficial del gobierno del 3%. En consecuencia, estimamos que la deuda pública bruta es probable que aumente por encima del 85% del PIB en 2013 y continúe su tendencia alcista hasta mediados de la década. El aumento de los costes por intereses de España, más allá de lo que consideramos en nuestro caso-base, podría, en nuestra opinión, reducir también la capacidad del gobierno para alcanzar sus objetivos presupuestarios de este año y del próximo.

Agencias de calificación

Inmediatamente, las agencias de prensa se hacen eco de las declaraciones del portavoz de la Comisión Europea, que reclamó ayer a las agencias de rating “responsabilidad” y “rigor” a la hora de valorar la deuda de los países y avisó de que seguirá “vigilando de cerca el comportamiento de los mercados financieros y de sus actores durante esta crisis”. El Ejecutivo comunitario eludió valorar la decisión de Standard & Poor’s de rebajar un peldaño la nota de la deuda a largo plazo de España (del notable “alto” al notable).

“¿Quién es Standard & Poor’s?”, se interrogó el portavoz de Asuntos Económicos, Amadeu Altafaj. “Continuamos vigilando de cerca el comportamiento de los mercados financieros y de sus actores durante esta crisis”, señaló el portavoz sin precisar en qué consiste esta vigilancia ni qué acciones se adoptarán.

La UE ya ha aprobado nuevas normas para regular el funcionamiento de las agencias de calificación de riesgo tras cuestionar su papel durante la crisis que entrarán en vigor a finales de año. Estas reglas evitarán conflictos de intereses, mejorarán la calidad de la metodología para calcular las notas y aumentarán la transparencia, dijo Hughes.

Por su parte, el secretario de Estado de Economía, José Manuel Campa, calificó también de “un poco sorprendente” la argumentación que ha utilizado la agencia de calificación crediticia Standard & Poor’s para rebajar la nota. La realidad es que unos minutos después de hacerse pública la nueva calificación, la bolsa española se desplomaba un 3%. El euro caía a su nivel más bajo del último año.

Comentario brevísimo

Es el inicio de una espiral que no se sabe donde termina. Después de Grecia, Portugal y España, vendrán Francia e Italia. Es sorprendente que un asunto de esta importancia, como la calificación crediticia, esté en manos privadas. Miles de millones de dólares volatilizados tras una nota emitida por una compañía y cuya fundamentación deja mucho que desear. Pienso que no hemos aprendido nada de esta crisis. (Más)

En Portugal, desde hace un par de años existe el Consejo para la Prevención de la Corrupción, que es un órgano administrativo independiente que trabaja “con” el Tribunal de Cuentas de Portugal para la prevención de la corrupción y los delitos conexos.

Ya hemos hablado Aquí de sus principales características, con un coste de funcionamiento mínimo y una orientación preventiva de la corrupción activa y pasiva, de la delincuencia económica y financiera, el blanqueo de dinero, tráfico de influencias, apropiación indebida de bienes públicos, de mala gestión, malversación de fondos, la participación en los asuntos económicos, el abuso de poder o violación del deber de secreto, así como la adquisición de bienes o valores como resultado del uso de información privilegiada ilegal en el sector público.

Todos los organismos y empresas públicas portuguesas, de ámbito estatal, regional y local, están obligadas a proporcionar la información que les sea solicitada y debieron aprobar, antes del 31-12-2009, unos “planes de prevención del riesgo de corrupción y delitos relacionados”. Se trata de una iniciativa pioneira en el mundo de la gestión pública.

Recientemente, el Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal, el Doctor Guilherme d’Oliveira Martins, recibía a una delegación española, de la que tuve el honor de formar parte, y nos confesaba su orgullo porque hasta la fecha, el Consejo ha recibido y analizado 753 planes de riesgos de corrupción, cuyo conocimiento y seguimiento es una herramienta fundamental del control interno. Esta es la síntesis de las principales conclusiones de esos planes.

Además, el Consejo había determinado los puntos comunes que todos los planes deben contener. Por lo tanto, cualquiera que sea la naturaleza de la entidad, todos los planes deben identificar todas las áreas y departamentos con riesgos de corrupción y delitos conexos, con indicación de las medidas para prevenir y mitigar su ocurrencia, con especial atención a los mecanismos de segregación interna de tareas, la rotación de los administradores, entre otros y la definición de los principales implicados en el plan de gestión. Por último, las entidades deberán elaborar un informe anual sobre la aplicación y ejecución de los planes.

Como la transparencia es la mejor manera de luchar contra la corrupción, el Consejo para la Prevención de la Corrupción decidió, en su reunión del 7 de abril pasado, recomendar a los órganos rectores máximos de Entidades y empresas públicas que deben anunciar en su respectivo sitio web, el propio plan de prevención de riesgos de la corrupción. Podéis ver aquí el correspondiente al Ayuntamiento de Oporto y aquí el plan del Instituto de Empleo.

El propio TCu portugués, como Entidad pública que es, aprobó el suyo, que podéis leer en portugués, pero de muy fácil entendimiento. Menuda lección.

En los últimos años, el Tribunal de Cuentas Europeo ha venido constatando mejoras en el control interno de la Comisión, así como una disminución global de los pagos irregulares. Sin embargo, continúa advirtiendo en sus informes de un elevado nivel de pagos irregulares en ámbitos fundamentales del presupuesto, así como la posibilidad de mejorar aspectos importantes de varios programas y regímenes de gasto de la UE.

Por esa razón, acaba de aprobar un interesante y breve documento de apenas diez páginas, que pretende ofrecer una síntesis del contenido esencial de sus recientes informes anuales con el fin de identificar (¡y divulgar!) los principales riesgos y desafíos que plantea una mayor reducción del nivel de irregularidad, así como la mejora de la calidad del gasto de la UE.

Estas son las dos partes del Dictamen 1/2010 aprobado por el Tribunal de Cuentas Europeo el 14 de enero pasado y titulado “Mejora de la gestión financiera del presupuesto de la Unión Europea: Riesgos y desafíos”.

1.- Mayor reducción del nivel de irregularidad

El tribunal ha constatado los mayores niveles de irregularidad en los pagos destinados a cohesión y Ayuda exterior, desarrollo y ampliación, incluida la preadhesión y los programas de vecindad. Además, se ha detectado un elevado nivel de pagos irregulares en el caso del programa marco para investigación y desarrollo tecnológico y de los gastos en desarrollo rural.

Las irregularidades que se producen con mayor frecuencia se derivan de solicitudes no subvencionables presentadas por los beneficiarios o de declaraciones excesivas de costes subvencionables, y del incumplimiento de las condiciones de pago, en particular de las normas de contratación pública.

La Comisión ha declarado en repetidas ocasiones que la “naturaleza plurianual” de los gastos permite detectar y corregir la mayor parte de errores antes del cierre de los programas de que se trate, aunque el Tribunal no lo puede garantizar.

El Tribunal recomienda a la Comisión “esforzarse por desarrollar las correcciones financieras y los mecanismos de recuperación”. No necesita mucho estímulo la Comisión en esta área. Quienes hayan percibido fondos europeos y sufrido las duras fiscalizaciones de los auditores de la Comisión saben de la gran exigencia de sus correcciones financieras (reintegros por  irregularidad) cuando encuentran algún reparo, por nimio que parezca.

A medida que aumentan los controles y disminuyen los porcentajes de error, los costes de control pueden comenzar a sobrepasar los beneficios obtenidos de una mayor reducción en el porcentaje de error, hecho que ha sido reconocido por la Comisión. Para el Tribunal “actualmente, se precisa información de gran calidad sobre los costes de control en los ámbitos de mayor riesgo como base para establecer dónde se sitúa el equilibrio apropiado. y en caso de que no sea posible hallar tal equilibrio, es conveniente reformar o reconsiderar los programas y regímenes en cuestión”.

La simplificación sigue constituyendo una prioridad en la reforma de las normas y reglamentos aplicables a los programas y regímenes de gasto nuevos o existentes, ya que si estas normas y reglamentos son claros de interpretar y simples de aplicar no sólo permitirán disminuir el riesgo de error, sino también los costes de control. Sin embargo, es preciso garantizar que también se dedica la debida atención a los efectos probables en la calidad del gasto de la introducción de la simplificación con el fin primordial de reducir el nivel de irregularidad.

2.- Mejora de la calidad del gasto (Economía, eficacia y eficiencia)

En particular, el tribunal ha venido reflejando en sus informes ejemplos de los ocho problemas siguientes:

- programas y regímenes de gasto que no aporten un auténtico valor añadido europeo;

- objetivos de las políticas demasiado amplios, poco claros o en cierta medida contradictorios;

- instrumentos y recursos en materia de políticas que resultan insuficientes para alcanzar los objetivos fijados;

- falta de una “lógica de intervención” explícita que establezca los vínculos causales entre las actividades financiadas y los efectos previstos;

- criterios de subvencionabilidad demasiado complejos o imposibles de verificar, lo que incrementa los gastos administrativos y el riesgo de incumplimiento, además de debilitar el control y la fijación de metas;

- falta de claridad en la definición de funciones y competencias (problema específico en los ámbitos de gestión compartida y de ayuda al desarrollo), lo que debilita la responsabilidad del proyecto y reduce la eficacia y la sostenibilidad;

- deficiencias en los sistemas de evaluación y seguimiento;

- acceso inadecuado a documentos e información en algunos ámbitos de gestión conjunta vinculados a organismos internacionales, lo que dificulta un seguimiento eficaz;

En definitiva, para seguir desarrollando los avances logrados en la reducción del nivel de pagos irregulares a partir del presupuesto de la UE, el Tribunal entiende imprescindible la simplificación de los marcos legislativos pertinentes, así como unos sistemas de control y supervisión con una mejor relación coste- eficacia.

La mejora de la calidad del gasto debería constituir una prioridad de gran relevancia para las instituciones de la Unión Europea y, por consiguiente, debería convertirse en un objetivo esencial.

La Audiencia de Cuentas de Canarias hizo público en diciembre pasado sendos informes sobre la “adecuación” al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) de las dos Universidades de la Comunidad Autónoma. Se trataba de evaluar los parámetros fijados en el EEES y la realidad de las Universidades de La Laguna (ULL) y Las Palmas de Gran Canaria (ULPGC), tomando como referencia final el curso 2007-2008.

El resultado no ha sido para tirar voladores. En palabras del Presidente de la Audiencia de Cuentas durante su comparecencia parlamentaria: “a ambas universidades aún les quedaba bastante para terminar de adaptarse al Espacio Europeo “. Auque admitió que ambas instituciones eran “conocedoras de la situación”, por lo que esperó que en el curso 2010-2011 las dos universidades canarias “estén totalmente adaptadas”.

