El próximo 22 de mayo se celebra en Toledo una interesante Jornada sobre financiación municipal y control de las cuentas locales. Se trata de un acto a celebrar en Centro Cultural CCM de Toledo (C/ Talavera s/n) de entrada libre hasta completar aforo organizado por la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha en colaboración con el Gobierno regional. El detalle del programa es el siguiente: 

9.30 horas. PRESENTACIÓN DE LA JORNADA.

• Miguel Angel Cabezas de Herrera. Síndico de Cuentas de Castilla La Mancha.
• Leandro Esteban Villamor. Consejero de Presidencia y AAPP.

10.00 horas. CONFERENCIA


• Javier Suárez Pandiello. Catedrático de Economía Aplicada. Universidad de Oviedo

11.00 horas. Pausa café

11.30. MESA REDONDA. Modera:
 Juan José Rubio Guerrero, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad de Castilla la Mancha.

• José Carlos Alcalde Hernández. Interventor General del Estado
• Ramón Álvarez de Miranda. Consejero del Tribunal de Cuentas
• José Ignacio Zoido. Alcalde de Sevilla. Presidente FEMP (pendiente de confirmar)
• Antonio López Hernández. Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía
• Eulalio Ávila. Presidente Cosital
• Juan Ignacio de Mesa Ruiz. Economista-Auditor

13,30 horas. ACTO DE ENTREGA PREMIOS AUDITORIA PUBLICA Y CLAUSURA DE LA JORNADA

María Dolores de Cospedal García. Presidenta de Castilla La Mancha

 Hay bastantes dudas en relación con la aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El Colegio asturiano de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (COSITAL) ha convocado con bastante urgencia (21 de mayo) una jornada de análisis de la nueva norma, a cargo del hacendista Roberto Fernández Llera. Sin duda, un debate teórico y práctico que hace falta ante la entrada en vigor de la reciente Ley Orgánica 2/2012 que afecta a la medula espinal de nuestras haciendas locales, como es la ejecución del presupuesto. Por suerte, el prestigioso Interventor local, el Doctor Manuel Fueyo Bros, acaba de plasmar –de manera desinteresada y afortunada para sus colegas- la aplicación de los procesos de la Ley Orgánica en sus populares esquemas que podéis descargar aquí. Gracias Manolo. 

El primer problema que los interventores tienen sobre la mesa es la interpretación del último artículo de la citada Ley, que parece exigir que los remanentes genéricos se destinen sólo a amortizar Deuda. En estos momentos muchos ayuntamientos estaban tramitando el habitual expediente de incorporación para tapar agujeros y les pilla a contramano la Ley, que no ofrece régimen transitorio alguno. En fin, esto es lo que hay:

Artículo 32. Destino del superávit presupuestario.

En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corporaciones Locales, a reducir el endeudamiento neto.

Todos estamos expectantes ante esta tajante redacción que usa términos imprecisos como “superávit”. Esperamos que este artículo tenga un posterior desarrollo o aclaración reglamentaria. Así, podría ser razonable reducir el endeudamiento cuando exceda el límite máximo establecido en la normativa. Sin embargo, cuando una entidad tiene poco endeudamiento, esa obligación tan estricta es claramente excesiva, en mi modesta opinión.

El titular que hoy encabeza esta entrada no es una frase inquietante para llamar su atención –reconozco que también- sino el primer párrafo de la nota de prensa elaborada por la Sindicatura de la Comunidad Valenciana presentando su último informe, relativo a las cuentas del Sector Local durante el ejercicio 2010. 

La Comunidad valenciana estuvo integrada, durante el ejercicio 2010, por 669 entidades locales y 208 entes participados totalmente por éstas. De ellas, 576 entidades locales rindieron su Cuenta General y con ellas, la Sindicatura de Comptes, que preside Rafael Vicente Queralt, ha elaborado el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales de 2010.

Frente al continuo avance que supone la mejora del porcentaje de rendición de cuentas, la Sindicatura destaca un relevante aspecto formal previo: el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 80% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto en el plazo legal y el 55% no aprobaron la liquidación del presupuesto en el plazo legal. Además, el 58% de las entidades locales no aprobaron la Cuenta General del ejercicio 2010 en plazo.

Continúa la caída

El Informe refleja que el remanente de tesorería (agregado) para gastos generales es negativo en 120 millones de euros, lo que supone un peligroso empeoramiento. Si usted no es un experto en haciendas locales y, a pesar de todo continúa leyendo –efecto del claro titular, sin duda- le pondré un ejemplo de lo que este indicador quiere decir. Si los ayuntamientos cobrasen todo lo que les deben y pagasen a todos los acreedores, aun tendrían unos números rojos de 120 millones de euros en su tesorería. El asunto es serio y ya fue adelantado el año pasado. En esta bitácora lo titulamos “La tormenta perfecta”.

Las causas son evidentes.
Desde el punto de vista financiero, los municipios vieron reducidos sus ingresos en un 14% (en 749 millones), mientras sólo ajustaron sus gastos en un 6% (284 millones). Todos los impuestos han descendido excepto el IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles), que ha aumentado un 6% tras crecer un 10% el ejercicio anterior, y el IIVTNU (Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), que se ha visto incrementado en un 13%.

El endeudamiento por habitante se sitúa en 585 euros, lo que supone un 1% más que el año anterior. El crédito a largo plazo se ha mantenido en torno a los 2.500 millones de euros, mientras a corto ha disminuido un 40%, hasta 207,68 millones.

Derechos de difícil cobro

Las comprobaciones globales sobre los estados presupuestarios llevados a cabo por al Sindicatura han reflejado que 413 entidades locales (el 71%) presentan incidencias. La más frecuente ha sido el resultado presupuestario ajustado negativo, que afecta a 223 entidades locales (38,7%) y que indica un deterioro de la situación económica. La falta de estimación del importe de dudoso cobro en el remanente de tesorería es la segunda incidencia más común, al afectar a 207 entidades locales. En sus recomendaciones, la Sindicatura insiste en la necesidad de tener en cuenta el principio de prudencia en la estimación de los derechos de difícil cobro. En este sentido, señala, “las deudas que las distintas administraciones públicas tengan con las entidades locales no deben ser excluidas en la estimación de los derechos de difícil cobro”.

En cuanto al balance y la cuenta de resultados, la incidencia más frecuente se debe a la existencia del fondo de maniobra negativo que la presentan 164 entidades locales (28% del total).

Es significativo el aumento de entidades que han presentado sus cuentas en el plazo preceptivo, un 70% frente al 39% del ejercicio anterior. El porcentaje sube hasta el 87% del total incluyendo las rendiciones fuera del plazo, que en esta ocasión se adelantó al 31 de diciembre de 2011, lo que ha permitido culminar el Informe con una antelación de cinco meses respecto a la práctica habitual.

Por último,
la Sindicatura insiste en sus recomendaciones en la necesidad de que se cumplan los plazos legales y solicita a la Generalitat que haga uso de la facultad que le otorga la Ley de Régimen Local y establezca como requisito para la concesión de subvenciones y ayudas la presentación de la cuenta General, debidamente aprobada, a la Sindicatura de Comptes.

El Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en el pleno de 23 de febrero de 2012, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local correspondiente al ejercicio 2009. Se trata de un voluminoso documento (139 páginas, más anexos) que termina con interesantes recomendaciones (pág. 135 y ss.) de las que nos hacemos eco a continuación: 

RECOMENDACIONES

Para superar las deficiencias puestas de manifiesto a lo largo del Informe y contribuir a una mejora de la organización, transparencia y control del sector público local, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

En relación con el cumplimiento de los plazos previstos en la normativa para la aprobación del presupuesto y para la formación, aprobación y rendición de las cuentas generales de las entidades locales

• La diversidad de la regulación de los plazos de rendición de cuentas de las entidades locales entre la normativa autonómica y estatal no sólo supone unos niveles de exigencia divergentes respecto a unas entidades locales u otras, sino que da lugar a posibles incumplimientos ante una u otra justificación, por lo que se reitera la conveniencia de que el Estado y las comunidades autónomas con OCEX converjan mediante las oportunas reformas legislativas hacia criterios uniformes sobre los plazos de rendición de cuentas de las entidades locales, recomendación que ya se formuló en el año 2003 en la Moción relativa a las posibles soluciones legales y administrativas para que las entidades locales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos legalmente establecidos y que hasta la fecha no ha sido atendida.
• Sería necesario adecuar los plazos de tramitación y rendición de las cuentas generales de las entidades locales, fijados hace más de 25 años, a la realidad actual en que tanto la llevanza de la contabilidad como la elaboración y rendición de los estados contables se realiza por procedimientos informáticos que no requieren plazos tan dilatados en el tiempo como los previstos en la normativa. Ello permitiría aproximar la rendición de cuentas y, por tanto, el suministro de información contable a la gestión a la que hacen referencia, con criterios de transparencia y oportunidad.

En relación con la Contratación Administrativa

• Por razones no sólo de legalidad, sino también de eficacia y economía predicable de la contratación pública, debieran los pliegos de contratación utilizar, exclusivamente, criterios de selección relacionados con el objeto del contrato atribuyendo preponderancia a aquellos que hagan referencia a características que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos, sin que sea dable que los valores a utilizar en esas fórmulas sean, a su vez, cuantificación de un mero juicio de valor.

En relación con el Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicios 2006, 2007 y 2008

• El Tribunal de Cuentas se reitera en el contenido de las recomendaciones del Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicios 2006, 2007 y 2008 realizadas en los siguientes términos:

En relación con la organización y configuración del sector público local

• La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa local acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando, en lo posible, tanto la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no sólo entre distintas entidades locales sino entre distintas administraciones públicas, en especial, así como la persistente presencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad y promoviendo, en su caso, fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios.
• Simultáneamente, sería necesario abordar integralmente la regulación de las funciones encomendadas a la administración local mediante la atribución de un elenco cerrado de competencias precisas que permitan garantizar su suficiencia financiera. Asimismo sería necesario que esta regulación evitara la actual proliferación de entidades integrantes del sector institucional local, restringiendo las causas de constitución de los entes instrumentales mediante su vinculación con la ejecución de los servicios públicos prestacionales o con el desarrollo de actividades económicas, con expresa exclusión de aquellos servicios meramente administrativos.
• Se considera asimismo necesario una nueva regulación de los registros públicos donde actualmente se inscriben las entidades locales, para que recogiendo de forma dinámica su existencia, su creación o extinción y su actividad orgánica y económica, permitan conocer, en todo momento y con precisión, la verdadera extensión del sector público local, con independencia de la naturaleza jurídica de las entidades que lo integran, y faciliten su control.
• Atendidas las competencias autonómicas sobre el desarrollo del régimen local y en aras a evitar una petrificación subjetiva de este subsector público con olvido de la calidad de los servicios que justifican su existencia, sería deseable que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas establecieran estándares mínimos de calidad de los servicios municipales, incluidos los prestados por las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) que permitan dotar de objetividad a las verificaciones periódicas, igualmente reguladas en la normativa autonómica, sobre calidad de los servicios prestados por las Entidades locales. Tales informes, en los términos de los artículos 4.3 y 5 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación territorial de las Entidades locales, permitirían la iniciación de expedientes dirigidos a fundamentar las posibles decisiones relativas a la fusión de municipios o a pronunciarse sobre la extinción de las EATIM.

En relación con las entidades de ámbito territorial inferior al municipio

• Habida cuenta de que la propia existencia de las EATIM queda supeditada a la acreditación de medios suficientes para asumir la prestación de los servicios municipales en su ámbito territorial así como los costes administrativos propios de una entidad local; y atendida la necesidad de que el municipio en el que se integra, en ejercicio de sus funciones de tutela, verifique el cumplimiento de esos requisitos en beneficio de los vecinos afectados, se considera conveniente:
• Llevar a cabo una modificación de la Regulación Básica del Régimen Local en cuya virtud, aquellos ayuntamientos en cuyo ámbito se hubieren constituido EATIM quedaran obligados a efectuar controles periódicos, al menos cuatrianuales, sobre la calidad y suficiencia de los servicios municipales prestados por las citadas entidades, su coste para las arcas municipales y su viabilidad económica y administrativa, a los efectos previstos en los artículos 44 y 45 del RD legislativo 781/1986 de 18 de abril, TR de la Ley de Régimen Local; y, consecuentemente, interesar las oportunas modificaciones en el régimen jurídico de estas entidades sujetándolas a los controles municipales e imponiéndoles expresamente su completa colaboración.
• Proceder a la modificación del contenido de las Instrucciones de Contabilidad Local a fin de ampliar el contenido de la Memoria que debe acompañar a las cuentas generales de los ayuntamientos, mediante la inclusión de información relativa al grado de cumplimiento de los servicios municipales asumidos por las entidades locales menores de su ámbito territorial; del coste que el sostenimiento económico de éstas supone para las arcas municipales; y, en último término, de la viabilidad económica y administrativa de las mismas.
• Igualmente, las cuentas de las EATIM constituidas en el término municipal deberían acompañar a la cuenta general de la entidad local.

En relación con la rendición de las cuentas generales, resulta preciso:

• Promover las reformas legales oportunas para que la rendición de cuentas sea considerada requisito necesario para que una entidad local y sus entes dependientes puedan acceder a los procedimientos de concesión de ayudas y subvenciones públicas.
• Instar a los órganos competentes de las administraciones estatal y autonómica para que, tan pronto tengan conocimiento de la falta de rendición de las cuentas generales de una entidad local, incoen el oportuno expediente disciplinario dirigido a depurar las responsabilidades pertinentes, si las hubiera, por estos hechos.
• Promover la permanencia de los servicios de control económico en aquellos municipios carentes de medios para soportar el puesto de trabajo de Interventor y, con ello, la garantía del sometimiento de su actividad a la legalidad y la de elaboración de las cuentas generales de estas entidades dentro de los plazos marcados por la ley. A tal fin, se insta a las comunidades autónomas para que en el ejercicio de sus competencias en esta materia, dada la incorporación de las nuevas tecnologías en todos los ámbitos de las administraciones públicas, procedan a la exclusiva atribución de esas funciones en ese tipo de entidades a los servicios provinciales o autonómicos que tienen encomendada la asistencia técnica correspondiente, con preferencia a los sistemas de agrupación o de acumulación y con exclusión de la ocupación de los puestos mediante sistemas de provisión interina, provisional o temporal por personal ajeno a los cuerpos de habilitación estatal, lo que permitiría compaginar las exigencias propias del desempeño de estas funciones públicas con la legítima movilidad de esos funcionarios de habilitación estatal.
• Resulta necesario modificar la regulación de la cuenta general de las entidades locales, para incluir en ella información sobre las sociedades mercantiles locales participadas por más de una entidad local en proporción agregada superior al 50%, pero en las que, sin embargo, no participa mayoritariamente ninguna entidad local de forma individualizada, lo que de facto, provoca que las mismas se encuentren fuera del control realizado por los Órganos de control externo. Para la consecución de este objetivo se propone la modificación de las Instrucciones de Contabilidad Local para que las cuentas de estas entidades se incluyan entre la documentación a remitir formando parte de la cuenta general de la entidad local con mayor participación de capital y, de ser varias con idéntica participación, a la de mayor número de habitantes.

En relación con la Moción relativa a las posibles soluciones legales y administrativas para que las entidades locales rindan sus cuentas de forma completa y en los plazos legalmente establecidos, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 30 de abril de 2003

• El Tribunal de Cuentas reitera el contenido de la Moción y recomienda que se dé adecuado cumplimiento a la Resolución de 28 de septiembre de 2004, publicada en el BOE de 18 de enero de 2005, de la Comisión Mixta Congreso-Senado, que acordó, “Instar al Gobierno a incorporar a la Normativa en sus estrictos términos las propuestas que incorpora en su Moción el Tribunal de Cuentas”, en aquellas propuestas que quedan pendientes.
• Como ya se señaló en la Moción, los incumplimientos del deber de rendir cuentas por las entidades locales al Tribunal de Cuentas y a los OCEX de las comunidades autónomas, no sólo afectan al ejercicio de la función de control externo que estas Instituciones tienen atribuidas, sino que también afectan a la calidad y al contenido de la información que sobre la gestión de las entidades locales deben recibir los distintos agentes del sistema.

Así, tanto los órganos de representación política como los órganos de gestión de las distintas administraciones públicas, las entidades privadas, asociaciones y ciudadanos en general, demandan periódicamente información sobre la gestión realizada por las entidades locales y, para garantizar su transparencia y eficacia en el proceso de toma de decisiones, se considera necesario que dicha información sea susceptible de control y revisión como garantía de su fiabilidad, debiendo entenderse que la única que reúne estos requisitos es la que deriva de las cuentas debidamente formadas, aprobadas y rendidas.

El País publicaba ayer dos interesantes artículos relacionados con la situación financiera municipal. El primero titulado “Cuentas municipales poco claras” hace un repaso del estado de la rendición de cuentas locales, con uno de cada tres municipios que no han presentado sus cuentas al respectivo OCEX. A continuación, la tribuna de Ana Puy Fernández, titulada Ayuntamientos transparentes, donde se presenta el portal rendiciondecuentas.es que permite el acceso libre para consultar las cuentas de todas las Entidades Locales de España.

 Los ayuntamientos están buscando el equilibrio presupuestario actuando sobre el gasto -con multitud de recortes- o intentando una mayor eficiencia recaudatoria. Un ejemplo es el curso que dirige José Manuel Farfán Pérez, Tesorero General de la Diputación de Sevilla, para la Fundación Asesores Locales sobre ASPECTOS PRÁCTICOS DE LA GESTIÓN TRIBUTARIA Y RECAUDACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES a través de seis módulos online.

La caída de los ingresos tributarios, en todos los niveles, afecta al IRPF que “mejora” en febrero hasta el -2,8% (-4,5% anterior) y al IVA, que hasta ese mes acumula un descenso del -9,8%, resultado de un descenso de los ingresos brutos en un -4,7%. No es preciso decir que su efecto no tardará en llegar a la finanzas locales,

Fernando Álvarez Rodríguez, Interventor de la Administración Local nos envía este interesante comentario sobre la situación financiera de nuestras corporaciones locales.

La semana pasada hemos podido conocer dos datos sobre la deuda pública de enorme trascendencia, al coincidir la publicación del Boletín Estadístico del Banco de España del cuarto trimestre de 2011, en el que se refleja la deuda FINANCIERA de las Administraciones Públicas, con la rendición por los Interventores de Administración local del certificado de deuda COMERCIAL a la misma fecha, 31 de diciembre de 2011, requerido por el RDL 4/2012 de pago a los proveedores.

Los siguientes datos nos han de hacer reflexionar y revisar la normativa que limita a las Entidades Locales el acceso al crédito bancario: 

Resulta que si no se hubieran puesto a las EELL las limitaciones al crédito financiero, con un pequeño endeudamiento del 0,89 % del PIB, es decir, la mitad del crecimiento de la deuda financiera de las CCAA el año pasado (autorizada por el Consejo de Ministros), o el 15 % del aumento de la Deuda Pública de la Administración Central, los Ayuntamientos, Provincias e Islas no tendrían deuda con los proveedores, y los miles de pequeños empresarios, y las decenas de grandes empresas que llevan más de dos años desgañitándose para poder cobrar sus facturas, podrían haberse dedicado a tareas más productivas.

Y no se entienda con esto que se defiende un “barra libre” para todos los Alcaldes y Presidentes de EELL. La publicación de los datos también revela que ayuntamientos grandes y pequeños, Barcelona, Logroño ó Miramar (Valencia), por ejemplo, ni tienen proveedores con más de 60 días de morosidad, ni han aumentado la deuda financiera; mientras que en el lado contrario, grandes y pequeños, Madrid, Parla, Los Barrios (Cádiz) ó Peleas de Abajo (Zamora), no controlan ni la deuda financiera ni la comercial. Pero sí que hay que reflexionar sobre el “modelo” de los planes de saneamiento, de equilibrio presupuestario o de Ajuste que se imponen a los ayuntamientos desde el Ministerio de Hacienda a cambio de autorizaciones para concertar nuevos préstamos. Y también hay que reflexionar sobre la necesidad de financiación que han tenido muchas entidades locales que, si no se convierte en endeudamiento financiero, se convierte en el montón de facturas sin pagar con el que al final nos hemos encontrado.