Parámetros europeos

En algunos parámetros, como el número de alumnos por aula, el objetivo de Bolonia quedaba bastante lejos, durante el curso analizado: sólo la mitad de las facultades canarias estaban dentro de los estándares recomendados.

El nivel de equipamiento tecnológico también era pobre en ese curso. Si bien todas las aulas disponían de conexión a Internet, pocas contaban con videoproyector (37% ULL y 24% ULPGC) ordenador (ninguna en ULL y 46% en ULPGC) o pizarras digitales (ninguna en ULL y 1,5% en ULPGC) y la casi inexistente tutoría on line.

Respecto del porcentaje de personal docente que utilizaba las plataformas virtuales, tan solo alcanzaba el 28,12% del total del profesorado de la ULL y 54% en ULPGC. La última pincelada la ofrecía la oferta de titulaciones en formato “on line”, que era del 3% en la ULL y del 9% en ULPGC.

Ver informes (Universidad de La Laguna + Universidad de Las Palmas)

Aulas “europeas”

Según la Audiencia de Cuentas, el espacio físico se ha dividido mediante mamparas para convertir el aula en dos, de manera que lejos de cumplir los objetivos previstos de acondicionamiento de los espacios existentes, ha generado problemas derivados de una deficiente insonorización entre las dos nuevas aulas, lo que impide que se puedan llevar a cabo las tareas docentes de manera adecuada.

Como nos recuerda José Ramón Alonso, Bolonia “supone un cambio de cultura para los universitarios y una garantía para los estudiantes que acceden a una universidad” que además incluye mecanismos de control de calidad, como la acreditación, la certificación, la evaluación y las auditorías. Por lo tanto, en el futuro, deberemos acostumbrarnos a este tipo de informes. También debemos acostumbrarnos a la competencia, con universidades de todo el mundo implantandose en España. Cada vez es más frecuente tener centros o campus en el extranjero. Y las clases medias españolas optarán por enviar a sus hijos a las pudientes universidades anglosajonas, con frecuencia al grado y con seguridad al master.

Sin embargo, alcanzar los niveles previstos no puede lograrse a coste cero.

En definitiva, se trata de un proceso que arroja luces y sombras pero que deberá estar terminado en el próximo curso académico, donde todas las titulaciones ofrecidas en la Universidad deberán estar adaptadas. Aunque, como dice Joaquín Sevilla los grandes problemas de la universidad (endogamia en la selección del profesorado, falta de financiación, exceso de burocracia, dificultad en la toma de decisiones, tendencia excesiva al gremialismo, etc.) no se van a mover un ápice con este proceso.

Para los muy cafeteros, recomiendo la comparecencia y debate del Ministro de Educación en el Congreso, el 1 de diciembre de 2009, que pasa revista al estado actual de la Universidad Española.

Recientemente, la prensa mejicana daba a conocer la detención del Auditor del cartel del golfo, subtitulando: “Cae ‘El Ricochet’, fiscalizador de operaciones de los Cárdenas Guillén en tres Estados; traía pistola con cachas de oro e incrustaciones de piedras preciosas”. Días después volvíamos a ver otro titular semejante al apresar al auditor de otro cártel: “El ejercito detuvo en Veracruz, a Juan Carlos Tarabay alias “el 20“, Jaime Cifuentes alias “el Chupón” y a Desiderio Jiménez, alias “el Borrado“, todos integrantes de la organización delictiva …” y todos con nombres de reminiscencias contables.

Podemos hablar de bandidos, pero siempre aparece un supervisor encargado de fiscalizar los ingresos, la tesorería, los pagos … En fin, que el crimen organizado es eso: ¡organizado! Todos los sistemas humanos que administran recursos necesitan un régimen de registro y control. Desde las más sencillas hasta las más complejas; tanto formales como informales … ¿Y la Unión Europea?

Todas las auditorías son pocas

La pregunta viene a cuento porque durante estos días se ha hablado mucho del maquillaje de las cuentas del Estado griego. Una situación que le permitió elevar la cifra de endeudamiento muy por encima de la declarada en el Pacto de Estabilidad. En este escenario, la Comisión Europea pidió ayer reforzar los poderes de Eurostat para poder auditar y verificar sobre el terreno las estadísticas de los países de la UE, especialmente los que se encuentran sometidos a expedientes de déficit excesivo, que actualmente son 20 -entre ellos España-, porque su déficit público ha rebasado el 3% del PIB.

Bruselas propone que “Eurostat tenga acceso a las estadísticas de todos los niveles de Gobierno, incluidas las de la Seguridad Social”, según fuentes de la Comisión, citadas por El País. El comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, Olli Rehn, recordó que cada Estado miembro tiene la responsabilidad de proporcionar información fiable y exacta de sus cuentas nacionales y finanzas públicas. “Es absolutamente esencial”, añadió, “para el funcionamiento de la zona euro y la confianza mutua en la UE”. Plantea de manera oficial que Eurostat audite la información facilitada:

La nula fiabilidad de las estadísticas griegas quedó patente en el informe publicado por Eurostat en enero en el que se acusaba a Grecia de haber estado falsificando sus estadísticas. El informe recordaba otro anterior de 2004 en el que ya se indicaba que Grecia había comunicado cifras erróneas sobre el déficit y la deuda publica entre 1997 y 2003. El informe aludía a tal cúmulo de errores que implicaba la falta de credibilidad de la contabilidad griega.

El sistema europeo se basa en el autocontrol de los propios Estados miembros, que poseen mecanismos de fiscalización de la respectiva situación económica y financiera. El Tribunal de Cuentas Europeo sólo fiscaliza los fondos europeos. Eurostat es la oficina europea de estadística que produce datos sobre la Unión Europea y promueve la armonización de los métodos estadísticos de los estados miembros. Y es muy importante en la aplicación del SEC95, para calcular el déficit y la deuda computable, pero carece de una verdadera “inspección”. Todo ello, ha dado lugar a la aparición de operaciones de maquillaje de las que ya hemos dado cuenta en esta bitácora, en especial con la obra pública.

Los cambios de Gobierno, como ocurrió en el caso Griego, propician que se destapen estos maquillajes. Hoy sabemos, según The New York Times, que algunos bancos de Wall Street ayudaron al Gobierno griego en las manipulaciones de las cuentas para camuflar la amplitud de su deuda pagando una comisión de 300 millones de dólares (unos 220 millones de euros) por la operación. Los bancos diseñaron para Grecia una operación de camuflaje para diferir el registro de la deuda, en 2001, el año en que Grecia se incorporó a la zona euro y debía limitar su déficit al 3% del PIB y el endeudamiento al 60% del PIB.

El periódico norteamericano indica que España, Italia y Portugal también han realizado operaciones similares y “perfectamente legales”: renunciar, como los griegos, a la futura recaudación de tasas aeroportuarias o los beneficios de la lotería, que no es técnicamente un préstamo. Otros países europeos han presentado algunas operaciones poco claras.

En lugar de un préstamo clásico, el producto financiero diseñado por los banqueros de Goldman Sachs consiste en un intercambio entre una deuda en euros, por ejemplo, contra una deuda en dólares, sacando provecho del diferencial de tipo de cambio entre el monedas. No era deuda sino una operación de tesorería. El operativo habría permitido a Grecia aumentar su deuda en 1.000 millones de dólares adicionales.

Hace tres meses, un equipo de Goldman Sachs volvió a visitar la capital griega con una propuesta “muy moderna” bajo el brazo, para gobiernos con dificultades, según el New York Times. Ofrecieron a Grecia retrasar parte de la deuda de su sistema sanitario, pero el Gobierno rechazó la oferta. Casualmente, entonces se destapa el montaje ….

Deuda sanitaria

Se me ocurre pensar si en Bruselas tienen en cuenta nuestra deuda sanitaria para calcular el déficit real de la economía española. Al déficit anual de cada sistema sanitario autonómico (entre los últimos: 500 millones de euros en la Comunidad Valenciana), debe añadirse la deuda diferida mediante acuerdos de saneamiento a lo largo de varios ejercicios, adoptados en algunas CCAA (Valencia, Andalucía). Mucho me temo que el déficit sanitario tomará nueva velocidad en estos tiempos de presupuestos menguados.

Y para terminar con un buen apaño, nada mejor que esta foto de un repleto mitin mediterráneo, donde los asistentes están repetidos. No tenemos remedio:

http://photoshopdisasters.blogspot.com/2010/02/silvio-berlusconi.html

Las terribles noticias de sufrimiento y muerte que llegan de Haití, tras el terremoto que devastó su capital, hacen que muchos países y organizaciones internacionales movilicen cuantiosos y urgentes esfuerzos en su ayuda.

Al aeropuerto haitiano están llegando voluntarios de todo el mundo que nos reconcilian con la naturaleza humana. Aterrizan aviones cargados de alimentos, medicinas  o enseres básicos enviados por las principales organizaciones públicas y privadas. Pasados los primeros momentos de la emergencia, las Instituciones “harán cuentas” y fiscalizarán el empleo de los recursos, para sacar conclusiones sobre su eficacia y eficiencia.

Es el caso del Tribunal de Cuentas Europeo, que acaba de aprobar, esta misma semana,  un interesante informe titulado “Ayuda comunitaria suministrada a través de organizaciones de Naciones Unidas: toma de decisiones y seguimiento”. Comentamos a continuación sus principales conclusiones, presentadas en un impecable trabajo que es todo un ejemplo de calidad, concisión y comunicación; en definitiva: de las mejores prácticas.

Protagonistas

La Dirección General ECHO se ocupa de dar respuesta a las crisis humanitarias. Financia actividades encaminadas a salvar y preservar vidas en situaciones de emergencia y labores de rehabilitación a corto plazo. No ejecuta las actividades de forma directa, sino mediante socios como organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG). En 2008, comprometió un total de 937 millones de euros, la mitad a través de organizaciones de  las Naciones Unidas.

EuropeAid se encarga de la ayuda al desarrollo de la Comisión, incluida la rehabilitación a largo plazo. En 2008 comprometió un total de 670 millones de euros (8 % del total) a través de organizaciones de la ONU.

La Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de marzo de 2005, obliga a la UE a coordinar y armonizar las ayudas en estrecha cooperación con organizaciones internacionales como las Naciones Unidas. Así, en 2006 y 2007, la Comisión realizó más de 700 contribuciones distintas en 90 países a través de 30 organizaciones diferentes de la ONU.

Los auditores europeos no se fían del buen samaritano

El propio Parlamento Europeo ha expresado su preocupación por la falta de transparencia y ha solicitado garantías sobre la idoneidad de la gestión de dichos fondos. Por eso, el Tribunal afronta esta fiscalización para responder a dos preguntas concretas:

a) ¿Demuestra el proceso de decisión de suministrar la ayuda a través de la ONU que es la opción más eficiente y eficaz?

b) ¿Garantizan los mecanismos de supervisión la solidez de los procedimientos financieros y el logro de los objetivos?