No se defiende un “barra libre” en materia de endeudamiento financiero, pero sí que hay que revisar el modelo de autorizaciones al endeudamiento de las EELL y el modelo de “plan de equilibrio” que permita a la entidad endeudada generar ahorro suficiente para atender los servicios públicos obligatorios y la devolución de los préstamos concertados. Y en esa revisión de modelo no estaría de más que el Ministerio de Hacienda contara con la opinión de los funcionarios que mejor conocen los Ayuntamientos (secretarios, tesoreros e interventores) y con la de cientos de abnegados concejales de hacienda que, en silencio, logran que el sentido común se imponga en la gestión económica de sus entidades.

 El pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, el pasado 23 de febrero de 2012, el Informe de Fiscalización de las Fundaciones del Ámbito Local, referidas al ejercicio 2009. Se trataba de determinar y evaluar, en la medida de lo posible, los sistemas y procedimientos establecidos para efectuar el seguimiento, la gestión y el control de la actividad económico financiera, así como de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a estas entidades, incluidas las normas reguladoras de su actividad económico financiera. 

La fiscalización se ha referido a las fundaciones vinculadas a las entidades locales de todo el territorio nacional, deducidas de los Registros de Fundaciones estatales y autonómicos y de la base de datos de las entidades locales de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Economía y Hacienda.

El progresivo crecimiento del número de entes instrumentales para la consecución de los más variados fines de interés general, dentro del generalizado proceso de huida del Derecho Administrativo, ha pasado por el empleo de diversas formulas jurídico-privadas de gestión, entre las cuales se encuentran las llamadas “Fundaciones del sector público”.

La decisión de optar por el modelo fundacional constituye, para el Tribunal de Cuentas, una manifestación de la capacidad de autoorganización administrativa y sujeta a los límites que la ley impone, dentro de las formas o tipos habilitados, por las normas reguladoras del Régimen jurídico de la correspondiente Administración. Sin embargo, el Tribunal recuerda que en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), el artículo 85 considera como formas de gestión directa de los servicios municipales a los organismos autónomos locales, las entidades públicas empresariales locales, o a las sociedades mercantiles de titularidad íntegramente municipal, sin que en ningún caso se incorpore como tal a las fundaciones jurídico privadas. Tampoco se manifiesta la voluntad del legislador estatal de habilitar expresamente a las entidades locales para la constitución de fundaciones como forma de gestión de los servios públicos en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que modifica la LRBRL y concretamente actualiza el citado artículo 85, no obstante estar vigente la actual Ley de Fundaciones (LF) de 2002.

Por tanto, la primera de las conclusiones que avanza el Tribunales es que no existe amparo legal en la normativa básica estatal de régimen local, que permita la utilización de la figura fundacional a las entidades locales.

No obstante alguna legislación autonómica (La Rioja, Baleares, Aragón, Andalucía y Cataluña –sólo para Barcelona-) obviando dicha circunstancia, al regular el régimen específico de las entidades locales de su ámbito territorial, ha incorporado la posibilidad de constitución o participación en fundaciones, con dispar densidad normativa.

Además de la incompatibilidad con la autonomía local, deben destacarse, al menos, otros dos aspectos que carentes de regulación específica conllevan a un vacío legal que, nuevamente, da lugar a que la utilización de las fundaciones como formas de gestión de intereses y servicios públicos locales, se vea envuelta en el manto de la inseguridad jurídica. Así, la posibilidad de desarrollar actividades económicas o la reversión de los bienes integrantes de la dotación fundacional.

Con independencia de la ausencia de soporte legal que habilite a las entidades locales para la constitución de fundaciones privadas con las que gestionar intereses y servicios generales, como se ha expuesto anteriormente, la realidad plasmada a través de las actuaciones preparatorias es la existencia de Fundaciones de carácter local así consideradas atendiendo, a falta de una regulación específica, a los requisitos dispuestos para las Fundaciones del sector público estatal y autonómico, y de conformidad con la normativa comunitaria, que son los siguientes:

- Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración Local, sus organismos públicos o demás entidades del sector público local.

- Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

- Que los miembros de su Patronato, mayoritariamente sean representantes de las entidades locales.

De las 267 fundaciones analizadas cabe señalar que en 157 su fundador lo constituye una única entidad local titular del 100% de la dotación fundacional y en las restantes, en 93 las entidades locales tienen participación mayoritaria o incluso total, entre varias entidades locales, y en 17 su participación es minoritaria. La mayoría se dedican a actividades sociales, educativas o culturales:

Todas las Comunidades Autónomas disponen de Protectorados, dándose la circunstancia que mientras que en algunas existe cierta confusión entre el Protectorado y el Registro de Fundaciones, en otras existen tantos Protectorados como Consejerías autonómicas, resultando un total de 52 en el territorio nacional, con una manifiesta carencia de medios personales y materiales que dan lugar a un incumplimiento generalizado de sus funciones supervisoras.

Respecto a las fundaciones analizadas no constan actuaciones expresas de los Protectorados (estatal y autonómicos) en las materias de control económico, ya que diversas fundaciones no han confeccionado sus cuentas anuales o son incompletas, incumplen, en su caso, la obligatoriedad de someter las cuentas a una auditoría externa, no han realizado la presentación y depósito de las cuentas en el Protectorado, quien las debe revisar y depositar en el Registro, y por último algunas presentan un patrimonio fundacional negativo sin que conste ninguna actuación al respecto.

CONCLUSIONES

Sobre el marco normativo

a) No existe normativa específica que habilite legalmente a las entidades locales para la constitución de fundaciones privadas como instrumento de consecución de intereses públicos, al carecer de amparo legal en la normativa básica estatal de régimen local y existir dispar normativa en la legislación autonómica, en su caso, insuficiente e inadecuada para determinar la naturaleza y régimen jurídico de estas entidades.

b) La aplicación del régimen general de las fundaciones a las constituidas por las entidades locales resulta incompatible con el principio de autonomía local, reconocido constitucionalmente, por un lado, por la independiente actuación de la fundación respecto al control a ejercer por la administración matriz y, por otro, porque el ejercicio del Protectorado por la Comunidad Autónoma conlleva una intensa actividad de tutela sobre las fundaciones.

c) La potestad legal de recuperación por la entidad local de los bienes cedidos queda quebrada cuando se ha efectuado a favor de una fundación.

d) La utilización de la figura jurídica de fundación no está justificada en perjuicio de otras previstas y reguladas legalmente como los organismos autónomos, consorcios o mancomunidades, cuando la participación pública es exclusiva o mayoritaria en la constitución de estas entidades y en su posterior financiación.

e) No se ha constituido, tal y como está previsto legalmente, un Registro de Fundaciones de competencia estatal dependiente del Ministerio de Justicia, en el que se inscriban los actos relativos a las fundaciones que desarrollen su actividad en todo el territorio del Estado o principalmente en el territorio de más de una Comunidad Autónoma; a falta de constitución del registro unificado existen 24 Registros de Fundaciones (7 estatales y 17 autonómicos), que carecen de una clasificación registral que identifique a las fundaciones vinculadas al sector público local dificultando así su determinación.

Cumplimiento normativo

a) En determinadas fundaciones, el patronato, órgano de gobierno y representación de la fundación, está configurado por una mayoría de representantes de otras administraciones públicas o de representantes de la entidad local pero a título personal y no por razón de su cargo, no garantizando así a la Corporación local el control sobre la gestión de los bienes y derechos del patrimonio fundacional a los fines que dieron lugar a su constitución. La representación local es superior o igual al 50% en 182 fundaciones y asciende al 100% en 51.

b) El ámbito territorial para el ejercicio de sus actividades en las fundaciones constituidas por una entidad local excede frecuentemente los límites del término sobre el que ejerce sus competencias, en beneficio de sus habitantes; gran parte de los estatutos analizados establecen, de forma genérica que éste será local, estatal o internacional, según lo requiera el cumplimiento de sus fines y en algunos casos expresamente se concreta que el ámbito territorial que han de abarcar las actividades, excede del propio término municipal.

c) Los fines de las fundaciones de carácter local sobrepasan habitualmente el ámbito competencial de las entidades locales constituyentes, en una posible confrontación con competencias estatales o autonómicas, o bien obedecen a intereses particulares, según se señala en apartado específico de este Informe.

d) En gran parte de las fundaciones la dotación fundacional no es suficiente para el cumplimiento de sus fines para lo que cuentan con subvenciones de las distintas administraciones públicas, constituyentes o no. Así, en el ejercicio 2009, 66 Fundaciones presentaban un patrimonio fundacional inferior a la dotación inicial y en 20, incluso era negativo, lo que cuestiona su viabilidad financiera.

e) El protectorado, máximo órgano de control jurídico y económico de las fundaciones, para las de competencia estatal se ejerce por la Administración General del Estado; para las fundaciones privadas, consideración que tienen las fundaciones de competencia local, se ejerce por los 52 Protectorados existentes en el territorio nacional, que, en la mayoría de los casos, presentan una manifiesta carencia de medios personales y materiales para el cumplimiento de las funciones asignadas por la LF. Así, no constan actuaciones expresas de los protectorados respecto a determinadas fundaciones que no han elaborado cuentas o son incompletas y en consecuencia sobre la falta de presentación y depósito de las mismas en el protectorado, quien las debe revisar y depositar en el Registro de Fundaciones.

f) Las fundaciones vinculadas al sector público local no rinden cuentas de su gestión al Tribunal de Cuentas ni Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, a diferencia del resto de entidades del sector público local y de las Fundaciones del sector público estatal y autonómico.

Aspectos organizativos

a) Las fundaciones objeto de análisis se hallan sujetas a un régimen jurídico eminentemente privado, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 3 de la Ley de Contratos del Sector Público, a diferencia de las fundaciones del sector público estatal y autonómico en las que concurren normas de derecho privado pero también de derecho público en los aspectos de selección de personal (sujeción a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad), de contratación (sujeción a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad) y de presupuestos y contabilidad (sujeción a la Ley General Presupuestaria). La única normativa que excepciona el régimen económico a las fundaciones del sector público local es la Ley 5/2010 de Autonomía Local de Andalucía que establece que “las fundaciones públicas locales se regirán con carácter general por la legislación sobre fundaciones, contratos del sector público, patrimonio, haciendas locales, u otra que resulte de aplicación.

b) Un total de 235 fundaciones, el 89%, se constituyeron con posterioridad a la Ley 30/1994 y sólo 7 con anterioridad a la LRBRL, normativa que no contempla como forma de gestión directa de los servicios municipales a las fundaciones jurídicos privadas. De igual modo la mayoría fueron constituidas con anterioridad a la normativa autonómica que, en su caso, contempla su constitución.

c) Las fundaciones analizadas comunican un número de trabajadores empleados de 3.695 y de voluntarios no trabajadores de 990, aunque sólo 6 Fundaciones representan el 31% del total de trabajadores empleados (con más de 100 empleados) y 55 no disponen de personal, lo que cuestiona el cumplimiento de sus fines y el desarrollo de sus actividades.

d) 139 fundaciones, equivalentes al 53% del total, incumplieron la obligación de elaborar un Plan de actuación, aprobado por el Patronato, sobre objetivos y actividades a realizar en el ejercicio siguiente, que debe ser remitido al Protectorado en los tres últimos meses del año, exigido en el artículo 25.8 de la LF.

e) 10 fundaciones no elaboraron las cuentas anuales (balance, cuenta de resultados y memoria) del ejercicio 2009 y en 13 son incompletas. Asimismo, presentaron las cuentas anuales en el Protectorado con posterioridad al 31 de julio de 2010 49 fundaciones y no consta su presentación y depósito en 46 (el 21%).

 En el mundo municipal, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, atribuye (arts. 25 y 26) a los ayuntamientos el ejercicio de competencias en materia de actividades o instalaciones culturales y establece que las corporaciones con población superior a 5.000 habitantes deben prestar, por sí o asociados, el servicio de biblioteca pública. En ese marco, la Cámara de Cuentas de Andalucía acaba de aprobar una fiscalización sobre “Actividades culturales en municipios con población entre 20.000 y 50.000 habitantes” –en total 51- y referido al ejercicio 2010, para analizar su gestión, tanto de forma general, como específicamente en el servicio de bibliotecas que constituyen un equipamiento cultural básico y que es una competencia obligatoria en los municipios de más de 5.000 habitantes.  El trabajo de campo se centró en los 24 municipios que no habían rendido cuentas o lo hicieron con un retraso significativo.

Presentamos a continuación sus principales conclusiones. 

Análisis presupuestario

Recordemos que el estado de gastos se estructura en áreas de gasto (Orden 3565/2008) que, a su vez, se desagregan en políticas de gasto y éstas en grupos de programas. El trabajo de la Cámara se centró en el área de gasto “Producción de bienes públicos de carácter preferente” y dentro de ésta en la política de gastos 33 “Cultura”, en la que se distinguen los siguientes grupos de programas:

• 330 “Administración General de Cultura”
• 332 “Bibliotecas y Archivos”
• 333 “Museos y Artes Plásticas”
• 334 “Promoción cultural”
• 335 “Artes escénicas”
• 336 “Arqueología y protección del Patrimonio Histórico-Artístico”
• 337 “Ocio y tiempo libre”
• 338 “Fiestas populares y festejos”

Los auditores recuerdan que en ninguno de los municipios que conforman la muestra, existe concejalía, delegación o ente instrumental, donde se engloben en su totalidad los gastos relativos a la política 33 “Cultura”, siendo difícil delimitar claramente el gasto real de cultura de cada corporación. Este hecho, junto con ciertas deficiencias que presentaban las liquidaciones a 31 de diciembre de 2010, obligó a la Cámara de Cuentas a realizar ajustes y reclasificaciones para determinar el gasto asociado a la actividad cultural de los veinticuatro ayuntamientos revisados, que ascendió a un total de 41.2 millones de euros en obligaciones reconocidas.

Respecto a la clasificación por programas, el grupo programa 338 “Fiestas populares y festejos” representa el mayor porcentaje de gasto, con un 24%, seguido del 334 “Promoción cultural”, con un 16% y del 332 “Bibliotecas y Archivos” con un 15%. Si la referencia se realiza atendiendo a la clasificación económica, el capítulo II “Gastos corrientes en bienes y servicios”, representa el 38% del gasto en actividad cultural.

Los ayuntamientos analizados destinan como media 1,7 millones de euros de su presupuesto de gastos a actividades culturales (un 6%). Si no se tiene en cuenta el capítulo VI “Inversiones”, la media sería de 1,2 millones de euros, siendo ésta más representativa de lo que es el gasto en la actividad cultural.

Ingresos de la cultura

Los ayuntamientos no disponen de una estructura presupuestaria que permita conocer el presupuesto de ingresos relativos a la política de gastos 33 “Cultura”. En algunos casos ha sido posible identificar las tasas y precios públicos (2.1 millones de €), así como las subvenciones y transferencias (6,3 millones de €) que están directamente afectas a este programa. No obstante, en ningún caso los derechos reconocidos cubren las obligaciones reconocidas. Concretamente solo financian el 25% de las mismas.

Respecto a las subvenciones, cabe destacar un Ayuntamiento que ha cobrado en los ejercicios 2007, 2008 y 2009 tres subvenciones (por un total de 877 m€), destinadas a la política de gastos 33 “Cultura”, que no han sido ejecutadas y, por tanto, justificadas.

Gestión directa, diversa y táctica

Los ayuntamientos -menos ocho- gestionan de forma directa la actividad cultural,  y solo los ayuntamientos aprueban planes estratégicos o programas generales de actividades culturales, en los que se establecen unos objetivos y líneas de actuación.

De la tipología de equipamientos que señala la guía de la Federación Española de Municipios y Provincias, el único equipamiento del que disponen todos los ayuntamientos, es el de bibliotecas.

La Cámara concluye que todos los municipios prestan los servicios en el ámbito cultural y en sus distintas manifestaciones, pero los medios y equipamientos de que disponen no son equiparables, a pesar de encontrarse en el mismo tramo de población.

Los ayuntamientos no disponen de unos estándares homogéneos relacionados con el uso de los equipamientos que permitan una explotación eficaz de los mismos y, por tanto, una programación más eficiente, ni disponen de la capacidad económica necesaria para mantener una programación estable de las actividades artísticas durante el año, por lo que se adhieren tanto a los circuitos provinciales de artes escénicas y musicales, que mantienen las diferentes diputaciones provinciales, como a las ofertas de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales.

Bienes de Interés Cultural

Solo el 19% del personal que presta servicios en el área de cultura es personal funcionario, distribuyéndose el resto entre personal laboral, eventual o interino.

En la gran mayoría de los ayuntamientos examinados, el procedimiento de contratación aplicado para el área de cultura, es el contrato menor y el procedimiento negociado sin publicidad. En algunos se han detectado debilidades de control interno, al no constituir el expediente un conjunto ordenado de documentos y actuaciones, sin que el mismo esté formado.

Bibliotecas

Este servicio ha de permitir hacer plenamente efectivo el derecho de todos los ciudadanos a la cultura, favoreciendo al mismo tiempo el desarrollo cultural, social y económico de cada municipio.

Andalucía cuenta con un Reglamento del sistema bibliotecario que crea el Registro de Bibliotecas de uso público en esa comunidad autónoma y prevé un período máximo de tres años para que los ayuntamientos adecuen los servicios bibliotecarios municipales a lo establecido en el citado Reglamento.

Para confirmar el cumplimiento de estos términos, la Cámara solicitó información acerca de cada una de las bibliotecas existentes en el municipio, así como los datos relativos a sus instalaciones, equipamientos, fondos bibliográficos, recursos humanos y materiales, concluyendo que:

El 42% de los ayuntamientos que componen la muestra prestan el servicio de biblioteca a través de una red local formada por una biblioteca central y una o varias sucursales. Esta modalidad de organización responde esencialmente a la existencia dentro del municipio de barrios, pedanías, núcleos de población turística distanciados o a la concepción de las bibliotecas como una continuación de la labor educativa escolar.

El 73% de las 40 bibliotecas visitadas, no cumplen con al menos uno de los requisitos en cuanto a superficie, horario de apertura y disposición de fondos bibliográficos que establece el Reglamento del Sistema Bibliotecario de Andalucía.

El 75% de los municipios ha optado por ofrecer distintas funcionalidades de la biblioteca en una sola sala, sin que, en un 50% de las mismas, hayan conseguido una adecuada distribución del espacio general disponible. En 4 bibliotecas, no hay una asignación de puestos dedicados a estudio, a lectura, a hemeroteca y a la sección infantil. Todo ello incide en la escasez de oferta de puestos y podría derivar en la imposibilidad, por parte del municipio, de atender la demanda del servicio.

La disponibilidad de medios informáticos es muy desigual entre los diferentes municipios, siendo significativo el caso de Barbate que no dispone de equipamiento de ordenadores.

Los 24 municipios analizados disponen en sus bibliotecas de zonas habilitadas wifi, pero tan solo en el municipio de Rota se ha constatado la existencia de normas expresas sobre el uso responsable de internet.

Se constata falta de coordinación entre la gestión de los fondos bibliográficos y la política de adquisición de los mismos. Los ayuntamientos que poseen valores bajos de disponibilidad, presentan igualmente valores bajos en el indicador de adquisiciones y, en sentido contrario, los ayuntamientos con indicador elevado de disponibilidad, muestran también valores elevados en el indicador de adquisiciones.

La media de apertura al público de las bibliotecas se sitúa en 46 horas semanales y 263 días al año. En los horarios de apertura se tiene en cuenta la demanda en fines de semana y la de las épocas de exámenes.

La media de actividades de fomento de la lectura se sitúa en 39 actividades, encabezando la lista los ayuntamientos de Vícar y Morón de la Frontera, superando las 100 actividades, y cerrándola los municipios de Barbate y Los Palacios y Villafranca que no organizan incentivo alguno.

Se constata falta de homogeneidad en la composición de las plantillas del personal de las bibliotecas municipales.