Avanzamos desde ahora que ninguna de las preguntas tiene una respuesta afirmativa.

Elección del socio

Para el Tribunal, la elección de una organización de las Naciones Unidas no está fundada en pruebas suficientes que demuestren que dicho enfoque es más eficiente y eficaz que otras maneras de ejecutar la ayuda. Ni EuropeAid ni la DG ECHO llevan a cabo estudios formales y sistemáticos sobre mecanismos alternativos de prestación de la ayuda que compensen la ausencia de licitaciones.

Controles financieros y Auditoría Única

La Comisión verifica la solidez de los sistemas de gestión financiera mediante una evaluación previa de los llamados cuatro pilares: la idoneidad de los procedimientos de contabilidad, auditoría interna, auditoría externa y contratación por parte de los socios de la ONU.

El verdadero problema surge porque el grupo de auditores externos de las Naciones Unidas han cuestionado continuamente el derecho de la Comisión a efectuar controles financieros. Alega que sus sistemas de control son suficientes, pero no ofrece a la Comisión pruebas satisfactorias.

A menudo, esas organizaciones de la ONU subcontratan la realización de actividades a otras cuyos sistemas de control financiero no han sido supervisados por la Comisión, que también se muestra crítica con los informes sobre resultados de las Naciones Unidas que son demasiado generales, no comunican los problemas hallados y se presentan con retraso.

Trabajo de campo

Al tiempo que aumenta la cantidad de fondos canalizados a través de las Naciones Unidas, la Comisión ejerce cada vez más su derecho de realizar verificaciones sobre el terreno. En 2007, fueron 47 y en 2008, 34 y suelen estar enfocadas a la adecuación de los procedimientos, mientras que el examen de la eficiencia de la ejecución o de la eficacia en la obtención de resultados son cuestiones abordadas en los informes de las naciones unidas. El mandato habitual de una misión de verificación consiste en lo siguiente evaluar y comprobar los sistemas locales de contabilidad y verificar la subvencionabilidad del gasto.

Y pone algunos ejemplos, del que seleccionamos éste:

“debido a las restricciones impuestas por la sede de una organización de la ONU, la misión de verificación de 2008 de la DG ECHO sobre los proyectos desarrollados en Uganda no pudo seleccionar un número razonable de operaciones para realizar pruebas que permitieran llegar a una conclusión general sobre la subvencionabilidad de los costes“.

En conclusión

El Tribunal resume de la siguiente manera:

“La Comisión se fía del trabajo de los auditores de las Naciones Unidas cuando se permiten los exámenes y el control de los mismos (…) hemos trabajado para superar sus diferencias respecto de las verificaciones, sin embargo la Comisión se ha encontrado con dificultades para acceder a los sistemas y documentos de la ONU”.

Aprendiendo del Tsunami y del Mitch

Anteriormente, el Tribunal había presentado dos informes sobre la ayuda aportada por la Comisión Europea a raíz del tsunami y del huracán Mitch, que azotó Centroamérica en octubre de 1998.

El tsunami desencadenado en el océano Índico el 26 de diciembre de 2004 causó la muerte de más de 200.000 personas y originó daños incalculables. A la respuesta de ayuda humanitaria inicial de la Comisión, que tenía como objetivo salvar vidas humanas y atender las necesidades inmediatas, siguió la ayuda a la rehabilitación a más largo plazo, de unos 300 millones de euros, para reconstruir las infraestructuras básicas.

La emergencia

En 2006, el Tribunal de Cuentas Europeo aprobó un Informe Especial sobre la respuesta de ayuda humanitaria de la Comisión Europea al Tsunami, que había movilizado una financiación de 123 millones de euros.

Con respecto a la rapidez y el nivel de la respuesta, el Tribunal constató que los procedimientos de la Comisión permitieron dar una respuesta rápida al tsunami, con la concesión de 3 millones de euros a los que siguieron otros 20 millones de euros en un plazo de cinco días. Otras decisiones subsiguientes, de febrero y diciembre de 2005, ascendieron a un total de 123 millones de euros de ayuda humanitaria. El elevado nivel de financiación resultó adecuado debido en particular a la transición, más prolongada de lo previsto, de la fase de auxilio a la de reconstrucción.

Por lo que respecta a la coordinación, la DG ECHO apoyó el papel de coordinador de las Naciones Unidas y proporcionó financiación para resolver la falta de información fiable y exacta sobre las necesidades. La coordinación con otros servicios comunitarios ha sido satisfactoria en la medida en que ha permitido una transición flexible entre los esfuerzos de auxilio a corto plazo y la reconstrucción a largo plazo. No obstante, la coordinación entre la DG ECHO y el mecanismo de protección civil, con base en la DG de Medio Ambiente, que se encarga de la coordinación de la asistencia de la protección civil de los Estados miembros, fue problemática.

Por lo que se refiere a la pertinencia de los proyectos y la eficiencia de su ejecución, durante la fiscalización se observó que, aunque algunas de las primeras propuestas de proyectos eran una respuesta estándar a una situación de emergencia, por lo general los procedimientos permitieron modificar los proyectos para hacer frente a la evolución de las necesidades. Aún habría que desarrollar la información sobre los costes comparativos de bienes y servicios para facilitar más detalles de las disposiciones organizativas y cuantificar la consecución de las actividades de los proyectos.

Con respecto a los resultados y a la sostenibilidad de los proyectos, algunas realizaciones fueron menores de lo previsto debido a la inflación y a las dificultades para obtener mercancías y contratar a personal cualificado. Sin embargo, los proyectos gestionados por los socios de la DG ECHO contribuyeron a satisfacer las necesidades básicas de la población en términos de refugio, alimentos, agua y saneamiento, sanidad, apoyo psicosocial, atención a niños y familias y telecomunicaciones.

Tras el desastre, la reconstrucción.

Respecto a la rehabilitación posterior, el Tribunal de Cuentas Europeo llevó a cabo visitas a los socios y a los proyectos desarrollados en Nicaragua, Honduras, Indonesia y Sri Lanka, con el fin de examinar si se habían definido de forma adecuada las necesidades en materia de rehabilitación de las personas afectadas por las catástrofes y si la ayuda fue ejecutada de forma oportuna y eficiente. Publicó su informe que comprobó que los proyectos habían logrado los resultados previstos, en particular con respecto al establecimiento de vínculos satisfactorios con la anterior ayuda humanitaria a corto plazo y el posterior desarrollo a más largo plazo.

En cuanto a la definición de las necesidades, el Tribunal constató que en el caso de ambas catástrofes la Comisión elaboró una estrategia de rehabilitación en menos de seis meses. Sin embargo, tras el huracán Mitch, el proceso de concepción que permitió plasmar esta estrategia en proyectos específicos se prolongó hasta cuatro años después de la catástrofe. Después del tsunami, el proceso de concepción fue más rápido y además evolucionó hasta lograr una mejor coordinación y consulta con los países beneficiarios a nivel nacional y local.

Con respecto a la ejecución de la ayuda, la respuesta fue más rápida en Indonesia, donde se llevaron a cabo numerosas acciones en los dos años posteriores al tsunami a través del Banco Mundial. Tras ambas catástrofes, la Comisión no veló por la definición de objetivos claramente cuantificados en términos de realizaciones para la totalidad de los proyectos, ni por que los sistemas generasen información suficiente para demostrar la eficiencia de la ejecución. Sin embargo, en Indonesia la Comisión había logrado mejorar la calidad de la información procedente del Banco Mundial. En Sri Lanka, donde la ayuda de la Comisión, de un importe de 95 millones de euros, se canalizó a través de organizaciones internacionales, no se habían establecido procedimientos de seguimiento y supervisión adecuados en todos los proyectos.

El vínculo con la ayuda humanitaria anterior ha sido más estrecho tras el tsunami que tras el huracán Mitch. En ambas catástrofes se estableció un claro nexo con el posterior desarrollo a más largo plazo, dado que los proyectos consistían generalmente en acciones de desarrollo más que en acciones de rehabilitación, lo que refuerza las perspectivas de sostenibilidad. Sin embargo, los proyectos no permitieron la aplicación de medidas suficientes para garantizar la continuidad de las acciones una vez finalizada la financiación inicial. Una reflexión del Tribunal que nos permite concluir con El Roto:

Las conexiones entre los gobiernos y el mundo del deporte profesional son variadas y constantes. Sin ir más lejos, en el Reino Unido, la APFG es una comisión integrada por 150 miembros de las Cámaras de los Comunes y de los Lores, que se reúnen periódicamente para hacer recomendaciones sobre la gestión y administración del fútbol inglés y aprobar un informe anual ¡Todo un pacto de Estado para el fútbol!

Las recomendaciones de la APFG abordan los temas candentes del fútbol mundial, aunque algunas tienen un marcado carácter nacional, como la necesidad de una regulación más estricta para evitar que multimillonarios puedan tomar el control de los principales clubes del fútbol inglés. Así, el Manchester United -antes de la familia Glazer- estaba financieramente saneado y ahora adeuda más de 835 millones de euros (645 millones de euros en el caso de Chelsea y el ruso Abramovich, cuya fortuna personal se estima en 8.400 millones de euros).

Está claro que el fútbol interesa más que el cambio climático, el SIDA o la hambruna de África. Algún pérfido hasta recordará que la Real Sociedad de Protección de Animales de Londres se creó en 1824 antes de abolir la esclavitud en las colonias británicas, en 1833. Pero no nos pongamos dramáticos y perdamos la comba.

Promocionar la marca

Vivimos en la sociedad de la imagen, de la reputación y de los intangibles, en un entorno de medios de comunicación global. Asociar  nombres, ciudades o Estados con noticias de éxito, de triunfo y alegría es, para la Hacienda Pública, mejor que descubrir un pozo de petróleo. La victoria de España en la pasada Eurocopa produce un efecto sin duda beneficioso para la imagen de nuestro país. No digamos los recientes éxitos del Barça para la marca Barcelona ¿Cuántos turistas adicionales nos trajo o cuánto mejoró nuestra exportación? Es difícil saberlo, pero ayuda mucho un anuncio en portada de toda la prensa mundial.

En el gráfico adjunto (pinchar) puede verse el número de búsquedas de la palabra “Spain” en Google trends.

De los seis picos tres son noticias deportivas:

A.- Atentados Atocha Marzo 2004

B.- España gana la Eurocopa

C.- España 3-Dinamarca 0

D.- Arrestos en el Pais Vasco francés

E.- Semifinal copa confederaciones

F.- Asunto de los piratas somalíes

Una influencia que llega hasta el mundo académico. Tal es el caso de un destacado profesor del nordeste brasileiro me dijo que había concluido su doctorado sobre contabilidad pública en la Universidad de Zaragoza. Cuando yo le hice ver lo acertado de su decisión, por tener Aragón grandes expertos en la materia, me confesó que la razón no fue otra que la victoria del Zaragoza en la Recopa de Europa de 1995. Alguno, hasta recordará aquel extraordinario golazo de Nayim desde el centro del Estadio del Parque de los Príncipes de París, en el último segundo de una prórroga agónica.