El viernes pasado el Consejo de Ministros aprobó el –ya habitual- Real Decreto Ley 4/2012. En este caso, sobre la situación financiera de las Entidades locales, y más concretamente sobre las obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores.

Como ya estamos desengañados de las declaraciones grandilocuentes sobre cómo cortar la morosidad local, nos pusimos a leerlo con escepticismo. Nada más lejos de la realidad, pues habrá un antes y un después del Real Decreto-ley. Aunque Sevach ha prometido para mañana su post del asunto, parece necesario realizar un análisis de urgencia, mientras cunde la desorientación entre los interventores ante una norma que hace pivotar sobre ellos toda la responsabilidad de aflorar las facturas pendientes, en el marco de un retraso generalizado de los pagos a los proveedores.

Nuestro hombre en La Habana

La norma no regula como pagar a los proveedores (eso vendrá luego) sino que sólo quiere aflorar las deudas comerciales, exigibles, líquidas y vencidas, anteriores a 1 de enero de 2012. También forzar la aprobación de un plan de ajuste. En paralelo, está buscándose algún procedimiento para el abono ordenado del -aun desconocido- montante cuando todo el mundo local esté retratado y aprobado el correspondiente plan de ajuste.

Pero eso será después. Ahora, toca aflorar toda la deuda y para eso el legislador urgente ha recordado que tenía un funcionario allí destacado: el interventor, al que le va a encargar la delicada tarea de cuantificar y remitir al Ministerio de Hacienda, por vía telemática y con firma electrónica -fecha límite el 15 de marzo de 2012- la relación certificada de todas las obligaciones pendientes de pago, perfectamente detallada. También garantizar la consulta y expedición de los certificados individuales a los contratistas.

No sorprende que ninguna alusión se haga a los alcaldes en este tema. El Ministerio ha enfrentado la situación de manera muy práctica y con toda crudeza y no duda en recordar (artículo 6) que ejercerá el régimen disciplinario ante el incumplimiento por parte de los funcionarios competentes de las obligaciones de expedición de certificaciones y comunicaciones previstas en el RDL, que “tendrán la consideración de faltas muy graves” en los términos previstos en el artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Además, el RDL cierra las habituales vías de escape, regulando (art. 4.3) el régimen del silencio ante la solicitud de reconocimiento de la deuda por un proveedor, que transcurrido el “plazo de 15 días naturales desde la entrada de la solicitud en el registro de la entidad local” se convierte en positivo. Miedo me da este artículo 4.3.

¿Qué pasa con las facturas del cajón?

Lo primero que se nos viene a la cabeza es que una obligación contraída para la que no hay crédito suficiente “es nula de pleno derecho”, como afirma la legislación presupuestaria. También sabemos que esa declaración es corregida por la doctrina del enriquecimiento injusto y los procedimientos de reconocimiento extrajudicial,  sin que se exima al interventor del reparo sólo levantado por el Pleno. Pues bien, el Real Decreto-ley se encarga, en su artículo 5, de aclarar  que, a pesar de lo irregular de la contratación, debe contabilizarse –en caso de no estarlo- y expedir tanto de las relaciones certificadas como de los certificados individuales a los proveedores, “sin que esto suponga responsabilidad del interventor en los términos previstos en el artículo 188 del Real Decreto Legislativo 2/2004”, es decir, la responsabilidad por reconocer o pagar gastos sin crédito sin previo reparo escrito de  su improcedencia.

Plan de ajuste

Para el caso de no haberse efectuado el pago de las obligaciones así reconocidas, el legislador -urgente- hace responsable al propio Interventor de elevar al pleno de la corporación local un plan de ajuste para su aprobación antes del 31 de marzo de 2012. Y no será un simple formulismo, sino que debe ser un plan realista, con ingresos “consistentes” con su efectiva evolución en los ejercicios 2009 a 2011, incluyendo un “calendario de reformas estructurales” y precios o tasas suficientes “para lo que deberán incluir información suficiente del coste de los servicios públicos y su financiación”.

Este plan aprobado debe enviarse –“al día siguiente”- también al Ministerio de Hacienda –“por vía telemática y con firma electrónica”- quien realizará una valoración, en un plazo de 30 días. Transcurrido este plazo sin comunicación de la citada valoración, ésta se considerará desfavorable y le impedirá concertar la –suponemos que ventajosa- operación de endeudamiento a largo plazo que permitirá liquidar durante el ejercicio 2012 todas aquellas obligaciones pendientes.

Ver también ANÁLISIS URGENTE EN “LA LEY”

Ver informe FEMP.

Nuestra burocracia se basa en sencillos y rígidos principios. Algunos están tan consolidados que ya forman parte inseparable de nuestro napoleónico concepto de la administración -en minúscula-. Es el caso de la tradicional distinción entre gestor e interventor: un servicio para cada cosa. Uno “impulsa” los expedientes y otro fiscaliza. Del juego de pesos y contrapesos surge el equilibrio deseado. Además, ayuda que las leyes financieras les consideren responsables solidarios de los quebrantos que puedan ocasionar, el uno o el otro, en los caudales públicos.

De ahí la importancia de la figura del Interventor y su trabajo, al que debe aplicar toda su inteligencia. Por suerte, los funcionarios más curtidos se deciden a publicar sus conocimientos para ayudar a los colegas. Es el caso de José Manuel Modelo Baeza, que acaba de actualizar su Guía de fiscalización de las Entidades Locales. En efecto, la Editorial Aranzadi publica este mes un completo manual de 1072 páginas con docenas de informes-tipo sobre la cotidiana faena de fiscalización interna: los populares modelos de Pepe Modelo. 

En 2009, esta bitácora ya glosó la anterior edición que, como ahora, ya indicaba los aspectos que el interventor local -o el secretario-interventor- debe tener en cuenta cuando fiscaliza los diversos expedientes, alertando sobre los riesgos  en presencia y conjugando la obra las principales referencias doctrinales con la reseña de la normativa aplicable a cada caso, con la jurisprudencia, con resoluciones de Tribunales Administrativos de Recursos contractuales, de las juntas consultivas, de la abogacía del Estado o informes del Tribunal de Cuentas de España o de los OCEX, y de la Intervención General de la Administración del Estado o de las CCAA. En fin: una obra imprescindible

Casado con su interventor

Es una dura y arriesgada tarea fiscalizar la gestión . Una imagen, incorrecta en lo político pero muy peliculera, sería la de dos presos que escapan del penal atados por una cadena. Cuando el más emprendedor e ingenioso quiere saltar al tren en marcha, el más precavido lo impide, temerosos de partirse la crisma. Vamos: todo un matrimonio forzoso. 

 A mediados de los años noventa, ejercía yo como gestor económico en mi querida Universidad de Oviedo bajo la supervisión de una dura interventora accidental. Durante el proceso de fiscalización de los expedientes –todo un juego del gato y el ratón entre ambos funcionarios- no es infrecuente que los gestores debatan con vehemencia con el interventor defendiendo su punto de vista en algún asunto susceptible de interpretación. Recuerdo que mis argumentos ponderaban especialmente la flexibilidad, la economía o la eficacia y se estrellaban ante el fortín amurallado de la legalidad y las interpretaciones más prudentes de la responsable del control interno. Sin embargo, al poco una sentencia judicial en relación con la plantilla invirtió nuestros papeles: ella pasó a gestora y yo a interventor. Como en una obra de teatro, nos vimos de golpe interpretando lo contrario de lo que decíamos unos días antes, para risa de los asistentes a las mesas de contratación. Y así debía ser, si queríamos cumplir correctamente las responsabilidades de nuestros nuevos puestos.

El gestor, en un egoísmo racional, siempre pide a su interventor: “tráeme soluciones, no problemas”. No obstante, les recomiendo que aunque lo piensen, no lo digan nunca ya que les suele ofender mucho, porque los órganos de control deben aislarse de los problemas y plantear su reparo. Con frecuencia trabajan duro como aguafiestas de persuasivos Alcaldes o directores Generales.

Este reparto de papeles tan diferenciado exige habilidades personales y directivas distintas. Por lo general, el gestor es más superficial, en la manera de abordar los asuntos del trabajo; un surfista, mientras que quienes se encargan del control deben ser más quisquillosos, su trabajo es bucear con detalle entre pliegos de papel o las pantallas de ordenador. Y así las cosas, el mundo del control es una buena escuela: haces pocos amigos pero te acostumbras a trabajar con la precisión de un artesano.

Es oportuno recordar, como dijo nuestro Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. Lo dijo con ocasión del pago indebido de una esquela en varios periódicos nacionales cuyo texto omitía la mención de la corporación que la financiaba y exigiendo, por tanto, su reintegro al interventor y al vicepresidente de Ceuta.

Los ejecutivos, los políticos, gestionan fundamentalmente personas y se basan en la confianza, en la empatía que les permite influir en el comportamiento de sus colaboradores. Su entrenada capacidad para negociar con inteligencia. Frente tanta destreza, el trabajo del Interventor -como del auditor- se basa en la desconfianza, en las evidencias y en su capacidad para resistir o aislarse de las presiones, sobre todo -y quiero reconocer la encomiable tarea que realizan- en pequeños o medianos ayuntamientos.

De hecho, hay una actitud peculiar que se denomina en todo el mundo oficialmente como “escepticismo profesional”; una evaluación crítica que requiere un “cuestionamiento continuo” sobre si la información y la evidencia obtenidas sugieren un error o un fraude. Así, los interventores cumplen con su obligación, y con ello nos protegen a todos, aunque con el paso del tiempo gestor y controlador van desarrollando una complicidad de matrimonio forzoso donde este descubre con facilidad los vanos intentos de aquel para colarle algún imaginativo marrón, haciendo buena la frase de Lope de Vega: entre casado y cazado, sólo hay una letra. Igual que entre casado y cesado …

Muchos pueblos de España celebran las fiestas veraniegas instalando los populares puestos, casetas, tómbolas o tenderetes en el prao de la fiesta o en las plazas, donde los vecinos disfrutan de la cerveza y el perrito caliente o logran el perrito piloto disparando con la escopeta de perdigón, en medio del ruido de los altavoces. La aparentemente sencilla tarea de organizar estos eventos no está exenta de complicaciones, habitualmente a cargo de una “Comisión de festejos”. ¿Cómo se llevan a cabo los cobros y pagos? Hoy traemos a la bitácora la Sentencia 17/2011, de 19 de diciembre de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas que analiza la gestión llevada a cabo en una pequeña villa tinerfeña con relación a los ingresos y gastos de sus fiestas y confirma la sentencia de 16 de diciembre de 2010 que exige el reintegro por alcance de una parte de los causales públicos perjudicados por sus administradores. 

Las fiestas municipales canalizaban, a través de una cuenta abierta en Caja Canarias, los ingresos derivados de la colocación de kioscos y ventorrillos en la vía pública. Yo también he tenido que comprobar en el diccionario que ventorrillo es algo así como chiringuito, pero sin playa, propio de fiestas populares.

Pues bien, los titulares de la cuenta, abierta en 1995, eran respectivamente, el Concejal- Tesorero y el concejal de festejos y la cerraron en 2007, con una liquidación de cierre por importe de 1.049 euros, que fueron transferidos a la cuenta corriente del Ayuntamiento.

Los ingresos realizados en la citada cuenta procedían por tanto del aprovechamiento especial de la vía pública que se realizaba por determinadas personas con ocasión de las fiestas municipales y previa autorización del Ayuntamiento. Dichos ingresos eran empleados en pagar determinados gastos relacionados con la celebración de las fiestas de la localidad, si bien la falta de justificación de parte de los pagos determinó que los concejales fueran condenados como responsables directos del alcance.

Quedó probado que la Alcaldesa, una vez tuvo conocimiento de la existencia de la referida cuenta, solicitó la emisión de informe al Secretario-Interventor y así empezó todo este procedimiento que acabó en la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas.

Así, quedó claro que se trataba de ingresos públicos pues la mayoría de las aportaciones a la cuenta provenían de “autorizaciones para instalar kioscos o ventorrillos en las plazas públicas de titularidad municipal, durante las fiestas”. La responsabilidad de los concejales derivaba de la circunstancia de haber sido “recaudadores de facto de fondos públicos de la Corporación, a la que han causado un perjuicio, al haber dispuesto de ellos incumpliendo las fundamentales obligaciones de someterlos al seguimiento y control establecido por las normas y de rendir cuentas de los mismos”.

Durante la instrucción del expediente fueron consideradas válidas determinadas facturas para la justificación de los pagos correspondientes, pero quedó una cantidad, en que se cifra de 38.319,59 €, , de los cuales correspondían 27.076,66 € a principal y 11.242,93 € a intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta la disminución operada por la prescripción -ejercicios anteriores al 2003- concluye que la exigencia de responsabilidad contable sobre los pagos efectuados con fondos públicos carentes de la preceptiva justificación queda limitada a 7.516,15 € .

Recuerda el Tribunal toda la doctrina jurisprudencial que ha definido los caudales públicos como todos aquellos que hayan llegado a poder del funcionario en razón de las funciones que normalmente desempeña, pudiendo afirmarse la pertenencia del dinero o los efectos a la Administración a partir de su recepción por el funcionario legitimado “sin que quepa exigir una efectiva incorporación al Erario Público”.

El requisito de que el funcionario tenga a su cargo por razón de sus funciones los caudales o efectos públicos, ha sido interpretado de modo flexible por la Jurisprudencia, conforme se recoge, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2001, por imponerlo así una mejor protección del bien jurídico mediante la punición de esta conducta:

“no es estrictamente necesario que el funcionario tenga en su poder los caudales públicos por razón de la competencia específica que las disposiciones legales o administrativas asignen al cuerpo administrativo al que pertenezca o al servicio al que figura adscrito, sino que basta con que los caudales hayan llegado a su poder con ocasión de las funciones que concreta y efectivamente realice el sujeto como elemento integrante del órgano público. Así en la expresión –que tenga a su cargo- se abarca tanto aquellos supuestos en los que al funcionario está atribuida la tenencia material y directa de los caudales públicos, como aquellos otros en los que tiene competencia para adoptar decisiones que se traduzcan en disposición sobre los mismo, y significa no solo responsabilizarse de su custodia material, sino también ostentar capacidad de disposición e inversión de tal manera que los caudales no puedan salir del organismo oficial sin la decisión del funcionario”.

En consecuencia, termina el Tribunal, los ingresos realizados en la cuenta de Caja Canarias por los quiosqueros y ventorrilleros deben considerarse caudales públicos.

Los gastos

Revisada la documentación aportada, la exigente maquinaria del Tribunal de Cuentas se pone a funcionar. Así, se observó que no se acreditaba la identidad de los beneficiarios de muchos cheques, que se aportan facturas que carecen de número o son ilegibles, con las que no es posible acreditar que los gastos efectuados tuvieran por objeto sufragar una finalidad propia de la Corporación, no coincidiendo el importe de las facturas aportadas con el de los cheques emitidos. Así, se expiden dos cheques cuyo importe es idéntico, el mismo día, existiendo declaración bajo responsabilidad de una persona sobre su recepción, que, sin embargo, no acredita la representación que ostenta para percibir las cantidades. Además, se siguen sin acreditar la identidad de otros beneficiarios de cheques emitidos, ni la finalidad para la que se realizó el gasto, aportándose facturas no expedidas a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas, alguna de ellas sin número, e incluso sin fecha, correspondientes otras a comercios de ropa que nada acreditan el gasto en una actividad propia del Ayuntamiento y cuyo importe no coincide con los cheques emitidos. No se considera justificado otro cheque, ya que el titular de la factura no coincide con el que consta en el concepto del recibí y la persona que firma el mismo no acredita en calidad de qué lo hace. Otra de las facturas aportadas carece de número y no se expide a favor del Ayuntamiento ni de la Comisión de Fiestas y el importe del cheque aportado no coincide con ninguna de las otras facturas emitidas.

Declaraciones juradas

Por lo que se refiere a las declaraciones juradas, aportadas en el acto de la audiencia previa, se tratan de documentos de parte, realizados unilateralmente mediante un modelo genérico, y a posteriori de la incoación del expediente de reintegro por alcance. Una vez examinadas las declaraciones bajo responsabilidad de los firmantes, se rechazó en primera instancia la eficacia de las mismas para explicar las cantidades que se consideran pendientes de acreditación:

 “pues los documentos que pretenden evidenciar los pagos de los movimientos de la cuenta no revisten la consideración de facturas que sirvan para validar dichos pagos, que, aún pudiendo tener hipotética relación con la gestión y organización de los festejos celebrados, se hicieron al margen de la aprobación, el control y la contabilización de las áreas correspondientes del Ayuntamiento y con la finalidad, como se indica en la contestación a la demanda, de que sirviera de medio ágil de pago de los gastos que la organización de dichas fiestas ocasionaba”.

Además, determinados bienes y servicios referidos a las fiestas locales fueron abonados a través del propio Ayuntamiento, produciéndose una dualidad en el procedimiento para la gestión de los fondos referidos a las fiestas, de difícil justificación, ya que, tales bienes y servicios abonados a través del propio Ayuntamiento se encontraban sometidos al seguimiento y control preceptivo de ingresos y gastos y, por el contrario, los gestionados por medio de la cuenta abierta en la entidad Caja Canarias escapaban de todo control, cobrando especial significación el hecho de que tuvieran el cargo de Tesorero de la Corporación y el de Concejal de festejos, respectivamente, lo que determina que, precisamente por los cargos desempeñados en el Ayuntamiento, sin ninguna duda, tenían pleno conocimiento del procedimiento que debería haber sido utilizado para sufragar los gastos y pagos dimanantes de las fiestas municipales, que requerían, además de la presentación de la correspondiente factura, que el pago de la misma fuera aprobado.

Reiteran los concejales que, transcurridos cinco años desde los hechos, “no resultaba lógico solicitar facturas a la cada uno de los perceptores de las cantidades pagadas con cargo a la cuenta de Caja Canarias”. Sin embargo, continúan sin justificar por qué no se exigieron las facturas en el momento de realizar el pago y aportan en su lugar declaraciones juradas cuya eficacia fue rechazada en la instancia.

Insiste el Tribunal que “todos los pagos procedentes del erario público, independientemente de su destino y de la persona que los ordena, han de estar suficientemente respaldados por una justificación… y dicha justificación no puede quedar al libre arbitrio del que gestiona y maneja los caudales o efectos públicos… sino que ha de acomodarse en tiempo y forma a lo legal y reglamentariamente establecido, de tal suerte que los documentos que sirven de soporte a los pagos deben correr unidos a su cuenta de referencia bien inmediatamente, bien dentro de los plazos de su permitida justificación, y han de observarse, para que puedan ser estimados como tales, una serie de requisitos formales, todos ellos inexcusables, que despejen cualquier género de duda sobre la adecuada tramitación de los mismos”.

Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

La semana pasada, el presidente del Instituto de Censores -ICJCE- Rafael Cámara, compareció en Vigo ante más de 500 auditores, dentro del XX Congreso Nacional de Auditoría. Puedes ver aquí las conferencias en video. Advertía en la clausura que, según el Tribunal de Cuentas, el 36% de los ayuntamientos “ni siquiera ha presentado las cuentas de 2008 y, por supuesto, ningún organismo las ha fiscalizado”. Queda por saber el papel que puede jugar el auditor privado en el sector público. Una vieja reivindicación profesional y una manera de ampliar el mercado en un momento de crisis y dura competencia.

Recordemos que el programa del Partido Popular (ver reseña de los programas en la reciente campaña electoral) ganador el 20-N, contenía el compromiso de exigir la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Una vieja reivindicación

Ya hemos tenido ocasión de presentar en esta bitácora la demanda, por parte de muchas organizaciones públicas y privadas, para avanzar hacia una ley de auditoría municipal. Aquí puedes ver los antecedentes, que se asemejan al modelo británico, actualmente en revisión.

Nuestra doctrina financiera suele recordar, periódicamente, que una “fiscalización” implica un trabajo mucho mayor y con unos objetivos mucho más amplios que una “auditoría de cuentas”. Entre los últimos artículos que han tratado el tema puede leerse en Auditoría Pública nº 53 a Ana María González Romera, supervisora de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

¿Hacia un nuevo marco legal?

Sin embargo, el cambio legislativo que de soporte a esa futura auditoría privada en el mundo local ha de ser amplio y sustancial. El Tribunal de Cuentas de España en un informe aprobado en 2009 ha tenido ocasión de reiterar que con la actual normativa, en el ámbito local, la adscripción de las funciones públicas de control se efectúa, por el artículo 92.2 LRBRL, reservando su ámbito externo al propio Tribunal u órgano autonómico equivalente y el control interno a los funcionarios habilitados correspondientes (intervención). Según el razonamiento del TCu:

 “los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público y sólo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple”.

Una reivindicación que el propio Presidente del Tribunal no se cansa de repetir en todos los foros. Ente los funcionarios con habilitación estatal esa posición se considera un refuerzo de la importancia de su papel. Sin embargo, sólo por poner sobre la mesa, en el cierre de cada ejercicio, las facturas del cajón, merece la pena tener en cuenta esta posible reforma legislativa que traerá mucho ruído, sin duda.

Un delicado escenario local

Todo esto, se plantea en un momento crítico para las finanzas locales, con una alta morosidad en sus deudas con los proveedores, muy por encima de los límites legales. Hoy mismo, el diario económico Cinco Días anunciaba en su portada que las empresas ya aceptan quitas del 50% para cobrar deuda local.

Se trata de la aparición de sociedades cuyo objeto social es adquirir esa deuda con un elevado descuento, que por termino medio puede oscilar entre el 10% y el 30%. Es el caso de Mercadeuda, nuevo modelo de negocio que intermedia entre proveedores y ayuntamientos que carecen de liquidez:

 ”La empresa que tiene una deuda se la vende a un inversor con un descuento (entre el 30% y el 50%) y este posteriormente se la cambia al ayuntamiento por un activo, como un parking. De este modo, el proveedor recupera parte de su deuda, el ayuntamiento consigue liquidez y el inversor obtiene un bien con un elevado descuento“.

A principios del verano, el Gobierno español creó una línea oficial de crédito (RDL 8/2011) para que las Entidades Locales cancelaran las deudas comerciales -con empresas y autónomos- pendientes de pago a 30 de abril de 2011. Dejando a un lado algunas dificultades prácticas de la aplicación de la norma -cómo abonar facturas sin consignación presupuestaria o tramitadas al margen del procedimiento- parece que sólo se ha dispuesto de una sexta parte – la mitad en la capital de España- del fondo dotado con 4.300 millones de euros ¿Cuál es la razón? 

El Diario Expansión apunta como causa de esa indiferencia, el elevado interés del préstamo (6.5%, el triple del Euribor). Hay una razón más.

La encontramos en el magnífico artículo, en el último número de Auditoría Pública, titulado “Morosidad, endeudamiento y transparencia en el Sector Público. Reflexiones críticas y propuestas“. Sus autores, Jesús Picó y Agustín Romero, dan todo un ejemplo de colaboración -ameno, práctico y constructivo- entre auditor (el primero) y académico (el segundo) denunciando que la morosidad comercial no compute para el cálculo de la Deuda en los términos del SEC95: “¿hasta cuánto subiría el endeudamiento si se incluyera la morosidad? ¿Cuánto endeudamiento debería autorizarse?”

Según los cálculos de los autores, las Administraciones Autonómicas necesitarían, al menos, 14.712 millones de euros -el 19,4% de la deuda pública declarada de las CCAA- es decir: un 1,4% del PIB. Los proveedores están financiando -en la sombra- gran parte del gasto público. Así se explica que muchas administraciones queriendo cumplir con la Ley de Morosidad, intentan usar el confirming pero declinen su uso para no aumentar su montante de deuda financiera disminuyendo la deuda comercial. Lo cierto es que la deuda existe igualmente, pero con apellidos distintos y que, a la larga, la deuda con contratistas es más cara, con las penalizaciones legales.

Puede parecer que éste es un problema menor para nuestras Autoridades Locales, más preocupadas por la supervivencia financiera, pura y simple, o por cumplir con el Ministerio de Hacienda que les retiene la transferencia mensual. En otro frente, nos previene La Vanguardia hoy mismo, en relación a las iniciativas de Expedientes de Regulación de Empleo (ERE) municipales:

Parece que la situación de la Administración del Estado es bastante mejor, como nos sugiere El Economista. Los plazos de pago del Estado están por debajo de los cincuenta días que rigen para el ejercicio 2011: 37,6 días para los gastos corrientes y 39,3 días para las inversiones reales.

La semana pasada, la Sindicatura de la Generalitat Valenciana entregaba a las Corts el informe del sector público local del ejercicio 2009. El documento, que suele ser el primero en presentar la radiografía presupuestaria municipal, alerta del declive en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con presión fiscal subiendo. La tormenta perfecta de la estabilidad presupuestaria, con una peligrosa conjunción con otros meteoros estatales y autonómicos.

En gran parte de la prensa, se destaca el agravamiento de la situación financiera, en un marco de indisciplina en la rendición de cuentas. Para otro sector es el dramático efecto del “despilfarro que, en términos generales, ha caracterizado la gestión de las administraciones públicas españolas en los últimos años”.

El informe

El informe agrega de un total de 507 municipios que presentaron a la Sindicatura de Comptes la Cuenta General del ejercicio 2009, lo que supone el 94% del total, porcentaje que alcanza el 97% en términos de población.

Como en el ejercicio anterior (ver entrada), la Sindicatura destaca el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 83% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto, ni la liquidación de éste en el plazo legal. Sólo el 39% remitió a la Sindicatura la Cuenta General en el plazo preceptivo y el 62% no la aprobó en el plazo legal.

Un total de 61 entidades locales (de ellas, 35 municipios) no presentaron la Cuenta General de 2009 a la fecha de cierre del Informe, a pesar de que para la Sindicatura “es un incumplimiento muy grave de una obligación esencial de quien gestiona fondos públicos”.

Resumen de conclusiones

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes en relación al ejercicio 2008:

a) En municipios el remanente de tesorería para gastos generales disminuyó un 95% en relación al del ejercicio 2008 al pasar de 151.236.915 euros en ese ejercicio a 7.254.211 euros en 2009. En este sentido un total de 150 municipios presentó sus cuentas con un remanente de tesorería para gastos generales negativo.

b) Por el contrario, el resultado presupuestario ajustado creció un 30% en este tipo de entidades al pasar de 188.973.780 euros en 2008 a 246.345.408 euros en 2009.

c) De acuerdo con los datos que se reflejan en el balance, las deudas con entidades de crédito a largo plazo en los municipios aumentaron, pasando de 2.203.356.904 euros en 2008 a 2.500.542.786 euros en 2009, experimentado un aumento de un 13% y las deudas con entidades de crédito a corto plazo de un 32%, pasando de 265.160.463 euros en 2008 a 348.771.274 euros en 2009.

d) El indicador de capacidad o necesidad de financiación de los municipios ha disminuido en un 5%, pasando de -185.398.876 euros en el ejercicio 2008 a – 194.566.148 euros en el ejercicio 2009.

e) El plazo de cobro en municipios ha aumentado tanto en los ayuntamientos que aplican el modelo normal como el simplificado, al pasar en el primero de 60 días en 2008 a 90 días en 2009 y en el segundo de 135 días en 2008 a 160 días en 2009. La misma tendencia de aumento sucede en el plazo de pago.

f) El gasto público por habitante en los municipios se ha incrementado en un 14% pasando de 1.010 euros en el ejercicio 2008 a 1.148 euros en el ejercicio 2009.

g)  El endeudamiento por habitante en municipios se ha incrementado en un 15% pasando de 504 euros en el ejercicio 2008 a 580 euros en el ejercicio 2009.

Parodiando la famosa obra de Schumacher (el economista, no el piloto) y en relación con las finanzas municipales, diríamos que los pequeños ayuntamientos españoles tienen un serio problema, no sólo de financiación: son remolones en la rendición de cuentas, como puede verse hoy en el artículo de El País. Tras la nueva Ley de Economía Sostenible, los alcaldes debían remitir la liquidación del presupuesto al Ministerio de Hacienda antes del 31 de julio pasado y un tercio –los pequeños municipios- aun no lo han hecho. La consecuencia es que no recibirán la transferencia del fondo de cooperación municipal. Al final, el problema se realimenta y la morosidad formal deviene en material … 

El escenario presupuestario municipal es alarmante y objeto de constantes llamadas de atención por parte de la prensa. Metidos en planes de saneamiento y enquistadas crisis políticas, los ayuntamientos languidecen a la espera de mejores tiempos, que nunca llegan.

La reforma aprobada ayer en el Congreso de los Diputados con el apoyo de los dos grandes partidos obliga a las Entidades Locales a “presentar equilibrio presupuestario”. Como recuerda hoy el diario Expansión, los ayuntamientos acabaron el año 2010 con una deuda viva de casi 29.000 millones de euros (cerca del 3% del PIB), según datos del Ministerio de Hacienda, parece imposible eliminar el “déficit estructural” sin reducir drásticamente los servicios prestados. Aventuramos una movida legislatura, durante el próximo cuatrienio.

Rendición morosa

Los OCEX han denunciado con frecuencia, el retraso – cuando no la falta- en la rendición de cuentas de los ayuntamientos. La Cámara de Cuentas de Madrid aprobó, el mes pasado, un informe de fiscalización de la situación del Control interno, de las Operaciones de crédito y del Remanente de tesorería del ejercicio 2008, de aquellas entidades locales de población superior a 1.000 habitantes con Cuentas Generales pendientes de rendir.

Se trataba de profundizar en la situación financiera de los municipios de población superior a 1.000 habitantes y con más de tres Cuentas Generales pendientes de rendir, realizando el siguiente trabajo:

1. Constatar las causas que motivan la falta de rendición de los Ayuntamientos incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
2. Conocer y comprobar los sistemas de control interno que se aplican en la gestión económico-financiera y presupuestaria municipal así como su adecuación a la legalidad vigente, tanto en lo referido a los sistemas existentes, como a la provisión de puestos de trabajo clave en el citado control (Secretario, Interventor y Tesorero).
3. Analizar las operaciones pasivas de crédito a corto y largo plazo, verificando su adecuación a la normativa vigente, así como comprobar el correcto registro de las mismas tanto en la contabilidad presupuestaria, como en la financiera. Análisis del ratio endeudamiento por habitante.
4. Analizar los Remanentes de tesorería facilitados, a fin de poder comprobar la adecuación del cálculo de los mismos a lo establecido en las Instrucciones de contabilidad aplicables. En los casos de Remanentes de tesorería negativos, analizar las medidas que el Ayuntamiento haya aplicado para su corrección, de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del TRLRHL.

De los 19 Ayuntamientos objeto de la fiscalización, siete Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes han rendido durante el periodo de fiscalización alguna de las Cuentas Generales pendientes si bien, en ningún caso, había sido rendida la Cuenta General del ejercicio 2008.

De los motivos expuestos por los Ayuntamientos y de las comprobaciones realizadas, la Cámara madrileña deduce que las razones fundamentales de la no rendición de cuentas no son otras que “la falta de interés en la dotación de los medios personales, que han derivado en retrasos en la contabilidad, así como la falta de las cuentas de las entidades dependientes y problemas informáticos”.

En el periodo 2008–2010, de los 17 Ayuntamientos, 6 han tenido periodos en los que el puesto de Intervención ha estado vacante, en varios casos por periodos dilatados y en algunos con permanencias muy cortas.

El control interno, entendido como la organización general del Ayuntamiento y que debe realizarse como complemento del establecido en el artículo 213 del TRLRHL y que corresponde, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 7/1985 LBRL y con las excepciones que el mismo artículo recoge, a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional, es sumamente deficiente en algunos Ayuntamientos, como: falta de registros e inventarios, acumulación de funciones, ausencia de seguimiento de deudores y acreedores y falta de conciliaciones de saldos.

Esto les lleva a concluir que los activos y derechos y los pasivos y obligaciones de los Ayuntamientos objeto de la fiscalización y, que tienen la contabilidad cerrada a 31 de diciembre de 2008, con las excepciones que se ponen de manifiesto a lo largo del Informe, no están adecuadamente registrados y controlados por lo que los importes de sus saldos podrían no ser fiables

Siendo el problema para los municipios pequeños, en el Ayuntamiento de Arganda del Rey se ha formalizado una operación de Endeudamiento financiero a largo plazo de 15.878.000 euros, cuya concertación implica un ahorro neto negativo, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda de la misma.

De los siete ayuntamientos que han reflejado Remanente de tesorería negativo de manera sostenida en el tiempo, cinco de ellos no han realizado alguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLRHL.

En otros muchos, el cálculo del Remanente de tesorería se vería afectado, llegando a cambiar el signo del mismo, por las facturas o gastos que están pendientes de reconocimiento, es decir de las que no se ha reflejado ninguna de las fases del gasto.

Además, en general no se realiza o es defectuoso, el seguimiento de los gastos con financiación afectada a que se refieren las Instrucciones de Contabilidad Pública Local y que ha de garantizar y controlar la ejecución económico-presupuestaria de este tipo de gastos, así como el cálculo de las desviaciones de financiación que se hayan producido.

La Cámara destaca la carencia, prácticamente general, de guías internas de procedimiento supone una relevante deficiencia del sistema de control interno. Por otra parte, se insiste en la falta de soporte informático, la ausencia de normalización documental de los trámites procedimentales, la inexistencia de planificación y la escasez de medios personales de lo que es ejemplo que no se hayan constituido Oficinas de Supervisión de Proyectos.

Galicia

En Galicia, la aprobación de la Cuenta General fuera de los plazos previstos en los artículo 212 y 223.2 del TRLHL, ha propiciado que sólo el 30,46% de las Entidades Locales gallegas, de acuerdo con el informe del Consello de Contas – ver mapa página 70- rindiera las cuentas en plazo. En esa comunidad, el problema de no rendición (o extemporánea) lo presentan los municipios medianos y no los pequeños.

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en sesión de 21 de julio de 2011, el Informe de Fiscalización de los contratos de Publicidad y Comunicación Institucional suscritos por las principales Entidades locales durante los años 2005, 2006 y 2007.

El trabajo pretendía verificar el logro del objetivo perseguido con la actuación publicitaria y el cumplimiento de la normativa de contratación, en particular, los requisitos de concurrencia. Además se examinó la dirección, el control así como el seguimiento de la ejecución de esos contratos.

Desde el punto de vista del análisis de la eficacia y eficiencia de la contratación realizada, se verificaron las previsiones relativas a los objetivos perseguidos y los sistemas para la valoración de su consecución. 

Se efectuó el examen de la contratación realizada por los Ayuntamientos de población superior a 500.000 habitantes, en concreto de Barcelona Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza, incluyendo sus organismos autónomos y empresas municipales.

Descargar el informe

Publicidad y propaganda

El informe realiza un profuso análisis legal del alcance de estos conceptos. La Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer una valoración positiva de los servicios que presta o los logros que consigue, a efectos de defender y promocionar la imagen de la institución y de quienes la integran, a fin de evitar su utilización con fines partidistas. Esta consideración es, precisamente, lo que permite delimitar la publicidad (dar a conocer) de la propaganda (inducir a creer).

La generalizada confusión entre ambos conceptos y la propia partida presupuestaria a la que se imputan estos gastos −Publicidad y Propaganda− lleva al Tribunal a invitar a mejorar la utilización de los fondos públicos “en muchas ocasiones más dirigidos a recordar la existencia y/o justificar la necesidad de la institución que a informar, de forma objetiva e imparcial, a los ciudadanos de servicios o prestaciones de interés general o de fomentar los valores constitucionales”. Pone el siguiente ejemplo:

 “al ciudadano le resulta más útil conocer las vías alternativas de tránsito, horarios de trabajos o tramos afectados por las obras, que la elaborada documentación propagandística sobre la gestión de la Administración en materia de recuperación de la red vial de la ciudad”.

Es en periodo electoral cuando la comunicación de los logros de gestión deriva en una práctica cuyo difuso límite con la legalidad se intensifica. Así lo ha entendido, en diversas ocasiones, la Junta Electoral Central, al suspender varias campañas publicitarias –en distintos periodos dirigidas a informar, entre otras cuestiones, del destino del dinero de los presupuestos, la finalización de tramos de carretera coincidentes con las fechas electorales, los logros de la labor gubernamental en materia de empleo y pensiones.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada de forma encubierta en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante una legislatura o tiempo de duración del gobierno “en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, que van induciendo al ciudadano hacia una determinada opción política durante todo aquel tiempo, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la precampaña y la campaña”, afirma el Tribunal.

Partiendo del principio de igualdad entre los distintos medios y soportes, el Tribunal exhorta a modular el porcentaje de publicidad institucional que debe insertarse en cada uno de ellos, de acuerdo con los intereses generales, en relación con cada campaña publicitaria concreta, las características objetivas de ámbito territorial y difusión del medio o soporte y las características del grupo poblacional al que se pretenda hacer llegar. Para ello, “debería atenderse a las cifras de tirada y venta o audiencia efectiva de los medios o soportes en virtud de sistemas de valoración y medición fiables, antes de procederse a la correspondiente contratación, y todo ello en virtud de los principios de eficacia y eficiencia que debe regir la actuación administrativa”.

Del extenso y detallado informe elaborado se destacan las siguientes conclusiones.

Conclusiones

La pluralidad normativa estatal y autonómica da lugar a una heterogénea regulación de la materia en distintos aspectos, acorde con nuestro constitucional sistema de distribución de competencias. Sin embargo, tras el dictado de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, se aprecia en la regulación autonómica discordancias que exceden de esa normal distribución competencial y pluralidad normativa, fundamentalmente en relación con: las prohibiciones contenidas en el artículo 4, de la Ley 29/2005 por su naturaleza de precepto básico de la legislación estatal; la diferente precisión en la diferenciación de la publicidad institucional y la actividad publicitaria de carácter mercantil o profesional y la publicidad normativa; así como, con la distinta regulación respecto de los principios que deben regir la publicidad institucional, en cuanto a transparencia, eficacia, eficiencia, libre concurrencia y no discriminación.

Para el Tribunal, la Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer que presta servicios o los logros que consigue. La publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, debiendo ser nítida esa relación entre la finalidad perseguida y los medios empleados, lo que no puede predicarse de algunos de los contratos analizados.

Si bien las actuaciones integrantes de la publicidad institucional, por su propia finalidad, deben ser articuladas a través de las denominadas “campañas publicitarias” que exige una planificación previamente definida, la mayor parte de la contratación comunicada se refiere a actividades publicitarias aisladas para un determinado momento y que en algunos casos contradicen incluso la normativa aplicable al referirse a las publicidades exigidas por ley.

Respecto a los procedimientos contractuales utilizados deben destacarse dos circunstancias que contravienen lo previsto tanto en la normativa básica estatal como en la autonómica: la utilización de procedimientos contractuales que implican una restricción de la libre competencia (homologación de proveedores, contratos de mediación para las inserciones publicitarias, procedimientos negociados sin publicidad no justificados…) y la realización de procedimientos contractuales que resultan ajenos a la finalidad de publicidad institucional (convenios de colaboración para publicitar eventos restringidos, normalmente de carácter deportivo, y contratos publicitarios para dar a conocer eventos previamente patrocinados por el propio Ayuntamiento).

En la mayoría de los Ayuntamientos fiscalizados (salvo Zaragoza) se ha constatado la presencia de una cierta centralización de la gestión relativa a la actividad publicitaria, a través de servicios o gabinetes de prensa, y pese a ello, se contrata servicios de agencias mediadoras para que interesen las inserciones regulares o puntuales a cambio de un porcentaje del coste en concepto de comisión, sin que en ninguno de los casos conste una justificación sobre la conveniencia económica o de eficacia que tales contrataciones comportan.

En el Ayuntamiento de Sevilla se ha observado, tanto en la remisión de la documentación como en la gestión contractual desarrollada por algunas de las unidades administrativas, deficiencias organizativas y procedimentales puestas de manifiesto en la ausencia de un canal único de gestión y tramitación de las facturas y susceptibles de generar confusión y errores en los pagos derivados de las mismas. En concreto, se ha observado la presencia de una pluralidad de documentos de esa índole incorporados a la gestión, sea como originales o duplicados de los mismos, que han terminado por ser incorporados a la documentación remitida a este Tribunal de Cuentas, lo que pone de relevancia un alto riesgo de error que debiera y pudiera fácilmente ser evitado, sin perjuicio de la eficacia que, a estos efectos, demuestra la actuación de la Intervención municipal, al no haberse detectado duplicidad en los pagos correspondientes a esos expedientes.