En fin, el se cuela sin permiso en las casas de millones de familias e influye en sus decisiones. El propio presidente Lula compitió codo a codo con dirigentes de escala planetaria para llevarse a Río la Olimpiada de 2016 o el mundial de fútbol de 2014. Como en estos eventos, las exigencias de rendición de cuentas parecen mayores que en la administración ordinaria (no entiendo porqué) sus inversiones y gastos serán incluidos en el Portal de la Transparencia, donde el gobierno brasileño divulga en Internet sus gastos e ingresos, actualizados permanentemente por la Contraloría General de la Unión (nuestra Intervención General) incluyendo todas las Entidades que administren recursos y bienes públicos, patrocinios, incentivos fiscales, subvenciones y créditos, así como los cronogramas de ejecución de las obras y las fases de las licitaciones y los préstamos de bancos públicos ¡Caramba! Cuanto queda por hacer, en Europa.

Interés público

Ya tratamos en la bitácora las dificultades de la gestión del dinero público en el deporte profesional, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas de España sobre las subvenciones a la Federación Española de Futbol. Al mezclar finalidades públicas con espectáculos mercantiles surgen importantes conflictos y no siempre es fácil encontrar y primar el interés público. En Francia tienen el mismo problema.

Así, la Cour de Comptes acaba de publicar un interesante y valiente informe temático (“Los gobiernos locales y los clubes deportivos profesionales“), basado en el trabajo realizado por las 19 cámaras regionales de cuentas sobre los fondos aportados por los gobiernos locales a los 40 clubes deportivos profesionales de fútbol, hockey, baloncesto, balonmano, voleibol y rugby.

Aceptando el necesario compromiso de las autoridades locales en el apoyo a los clubes deportivos profesionales, el Tribunal Francés entiende que se necesita un nuevo marco para las modalidades de financiación pública del deporte profesional. Durante esta década se endureció la legislación (ahora recogidas en el Código deportivo francés) destinada al mismo tiempo a garantizar el cumplimiento con las normas de libre concurrencia en las ayudas concedidas a las numerosas sociedades privadas, como son los clubes, así como a limitar el riesgo financiero de las propias colectividades.

Sin embargo, el Tribunal entiende que “la seguridad y la transparencia en las relaciones entre los gobiernos locales y los clubes profesionales no están completamente garantizadas, ya sea en la concesión de subvenciones, en la compra de suministros o servicios de las instalaciones deportivas”.

Francia ha venido endureciendo la legislación para garantizar el cumplimiento con las normas de libre concurrencia en las ayudas concedidas a las numerosas sociedades privadas (los clubes) así como a limitar el riesgo financiero de las propias Entidades.

Desde 1999, las subvenciones directas a los equipos profesionales franceses tienen un límite máximo de 2,3 millones de euros por club y temporada. Además, sólo deben compensar a los clubes por los servicios de interés general que ofrecen (como la formación) y por lo tanto no se les autoriza a enjugar un déficit. Sin embargo, en casi todos los casos estudiados, el Tribunal de Cuentas observó que no existe referencia alguna a esos servicios de interés general o son vagos, o incluso contrarios a la normativa. A la postre, los grandes ayuntamientos acaban cayendo en un juego de tahúres, porque todos se saltan las reglas.

Otra forma de intervención, autorizada por el Código Deportivo francés, es el pago de servicios: la comunidad compra entradas al club o publicidad en el estadio. Pero dichas contrataciones no pueden superar el 30% de los ingresos de la sociedad deportiva y se limitan a 1,6 millones de euros por temporada.

Ante las dificultades financieras por las que atraviesan algunos clubes, aumenta la participación económica municipal. “En esta materia, a la vista de la caja de resonancia en la vida local que supone un club deportivo, las autoridades locales no cuentan con una verdadera autonomía de decisión” afirma el Tribunal, que alerta no sólo del riesgo legal, sino de la importancia de los riesgos financieros asumidos.

A semejanza de España, el 80% de los equipamientos deportivos de Francia son propiedad municipal, a disposición de los clubes a pesar de su naturaleza de dominio público. El Tribunal recuerda que debe autorizarse su ocupación formalmente, mediante un contrato. Y la jurisprudencia administrativa francesa ha venido señalando que la base de la contraprestación debe calcularse según los beneficios de cualquier tipo que la ocupación es capaz de proporcionar al destinatario. Como se imaginan, la auditoría encontró muchas irregularidades en este ámbito, que van desde la ocupación sin título del dominio público, sin canon o mediante el pago de una tasa nominal.

El Tribunal cumple con su obligación de criticar las obras de mejora de los estadios ante los ascensos de categoría los clubes, que deben comprometerse a cumplir las especificaciones impuestas por las ligas profesionales. Y va más allá: recuerda que Francia será candidato a organizar la Eurocopa 2016 y cuenta con un programa de apoyo financiero a las comunidades para la construcción de estadios. Sin embargo, entiende que, en un escenario económico como el actual, de grandes restricciones presupuestarias, deben centrarse exclusivamente en obras de interés público. Pone como ejemplo el complejo deportivo que proyecta el Olympique de Lyon que costará entre 80 y 150 millones de euros, que se detraerán de otras infraestructuras.

Vamos que el informe riñe a todos, especialmente al Estado: “que debe prestar mayor atención a la relación coste-beneficio de la construcción de nuevos equipamientos, antes de conceder la financiación necesaria”. Nada dice de los intangibles … aunque  recomienda “conciliar los intereses de los contribuyentes y de los aficionados“ redefiniendo la estrategia de apoyo al deporte profesional. Menuda papeleta.

Este artículo fue publicado en el diario La Nueva España.

Estas figuras están de actualidad. Debe diferenciarse la modificación  contractual de aquella denominada obra complementaria, que podría separarse de la principal y requiere contratación independiente.

Antecedentes

Suele citarse la STS de 7 de julio de 1998 como delimitadora de ambas, en función de “la posible utilización separada renuevas obras, a su necesidad en relación con el proyecto inicial y a las dificultades técnicas de adjudicación y ejecución independiente, así como la interrelación física entre las obras y la necesidad de su introducción  para llevar a buen fin el proyecto, con la mayor satisfacción posible de los intereses generales”.

No hace falta que recordemos el litigio que España tiene con la Unión Europea por el uso de estas figuras, que dio lugar, el año pasado, a una dura carta de emplazamiento y al correspondiente dictamen motivado, tras escuchar al gobierno español, que no podía usarlas para justificar los fondos europeos.

En la normativa que se proyecta, restringirá su uso. El abuso indiscriminado por parte de los poderes adjudicadores españoles de los modificados y la contratación digital de las obras complementarias debe acabarse. Aquí se encuentra el resumen del actual estado de la cuestión.

¿Porqué se producen estas figuras? La IGAE, emitió el 30-X-2009, un interesante informe informe sobre la futura normativa adaptada a los requerimientos de la UE, que dice textualmente:

Por lo que se refiere a las modificaciones no previstas en la documentación que rige la licitación, debe eliminarse la .. (referencia) .. a errores u omisiones padecidos en la redacción del proyecto.  (..) Por tanto la existencia de errores u omisiones en el proyecto no puede amparar la aprobación de un modificado (como tradicionalmente viene advirtiendo el Consejo de Estado), y ello con independencia de las responsabilidades que en su caso puedan derivarse, así como de si se ha redactado por el propio poder adjudicador o si se ha obtenido a través de un contrato de servicios (que habrá sido objeto de la correspondiente recepción – en el caso de las AA.PP – o comprobación –en el resto de los casos). Además, en el caso de los contratos administrativos de obras, un proyecto se somete a supervisión y a la aprobación por parte del órgano de contratación; en el resto de los contratos de obras del sector público, es razonable suponer que cualquier proyecto, ya sea propio o encargado, deberá sujetarse a similares comprobaciones.

Además, en la práctica, la mayoría de los modificados se basan en omisiones y defectos, reales o ficticios, en el proyecto, por lo que consentir que esos defectos permitiesen que el contrato se modificase sería lo mismo que permitir la modificación del contrato a voluntad, pues bastaría licitar un proyecto defectuoso o que se considere después defectuoso para modificar el contrato.

Con la nueva redacción que se dará a la LCSP, los contratos del sector público sólo podrán modificarse cuando se haya así previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación, y siempre dentro del límite del 20% del precio inicial del contrato, en cómputo cumulativo. Y, por supuesto, que no altere las condiciones esenciales de la licitación y la adjudicación.

Fuera de esas previsiones, deberá licitarse nuevamente, previa resolución del contrato inicial. Aquí surge el derecho del contratista a ser resarcido, en los mismos términos que en caso de desistimiento de la Administración. También surge la responsabilidad de autor del proyecto por los errores u omisiones en la redacción (art. 288 LCSP).

En fin, será un proceso duro, al principio, pero tanto el órgano de contratación como los directores de obra acabarán olvidándose de estas prácticas, cómodas pero poco transparentes.

Esperamos el pronto envío del proyecto de Ley al Congreso.

A las preguntas simples planteadas por el ciudadano, como la cuestión que hoy usamos de titular en esta entrada, no encuentra respuesta la centenaria Cour de Comptes de Francia, transcurridos cinco años de la segunda etapa de descentralización a favor de las Comunas, los Departamentos y las Regiones.

En su informe sobre “La conducción de la descentralización por parte del Estado”  (La conduite par l’État de la décentralisation), publicado en 27 de octubre pasado, el Tribunal de Cuentas de Francia señala las consecuencias de la enmienda constitucional de 2003 (“organización descentralizada de la República”).

Unas precisiones

Colectividades es un término general para designar al conjunto de los municipios, de los departamentos o de las regiones, que son totalmente autónomas con relación al Estado. Los departamentos son unas colectividades territoriales que, en la pirámide territorial, están situadas entre los municipios y las regiones.

Las regiones tienen su equivalente en la España autonómica, pero sin tanta autonomía particularmente legislativa. Los departamentos no tienen un equivalente, aunque podríamos asimilarlos a las Diputaciones, con los matices que luego veremos.

La dificultad de la gestión territorial viene, de una jurídicamente la Región (integrada por varios departamentos) es una colectividad con representantes (y un ejecutivo)  ambos elegidos y los departamentos tienen también representantes elegidos diferentes y un ejecutivo también diferente. Total como siempre en Francia: es complicado.