Durante el ámbito temporal que abarca la fiscalización no se ha observado la específica utilización de la publicidad institucional para alcanzar réditos electorales en una concreta campaña de forma que pudiera ser calificada como de publicidad implícita o encubierta de campañas de esa índole, de acuerdo con la legislación vigente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada, de forma encubierta, en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante periodos prolongados que, en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, pretenden inducir al ciudadano hacia una determinada opción política, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la campaña o la precampaña.

La Federación de Municipios y Provincias (FEMP) constituyó en 2009 un grupo de trabajo para elaborar un documento base titulado “Manual de procedimiento para la implantación de un sistema de costes en la Administración Local” (MAPISCAL). El encargo estuvo dirigido por Daniel Carrasco Díaz (Catedrático de Contabilidad Pública de la Universidad de Málaga), junto con los profesores titulares de la Universidad de Granada, Dionisio Buendía y Andrés Navarro.

Pues bien, la Comisión ha concluido su encargo y proporcionado una interesante publicación para servir de base a los futuros desarrollos de Entidades Locales y la correspondiente personalización en cada uno de los servicios municipales aplicables. 

Así, propone criterios de distribución entre los objetos de costes (elementos, centros, actividades y servicios) y define los informes e indicadores básicos que se concretarán en documentos esenciales para el análisis y estudio de los costes, según las necesidades de los gestores municipales.

Se trata de una obra fundamental para que los ayuntamientos con menores recursos puedan determinar el coste de prestación de los servicios, así como en la búsqueda de la imprescindible homogeneidad de los resultados.

Descargar documento en pdf.

Hace unos días y coincidiendo con el inicio de la pasada campaña electoral, el Catedrático de la UB, Joaquín Solé Vilanova, calificaba la situación financiera de nuestros municipios así: “entre delicada y alarmante (o incluso catastrófica), pasando por las categorías de grave y muy grave”. En un esquemático pero contundente artículo publicado en La Vanguardia, concluía: “Para algunos ayuntamientos las medidas que adoptar van a ser muy duras. Por esta razón, lo primero que se requiere al gobierno municipal es estar convencido de que se desea solucionar el problema financiero, cualquiera que sea el coste”.

No es ninguna novedad que los informes del sector local de los OCEX, a partir del ejercicio 2006,  van presentando un empeoramiento de la situación financiera municipal, con una caída de los ingresos relacionados con la actividad urbanística, una contracción del gasto de capital (no así del gasto corriente), un aumento de la deuda con la consecuente disminución de la capacidad de endeudamiento.

Una situación difícil. Por si fuera poco, hace un mes, el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias pactaron reducir el déficit de los municipal hasta el 0,3% del PIB en el 2012 y el 0% en el 2014. ¿Es un escenario realista?

El catedrático de Economía en la Universidad de Oviedo, Javier Suárez Pandiello, entendía que la fórmula para evitar la ruina pasa por combinar buenas dosis de racionalidad, eficiencia y un control exhaustivo del gasto: ”Teniendo en cuenta las tensiones en el control del déficit público del Estado y el de las CCAA, esto sólo se arregla con ajustes fuertes en los gastos y con gestión, gestión y gestión“.

Sin embargo, queda pendiente aprobar una ley que defina las competencias y resuelva la financiación de los ayuntamientos. En una reciente entrevista, el Conselleiro Maior gallego, Luciano Fariña, reconocía que la sostenibilidad financiera está seriamente amenazada y su viabilidad futura depende del ajuste en el gasto.

Pero volvamos a los datos.

Sector local en Navarra

En el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2008, se advierte de un aumento de los gastos, disminuyendo los ingresos. Así, comparando la situación financiera del Sector Público Local entre los años 2008 y 2007 presentaba un cuadro sombrío:

• Disminución en un 23 por ciento del impuesto de construcciones, instalaciones y obras. Pese a este decremento, los ingresos corrientes aumentaron en un 5 por ciento.
• Aumento de los gastos de funcionamiento en un ocho por ciento, en mayor medida que los ingresos corrientes, por lo que el ahorro bruto generado en 2008 fue un 12 por ciento menos que en 2007. Esto, unido a que la carga financiera aumentó en un 11 por ciento, provocó que el ahorro neto de 2008 fuera un 23 por ciento menos que en 2007.
• Las inversiones de 2008 fueron un 22 por ciento menos que las realizadas en 2007. La disminución del excedente de recursos ordinarios supuso el aumento de otras fuentes de ingresos para financiarlas. Así, los ingresos por deuda financiera aumentaron en torno a un 30% y también se recurrió en mayor medida al remanente de tesorería para gastos generales; en 2007 se emplearon 33 millones frente a los 52,7 millones de euros en 2008.

La situación empieza a ser preocupante porque un aumento de la deuda (y por tanto de la carga financiera) con disminución de los ahorros de recursos ordinarios, limita la posibilidad de acometer inversiones no subvencionadas. Por otro lado, el mayor crecimiento del gasto corriente frente al ingreso corriente origina la disminución del ahorro bruto y neto desde el 2006 al 2008.

En definitiva: una disminución del remanente de tesorería para gastos generales dado que los ingresos de un ejercicio no son suficientes para atender los gastos del ejercicio y se recurre a ahorros generados en años anteriores

La puntilla

A esta escasez de recursos locales, la Directiva de Servicios había venido a dar al puntilla, al sustituir la exigencia de “autorización” por la Declaración Responsable/Control Posterior en muchas actividades que no comprometan intereses urbanísticos o medioambientales sustantivos, lo que trae consigo una merma en los ingresos tributarios derivados de las tasas locales.

Tras la reforma operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que dispuso la  Reforma del TRLHL, (RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) en la letra i) del artículo 20.4 que legitima la exigencia de tasas por el:

“Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo.”

Sin embargo, el nuevo escenario comporta una actividad municipal de distinta naturaleza (comprobación) y distinto coste, por lo que habrá de tener en cuenta que las tasas no podrán exceder el coste global de tal labor, y el principio de proporcionalidad.

El año pasado cambió el Gobierno británico y sus nuevos titulares comenzaron un proceso para privatizar un gran número de instituciones públicas, entre las que se encuentra el órgano de fiscalización externa de los servicios locales. En este momento se está produciendo un gran debate sobre el asunto.

Los ingleses tienen dos instituciones de control externo de la actividad financiera pública: la Oficina Nacional de Auditoría – NAO- dependiendo del Parlamento británico para fiscalizar el presupuesto nacional –los escoceses, galeses o norirlandeses tienen la suya- y la Audit Commission para la auditoría legal y operativa de los 11.000 servicios públicos locales. Durante el verano pasado se anunció el cierre de esta última Institución, que será efectivo en 2012. 

Audit Commission

Creada en 1982 como principal auditor de los organismos públicos locales, se encargaba de designar auditores (pagados por el auditado) en todo el sector local, sanitario, vivienda, seguridad ciudadana, bomberos y emergencias y otros servicios públicos. Algunos de estos auditores trabajan para empresas privadas de auditoría, pero muchos eran empleados de la propia Comisión.

Hasta ahora, podía nombrar auditores de su propio personal o de las compañías de auditoría, fijando el baremo de honorarios. Parece que en el futuro no tendrá auditores propios, aunque todavía se está estudiando como se concretará la reforma. Incluso se estudia que ese antiguo personal propio pueda constituir algún tipo de sociedad mutualista para competir por los contratos, en régimen de igualdad, frente las grandes compañías auditoras.

Hay un Código de Prácticas de Auditoría de órganos de gobierno local y otro Código de Prácticas de Auditoría de los organismos de salud, que determinan la forma de llevar a cabo la auditoría, aprobados por el Parlamento al menos cada cinco años, dándoles rango legal. También realiza rigurosos controles de calidad de los informes.

Se fiscalizan los estados financieros anuales y se opina acerca del comportamiento del organismo en el uso de los recursos públicos. Los informes son públicos.

Cambio de modelo

El mes pasado, el Gobierno británico nombró los consultores financieros que van a asesorar sobre la mejor manera de externalizar la totalidad de esas auditorías y efectuarán una valoración de las diferentes opciones. Se supone que el proceso ahorrará al contribuyente cincuenta millones de libras anuales.

Sin embargo, la reciente crisis financiera ha puesto de manifiesto a los responsables políticos los peligros que pueden surgir cuando las relaciones entre los auditores y los auditados son demasiado cómodas. La lección de la desaparición de Arthur Andersen, en 2002, es que la auditoría debe estar muy regulada y controlada, no sea que desaparezca el sistema entero.

Para animar tan arduo debate, hace unos días se hacía público que, entre 2008 y 2010, la Comisión había gastado 128.000 libras en agencias de reclutamiento de ejecutivos. Esto incluía £ 22.000 para contratar a un nuevo consejero delegado y £ 30.000 para reclutar un director de comunicación. Las cantidades restantes se dedicaron a buscar directores de servicios corporativos (£ 14,200 y £ 12,000), jefes de la política y la evaluación (£ 16,000 y £ 20,000) y un asesor de política financiación del gobierno local (£ 14,000).

La Comisión de Auditoría defendió la necesidad y habitualidad de esos gastos en la búsqueda de las personas adecuadas para ocupar puestos de responsabilidad de gestión: “Esos importes no son inusuales para estos servicios, que incluyen la agencia de head-hunters y la publicidad correspondiente”, dijo un portavoz.

No deja de sorprenderme que quien quiere privatizar todo proteste por el uso de consultoras. También me asombra que se critique el uso de circuitos no políticos para reclutar la Alta Dirección. En el continente estamos habituados a promocionar a antiguos compañeros de partido …

Tarjetas de crédito

Por si no estuvieran mal las cosas todavía, contestando a una pregunta parlamentaria, el órgano de control hizo públicos todos sus gastos con la tarjeta de crédito corporativa, de 2008 a 2010 y desvelando facturas de los mejores restaurantes de Londres, compra de música y entradas de cine. Más de £ 20,000 gastados por los directivos que tenían acceso a las tarjetas durante el período. El portavoz de los auditores defendió el uso de las tarjetas de crédito:

“Entre 2008 y 2010 se procesaron 8.818 transacciones a un costo promedio de £ 125. Todas las compras fueron para fines legítimos. Los pagos efectuados por las tarjetas se revisan de manera rutinaria para asegurar su correcto uso.“

Leyendo estas declaraciones parece que se hayan cambiado los papeles. Normalmente son los gestores quienes ofrecen estas explicaciones en los medios de comunicación.

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008. Se trata de un esperado análisis que, hasta el ejercicio 1991, formaba parte delInforme Anual del Sector Público. A partir de ese ejercicio y hasta el correspondiente al 2005, se presentaba junto con el sector público autonómico, configurando el Informe Anual del Sector Público Territorial.

Tras los cambios normativos ocurridos en el ámbito local durante el ejercicio 2004, que modificaron profundamente el procedimiento de rendición y examen de las cuentas generales de las entidades locales, se aprobó, el 27 de marzo de 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas la Instrucción que regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas. Estas modificaciones están vigentes para la rendición de las cuentas generales del ejercicio 2006 y posteriores.

Desde entonces, la Plataforma web que instrumenta la rendición telemática de las cuentas de las entidades locales y la suscripción de convenios de colaboración con diversos OCEX para la coordinación de esa rendición telemática han permitido la elaboración de un informe de fiscalización independiente del sector público local que supere el retraso que se venía padeciendo en la presentación de los resultados a las Cortes Generales recogiendo los resultados de las actuaciones fiscalizadoras del sector público local correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

Se pretendía, con este informe, valorar la situación y la actividad económico-financiera del sector público local analizando el cumplimiento de la obligación de las entidades locales de rendir la cuenta general, determinar su integridad, la coherencia interna, estudiar las principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras agregadas así como el cumplimiento de la obligación de remitir las relaciones de contratos y los expedientes contractuales. 

Análisis del cumplimiento de la rendición de cuentas por las Entidades locales.

El Tribunal analiza en el epígrafe III.2 el cumplimiento de la obligación de rendición de las Cuentas Generales al Tribunal de Cuentas por las entidades locales incluidas en el ámbito territorial de comunidades autónomas (salvo Navarra y País Vasco que aplican Instrucciones de contabilidad local, aprobadas por sus respectivas diputaciones forales) hasta que se cerraron los trabajos preliminares del Informe (octubre de 2010) así como, según la información adicional facilitada por los Órganos de control externo, si bien no se dispone de información sobre el cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas referidas al ejercicio 2008 por las entidades locales vascas.

Durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008 (ojo aquí falta País Vasco) el número de entidades que rindieron sus cuentas generales, sobre un total censo de 9.271, 9.282 y 8.989 entidades, respectivamente, por tipo de entidad, presentó el siguiente detalle (pinchar para ampliar):

Por Comunidades, los ratios de rendición del conjunto de entidades locales, excepto consorcios y Entidades Menores, se muestran en el siguiente cuadro (pinchar para ampliar) :

Los menores grados de rendición se observan en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid, que en 2006 y 2007 presentaban unos niveles de rendición próximos al 55% y en 2008 no alcanzan o superan ligeramente el 40%.

En el extremo opuesto se sitúan la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Galicia, Navarra y Región de Murcia, con porcentajes de rendición superiores al 90% en todos los ejercicios. Para el Tribunal, estos superiores índices de rendición tienen se explican por la ejecución de actuaciones proactivas por parte de los OCEX para lograr la rendición, “que han logrado establecer en algunos territorios una cultura de rendición de cuentas por parte de las entidades locales”.

En el caso de los ayuntamientos, la rendición alcanza el 75%, 73% y 64% en cada uno de los ejercicios analizados, respectivamente, si bien estos porcentajes varían sustancialmente en atención al tramo de población de los municipios, presentando unos niveles de rendición menores los municipios de menor población, tal y como se observa en el cuadro y grafico siguientes (población a 1 de enero de 2008) que se puede pinchar para ampliar:

La existencia de un menor grado de rendición de los ayuntamientos de municipios con menor población, en especial de los municipios menores de 1.000 habitantes, ha determinado que los grados de rendición sean hasta un 10% superiores en cada uno de los ejercicios si se toma en cuenta la representatividad de la población de los municipios que rinden cuentas sobre la población total española, llegando a una representatividad de la rendición del 84%, 84% y 72%, respectivamente, en los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

En total, 3.680 entidades tienen pendiente de remitir al menos la cuenta general referida a unos de los ejercicios objeto de análisis. De ellas, el 85% son ayuntamientos (3.124) un 54% de los cuales tenían una población inferior a 500 habitantes (1.692), y el 14% mancomunidades (508).

Errores

El análisis individualizado de los errores, omisiones e incoherencias en las cuentas elaboradas según los modelos normal y simplificado de contabilidad local evidencian para el Tribunal, como principal resultado (página 77) en un gran número de entidades, deficiencias en el seguimiento y control del inmovilizado, del endeudamiento, de la tesorería y de los gastos con financiación afectada, no garantizándose el automatismo y la coherencia entre los distintos subsistemas a los que afecta cada operación contable, e incumpliendo, por tanto, las reglas 13 y 16 de la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal y concordantes del modelo simplificado.

Situación crítica

En la página 87 se presenta el resultado presupuestario agregado local, que fue deficitario y ascendió a 0,8 mil millones de euros negativos. El remanente líquido de tesorería ascendió a 31 de diciembre de 2008 a 10,2 mil millones de euros. No obstante, en ese ejercicio, el remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales fue negativo para el agregado de ayuntamientos, consecuencia del remanente de tesorería negativo agregado que arrojan a 31 de diciembre de 2008 los ayuntamientos de población mayor de 50.000 habitantes agregados, representativos del 73% del total de ese tipo de entidades.

Hoy traemos a la bitácora la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede Burgos) de 21/2/2011 que anula el acuerdo alcanzado por el Ayuntamiento de las Navas del Marques (Ávila) con los representantes sindicales del personal funcionario.

Resulta que el Acuerdo del Pleno municipal, de 28 de octubre de 2008, había aprobado un acuerdo de Acción Social que afectaba aspectos retributivos del tipo “el personal funcionario tendrá un incremento en su complemento específico de 900 Euros anuales” o la referencia a la paga extra “por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad del complemento de destino y específico” cuando en aquel ejercicio  debía ser inferior.

Además, los intrépidos sindicalistas habían conseguido para los funcionarios municipales algunas ventajas en el régimen de las vacaciones y de permisos y licencias, que el abogado del Estado recurrente también reputaba ilegales al carecer de competencia el Ayuntamiento para negociar sobre dichos temas por tener que ajustarse a las previsiones de la legislación autonómica y en ultimo termino estatal. Asé, se otorgaba un permiso por asuntos particulares de “ocho días” (superando los seis días (moscosos) previstos tanto en el artículo 19 del Decreto 210/00 como en el artículo 48.k EBEP) o una licencia por donación de sangre que no está prevista en precepto alguno.

En lo relativo a la suscripción de seguros de vida y accidentes a los funcionarios o el auxilio por larga enfermedad entendía la Administración del Estado que son también contrarios a Ley, en tanto contienen medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93) que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”.

El Pacto examinado vio la luz estando ya en vigor el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) cuyo art. 37. 1 establece el principio general de que “los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva”. Pero también lo es que ese derecho viene matizado en cuanto a las materias que pueden o deben ser objeto de negociación

Para concretar este extremo el Tribunal tiene en cuenta que el régimen jurídico de aplicación a los funcionarios al servicio de la Administración Local estaba constituido, al tiempo de aprobarse el pacto que nos ocupa, además del EBEP, por los arts. 126 a 129 (disposiciones generales para el personal al servicio de las Entidades Locales) y 130 y siguientes (disposiciones comunes a los funcionarios de carrera) del RDLeg 781/1986, por el art. 93 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local así como por los artículos básicos de la Ley 30/84, que mantenían su vigencia tras la aprobación del EBEP.

No puede perderse de vista además que, conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Cuarta del EBEP, no obstante haber entrado en vigor el 13 de mayo de 2007, los preceptos contenidos en los capítulos II y III de su Titulo III ,a salvo el arto 25.2, así como en el capítulo III del Título V sólo producirán efectos “a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto”, desarrollo legal que no ha tenido aún lugar, siendo así que, en el ínterin, y a tenor del apartado 3 de la citada Disposición Final Cuarta, «se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este estatuto”.

Por ultimo, la Sala recuerda el criterio del Tribunal Supremo que resulta de sentencias como la de 9 de Septiembre del 2010 cuando dice: “según jurisprudencia reiterada de esta Sala, que la autonomía municipal(art. 140 CE) no permite a las Corporaciones locales invadir ámbitos no atribuidos a su competencia, por incidir en intereses de orden general atribuidos normativamente al Estado, aún concurrentes con los de la propia Entidad local.”

Incremento salarial

Para los magistrados, los incrementos retributivos así como la plena equiparación de las dos pagas extraordinarias a las ordinarias, no se ajusta a los limites de los PGE, porcentaje claramente superado en el caso de la Administración local demandada que por los conceptos retributivos previstos según resulta de los propios datos suministrados en fase de prueba, teniendo en cuenta además la subida lineal del complemento especifico a todos los funcionarios resultaba que para el año 2008 se produce un incremento de la masa salarial del 16,97 % , y para el año 2009 de un 11,43% es decir porcentajes muy superiores a los autorizados por la ley de Presupuestos Generales del Estado. Por ello son anulados.

Permisos, vacaciones y licencias

El artículo 142 del RDLeg 781/1986 reconoce a los funcionarios de la Administración Local los permisos, vacaciones y licencias previstos ” … en la legislación sobre función pública de la Comunidad Autónoma respectiva y, supletoriamente, en la aplicable a funcionarios de la Administración del Estado … “, precepto del que se desprende con claridad que el régimen de permisos de los funcionarios no está atribuido a la autonomía contractual del Ayuntamiento, sino establecido, en su caso, por la legislación autonómica y, en ausencia de esta, supletoriamente, por la estatal (artículos 48 a 50 del nuevo EBEP) careciendo así la Corporación local de la competencia para acordarlo con los representantes de aquellos.