La primera valoración de la transferencia de competencias en la segunda oleada de programas de descentralización, según el Tribunal, es que la reforma “no ha logrado una simplificación de la acción pública local”. Y es un sistema muy caro, algo que en España está alumbrando una línea de pensamiento muy crítica con los gastos de los municipios u Comunidades. Hasta el propio Comisario Almunia ha advertido de la necesidad de contener los gastos de la descentralización española.

Pero volvamos al informe francés, de 167 páginas, que critica severamente la cláusula de “competencia general” por dar a las autoridades locales grandes márgenes de acción y llevar a la proliferación de los procedimientos que aumentan el trabajo administrativo. Para la Cour des Comptes el gasto público francés no es racional, con el desarrollo de una competición entre las colectividades y una tendencia a duplicar las acciones.

Un índice que es un buen resumen

Disfruto mucho con los títulos de los epígrafes con que  la Cour presenta sus informes. Éste no tiene desperdicio. No le importa calificar abiertamente los resultados de la reforma como “desordenada y costosa” que no ayuda a ”racionalizar el gasto público”. Miren qué epígrafes nos presenta el informe:

Capítulo I - Una reforma institucional ambiciosa y financieramente incierta.

I – Una reforma constitucional con causas antiguas y conflictivas. A – El acto I de la descentralización: una construcción inacabada. B – Entre el acto I y el acto II: de nuevas transferencias discutidas por las colectividades territoriales. C – El acto II de la descentralización: garantías de autonomía y de equidad concedidas a las colectividades territoriales

II – La compleja financiación y la siempre contestada descentralización. A – Un esfuerzo insuficiente de clarificación para explicar el aumento de los gastos públicos B. -La opacidad de los mecanismos de financiación de la descentralización.

III – La financiación no estabilizada de la descentralización social. A – La transferencia de la (Ayuda Estatal para la Inserción Social de Personas sin Ingresos): reglas específicas a las consecuencias conflictivas, conllevando ajustes sucesivos.

Capítulo II - Transferencias de competencia que no concurren a racionalizar el gasto público.

I – La ausencia de prioridades. A – La persistencia de defectos de especialización de cada escalón territorial. B – La falta de simplificación de la acción pública. C – La conservación del Estado en dispositivos descentralizados. D – Mejorar la gestión pública: un criterio superior jamás explícitado ni evaluado en profundidad. E – Las insuficiencias de arbitraje

II – El fracaso de una refundación profunda del reparto de las competencias. A – La persistencia de responsabilidades repartidas B – “Dirigente”: una noción ambigüa y sin contenido real. C – Un Estado equívoco en su voluntad de descentralización: El ejemplo de la cultura. D – La timidez de los experimentos.

Capítulo III – Un movimiento global de transferencia de funcionarios sin reducción de conjunto de los efectivos.

I – Un fuerte aumento del empleo público. A – Efectivos crecientes en las colectividades territoriales desde el 1980. B – Funcionarios de Estado globalmente poco sensibles a la descentralización C.  II – Un proceso desordenado y costoso – Las condiciones de transferencia en tres grandes campos descentralizados. A – La educación nacional. B – El sector de carreteras. C – Los asuntos sociales

Capítulo IV – Una adaptación tardía del Estado a la organización descentralizada de la República.

I – Un Estado reorganizado tardíamente. A – reformas vacilantes. B – Una etapa de reorganización parcial y desordenada. C – La afirmación reciente de la preeminencia del nivel regional. D-La insuficiente reorganización de las administraciones centrales.

II – Un Estado insuficientemente informado sobre los resultados de las políticas trasferidas. A – Una herramienta estadística débil B. – Una carencia de los dispositivos de evaluación.

Para los magistrados, la descentralización financiera no logra una gestión más eficaz y eficiente: no remedia el solapamiento de las estructuras administrativas, y el Estado ha reducido el tamaño de sus servicios descentralizados, sólo a partir de 2007. Así, el número de funcionarios públicos territoriales y del Estado crecieron en un millón de personas en los últimos veinticinco años.

Y señala de paso que el crecimiento total de efectivos fue de 62,8% en los municipios, entre 1980 y 2006, que se descompone en un aumento del 47,5% en los municipios y en 147% entre las estructuras comunales que han sido afectadas sólo marginalmente por estas reformas. La Cour observa que, durante el mismo período, los gastos de los gobiernos locales se han multiplicado por más de cinco y la del Estado por más de tres. Examinando finalmente el impacto de la descentralización en “el respeto de los principios republicanos, entre los que destaca la igualdad de los ciudadanos”, señala que a pesar de la consagración de un principio constitucional de la igualdad, la descentralización no ha logrado corregir las desigualdades de financiación entre las autoridades locales.

La Corte hace varias recomendaciones para garantizar una mejor dirección por el estado de la descentralización y para poner remedio a las disfunciones. Recomendaciones que se refieren a la financiación de la adaptación y renovación del pilotaje institucional.

Recomendaciones

Se sugiere que la organización de competencias “se ordene al menos de acuerdo a los objetivos de la simplicidad de la división de responsabilidades dentro de las competencias transferidas y reducir los costes administrativos de la gestión local“. Para ella, “Los fallos de la reforma en la organización territorial explican también las dificultades de aplicación de la descentralización” y demanda “profundos ajustes del mapa territorial de las comunidades necesitan para poner en práctica una descentralización más armoniosa”.

Respecto a la adaptación de la financiación, ella cree que “el sistema debe ser simplificado, estable y equitativo”, proponiendo la mejora de los mecanismos de gestión de la solidaridad nacional y reforzando la misión de los organismos paritarios para supervisar las relaciones entre el gobierno y las comunidades.

El presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, Vítor Caldeira, presentó ayer, en una rueda de prensa, el informe que, por segundo año consecutivo, esa institución formula una opinión sobre la fiabilidad de la ejecución del presupuesto de la Unión Europea. El próximo martes 17 de noviembre se presentará también en el Senado de España.

OPINIÓN

El Tribunal debe emitir una opinión sobre la ejecución del presupuesto de la UE distinguiendo entre la auditoría financiera (puramente contable) y la de legalidad. La primera obtiene una opinión sin reservas (favorable) porque el Tribunal concluye que las cuentas anuales de la Unión Europea correspondiente al ejercicio 2008 representa fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las Comunidades, así como los resultados de sus operaciones y los flujos de tesorería.

Respecto de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas, los resultados globales de 2008 reflejan las mejoras logradas en la gestión del presupuesto en los últimos años, en el mayor grupo de políticas (“Agricultura y recursos naturales”), que representa casi la mitad del presupuesto comunitario donde, por vez primera, el Tribunal no emite una opinión desfavorable, sino con reservas porque el porcentaje de conjunto de error es inferior al umbral de materialidad (es inferior al 2%). No es así la del capítulo de desarrollo rural y la I+DT, que sí que sobrepasó ese porcentaje.

“Cohesión”, segundo grupo de políticas más importante con al menos a una tercera parte del presupuesto, sigue siendo un ámbito problemático para el Tribunal, el más afectado por errores. El Tribunal considera que al menos el 11 % del importe total reembolsado no debería haberse pagado.

Los auditores entienden que en muchas situaciones, los errores son consecuencia de la excesiva complejidad de normas y reglamentos. La simplificación, por tanto, sigue constituyendo una prioridad para la Unión Europea.

Reservas

Con respecto a 2008, el Tribunal emite opiniones favorables sobre la legalidad y la regularidad de los ingresos, los compromisos de todos los grupos de políticas y los pagos en los grupos de políticas “Educación y ciudadanía” y “Gastos administrativos y otros gastos”.

El Tribunal emite opiniones con reservas respecto de dos grupos de políticas. El Tribunal concluye que los pagos correspondientes al grupo de políticas “Agricultura y recursos naturales”, con excepción de desarrollo rural, y los pagos del grupo de políticas “Asuntos económicos y financieros”, con excepción del gasto correspondiente al sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico (VI PM) (entre el 2% y el 5% de errores), son, en todos sus aspectos significativos, legales y regulares.

El Tribunal formula opiniones desfavorables respecto de los grupos de políticas “Cohesión”, “Investigación, energía y transporte” y “Ayuda exterior, desarrollo y ampliación”. Los pagos en estos grupos de políticas están significativamente afectados por errores, aunque con niveles diferentes.

En palabras de Vítor Caldeira, presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, en conjunto, parece registrarse una disminución de los porcentajes de error respecto a ejercicios anteriores, debido a las mejoras en la gestión del presupuesto, pero persisten la complejidad de los marcos jurídicos y los problemas en algunos sistemas de control. Para preparar las propuestas de revisión del Reglamento Financiero, un nuevo marco financiero y un presupuesto reformado, la Comisión deberá prestar la debida consideración a las consideraciones del Tribunal, contenidas en este informe anual.

Metodología

El Tribunal de Cuentas Europeo es un ejemplo de buenas prácticas, por muchas y variadas razones, que ya expusimos en esta bitácora. También por su útil Manual de auditoría de gestión que es una joya. Destaca siempre por su claridad en la exposición y por su carácter constructivo. que tiene su máximo exponente en la presentación detallada de las observaciones y alegciones.

Así, frente al sistema tradicional de informes de fiscalización donde las alegaciones figuran como anexo al documento de auditoría, la UE plantea un sistema donde las Respuestas de la Comisión Europea figuran junto a cada una de las Observaciones del Tribunal. Se divide la hoja del documento en dos partes, como puede verse arriba. Un esquema muy respetuoso con el Ente fiscalizado, casi en pie de igualdad, que permite al lector conocer directamente las explicaciones (con sus causas o consecuencias) sin tener que acudir a otro documento para ello.

Algo natural en el enfoque de las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas Europeo, ya desde el trabajo de campo, tal como prevé en ese manual, que dice claramente (pág. 53):

El diálogo permanente y la compresión mutua entre los auditores y el personal de la entidad controlada, enfatizado en el “enfoque sin sorpresas” del Tribunal, son esenciales, a efectos de garantizar una buena acogida de las conclusiones y recomendaciones que se presenten en el informe de auditoría.  Deberán planearse contactos con el personal de la entidad controlada durante toda la auditoría, con el fin de mantenerlo continuamente informado de la evolución de los trabajos. A continuación figuran los momentos en los que es habitual contactar con la entidad controlada y las cuestiones sobre las que se suele informar …

Foto: cortesía del Tribunal de Cuentas Europeo

El diario Expansión publicaba ayer un interesante artículo sobre el conflicto que mantiene la Comisión Europea con el Reino de España respecto de la regulación del modificado de obra, previsto en el artículo 202 de la Ley de Contratos del Sector Público, por el que se autorizan las modificaciones siempre que concurran razones de interés público y para atender a causas imprevistas (y justificada debidamente su necesidad en el expediente) sin que puedan “afectar a las condiciones esenciales del contrato”.