Y si a ello se añade, una vez más que, como tiene declarado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencias de 22 de octubre 1993 y 5 mayo 1994, que:

“las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales, tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de ‘mínimos’, sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la Ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal”.

En consecuencia, toda estipulación sobre el particular es considerada ilegal por sobrepasar la competencia local, a salvo que constituya mera reiteración de la normativa autonómica o estatal aplicable. Por ello, el pacto como dice el Abogado del Estado “debería limitarse a contener una expresa remisión a la legislación vigente”.

Asistencia social

Se impugnan también medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93), que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”. En efecto, una vez que por el Real Decreto 480/93, de 2 de abril, se sometió a los funcionarios de las Corporaciones Locales al Régimen General de la Seguridad Social, quedó vetado a los Ayuntamientos el ejercer por su cuenta de Seguridad Social, y, por ende, devino tal cuestión excluida del poder dispositivo de los Ayuntamientos, al estar regulado el régimen de la Seguridad Social por normativa de rango legal y procedencia estatal o autonómica. Y recordando que, en el ámbito de la Administración General del Estado, las prestaciones análogas para sus funcionarios se canalizan a través de un sistema de acumulación y reparto de recursos, entre los que figuran las cuotas de los propios funcionarios (en tal sentido, los artículos 33 y 34 del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los funcionarios Civiles del Estado). Para el Tribunal debe entenderse excluida la posibilidad de que tal régimen sea directamente sufragado por las arcas locales y “cumple advertir que el apartado Cuatro del artículo 22 de las Leyes de Presupuestos para los ejercicios 2008 y 2009 habilitaría, únicamente, la financiación de aportaciones a Fondos de Pensiones o seguros colectivos de jubilación, con el límite cuantitativo allí indicado”, que no las atenciones del seguro de responsabilidad civil, ni al Seguro de Vida ni al Auxilio por larga enfermedad.

Por esta razón, el Tribunal no formula objeción alguna a las aportaciones a los fondos de pensiones, pero sí al resto.

Por último, frente a la alegación de que las ayudas de “acción social” son un derecho que viene reconocido por los arts. 39 y 49 de la Constitución y que en los últimos años viene siendo reconocido por acuerdos entre la Administración Local -Sindicatos, como es de ver en el acuerdo de 08.07.1995 (BOE 30.06.1995), el Tribunal contesta por boca del Tribunal Supremo (Sts 22-10-93, 5-5-94 y 7-11-95, 14-10-96, entre otras) que reitera en este punto que los derechos reconocidos por las leyes a los funcionarios públicos no tienen, como sí sucede en el caso de los trabajadores sujetos al régimen laboral, el carácter de mínimos mejorables, sino de condiciones legales o reglamentarias fijas no alterables por medio de la negociación colectiva, ello sin perjuicio de que legalmente pueda establecerse la necesidad de la misma como requisito previo a la elaboración de las disposiciones de rango legal o reglamentario que regulen tales cuestiones, de lo que deduce que la mejora en las condiciones de trabajo tiene que ser compatible con la regulación establecida en la materia. Otra cosa será que los funcionarios al servicio de la Administración Local puedan constituir una Entidad de previsión de carácter voluntario con el fin de mejorar los beneficios establecidos y mediante cuotas que sean exclusivamente de su cargo, pero en el pacto enjuiciado “no se establecen mejoras derivadas de una entidad de previsión con ese carácter de voluntario, sino nutridas de los presupuestos municipales.” Del mismo criterio la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Noviembre de 2008. Procede pues la anulación de dichas previsiones por contrarias a derecho.

Ver texto de la Sentencia.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha declarado nulo de pleno derecho el acuerdo plenario de 29 de abril de 2008 por el que se aprobaron los presupuestos generales del Ayuntamiento de León, para ese ejercicio ¿La razón? Se había vulnerado el principio de estabilidad presupuestaria, ya que en el presupuesto de 2008 no se había tenido en cuenta un remanente de tesorería negativo del presupuesto anterior por valor de 46,3 millones de euros.

La Sentencia 15/2011 de 11 de enero, de la Sala de lo contencioso del TSJ de CyL,  afirma que en el presupuesto de 2008 se debió reducir los gastos por una cuantía similar al citado remanente negativo (que había sido de 46,3 millones de euros) o bien acudir a una operación de crédito. De no hacerlo, debía aprobarse el presupuesto con un superávit no inferior a los 46,3 millones de euros indicados, tal como prevé el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Son escenarios archiconocidos en el control interno de las finanzas municipales.

El Ayuntamiento había alegado, apoyándose en un informe del interventor municipal, “la imposibilidad de dar cumplimiento a la Ley de Estabilidad Presupuestaria dada la situación financiera del Ayuntamiento”, ya que cumplirla haría inviable su funcionamiento. Además, se había argumentado que se aprobó este presupuesto con “el compromiso expreso” de presentar en los tres meses siguientes un plan económico-financiero de reducción del déficit en el periodo 2009-2011. Esto no ocurrió hasta el Pleno de 23 de diciembre de 2008.

En los fundamentos jurídicos de la sentencia, el TSJ hace alusión al informe del Tribunal de Cuentas, que apunta que ninguna administración debe incumplir el principio de Estabilidad Presupuestaria y que, en caso de que lo hiciera, debía presentar un plan de reducción del déficit antes de que el presupuesto fuera aprobado de forma definitiva, no después como ha sido el caso. Por ello, la justicia contencioso-administrativa estima el recurso de los concejales de la oposición y anula el presupuesto municipal.

Rifirrafe

Conocida la Sentencia, la Alcaldía recordaba que adoptar aquella medida reductora “hubiera supuesto la paralización absoluta de todos los servicios municipales”, lo que conocían la oposición recurrente y antes gobernante “ya que esa deuda la generaron ellos en años anteriores”.

Por su parte, la oposición declaraba que «Se puede hacer mejor o peor. Abandonar la limpieza de aceras y jardines, dejar secar los árboles… pero lo que no puede es dejar que la justicia declare nulo el presupuesto municipal». Un debate interesante, sin duda: ¿Dónde meter tijera?

Gastos no obligatorios y gastos de centralidad.

El rápido deterioro de los ingresos municipales ha hecho que muchas Corporaciones se replanteen nuevamente los gastos no obligatorios, así como los costes incurridos como consecuencia de la centralidad o capitalidad. Al respecto debemos remitirnos a dos interesantes trabajos del 18º Encuentro de economía pública, celebrado en Málaga la semana pasada:

Los gastos no obligatorios en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía

El trabajo de los investigadores José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez, del Instituto e Estudios Fiscales, realiza una revisión del marco legal que determina las competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no obligatorios”.

Los autores han encontrado algunos problemas metodológicos que les obligan a ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están relacionados con la escasa claridad y la incerteza que proporciona el marco legal que determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto. En este sentido proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.

Costes de capitalidad y centralidad

En otra ponencia elaborada por Núria Bosch, Marta Espasa y Daniel Montolio, de la Universidad de Barcelona titulada “Estimación de los costes de centralidad y capitalidad de las grandes ciudades españolas” intenta determinar los costes de capitalidad y centralidad de las ciudades españolas de más de 75.000 habitantes.

Centralidad.- Son los gastos generados por problemas específicos de las grandes ciudades situadas en el centro de una aglomeración urbana (concentración de problemas sociales, inmigración, commuters, deseconomías de escala, etc.).

Capitalidad.- Son los gastos derivados de la presencia en la ciudad de instituciones de gobierno autonómico y/o central (pérdida de ingresos por sustitución de actividad, aumento de gasto por sustitución de actividad, etc.).

El modelo de financiación local español trata de forma igual a todas las ciudades de más de 75.000 habitantes. Sin embargo existen notorias diferencias entre ellas por razón de los costes de centralidad y capitalidad. Los autores construyeron un índice de necesidades de gasto para cada ciudad. Los resultados evidencian que las diferencias en necesidades de gasto de los municipios de más de 75.000 habitantes vienen precisamente de la existencia de determinados costes de centralidad y capitalidad, que deberían ser tenidos en cuenta por el modelo de financiación.

Premio Alexandre Pedrós

El primer premio Alexandre Pedrós, en homenaje al que fuera catedrático y Síndico de Cuentas en Cataluña, se centra en trabajos sobre economía pública, fue fallado en la clausura del citado 18º Encuentro, habiendo reconocido tres investigaciones sobre las haciendas locales y fiscalidad. Uno de ellos, el citado anteriormente soble gastos no obligatorios, junto a los siguientes.

Trabajos premiados

• José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez del IEF- LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
• Francisco J. Delgado (Uniovi), Santiago Lago-Peñas (Uvigo) y Matías Mayor (Uniovi)- ON THE DETERMINANTS OF LOCAL TAX RATES: NEW EVIDENCE FROM SPAIN
• Jorge Onrubia (Complutense) y Fidel Picos (UVigo) – COMPORTAMIENTO RECAUDATORIO Y REDISTRIBUTIVO DEL IRPF EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday.

La semana pasada, el Consejo de Cuentas de Castilla y León celebró, en su sede Palentina, la Comisión de coordinación del Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos, que se ocupa del sector público local.

El Consejero responsable del departamento de Entidades Locales en el Tribunal de Cuentas de España, Ramón Álvarez de Miranda, ha explicado que la situación de rendición de cuentas de las administraciones locales informó de las acciones a llevar a efecto durante el presente año y se analizó el grado de rendición de cuentas por los Ayuntamientos.

Como recoge la prensa castellana, una de las endémicas patologías de la gestión presupuestaria local es el bajo nivel de rendición de cuentas: “sobre todo en las más pequeñas, y en las grandes, que lo hacen tarde”, declaró el Consejero.

Así, en Castilla y León el porcentaje de municipios que rinden en plazo es de sólo un 34%. Un inidicador tan bajo que induce a error al periodista, que titula la noticia invirtiendo los porcentajes, como puede verse:

Soluciones

Además de potenciar la plataforma telemática, puesta en marcha en 2006, también se propone que, tras hacer los requerimientos necesarios, puedan imponerse multas a no cumplan de una manera persistente. También condicionar las subvenciones al cumplimiento de estas obligaciones formales, como es el caso de Galicia. Y del que ya hemos escrito en esta bitácora, tras una interesante entrevista del Sindic Major valenciano y las manifestaciones del Conselleiro Mayor gallego .

Aquí también debemos mencionar el artículo del auditor de la Sindicatura valenciana, José Andrés Ruiz del Molino, en Auditoría Pública, que, tras un análisis riguroso de la situación actual propone reducir los plazos de tramitación y de rendición, junto a una reforma del control interno.

Comunidad de Madrid

Un ejemplo de la renuencia administrativa municiapal puede encontrarse en la Cámara de Cuentas de Madrid, que hizo público hace un par de meses, su informe sobre las Corporaciones Locales correspondiente al ejercicio 2008. La conclusión general es que un 63% de las Entidades Locales básicas no habían rendido la Cuenta General del ejercicio 2008, a 31 de mayo de 2010. Al final, quedaron 140 morosos que no rindieron. Así, el desglose se presenta en el siguiente cuadro (pichar para ampliar)

Sin embargo, el informe presenta un dato bastante crítico: sólo un 9% del total de Entidades Locales habían rendido las cuentas dentro del plazo establecido. La mayoría lo hizo tras el requerimiento por parte de la Cámara.

La distribución geográfica de la rendición de la Cuenta General del ejercicio 2008 en plazo, fuera de plazo y no rendida de los Ayuntamientos, es la que se muestra en el mapa anexo. Azul: en plazo; rojo: fuera de plazo;amarillo: no rendida.

Además, 15 Ayuntamientos nunca han rendido a la Cámara de Cuentas y, por lo tanto, tienen 9 ejercicios pendientes de rendición (2000 a 2008). Sin embargo, lo más preocupante es el artículo de El diario El País, de hoy:

El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en su sesión de 30 de Noviembre de 2010, el Informe de Fiscalización de los Sectores Públicos Autonómico y Local, ejercicios 2004 y 2005, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

Se trata de un extenso informe, pendiente todavía de publicación en la web, de 327 páginas, que pasa revista a diversos aspectos de la gestión pública en las Entidades Locales y en las Comunidades Autónomas, aunque con referencia a unos ejercicios presupuestarios distantes en el tiempo y en la normativa de aplicación.

Sin embargo, el Tribunal consigue resumir, en un folio las principales deficiencias apreciadas en la contratación local, durante ese ejercicio:

1. Se han apreciado deficiencias en el cumplimiento de normas sobre competencia, delegación y avocación de facultades, en los términos exigidos artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
2. Los contratos declarados urgentes carecen, con carácter general, de válida justificación de esa forma de tramitación, en los términos exigidos por el artículo 71.1 del TRLCAP, y en ocasiones, la declaración de urgencia queda desvirtuada por el incumplimiento de los plazos a este respecto previstos en la Ley,
3. Los criterios de selección recogidos en los Pliegos de Cláusulas, en ocasiones carecen de la necesaria objetividad. Igualmente se ha constatado la utilización de sistemas de valoración de ofertas que desvirtúan el principio de economía.
4. En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario. Asimismo, en ocasiones no se ha apreciado la existencia del preceptivo y previo informe sobre la insuficiencia la inadecuación o la inconveniencia de la no ampliación de los medios materiales y personales con los que cuenta la Administración para la celebración del contrato en cuestión.
5. En lo que se refiere a la Mesa de contratación, este órgano de asesoramiento de contratación presentan irregularidades que afectan fundamentalmente a su composición y configuración, tal y como establece el artículo 81 del TRLCAP, y en lo que se refiere a la normativa local específicamente la DA 9ª.3 del propio texto legal, y específicamente la ausencia de constancia de la delegación con la que los miembros de la misma actúan.
6. Se produce un general incumplimiento de los plazos previstos, bien de los recogidos en la normativa contractual vigente, o bien de los recogidos en los pliegos., sea el de la comunicación de la adjudicación, la publicación de la adjudicación en los periódicos oficiales preceptivos, e, incluso, en la formalización del propio contrato adjudicado, ya que éste se formaliza después del plazo previsto sin causa alguna que lo justifique.
7. Incumplimiento de los plazos tanto para la realización del contenido del contrato como del pago del precio al contratista.
8. Incumplimiento de los plazos de inicio de las obras y en el régimen de concesión de prórrogas. En ocasiones, ese incumplimiento en el inicio de la ejecución desvirtúa la justificación de la declaración de urgencia.
9. Se han producido modificaciones sin que la causas alegadas en su justificación reúnan los requisitos exigidos en el artículo 101.1 del TRLCAP, incluso en algún caso las modificaciones se han producido de hecho, sin ajustarse a los procedimientos establecidos para ello.
10. Por último una perla, elevada a criterio general: el examen de la contratación del mantenimiento y conservación de jardines pone de relevancia deficiencias tanto en la justificación de la modalidad contractual utilizada como en su tramitación cuando ésta ha sido la de gestión de servicios públicos.

¿Demasiado resumido? Todavía es posible sintetizar más los reparos. Así lo hace el reciente informe del sector local de la Comunidad de Madrid, correspondiente al ejercicio 2008 (página 109) donde los auditores seleccionan una sola conclusión como representativa del área de contratación pública local:

En diversos expedientes adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad no se ha conseguido la mínima concurrencia exigida por la Ley (artículo 162 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), habiéndose limitado los órganos de contratación correspondientes a una apariencia de concurrencia provocada por la invitación a empresas cuyo objeto social difiere del objeto del contrato que se quiere celebrar, en algunos casos, y a la invitación a empresas que pertenecen al mismo grupo empresarial o que comparten órganos de administración y dirección, en otros.

Nadie se da por aludido pero todos saben de que estamos hablando: del abuso de pedir al “contratista habitual” que facilite las restantes ofertas de su teórica competencia. Todos nos imaginamos que la suya será la mejor proposición, claro. Un buen amigo vicerrector económico se divertía mucho poniendo al trasluz las ofertas solapadas, que eran copia exacta salvo el nombre, domicilio social (a veces ni eso) y el importe ofertado.

Uso del perfil de contratante y los recursos que proporcionan las nuevas tecnologías, debe impedir estas prácticas.

A mi izquierda, los popes de la contabilidad local: los profesores Andres Navarro, Helio Robleda, Belen González, Dionísio Buendía, Antonio López, Daniel Carrasco, Ramón Ortigosa (IGAE) y Carlos Prieto (FEMP).

Esta semana se celebra en Gijón el habitual seminario de gestión pública local, que ya va por su decimosexta edición. El programa, con doscientos inscritos, incorporaba ayer una Jornada de presentación del Proyecto FEMP: Metodología del cálculo de costes y elaboración de indicadores para la comparablidad de los servicios locales.

La FEMP ha puesto en marcha, con este proyecto, una relevante experiencia para ayudar a los ayuntamientos a implantar un sistema de costes e indicadores que les sea útil para mejorar la gestión de los servicios municipales. Se trata de un hito en el marco de las buenas prácticas de gestión pública, que se están comenzando a desarrollar a nivel internacional.

La mesa que estuvo integrada por Helio Robleda Cabezas, Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra; Antonio López Díaz, Catedrático de Contabilidad de la Universidad de Oviedo y Carlos Prieto Martín, Secretario de la Comisión de Hacienda de la FEMP, presentó las características del proyecto, navegando a través de la página. Para cacharrear un poquito podéis pinchar aquí, seleccionado abajo “entrar como visitante”.

Se trata de un arduo trabajo que debe permitir sustentar los análisis del coste y rendimiento de los servicios en las grandes ciudades, así como las memorias de gestión del nuevo PGCP y fundamentar el cálculo de las tasas correspondientes a los servicios prestados a los ciudadanos y cada vez más judicializados.

Directiva de servicios

Especial interés presentaba la mesa final sobre “La incidencia de la directiva de servicios en las ordenanzas fiscales” moderada por el Director Financiero del Ayuntamiento de Gijón, Francisco Blanco (en la foto, en el centro) y a cargo de Roberto F. Llera (Universidad de Oviedo, a la izquierda) y Carlos García (Ayuntamiénto de Leganés, a la derecha).

Los ponentes realizaron un análisis económico de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que se traduce en España en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley paraguas) y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley ómnibus) que se deben concretar en Leyes autonómicas, Reglamentos, Ordenanzas municipales aunque también en ordenanzas fiscales.

El profesor Fernández Llera recordó que desaparece la obligación de solicitar algunas licencias municipales y, en consecuencia, se modifican las tasas relacionadas con ellas (Tasa por control posterior de la apertura de establecimiento comunicada-mediante declaración responsable o comunicación previa) siendo previsible una merma recaudatoria. Ya sabemos que cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la citada Ley 17/2009 rige lacomunicación previa o a declaración responsable, así como el sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

Carlos García insistió en que la Entidades Locales están obligadas a adaptar su normativa a la Directiva de Servicios, pese a que la adaptación estatal y autonómica no se ha producido. Ello implica el desarrollo de todo un proceso de control a posteriori de las actividades. “Hay que realizar tanto comprobación como inspección” afirmó. La segunda es una manifestación de la actividad de policía o sancionadora y sólo la primera devenga tasa. Recordó que debe extremarse el cuidado en su cálculo, pues el control jurisdiccional de los fundamentos económicos de la tasa es severo, pues su cuantía no puede superar el coste del servicio o la actividad.

Las consecuencias de la aplicación de la Directiva de Servicios suscitan enorme interés. En una extraordinaria ponencia del Magistrado David Ordóñez, que se acaba de celebrar en el seminario, se insistía en que toda actividad económica está permitida salvo que haya una prohibición expresa. Y concluía reflexionando:

“Pero es que cualquier régimen de autorización queda ahora bajo sospecha y, por ejemplo, en los procedimientos de autorización, salvo que se justifique expresamente, los efectos del silencio deben ser por regla general positivos. Asimismo, se impone el principio de simplificación y de facilidad de modo que es la Administración la que debe poner a disposición de los ciudadanos y de las empresas toda la información sobre aquellos supuestos excepcionales en que sea precisa una autorización. En fin, el nuevo régimen de la Directiva de servicios pone de manifiesto la necesidad de aplicar intensamente el principio de colaboración entre las Administraciones, de las españolas entre sí y respecto de las demás Administraciones europeas.