El periodista entiende que los modificados, tan frecuentes como inevitables, explican las iniciales bajas en las licitaciones: “Esta singularidad explica el escaso éxito de las constructoras extranjeras en España. ‘No entienden que una obra pública que vale cien estemos dispuestos a construirla sólo por 80′, reconoce el consejero delegado de otro gran grupo español“. Es verdad que las bajas medias en las licitaciones de obras públicas han estado cercanas al 20%.

Ya hemos denunciado aquí que, una vez adjudicada la obra, las constructoras fuerzan estos “reformados”, que la legislación autoriza, con carácter excepcional y restrictivo, siendo obligatoria para el contratista dentro del 20% del precio del contrato. Pero ¿cuál la media de modificaciones de los contratos públicos?

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), en su informe general con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de auditorías de 2007, incluyó una actuación, de las denominadas horizontales, con el objetivo de analizar los procedimientos seguidos en la liquidación de los contratos de obras a lo largo del ejercicio 2006 por los correspondientes centros gestores, centrándose en el examen de las desviaciones en el coste y en el plazo de ejecución.

Los datos globales de las modificaciones que afectaron a los contratos liquidados durante el ejercicio 2006, que produjo un incremento del coste del 17%, sin computar revisiones de precios, y cuyo detalle se muestra, en miles de euros, en el siguiente cuadro:

Los plazos

El informe también presenta el siguiente cuadro resumen de las desviaciones producidas en el plazo de ejecución de los contratos de obras en los principales organismos inversores:

España vs. Europa

También dijimos en su momento que la Unión Europea había emplazado a España, el 8 de mayo de 2008, para adecuar nuestra normativa a los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia, puesto que “la legislación española no garantiza que las modificaciones del proyecto que supongan una modificación esencial de las condiciones de la adjudicación sólo se llevarán a cabo tras una nueva licitación“.

Por eso, el diario Cinco Días realiza hoy un recordatorio del cruce de borradores que se está produciendo entre los departamentos de Fomento, Economía y Medio Ambiente para resolver esta situación. La solución  se moverá entre tres elementos, según Cinco Días: el límite porcentual a partir del cual no se podrán sobrepasar los modificados en la obra pública, la conveniencia de nueva licitación pública para las obras suplementarias y, por último, la prohibición de plantear estos modificados en el primer año de ejecución del proyecto.

Manuel Lagarón Comba

Madrid, 26 de octubre de 2009

Los pasados días 6 a 8 de octubre de 2009, tuvo lugar en Sofía (Bulgaria) el VII Encuentro Anual del Grupo de Trabajo de Auditoría Medioambiental del EUROSAI (Organización Europea de Instituciones Superiores de Auditoría). Dicho encuentro, al que asistieron 70 representantes de 27 países, fue precedido de un Seminario de Auditoría de Biodiversidad impartido por representantes de los Tribunales de Cuentas de Noruega y Estonia. En él se vieron diversos aspectos relativos a la necesidad de escoger y diseñar auditorías de biodiversidad en el marco de actuación de los tribunales de cuentas europeos, teniendo en cuenta que éstos no necesitan de un mandato especial de sus respectivos parlamentos para llevarlas a cabo.

Se hizo también mención especial a los trabajos realizados conjuntamente entre diversos tribunales respecto de la Red ecológica europea de conservación de la biodiversidad NATURA 2000.

El Encuentro, que estuvo presidido por el Auditor General de Noruega, abordó temas tales como la gestión del agua en el ámbito de la Directiva Marco 2000 para la política del agua; la utilización de expertos consultores en la ejecución de las auditorías medioambientales; y las auditorías en cooperación o en paralelo con otros tribunales.

Respecto del asunto de la gestión del agua, se llevaron a cabo diversas presentaciones por parte de miembros de la Agencia Europea Medioambiental, del Fondo Mundial para la Naturaleza, así como de los tribunales correspondientes a Eslovenia, Noruega, Francia, Malta, Ucrania y el Tribunal de Cuentas Europeo, cuyos representantes mostraron los hallazgos, conclusiones y recomendaciones más relevantes obtenidos en sus respectivos informes de auditoría medioambiental.

En relación con la temática de la utilización de expertos, fue el Tribunal de Cuentas de los Países Bajos el que presentó un resumen de sus experiencias relacionadas con el empleo de tales consultores, lo que para dicha institución es una actividad muy habitual en el ámbito de sus actuaciones.

Por lo que se refiere a la ejecución de auditorías medioambientales en cooperación o en paralelo con otros tribunales europeos, fueron los representantes de Bulgaria, Francia y Polonia, líderes en sus respectivas áreas de actuación, quienes mostraron sus informes relativos a la polución en el Mar Negro, protección de la biodiversidad, y la gestión compartida de pesquerías en el Mar Báltico, respectivamente.

También se llevó a cabo un almuerzo de trabajo entre los representantes de los tribunales de los países del área mediterránea asistentes al Encuentro. Los temas comunes sometidos a debate fueron: deforestación; planeamiento urbanístico; gestión de incendios; suministro y calidad del agua; cuencas fluviales; pesquerías; salud de la población; tratamiento de residuos sólidos urbanos y peligrosos; medio ambiente y patrimonio arqueológico; biodiversidad; cambio climático, etc.

Por todo ello, los asistentes calificaron el encuentro como muy fructífero, pues supuso una verdadera “tormenta de ideas” en relación con todo lo que hacen las demás instituciones en este campo, cuáles son algunas de las dificultades a afrontar y cuáles son los desafíos en un futuro inmediato.

Por lo que se refiere a los trabajos ya publicados en materia medioambiental por otros tribunales de cuentas integrantes del Grupo de Trabajo, cabe señalar los siguientes:

- Tribunal de Cuentas Europeo

La sostenibilidad y la gestión por parte de la Comisión Europea de los proyectos LIFE

- Noruega

Análisis de los esfuerzos llevados a cabo por las autoridades en la revisión y seguimiento de la diversidad biológica y en la gestión de las áreas protegidas

- Ucrania

Auditoría de la eficiencia del uso de los fondos del presupuesto estatal destinados al desarrollo de la gestión de pesquerías

- Estonia

Impacto de las cargas por polución en la reducción de la polución medioambiental

- Turquía

Urbanismo y revisión de la utilización de áreas costeras

- Suecia

Auditoría de los certificados de eficiencia energética de acuerdo con la Directiva 2002/91/EC

- República Eslovaca

Parques nacionales en la frontera polaco-eslovaca

El grupo de trabajo de auditoría medioambiental del EUROSAI: organización

El GTAM del EOROSAI es uno de los grupos de trabajo del grupo regional al que pertenecen los tribunales de cuentas de Europa, sean  miembros o no de la UE. Fue creado en 1999 y actualmente lo forman 44 países, además del Tribunal de Cuentas Europeo. El Tribunal de Cuentas de España se adhirió a comienzos de 2009, junto con los de Turquía, Bielorrusia, Kazajstán, Moldavia e Israel.

Actualmente, el GTAM del EUROSAI lo preside el tribunal noruego, siendo miembros permanentes del Comité de Enlace los tribunales de Países Bajos, Ucrania, Rusia y el Tribunal de Cuentas Europeo. Entre los miembros no permanentes están los de Polonia, Suecia y Eslovenia. Por su parte, el GTAM del INTOSAI, presidido por Estonia, asiste a los encuentros del grupo europeo en calidad de observador.

Para más información, puede consultarse:

http://www.riksrevisjonen.no/en/InternationalActivities/Eurosaiwgea/

Seminario internacional “La auditoría pública medioambiental: retos y oportunidades para los órganos de control externo”.

Manuel Lagarón Comba

Madrid, 19 de octubre de 2009

Organizado por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, en el marco de su XXV aniversario, y con la colaboración de EURORAI (Organización Europea de Instituciones Regionales de Auditoría), ha tenido lugar en Barcelona, el pasado 16 de octubre, el Seminario internacional “La auditoría pública medioambiental: retos y oportunidades para los órganos de control externo”.

El acto, al que asistieron 121 representantes de los órganos regionales de control externo (OCEX) de 14 países, así como del Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, estuvo precedido de una conferencia impartida por Don Joan Martínez Alier, Catedrático de Economía e Historia Económica de la Universidad Autónoma de Barcelona, que desarrolló el tema Los costes medioambientales en las inversiones públicas y privadas.

El Seminario continuó con la primera sesión, en la que ponentes del Tribunal de Cuentas Europeo y de OCEX del Reino Unido, Austria y Rusia, presentaron los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de sus respectivos informes de auditoría medioambiental que detallamos a continuación:

- Informe del TCE sobre el Programa LIFE 2000-2006

- Estudio llevado a cabo por la Audit Scotland sobre la mejora de la eficacia energética en los entes públicos en Escocia

- Auditoría de la gestión de residuos en Tirol

- Auditoría del cierre de las minas de carbón en el Oblast de Rostov

En la segunda sesión, los representantes de OCEX de Alemania y España, y de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría, presentaron los correspondientes a:

- La aplicación de la Directiva marco europea del agua en Baden-Wurtemberg, tomando como ejemplo la gestión ecológica del agua

- La fiscalización del programa “Actuaciones para la mejora de los ecosistemas acuáticos y fluviales” de la Agencia Catalana del Agua

- La fiscalización del ciclo urbano del agua en la Comunidad de Madrid

- La gestión de los recursos hídricos y las tareas de evacuación de aguas pluviales por parte de las entidades locales en Hungría

En la tercera sesión, los representantes de OCEX de Reino Unido y Francia, y de la Oficina del Auditor General de Noruega, presentaron los correspondientes a:

- La metodología empleada por la Audit Commission para las auditorías de la gestión de los recursos naturales

- La evaluación de la gestión de los residuos domésticos a nivel local en Francia: guía de auditoría e indicadores esenciales

- Las auditorías medioambientales en Europa

En conclusión, el Seminario fue muy productivo para todos los participantes, en tanto en cuanto supuso un verdadero intercambio de ideas y experiencias en el ámbito de la auditoría medioambiental pública, tanto por parte de los órganos regionales de control externo como del Tribunal de Cuentas Europeo, de la Oficina del Auditor General de Noruega y de la Oficina Estatal de Auditoría de Hungría.

La adecuada participación de los ponentes y la oportuna intervención de los moderadores hicieron que el evento adquiriese un elevado nivel propio de su categoría internacional, lo que ha permitido determinar cuáles pueden ser los desafíos en un futuro inmediato.

Cabe destacar también la correcta organización llevada a cabo por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y la amable actitud de sus responsables, quienes hospedaron un evento que será recordado por su buena realización.

Felicidades a la Sindicatura de Cuentas de Cataluña en su XXV aniversario.