No hay duda de que durante un tiempo importante, desde el 28 de diciembre de 2009, el régimen local español ha quedado en parte muy disminuido y los riesgos de incumplimientos o de pérdidas de ingresos son muy reales a falta de una apropiada cobertura normativa, que deriva de la legislación estatal básica, de la legislación autonómica de desarrollo y de la propia regulación reglamentaria local.

En suma y aun cuando la aventura ha resultado estimulante el paraguas se ha quedado escaso y no ha impedido que nos empapemos y el ómnibus ha cargado con más de lo que podía soportar, por lo que no es extraño que el viaje haya sido menos provechoso de lo que debiera haber sido. Una aventura estimulante que aún no ha terminado y cuyos medios, desde el paraguas hasta el ómnibus, han sido menos efectivos de lo que hubiera sido deseable. Obviamente, parece que no hay duda de que en el España de las Autonomías nunca llueve a gusto de todos y no todos quieren ir al mismo sitio y en el mismo medio de transporte”.

David Ordóñez, en el centro

La Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana ha entregado ayer a las Corts, el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales correspondiente a 2008. Es el primer documento oficial sobre el agregado de los presupuestos municipales liquidados dentro el escenario de la crisis económica.

Sus conclusiones nos permiten extrapolar la situación presentada al resto del Estado español. Por lo pronto, la prensa valenciana titula que los municipios quintuplicaron su necesidad de financiación hasta los 185,40 millones de euros. En definitiva, que continúan en caída libre, como concluimos del informe del año precedente.

Así, en 2006, en plena bonanza económica, los ayuntamientos valencianos cerraron el ejercicio con una sólida capacidad para financiarse: 356 millones de euros. En 2007, tras sufrir las primeras consecuencias del frenazo económico y la consiguiente falta de ingresos, ya necesitaban 32 millones de euros, con 156 municipios en déficit y 107 con la liquidación de tesorería negativa.

Ahora, se detecta un peligroso descenso del resultado presupuestario y del remanente de tesorería; mientras que el gasto por habitante y el endeudamiento por habitante han aumentado. Un terreno resbaladizo, aunque los optimistas dirán que se esperaba peor. Estas cuentas deben permitir a los ayuntamientos enfrentar un futuro año electoral con limitación de endeudamiento, asumiendo una importante caída de la recaudación así como la devolución al Ministerio de Hacienda de los anticipos optimistas de la Participación en los Ingresos del Estado de los años 2008 y 2009.

Veámoslo.

Principales indicadores

No por esperado es menos pernicioso. El Informe refleja el “empeoramiento” de la situación de los municipios. Así, el resultado presupuestario ajustado agregado ha descendido un 38% respecto al año anterior y un 52% respecto a 2006, hasta situarse en 188,97 millones de euros al cierre de 2008. Además, 179 municipios de los 499 (casi el 36%) tienen un resultado negativo.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 9%, hasta 1.080,37 millones. Del total de municipios, 144 liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha multiplicado por 5,6 las necesidades financieras de los ayuntamientos. Así, en 2007 esta necesidad se valoraba en 32,56 millones de euros y ha pasado a 185,40 millones en 2008. Por último, el endeudamiento por habitante se ha situado en 504 euros en 2008, lo que supone un 5% más que el ejercicio anterior.

Rendición de Cuentas

Compilar en un tiempo record las cuentas locales es toda una hazaña de los funcionarios levantinos, tanto de los interventores locales como de los auditores externos. El Informe recoge y analiza la información económico-financiera de las 588 entidades locales que han remitido sus cuentas a la Sindicatura, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Dentro de estas 588 entidades se incluyen 499 ayuntamientos, el 92% de los municipios valencianos, que representan el 98% de la población de la Comunidad. Los Ayuntamientos levantinos hicieron con cierta diligencia sus deberes (recuérdese que en Galicia, por ejemplo, la morosidad es del 60%): sólo 43 Corporaciones Locales no han remitido sus cuentas; de estos, dos tienen más de 20.000 habitantes (Villajoyosa y Sueca) y tampoco presentaron las cuentas de 2006 y 2007.

Sin embargo, el documento también destaca el “incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario“, de forma que solo el 13 por ciento de las entidades locales que han presentado cuentas aprobaron en plazo el presupuesto y su liquidación. El 17 por ciento elaboró la Cuenta General en plazo y el 35 por ciento antes de la fecha preceptiva. Un asunto que ya motivó una interesante reflexión del OCEX valenciano, que ya fue comentado en esta bitácora.

En su informe, la Sindicatura reitera la exigencia de un régimen sancionador que contemple medidas disciplinarias o sanciones económicas para quienes incumplan la obligación de rendir cuentas o de prestar el deber de colaboración en la fiscalización.

Con el título “el reto de hacer sencillo lo complejo” se celebrará en Gijón el XVI seminario sobre gestión pública local que se centrará en analizar y debatir sobre el impacto en el desarrollo organizativo de la Directiva de Servicios y del desarrollo efectivo de la administración electrónica en las Administraciones Locales. Un programa organizado por la Universidad de Oviedo y el Ayuntamiento de Gijón que se desarrolla entre el 27 y el 29 de octubre próximo.

Se trata de un foro ya habitual desde 1995 (ver libros de las ediciones) donde podemos encontrar los temas más actuales y unos ponentes de extraordinaria cualificación.

Miércoles, 27 de octubre

Jueves, 28 de octubre

Viernes, 29 de octubre

Admito que el titular que presentamos hoy en la bitácora puede parecer algo expeditivo. Se trata de una afirmación del presidente del Tribunal Supremo peruano ante la Comisión de Fiscalización del Parlamento, donde debía hacer un balance de sus primeros seis meses de gestión. Un arrebato de sinceridad que despertó del sesteo a sus señorías con unas singulares declaraciones frente a la indiferencia de algunos sectores ante el trabajo de la comisión. “Quieren pasar por puros, pero hacen gárgaras con la lucha anticorrupción”, ironizó.

Quizás el magistrado quería decirnos que, en algunos casos, las fiscalías deben hacer un ejercicio de imaginación, buscando hasta debajo del asfalto. Porque, según el Banco Mundial, cada año, en el planeta, los flujos de dinero procedentes de la corrupción, de actividades delictivas y de la evasión de fondos hacia los paraísos fiscales alcanza la astronómica suma de 1,6 billones de euros.

En Europa, desde el 1 de marzo, cualquier ciudadano puede denunciar on line, ante la Oficina europea antifraude (OLAF), cualquier caso que considere sospechoso de fraude o corrupción con fondos comunitarios. El sistema se llama FNS (Fraud Notification System) y permite informar de una forma simple garantizando el anonimato del denunciante.

Por el contrario, podíamos haber comenzado con el sensato titular de La Nueva España, en una entrevista con el magistrado asturiano David Ordoñez, que nos recuerda que “el precio de la libertad es la vigilancia eterna”, porque es un proceso continuo, que debe hacerse día a día, con mecanismos permanentes de control.

Ordoñez, en un reciente artículo profesional, de gran interés (ver su web y publicaciones), pone muchos ejemplos de corrupción europea, de violación cotidiana de los principios de igualdad, objetividad y transparencia en materia de contratación pública y recuerda que, además, sus Directivas sustantivas recogen una previsión expresa relativa a la lucha contra la corrupción de modo que excluyen de la licitación a aquellos que hayan sido condenados por aquellas prácticas.

Maquillajes

El asunto no es una cuestión “de funcionarios” pues afecta a los mecanismos de supervisión de las más Altas Instituciones. Debemos recordar como algunas prácticas contables de Grecia o Bulgaria han puesto en entredicho la imagen fiel de sus cuentas anuales. Como conclusión: durante el mes pasado, los ministros de asuntos exteriores europeos pactaron unánimemente otorgar poderes de auditoría a EUROSTAT.

¿Con qué alcance? Pues, la oficina europea podrá realizar visitas “metodológicas” a los países de la UE para “controlar los procesos y verificar las cuentas” siempre que se aprecien “riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos”. Durante esas visitas, los funcionarios de Eurostat tendrán “derecho a acceder a las cuentas de todas las entidades públicas a nivel central, estatal, y local”, según el texto del Reglamento.

Pero no son los únicos. Los relevos políticos traen energías renovadas y ganas de mirar debajo de la alfombra. Son como niños. Así, entre los ejemplos recientes, destaca el primer ministro británico, el conservador David Cameron, anunció al poco de llegar al poder, una auditoría de las cuentas del Gobierno laborista durante el último año tras detectarse varios casos de gastos “disparatados“.

El uso de las auditorías como arma arrojadiza del sucesor frente al predecesor, es una constante política, en sentido amplio. El Barça también ha sido protagonista de ese furor. Podéis ver en este interesante artículo la respuesta de Xavier Sala al nuevo equipo que rehacía las cuentas anuales de la directiva saliente. La verdad es que, con frecuencia, las cosas no son blancas o negras.

Dentro de un año volverán a reproducirse estas peticiones en las Administraciones que sufrirán elecciones locales y autonómicas. Conviene dejar aseado el patio por si llega el relevo. Pero más pronto que tarde, sin duda, el sucesor será algún día sucedido y entonces probará un poco de esa medicina. Así es la vida.

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el término memento viene del latín (acuérdate) y se refiere, el la misa, a la parte en que se hace conmemoración de los fieles vivos y difuntos. También hace sus mementos quien se detiene a discurrir con particular atención y estudio lo que le importa.

Tanta en una como en otra acepción, conviene, de vez en cuando, pararse a reflexionar sobre las cosas importantes. Este periodo de sosiego estival es propicio para ello. Las Instituciones de Control también deben hacer sus mementos. Esta entradilla viene a cuento en relación con el último trabajo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana.

En efecto, el OCEX valenciano ha entregado en las Corts, durante el mes pasado, el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, donde realiza un interesante análisis de los principales problemas y retos que la la actividad de la Sindicatura enfrenta en el sector local.

El Trabajo de la Sindicatura de comptes

En el ámbito local, la Sindicatura de la comunidad valenciana realiza dos tipos de actuaciones. Todos los años, examina las cuentas generales de las entidades locales que presentan sus cuentas y elabora un informe global. El objetivo de la Sindicatura es fomentar la rendición de cuentas, que actualmente es la más alta de España y se sitúa en torno al 90%, para impulsar aun más la transparencia y el cumplimiento de los plazos y obligaciones legales.

También realiza fiscalizaciones específicas a los Ayuntamientos (unas 120 hasta el primer trimestre de 2010) que, en una tercera parte de los casos, ha sido fiscalizado al menos dos veces desde 2003.

El informe intenta mostrar la evolución y composición del sector público local y evaluar las fiscalizaciones en ese sector, determinando las debilidades más relevantes que inciden en el control del sector público local. Para ello intenta sintetizar la actividad, conclusiones y recomendaciones tanto de los programas anuales como las memorias del período 1986-2009 y los correspondientes informes de fiscalización. Un trabajo pionero (33 páginas más 22 de anexos) que recomiendo leer a los funcionarios y autoridades municipales.

Conclusiones

La primera conclusión que los síndicos ponen sobre la mesa de los parlamentarios es que el control que realiza la Sindicatura sobre el sector público local es insuficiente y está condicionado por los siguientes factores:

-La falta de medios personales, materiales y normativos para llevar adecuadamente la función fiscalizadora pues la Sindicatura carece de competencia para sancionar a quienes incumplen la obligación de rendir cuentas o prestar el deber de colaboración en las fiscalizaciones que esta Institución lleve a cabo. Se trata de una reclamación que periódicamente reiteran los órganos de control externo, siempre recogida en la prensa con escaso éxito y que pasa, no sólo por las multas sino por imposibilitar la concesión de determinadas subvenciones.

- La indefinición del sector público local y de la Cuenta General, cuyo contenido debería modificarse y reducirse los plazos de formación y aprobación y rendición. Además, no incluye las cuentas de todos los entes públicos que deberían integrarla así, como de las funciones asignadas al control interno. En este sentido, pide determinar los criterios de adscripción a cada sector público, estatal, autonómico o local, con el fin de evitar la posibilidad de que una entidad o sociedad mercantil pública, que esté participada minoritariamente por varias administraciones, no sea atribuida a ninguna de ellas, permitiendo con esta indefinición su falta de control.

Por otra parte, se entiende como necesario que la Sindicatura incremente su presencia en los ámbitos institucionales relacionados con las entidades locales: diputaciones provinciales, Federación Valenciana de Municipios y Provincias e incluso los colegios provinciales de los funcionarios con habilitación estatal.

Además, recuerda la Sindicatura que, en 2007 se implantó un nuevo sistema de rendición de cuentas, exclusivamente en soporte informático de la Cuenta General de las entidades locales en un acto único al Tribunal de Cuentas y a la Sindicatura de Comptes. El nuevo sistema permite una mayor explotación de los datos relevantes del sector público local.

El número de entidades locales que han sido objeto de fiscalización específica ha pasado de 11 en 2003 a 120 en 2009. Ello ha sido posible a través de la realización de fiscalizaciones horizontales, que ha permitido fiscalizar un mayor número de entidades locales.

La Sindicatura critica el “desfase en la regulación del control interno”, así como la falta de una adecuada segregación de funciones y la excesiva dependencia de los gestores. Para evitarlo, la Sindicatura sugiere reforzar el control interno de las entidades locales, especialmente en lo que se refiere a la función interventora ¿Cómo? Por ejemplo regulando un interesante destino para los reparos que hayan formulado los interventores de las entidades locales, para que sean “puestos en conocimiento de esta Sindicatura de Comptes”. Gran parte de los problemas de los habilitados podrían desaparecer con esta simple comunicación.

Recomienda también a la Intervención General de cada entidad local proponer anualmente al Pleno la aprobación de un Plan de control financiero y de auditorías sobre la propia entidad local y sus entes dependientes. Las bases de ejecución del presupuesto pueden ser el medio idóneo para regular estos aspectos.

Respecto a las fiscalizaciones específicas, el informe incluye un cuadro resumen (apartado 5.3.2) de los principales incumplimientos de la normativa en la gestión de los fondos públicos:

Los números rojos afloran en muchas organizaciones, tanto públicas como privadas. Con tal motivo, el diario El Economista dedicaba ayer su editorial a la crisis presupuestaria local. Mencionaba varios ayuntamientos que están afontando graves dificultades de liquidez, fruto de una baja recaudación y una disminución de las transferencias estatales o autonómicas. Eso sí: los gastos corrientes se mantienen rígidos, salvo el recorte salarial del RDLey 8/2010.

El caso más conocido está en Andalucía, donde el Ayuntamiento de Jerez sufría ayer una concentración frente a la Casa Consistorial para “montar una gran cacerolada de protesta” por el retraso del pago de la nómina de sus 2.600 funcionarios.

El Ayuntamiento de Palomares del Río, en Sevilla, de 6.000 habitantes, ha suspendido pagos pues sus ingresos cayeron más de un 90% por el pinchazo inmobiliario y su deuda superaba los 6 millones de euros. Barbate (Cádiz) debe 60 millones de euros y, a final del año pasado vio como era cortada la luz en la Casa de la Cultura. Huévar de Aljarafe (Sevilla) debe ocho meses de nóminas; en San Roque (Cádiz), 63 encargadas de la limpieza de los colegios e instalaciones municipales están encerradas por los retrasos de sus nóminas.

En la Comunidad Valenciana las cuentas locales parecen entrar en caída libre y algunos periódicos hablan de colapso financiero. En Castilla y León, el presidente de la Federación Regional de Municipios y Provincias, Miguel Ángel García Nieto, vaticina: “Estoy seguro de que veremos ayuntamientos en quiebra técnica en la Comunidad en el próximo año”. En la Comunidad de Madrid, su presidenta, Esperanza Aguirre, acaba de declarar que varios ayuntamientos, la mayoría de pequeño tamaño, están en una “situación límite”.

En Navarra, el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2007 concluye un empeoramiento de la situación financiera de los entes locales respecto al ejercicio 2006, dado que disminuyó el ahorro bruto, el remanente de tesorería para gastos generales y aumentó la deuda viva. Y eso que lo peor de la crisis estaba por llegar. En 2011 la situación será peliaguda: el modelo de financiación local va con dos años de retraso, y los ayuntamientos deberán devolver entonces, sin recurso al crédito, el dinero que el Ejecutivo central les transfirió de más en 2009.

Como puede verse, la crisis financiera ha tenido un fuerte impacto en nuestras Corporaciones Locales, con crecimiento de los porcentajes de endeudamiento a corto plazo, de las refinanciaciones y aplazamientos, aumento de las deudas con la Agencia Tributaria y con la Seguridad Social o – sencillamente- de los gastos sin partida presupuestaria (las famosas facturas del cajón).

Tomar el Palacio de Invierno

Acabada la financiación vía ladrillo, muchos Ayuntamientos están rastreando las transmisiones de suelo (por dación en pago o ejecución hipotecaria) a favor de las entidades financieras. El diario Expansión dedica hoy al asunto la portada y especula sobre su posible expropiación. Antes, los empresarios de edificación residencial no tenían capacidad financiera y, por lo tanto, los ayuntamientos no forzaban a los promotores a cumplir los plazos legales de ejecución. Pero tras el desembarco de la banca en el sector inmobiliario “ha cambiado la tendencia, ya que ahora las instituciones financieras sí pueden transformar esos activos ilíquidos en promociones de viviendas que generen impuestos y, sobre todo, un aprovechamiento urbanístico destinado a las arcas locales (normalmente el 10% del total edificado)”.

Nuestra legislación prevé consecuencias para el incumplimiento de esos plazos en terreno urbanizable y podría ser expropiado a precio rural. Como recuerda Expansión, para los municipios que no delimitan ese plazo, el Gobierno da seis años de margen mientras que los grandes ayuntamientos lo delimitan claramente. Hay queda apuntado el reto.

Avance de datos en el País Vasco

Más allá de los impactantes titulares de prensa, pocos datos se conocen de la ejecución del ejercicio 2009, pendiente de su aprobación formal en el otoño. Sin embargo, el diputado de Hacienda de Guipúzcoa, Peio González, ha presentado el avance 2010 de los indicadores económicos y financieros de los ayuntamientos, afirmando hace unos días que los municipios guipuzcoanos mantienen su “solvencia”, aunque trasladó su preocupación ante la “brusca” caída del ahorro neto, que casi ha desaparecido” y se ha situado en negativo en 25 consistorios, 11 más que en 2008, lo cual “exige un ejercicio de prudencia”, así como la adopción de medidas, “quizás drásticas”, para reducir el gasto corriente.

Allí, la evolución de los últimos diez años en el ahorro neto experimentó decrecimiento hasta 2001. A partir de 2003, a pesar de que estos gastos han mantenido su tendencia de crecimiento, los ingresos corrientes habían experimentado un crecimiento superior. Como consecuencia de ello, el ahorro neto ha ido creciendo ligeramente año tras año, tendencia que se rompe bruscamente durante 2008 y se acrecienta durante 2009, alcanzando el 0.55% de los ingresos corrientes.

El avance muestra que los pequeños ayuntamientos, menores de 1000 habitantes, son los que presentan una mayor capacidad de generar ahorro neto.

Las previsiones para 2010, sin embargo, muestran un esfuerzo de contención, ya que los presupuestos aprobados en 2010 han visto reducido su cuantía un 10% aproximadamente, con respecto al ejercicio 2009. La tendencia prevista presenta una reducción de las inversiones, mantenimiento del nivel de deuda viva y cargas financieras, ahorro neto casi nulo y continuación de remanentes de tesorería negativos.

La responsabilidad contable, tal como está concebida en nuestra legislación y en la jurisprudencia emanada de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, exige una serie de requisitos, que ya hemos tratado en esta bitácora:

a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;

c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.