Foto: Sindicatura de Comptes de Catalunya

Si el deporte aficionado sufre la penosa situación que hemos presentado en la entrada anterior, el deporte espectáculo (léase futbol) se acerca a una burbuja similar a la inmobiliaria. Un ejemplo: la Liga de Fútbol argentina (el conocido Torneo de Apertura) está a punto de ser suspendida ante la crónica insolvencia de los clubes de la primera división, que deben 127 millones de euros a la Hacienda pública y a los jugadores.

En España, los clubes deben 3.500 millones de euros, parte al Estado. El Gobierno prepara para el otoño el texto de una futura Ley del Deporte Profesional. En ella se creará un órgano fiscalizador para supervisar la solvencia de los clubes (al estilo de la CNMV para la bolsa) y se limitarán las retribuciones al 70% de su presupuesto.

A la crisis del fútbol se ha añadido las dificultades del sector audiovisual, que acaban de mezclarse en el Real Decreto Ley aprobado ayer por el Consejo de Ministros, para la emisión de los encuentros a través de la TDT de pago. El asunto ha generado todo tipo de críticas, desde la procedimental (necesidad de una licitación) de oportunidad (legítimos competidores) por no hablar de la ausencia de debate parlamentario.

En el Informe de la Comisión al Consejo Europeo para la salvaguardia de las estructuras deportivas actuales y el mantenimiento de la función social del deporte se recordaba que su práctica y organización tienen importantes características comunes que permiten hablar de un enfoque europeo del deporte basado en concepciones y principios propios. Por otra parte, está creciendo su internacionalización y el desarrollo sin precedentes de su dimensión económica, con el aumento espectacular de los derechos televisivos. Un gran mercado cuyo valor añadido la Unión Europea evaluaba en el 3,7 % del PIB europeo y que supone progresará en el futuro, entre el 6 y el 10% anual.

El Libro Blanco del Deporte en la Unión Europea reclama establecer un método estadístico europeo para medir el impacto económico del deporte e invita a los Estados miembros a reflexionar acerca de la mejor manera de mantener y desarrollar un modelo de financiación sostenible para proporcionar ayuda pública a largo plazo a las organizaciones deportivas.

Las organizaciones deportivas cuentan con numerosas fuentes de ingresos, como las tarifas de los clubes y la venta de entradas, la publicidad y la esponsorización, los derechos de difusión, la redistribución de ingresos en el seno de las federaciones deportivas, el merchandising y también la financiación pública, etc. Sin embargo, en el deporte de base, la igualdad de oportunidades y el acceso libre a las actividades deportivas sólo puede garantizarse mediante una fuerte participación pública.

Ya tratamos en la bitácora las dificultades de la gestión del dinero público en el deporte profesional, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas sobre las subvenciones a la Federación Española de Futbol. Al mezclar finalidades públicas con espectáculos mercantiles surgen importantes conflictos y no siempre es fácil encontrar y primar el interés público.

Tribunal de Cuentas de Francia

De acuerdo con el reciente informe de la Cour de Comptes, el porcentaje de dependencia pública de las federaciones (proporción de subvenciones sobre los ingresos totales) en 2008, era: Fútbol 4%, Rugby 6%, Baloncesto 30%, Balonmano 45% y Atletismo 48%

En el anterior porcentaje no se incluyen los 1.700 funcionarios del Estado francés (consejeros técnicos) que trabajan incrustados en la práctica deportiva de las federaciones y que cuestan unos 85 millones de euros al presupuesto anual.

A la luz de esta dimensión social, el Tribunal francés  considera necesario determinar con mayor precisión el futuro papel del Estado frente a las federaciones deportivas, especialmente si han desarrollado un sector profesional donde predominan los ingresos comerciales. En este sentido, más allá de las ideas actuales sobre la presencia de un mayor número de deportes en la televisión, deberían definirse, al menos las siguientes directrices, en consulta con el movimiento deportivo:

- Una mayor diferenciación entre el Estado (ayudas y asesores) y las federaciones;

- Mejorar la solidaridad entre profesionales y amateurs (dentro de cada disciplina) y entre los distintos deportes.

Benchmarking deportivo y fiscal

El informe también hace referencia (pág. 517) al apoyo indirecto recibido por los deportistas de élite, a través de beneficios fiscales. Por ejemplo, el sueldo mensual que tenía Cristiano Ronaldo en 2008, cuando militaba en las filas del Manchester United, ascendía a 625.000 Euros mensuales (7,5 millones anuales). Si utilizamos sus modesta retribución para comparar la tributación (tipo) y retribución liquida (mensual y anual) en los principales países europeos, obtenemos la siguiente tabla:

En España los extranjeros residentes se benefician de una reducción del tipo, desde el 42% hasta el 24%, durante los primeros 6 años de residencia, lo que le convierte en el paraíso fiscal para los deportistas de élite.

A finales de la década pasada, muchos gestores públicos recibían, cerca de las navidades, algunos generosos sobresaltos desde el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) cuya llamada telefónica venía a decirnos “si tenéis infraestructuras cuyos proyectos podáis comprometer antes de fin de año, tenéis a vuestra disposición este chorro de millones. Pero quiero un fax de confirmación inmediatamente …”.

Pudiera parecer que nadie eludiría ese reto, pero no es así. Se trataba de un regalo envenenado, sólo ofrecido a los más virtuosos administradores, que tiene su origen en alguna Entidad retrasada o incapaz de tramitar esas subvenciones. Entonces las llamadas autoridades de gestión prefieren, antes de perder un euro: primero que quede en otro proyecto del territorio de la correspondiente Comunidad Autónoma y, si esto es imposible, en otra Institución española.

Comenzaba entonces una carrera de obstáculos, ingenio y atajos de alto riesgo e inspiración.

Si el lector no está iniciado en estas peripecias pensará que esto es una exageración o que estamos en manos de aficionados. Es verdad en ambos casos.

Otros recordarán que se negaron a estos trapicheos porque el riesgo suele ser excesivo o por imposibilidad de encontrar el mísero 20% de cofinanciación. Además, dentro de un par de años, una auditoría propondrá el reintegro de la subvención por omitir algún trámite esencial, pero nadie recordará que se preparó el asunto en horas, con espíritu patrio.

La realidad es que bastantes gerentes estudiaban bien pros y contras o la calidad del proyecto a enviar. Se rebuscaba en el fondo de armario administrativo. Por ejemplo: adquirir un gran equipo científico, de fabricación exclusiva en EEUU, que permitía eludir la licitación. ¿Se necesitaba? Ah! Las necesidades públicas son infinitas.

Fondos europeos pendientes

Los tres principales instrumentos financieros de la política de cohesión de la UE son el FEDER, el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión.

España es el segundo perceptor de Fondos de Cohesión de toda la Unión Europea, sólo superado por Polonia. En el actual marco presupuestario, denominado Perspectivas Financieras, que abarca de 2007 a 2013, España recibirá 35.200 millones de las arcas comunitarias. Durante el ejercicio 2007, el primer ejercicio de ese marco presupuestario, la Comisión Europea asignó a España 6.300 millones de euros.

Según el portavoz de Política Regional de la Comisión, Dennis Abbott, a principios del 2009, Bruselas había realizado «una estimación» del dinero del 2007 pendiente de liquidar, que evaluó entre los 800 y los 1.000 millones de euros, de acuerdo con los datos proporcionados por las CCAA y por el Gobierno de España, que disponen hasta finales de este año para presentar los proyectos susceptibles de recibir esa financiación, pero teme que el plazo expire, por lo que ha pedido, infructuosamente, una prórroga.

En Bruselas advierten de que la Comisión no puede autorizar los pagos si los informes no demuestran que se han cumplido todos los requisitos legales. «Es una cuestión técnica, no política», recuerda Abbott a la Voz de Galicia, y alerta de que el Tribunal de Cuentas puede propiciar la devolución de cualquier cantidad que no haya sido gestionada según establecen las normas y directrices europeas. Precisamente, en su último informe de fiscalización sobre la ejecución del presupuesto comunitario, el Tribunal de Cuentas calificó de «ineficaces» varios de los mecanismos de control de los fondos de I+D.

La comisaria de Política Regional, Danuta Hubner, estaba promoviendo (pasó a ser eurodiputada) una simplificación de los procedimientos que, sin embargo no afectarán a los fondos en liza, como recordaba La Vanguardia:

Los retrasos en la ejecución de las ayudas se deben a que España no ha dado suficientes garantías a Bruselas de que las administraciones implicadas en los proyectos tienen sistemas de control financiero adecuados para asegurar que no hay irregularidades en el uso de los fondos, un aspecto en el que la normativa comunitaria se ha endurecido.

Aunque desde esa Comisaría se destaca que “España ha sido siempre un ejemplo para el resto de países en cuanto a la presentación de proyectos para recibir la cofinanciación comunitaria últimamente el ritmo de presentación de las solicitudes, entre las que figuran algunos de envergadura, ha bajado considerablemente”.

Imagino cuantos correos se estarán a cruzando ya (buscando proyectos desesperadamente) y cuantos regalos envenenados se estarán fraguando para sustituir a toda velocidad (más madera) aquellos que por diversas causas, Bruselas ya ha dicho que no serán financiables.

Galicia

El Cosello de Contas de Galicia acaba de hacer público el informe sobre los fondos europeos-2006 que pone de manifiesto su escasa ejecución. La prensa destaca las críticas hacia los sistemas de control aplicados por diferentes departamentos encargados de la ejecución de las ayudas.

Los propios controles de la Xunta muestran incidencias en la ejecución de los proyectos que dan lugar a rectificaciones en el 12,2% de los casos para los fondos Feder; del 5,8% si se trata del Feoga; del 28,8% al revisar el Fondo Social Europeo; y del 6,2% para los Fondos de Cohesión. En los fondos Feder, el Consello señala que las irregularidades detectadas, un total de diez casos, suponen más del 12% del importe de los proyectos revisados. En el Feoga fueron quince los supuestos de irregularidad, casi el 6% del total, mientras que los informes de verificación del Fondo de Cohesión se destaparon once casos, el 6,2%.

El presidente francés, Nicolás Sarkozy, al igual que el norteamericano Obama, domina con maestría los gestos de la política. Esto puede no suponer ningún esfuerzo, cuando esos gestos carecen de coste alguno.

Sin embargo, cuando Sarkozy anunció, en 2007, que acabaría con dos siglos de opacidad en los gastos de la Jefatura del Estado, pidiendo al Tribunal de Cuentas de Francia que le fiscalizase con regularidad, sabía que la decisión tendría un coste, aunque muchos beneficios políticos. Por lo pronto, el gesto le ha costado el reembolso, antes de la publicación del informe, de 14.123 euros de gastos privados – de un carácter no precisado.

El primer Presidente del Tribunal de Cuentas de Francia, Philippe Séguin, presentó el jueves pasado, 16 de julio, en una rueda de prensa, las principales conclusiones del informe titulado “Control sobre las cuentas y la gestión  de los servicios de la Presidencia de la República, ejercicio 2008”, anunciando que las finanzas de la Presidencia en adelante se controlarían todos los años: “el Elíseo será así una de las instituciones del Estado más controladas, por no decir la más controlada”.

Conclusiones

El Tribunal de Cuentas reconoce el gran mérito de acabar con opacidad en los gastos de la Presidencia de la República, que cargaba una gran parte de sus gastos (y empleados) a los presupuestos de los distintos Ministerios o empresas públicas. A partir de ahora, esta situación sólo continuará para France Telecom, que mantiene a 21 empleados de la Presidencia.

Los gastos del Elíseo ascendieron a 110 millones de euros, en 2008, lo que representa alrededor del 0,05% de los gastos totales del Estado, con 944 empleados, actualmente. Estos gastos no constituyen una partida importante, a nivel financiero, pero el símbolo de su transparencia es crucial, a juicio de Philippe Séguin, que resumió así: “se realizaron algunos progresos significativos, pero el camino por  recorrer aún es importante”.

Viajes

El Tribunal afronta lo que denomina “el delicado asunto de los desplazamientos oficiales en avión”, que mueve una organización muy pesada para el transporte y el alojamiento de delegaciones que alcanzan a veces hasta 300 personas. Comprobó que los periodistas acreditados pagaban una cuota del coste del trayecto, pero las altas personalidades de la delegación, particularmente los empresarios, podían viajar gratis, a expensas de la Presidencia. El Tribunal evita cualquier apreciación sobre su oportunidad o sobre la composición de las listas de invitados, pero entiende que podrían ser realizadas importantes economías previendo, por ejemplo, una contribución de los miembros de la delegación, según el modelo aplicado a los periodistas. Por otro lado, entiende que sería buena una mayor competencia de los touroperadores y de los grupos hoteleros que acogen las delegaciones.

“El primer punto (el de la contribución de los miembros de las delegaciones) está en el estudio. En el segundo, existe un compromiso de los servicios de la Presidencia, en ese sentido”, dice Seguín.

El informe no descuida la cuestión de los gastos privados del Presidente. Aborda particularmente la cuestión de sus desplazamientos a título privado y los pequeños gastos de su vida diaria. Respecto a sus desplazamientos a título privado, el Presidente quiere utilizar las líneas comerciales regulares. Ajusta entonces el precio de sus billetes y de los de su familia. Pero como dice Seguín:

“lo mejor puede ser enemigo de lo bueno. Tomar un avión de línea para un desplazamiento privado responde a las expectativas de la opinión pública. La Court sabe que otra decisión sería objeto de grandes críticas por ciertos medios de comunicación. Sin embargo es nuestro deber señalar que esta banalización de los desplazamientos privados del jefe de Estado es paradójicamente más costosa. Más costosa que la solución que consistiría en usar el Escuadron de Transporte para mantenimiento y calibrage (ETEC)”.

El Presidente francés tiene dos tipos de acompañantes. Por un lado, un cierto número de funcionarios (técnicos y de seguridad) cuyos pasajes se cargan al presupuesto. Por otro lado, un avión del ETEC, vacío, acompaña al jefe de Estado y se sitúa cerca de su lugar de estancia con el fin de permitirle viajar, en caso de emergencia, tanto en París o en cualquier otro lugar del mundo, a todas horas del día y de noche. Aunque parezca contradictorio, el Tribunal concluye:

“Si el Presidente, su familia y los acompañantes hubiesen viajado en el avión del ETEC, habrían sido realizadas economías sustanciales. Esta situación, que parte de una buena intención, la de no financiar por el Estado viajes a título privado, no es óptima. Ya que el avión del ETEC se desplaza de todos modos, podría tomarlo y reembolsar el precio del trayecto, teniendo como base las tarifas comerciales. Así el Estado no tendría que soportar el coste de los billetes de línea regular del personal de acompañamiento“.

Pecadillos …

Sarkozy incurre en la frecuente utilización incorrecta del convenio tapando un contrato. El Tribunal le recrimina el convenio firmado con un gabinete de estudios y encuestas de opinión por un importe de 1,5 millones de euros, en condiciones no conformes con las reglas de la ejecución del gasto público. Y dice Seguín:

“En contestación a nuestra fiscalización, la Presidencia nos respondió que las relaciones contractuales con este gabinete acababan de ser modificadas en el sentido preconizado por la Court. Tomamos nota de ello y apreciaremos las soluciones aportadas al problema, desde el próximo control”.

El Tribunal pide también a 55 consejeros y colaboradores del Presidente declarar completa y regularmente las retribuciones en especie vinculadas a sus alojamientos en las viviendas del complejo de apoyo al Presidente. Seguín lo dice de esta contundente pero elegante manera:

“son alojados sin pagar alquiler, por necesidad absoluta del servicio, lo que, a la vista de sus funciones es normal. Lo que no nos parece normal, por el contrario, es la cuantía de retribución en especie que se declara a los servicios fiscales. La Court ha podido constatar su baja valoración… “.

Boucherie …

Realmente, esto de la transparencia es incomodo. El informe detecta que, la mansión del Eliseo no promueve la concurrencia entre los proveedores habituales. El informe pone como ejemplo que se abastece en la misma carnicería desde 1969 o que sean los mismos proveedores de la recepción para la celebración de la fiesta nacional:

“Podemos comprender los fundamentos de una verdadera tradición – observada en otros países europeos. Pero, el esfuerzo de conformidad con los procedimientos impone que esta tradición sea puesta en cuestión. En última instancia, aunque sea finalmente mantenido el mismo proveedor, la competencia haría, probablemente, que ofrecieran mejores precios. Comprobamos, en numerosos casos, la misma ausencia de competencia en contratos puntuales pero importantes. Así, para la tradicional recepción del 14 de julio, por ejemplo, la consulta previa a otros proveedores es una pura formalidad. Comprendemos las ventajas para los servicios de tener un proveedor acostumbrado. Pero no sabemos si sus competidores potenciales aportarían la misma satisfacción.”

Austeridad

Por último, el Tribunal pide una revisión completa de la asignación de tres residencias presidenciales en Rambouillet, Marly-le-Roi y Souzy-la-Briche, inutilizadas desde la era Mitterrand, pero mantenidas permanentemente con un coste de 1,76 millones de euros al año.

Las instituciones de la UE cuentan con unos 40.000 empleados, procedentes de horizontes culturales, educativos y profesionales muy diversos. Sus funcionarios se clasifican en dos grandes grupos: administradores o asistentes y son reclutados a partir de listas de reserva elaboradas tras la celebración de concursos generales (en realidad, oposiciones, en nuestro lenguaje).

Todos los años se lanzarán tres ciclos de concursos generales (para administradores, asistentes y lingüistas), que tendrán que culminar en un plazo  máximo de nueve meses.

La Oficina de Selección de Personal de las Comunidades Europeas (EPSO)  es, desde 2003 el organismo interinstitucional encargado de los procedimientos de selección; es decir, se ocupa de la publicación y publicidad de la convocatoria, la organización de las pruebas, la comprobación de que los candidatos cumplen las condiciones generales, el apoyo administrativo, logístico e informático a los tribunales y la gestión de las listas de reserva. También se cerciora de que los tribunales se atengan estrictamente a los procedimientos.

Después, los servicios de recursos humanos de las instituciones serán los responsables de la contratación de los candidatos seleccionados, es decir, de cubrir las vacantes a partir de las listas de aprobados que conserva la EPSO. Antes de proveer la plaza, las instituciones entrevistan a los candidatos.

El nuevo personal se contrata en calidad de funcionario en periodo de prácticas, durante nueve meses, a cuyo término se elabora un informe sobre las aptitudes del interesado para desempeñar los cometidos propios de su función. Tras superar con éxito el periodo de prácticas, se le nombra funcionario con carácter definitivo.

El Tribunal resumía el objetivo de la fiscalización en determinar si el sistema de concursos gestionado por la EPSO era eficiente y eficaz. Para ello, se tuvo en cuenta el programa de desarrollo de la EPSO, aprobado en septiembre de 2008 y concebido para mejorar sus operaciones.

La fiscalización permitió concluir que la EPSO había gestionado adecuadamente el aumento del número de concursos necesario en el contexto de la ampliación de la Unión Europea, pero que:

a) las necesidades de personal de las instituciones no se comunicaban a la EPSO de manera puntual ni metódica;

b) la duración de los procesos de selección de personal era excesiva respecto de las propias normas de la EPSO y de las mejores prácticas internacionales;

c) con los concursos sólo se obtuvo un promedio de dos tercios del número buscado de candidatos aptos debido a los abandonos provocados por la larga duración del proceso, la indebida importancia atribuida a ciertas exigencias lingüísticas, a una publicidad de los concursos que no era la óptima y a unas pruebas de preselección en las que se eliminaba a más candidatos de lo que era necesario para cubrir los objetivos. Además, el proceso de selección no alcanzaba el equilibrio geográfico más amplio posible entre los candidatos aptos. Además, las exigencias lingüísticas específicas pueden disuadir a los buenos candidatos.

d) la información de gestión no siempre era fiable ni exhaustiva. La información sobre los gastos soportados para incluir a un candidato apto en la lista de reserva resultaba insuficiente, los potenciales gastos adicionales y las prestaciones futuras derivadas del programa de desarrollo de la EPSO no se cuantificaban detalladamente, y la información contenida en las bases de datos no siempre era fiable.

Recomendaciones

Teniendo en cuenta el cambio sustancial en la organización de los procedimientos de selección de personal previsto en el Programa de Desarrollo, éstas son las principales recomendaciones del Tribunal:

a) las instituciones deben facilitar información suficientemente oportuna y fiable sobre sus necesidades de personal utilizando un enfoque común para evaluar dichas necesidades;

b) las instituciones deberían proporcionar un número suficiente de agentes a tiempo completo además de animar a su personal a participar como asesores cualificados;

c) la EPSO debería esforzarse por mejorar su estrategia de comunicación en coordinación con las instituciones e intensificar el control de calidad de las convocatorias  de concurso. Asimismo, debería garantizar la consecución de un número adecuado de candidatos idóneos en cada una de las fases del proceso de selección mediante la adaptación de las exigencias lingüísticas específicas, por ejemplo, y adoptar las medidas oportunas para mejorar el equilibrio geográfico;

d) la EPSO debería mejorar su información de gestión y, en particular, efectuar un seguimiento del coste total de la inclusión de un candidato apto en la lista de reserva y cuantificar los potenciales costes adicionales y evaluar las prestaciones futuras para así facilitar la adopción de decisiones a la autoridad presupuestaria.