En la responsabilidad por alcance, que es el saldo deudor injustificado de una cuenta nos encontramos, en términos generales, con la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Para comprender el verdadero significado del alcance, hoy presentamos la Sentencia de 15 de marzo de 2010, de la sala de justicia del Tribunal de Cuentas de España, que fue dictada en apelación frente a la sentencia de 30 de diciembre de 2008, fallada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Dª. Ana María Pérez Tórtola, que declaraba responsable contable directo al Alcalde del municipio de Zahínos (Badajoz).

El asunto surgió como consecuencia de la revocación de una subvención otorgada por el INEM al Ayuntamiento para la realización de unas obras, alegando que la causa de este perjuicio económico era el impago de varias mensualidades de cuotas sociales, pese a que el Ayuntamiento había recibido previamente del INEM los fondos destinados tanto al pago de las nóminas como de las cotizaciones sociales, destinándose dichas cantidades al pago de otros gastos de la Corporación.

El Tribunal entiende que aunque la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, no da lugar a un supuesto de alcance. Sin embargo, se trata de una interesante sentencia que todo gestor público debería conocer, sobre todo si administra subvenciones.

El desastre

Durante el año 2000 le fue concedida al Ayuntamiento de Zahínos de Badajoz una subvención de 328.032 euros por parte del INEM, para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de la obra de interés general y social “Adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

En 2001 se inició el procedimiento de reintegro de la referida subvención, al haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la justificación del gasto realizado, otorgando a la Corporación un nuevo plazo de quince días para el reintegro de dicho importe o para que, en su caso, presentara los documentos que se le requerían o formulase las alegaciones oportunas.

Transcurrido el citado plazo, y no realizando actuación alguna la Corporación, la Dirección Provincial del INEM dictó resolución acordando el reintegro de la subvención en 2002, que fue notificada a la Corporación, siendo recurrida en alzada y desestimado el recurso en 2003, al haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que el Ayuntamiento tiene en los tributos del Estado. La devolución tuvo su origen en el impago de las cotizaciones sociales ante el abono de otros gastos de la Corporación ordenados por el Alcalde y, en consecuencia, no se pudo justificar su pago en plazo.

Para la Consejera que juzgó el asunto en primera instancia, “la devolución de la subvención supone para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia de una gestión irregular”.

En consecuencia, la Consejera Pérez Tórtola procedió a declarar, en primera instancia, la existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida para la contratación de trabajadores desempleados para la obra adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

Enriquecimiento injusto

Por el contrario, la Sala que enjuicia la apelación entiende que “en caso de realizarse ese reintegro al Ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto para el sistema de administraciones públicas, toda vez que al I.N.E.M. ya le ha sido reintegrado el importe de dicha subvención y las obras para las que la subvención fue concedida fueron efectivamente realizadas, motivo por el cual no puede apreciarse daño alguno en los fondos públicos”.

Sin embargo, la obra subvencionada fue efectivamente realizada por lo que “en ningún caso se cuestiona la posible existencia de un saldo deudor injustificado en los fondos municipales que se destinaron a sufragar la obra”.

En definitiva, esa falta de pago de las cotizaciones sociales produjo un perjuicio perfectamente cuantificado en la Hacienda municipal pero, como ha tenido oportunidad de reiterar el Tribunal de Cuentas en numerosas ocasiones y recuerda esta sentencia: “no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento, necesariamente, de responsabilidad contable. Y, en la presente controversia, no entendemos que se produzcan las circunstancias que la legislación propia del Tribunal contempla para el nacimiento de un alcance”.

Así, el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas establece que debe entenderse por alcance “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”. Pues bien, en el presente caso no se detecta la existencia de ningún tipo de saldo deudor no justificado. De hecho, lo que ocurrió fue que el Ayuntamiento obtuvo, eso sí, una sensible disminución de los ingresos del Estado a lo largo de varios ejercicios, hasta la total satisfacción de lo debido, como consecuencia de la revocación de la subvención. Pero una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance”.

En definitiva, la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida, en la medida en que se pagaron los costes salariales de trabajadores desempleados que se contrataron para la ejecución de la obra (determinadas cuotas de la seguridad social con aplazamiento y pago fraccionado) “pero se trata de un incumplimiento meramente formal”.

En consecuencia, considera la Sala de Justicia que no se ha ocasionado saldo deudor injustificado alguno en los fondos del Ayuntamiento por lo que procede revocar, en este punto la declaración de alcance efectuada en primera instancia.

La sentencia incluye un interesante aviso para navegantes: No consta acreditado en autos que los servicios municipales competentes pusiesen en conocimiento del apelante la necesidad de ordenar los pagos de las cotizaciones sociales en las mensualidades en las que dichos pagos fueron desatendidos.

Publicado en LegalToday.com

La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

Publicado en LegalToday

Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

El pleno del Tribunal de Cuentas de España, en sesión 29 de abril de 2010, ha aprobado el Informe de Fiscalización de la Planificación y el Desarrollo Urbanístico de los municipios costeros de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2006.

Se trata de un informe horizontal realizado sobre los treinta y siete municipios cántabros de influencia costera y se enmarca dentro del creciente número de actuaciones de los órganos de control sobre la actividad úrbanística municipal, tanto en el ámbito económico financiero como de su conformidad con la normativa estatal, autonómica y local de aplicación.

Es un trabajo complejo que evaluó los procedimientos de control interno aplicados en la gestión de esos municipios, con el fin de determinar si eran suficientes para garantizar una correcta gestión urbanística, así como un adecuado control de los bienes y de los recursos procedentes del urbanismo. Asimismo se evaluaron las actuaciones realizadas por los ayuntamientos dirigidas a garantizar las infraestructuras necesarias para la satisfacción de la demanda de servicios públicos, analizando su oportunidad y eficacia.

Planes de ordenación

Los planes de ordenación, desde el punto de vista técnico tienen una proyección a medio y largo plazo y desde el punto de vista jurídico tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de su revisión o modificación. Por ello, el ámbito temporal de la fiscalización se centró en los instrumentos vigentes en el ejercicio 2006, aun cuando su origen se remontaba a ejercicios precedentes. No obstante, la revisión del cumplimiento de legalidad y de reconocimiento presupuestario se basó exclusivamente a operaciones concretas que hayan tenido incidencia en el ejercicio 2006.

Para el Tribunal, la mayoría de ayuntamientos fiscalizados “carecen de medios para mantener estadísticas sobre usos de suelo”. Esta carencia se solventará con la implantación del primer plan estadístico de la Comunidad de Cantabria creado por la Ley 3/2008.

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre, y en consecuencia poder establecer los límites de las zonas indicadas y sus restricciones de uso, atendiendo a la Ley de Costas, la Administración del Estado practica los oportunos deslindes. En Cantabria, a finales de 2007 estaba deslindado el 67% de su litoral.

Asimismo el Estado, mediante otros instrumentos, y las Comunidades Autónomas, especialmente mediante instrumentos de ordenación territorial, urbanístico y medioambiental, pueden restringir las actividades que se pueden desarrollar en determinados espacios con el fin de destinarlos a usos concretos o incrementar el nivel de protección. En 2006, Cantabria tenía un índice de protección de Costa inferior a la media del territorio español (un 19,5% frente a casi un 35%) e intermedia entre las Comunidades costeras colindantes, superior a la del País Vasco (14,5%) e inferior a la de Asturias (cerca del 53%).

Conclusiones

1ª.     Tras la promulgación de la Ley cántabra 2/2001 y, especialmente tras la de la Ley 2/2004 del Plan de Ordenación del Litoral, todos los municipios costeros de Cantabria tenían la obligación de revisar su ordenamiento urbanístico para adaptarlo al contenido de las mismas. No obstante, en 2006, año al que se circunscribe esta fiscalización, solamente uno había revisado su PGOU y a octubre de 2009, solamente tres municipios disponían de PGOU adaptado.

2ª.     Todos los demás ayuntamientos costeros habían iniciado la revisión de su ordenamiento, encontrándose en diferentes momentos de su tramitación, habiendo tenido especiales dificultades para su redacción final y aprobación definitiva derivadas principalmente de:

-     Las consecuencias derivadas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

-     La proliferación de instrumentos de cohesión y de protección ambiental en el ámbito de la Unión Europea y el retraso en su transposición a normativa de la Comunidad Autónoma.

-     La demora en el establecimiento de instrumentos de ordenación del territorio.

-     La existencia de determinadas sentencias sobre algunos instrumentos de planeamiento revisados.

3ª.     La revisión del ordenamiento urbanístico ha sido contratada a equipos redactores externos en todos los ayuntamientos, mediante asistencias técnicas, de cuya revisión se ha deducido principalmente:

-     Una definición del objeto del contrato muy amplia que no concretaba el trabajo exacto que tenían que desarrollar los adjudicatarios.

-     Una duración real de los contratos que, debido a las dificultades en el procedimiento, superó el máximo de cuatro años permitido por LCAP para este tipo de contratos.

-     Una dificultad para estimar el precio de licitación de los contratos.

-     La utilización de criterios de selección de los adjudicatarios que valoraban preferentemente las condiciones del equipo redactor respecto de las del trabajo a desarrollar.

-     Una ejecución de los contratos que superaba las previsiones iniciales y que obligó a realizar modificaciones y trabajos complementarios, con una elevación del coste, destacando seis ayuntamientos.

4ª.     El gasto, a octubre de 2009, por todos los trabajos de revisión del ordenamiento ascendía a 8,5 millones de €. El Gobierno regional financió una parte de los contratos iniciales pero no de las modificaciones ni de los complementarios, siendo su participación de 0,8 millones de €.

5ª.     Los ayuntamientos no disponen de estadísticas o de datos agregados suficientemente fiables sobre las modificaciones puntuales a su ordenamiento o sobre los instrumentos de desarrollo, por lo que no ha sido posible conocer la superficie bruta afectada por cambios de usos ni las variaciones en edificabilidad, en su caso. Asimismo, no disponen de medios para su realización, estando previsto en el Plan Estadístico del Gobierno de Cantabria para 2009-2012 la elaboración de estadísticas sobre vivienda y sobre usos de suelo e infraestructuras, entre otras.

6ª.     En 2006, en los ayuntamientos del litoral se aprobaron definitivamente dieciocho modificaciones puntuales destinadas a facilitar infraestructuras, posibilitar la construcción de viviendas de protección oficial o para adecuarse a la normativa de protección medioambiental. En ninguna de estas modificaciones se aumentó la edificabilidad inicialmente prevista en el ordenamiento vigente.

7ª.     El suelo que en 2006 no se encontraba desarrollado o en ejecución, presumiblemente no se ejecutará con el vigente planeamiento, debiendo esperarse a que las revisiones en tramitación sean definitivamente aprobadas, salvo determinadas actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado.

8ª.     La ejecución del planeamiento se ha visto afectada por la incidencia de los grados de protección impuestos por el Plan de Ordenación del Litoral y por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como por la delimitación de sectores de grandes dimensiones superficiales en algunos planes, con un elevado número de propietarios implicados, que dificultan los acuerdos necesarios para iniciar el desarrollo. En 2006 sólo se aprobaron dos nuevos planes parciales y se modificaron otros dos previamente aprobados.

9ª.     La ejecución del planeamiento, asimismo, se ha visto limitada por diversas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia.

10ª.  Se han formalizado algunos convenios de planeamiento con la finalidad de adaptar los desarrollos aprobados a las medidas de protección ambiental o nuevos planteamientos urbanísticos, sin que en ninguno de los analizados se haya incrementado la edificabilidad del suelo en relación con la prevista en el ordenamiento vigente.

11ª.  Subsisten diversas sentencias de derribo que afectan a 597 viviendas, para cuya solución el Gobierno de Cantabria ha elaborado un Plan a fin de garantizar adecuadamente los derechos de los afectados y los posibles perjuicios a los ayuntamientos afectados.

12ª.  Ha sido una práctica de muchos ayuntamientos reservar una parte de los aprovechamientos lucrativos recibidos para su utilización en ejercicios siguientes, en tanto que en otros no se ha tenido en consideración que la utilización de estos recursos está restringida a los destinos previstos en la Ley que fundamentalmente son de orden urbanístico.

Recomendaciones

1ª.     La Comunidad Autónoma de Cantabria debe facilitar el proceso de adaptación de los ordenamientos urbanísticos, impulsando en primer lugar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y de protección medioambiental que le compete. Por otra parte, debería impulsar la elaboración de las estadísticas en materia urbanística previstas en el Plan Estadístico 2009-2012.

2ª.     Los ayuntamientos deben determinar de forma más específica el objeto de los contratos de redacción del planeamiento, a fin de concretar mejor los derechos y obligaciones con los adjudicatarios. Asimismo, deberían utilizar criterios de selección más objetivos y basados en las condiciones y circunstancias del trabajo a realizar y no en las características del licitador.

3ª.     Los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes deberían controlar el Patrimonio Público de Suelo y, en especial, los recursos financieros obtenidos por sustitución de aprovechamientos o por enajenación de terrenos, a fin de utilizarlos exclusivamente para los destinos expresamente señalados.

4ª.     Los ayuntamientos deberían contabilizar adecuadamente todos los recursos que obtienen por su intervención en el urbanismo, en especial, las cesiones de terrenos a título lucrativo. Sería conveniente, asimismo, que distinguiesen conceptos presupuestarios distintos en función de los diferentes tipos de tasas.

5ª.     Los ayuntamientos deberían cuantificar las previsiones de ingresos presupuestarios de los recursos obtenidos por su gestión en el urbanismo con criterios de prudencia y con fundamentación suficiente que pruebe la viabilidad de su recaudación. En su caso, deberían mantener la correspondiente vinculación con los proyectos de gastos afectados y abstenerse de incluir créditos presupuestarios para proyectos de inversión para los que no se prevea la obtención de la financiación necesaria.

Hoy traemos a la bitácora una sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 5 de Oviedo, que destaca por la claridad y precisión de su fundamentación. Es una de esas sentencias “redondas” donde el magistrado va limando sus conclusiones como la paciencia de un artesano del derecho.

Un Ayuntamiento asturiano, de unos 10.000 habitantes, convoca concurso-oposición para cubrir tres plazas de administrativo y una de policía local. Un sindicato impugna diversos aspectos relativos a la composición del tribunal calificador y los meritos. El asunto acaba en la jurisdicción contenciosa.

Durante la vista oral, el recurrente evidenció la ausencia de Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del personal funcionario en el Ayuntamiento. El magistrado, dada la cuestión debatida (legalidad de la convocatoria) creyó su deber hacer uso de la facultad prevista en el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que habilita al juez para “tomar parte” en el litigio, planteamiento de posibles motivos nuevos a iniciativa judicial.

El asunto no era otra cosa que la citada ausencia de RPT, que había parecido algo natural a las partes, menos al juez. A tal fin, la sentencia constata que se les concedieron nuevas alegaciones. Del resultado de lo nuevamente alegado y probado, la sentencia anulará la convocatoria.

El secretario del ayuntamiento fue contundente al afirmar que, por acuerdo del pleno del ayuntamiento, se aprobó inicialmente tal RPT y se expuso al público sin que el ayuntamiento hubiera ni resuelto las alegaciones ni aprobado definitivamente la RPT ni, por tanto, publicado oficialmente. En consecuencia certifica que el ayuntamiento “no dispone de relación de puestos de trabajo definitivamente aprobada”.

Naturaleza normativa de las RPTs

La representación del ayuntamiento se esforzó en eludir la necesidad de tal RPT, señalando la existencia de una plantilla de personal adjunta al presupuesto del ejercicio 2008. El magistrado recuerda que la jurisprudencia ha venido perfilando la regulación de las RPT que constituyen “el instrumento técnico a través del cual, se realiza por la administración -estatal, autonómica y local- la ordenación de su personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño. De modo que -en función de ellas- se definen las plantillas de las administraciones públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo”.

Inicialmente la jurisprudencia atribuía a las RPTs la naturaleza de acto plural más que normativo. Posteriormente cambió de orientación sancionando el carácter de disposición general de los acuerdos de clasificación de los puestos de trabajo y fijación de plantillas y complementos retributivos de los funcionarios de forma que existe ya una doctrina consolidada que reconoce tal carácter normativo a las RPT aprobadas por las administraciones públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias atendiendo a su carácter ordinamental y a las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado que carecen de contenido normativo.

La sentencia analiza la obligatoriedad de existencia de las relaciones de las RPT, indicando que su no elaboración por el ayuntamiento supone el incumplimiento de una obligación jurídica (STSJ de Andalucía de 26-1-2007), no solo contraria a la más elemental exigencia de buena fe, sino también un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos.

También recuerda que la plantilla determina el número de efectivos, mientras que la RPT “debe crear el puesto de trabajo, definirlo, determinar los requisitos para su provisión y la forma de la misma” (STSJ DE ASTURIAS DE 20-12-2007).

De hecho, la jurisprudencia considera que si se incumplen los requisitos de la elaboración de la RPT se produce la invalidez de los actos de aplicación por lo que -con mayor razón- la inexistencia misma de tal instrumento será motivo de ilegalidad de las convocatorias que lo sortean (STS 22/5/2000, que anula la RPT por falta de negociación sindical).

La oferta de empleo no subsana la ausencia de RPT, ya que “sin RPT no es posible aprobar la oferta de empleo”. Por ejemplo,  la STS 25/6/2008 precisó que la RPT es presupuesto previo de la oferta de empleo, aunque no existe obligación de ofertar todas las vacantes de la relación.

El magistrado manifiesta “la natural perplejidad que suscita el hecho de que un ayuntamiento de dimensión notable no cuente con una RPT de personal laboral ni funcionario pese a estar vigente su exigencia por la vieja ley 30/1984”, pues las RPT suponen la “ordenación capital para garantizar la seguridad jurídica y evitar la improvisación e irracionalidad en las dotaciones de plazas públicas”. Y, entiende que “tal exigencia no cuenta con excepción legal alguna”. En el art. 74 del EBEP se precisa que:

“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”.

De acuerdo con la disposición final cuarta del EBEP,  hasta que se dicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Dado que ni existe ley de desarrollo de la administración del Estado, ni tampoco ley de desarrollo de la Administración del Principado de Asturias, subsiste la vigencia del artículo 126.4 del R.D.L. 781/1986.

En suma, para el magistrado las elementales exigencias de racionalidad y legalidad que justifican la existencia de las RPT imponen, primero que “malamente puede abonarse el complemento específico o de destino a los funcionarios que obtengan las plazas en las convocatorias aquí impugnadas cuando solo pueden verse atribuidos previa valoración de los puestos de trabajo“.

Igualmente entiende que su inexistencia impide saber, si para tales plazas, se exigen los requisitos adecuados, ya que no se ha brindado al pleno municipal la opción de expresar su voluntad autoorganizatoria. Por último, el art. 133 del RDL 781/86 impone que el procedimiento de selección de funcionarios “se establecerá teniendo en cuenta la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de desempeñar”, extremo difícil de cumplir si no existe una RPT, sin que pueda suplirse su inexistencia por la vía de convocatorias individualizadas o generales al reservarse a las RPT las características de los puestos de trabajo ofrecidos.

En fin, la sentencia concluye afirmando:

“Al dictarse una convocatoria sin la previa y preceptiva RPT se tiende un puente en el vacío, ya que serían plazas de funcionario convocadas bajo criterios y características del puro arbitrio de la alcaldía, sin criterio de racionalidad organizativo alguno, y -además- una vez seleccionados los aprobados, no existiría el instrumento necesario que habilitase o diese cobertura al abono de unas retribuciones concretas. Por todo ello, ha de estimarse el recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada en cuanto convoca diversas plazas sin contar con la previa y preceptiva relación de puestos de trabajo”.

Una version de este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday.com

Ser interventor en el sector público exige el ejercicio de unas habilidades muy poco habituales. Por si fuera poca tarea dominar toda la normativa financiera o de contratación, el Interventor debe estar dispuesto a afrontar presiones y conflictos por parte de las autoridades responsables de la ejecución del gasto público. En algunos casos, el enfrentamiento puede cobrar una virulencia extraordinaria ¿Qué hacer entonces? Muchos funcionarios hacen las maletas y cambian de destino. Otros se quedan para luchar. En cualquiera de los dos casos, es un proceso muy duro que suele dejar secuelas.

Sigo con cierta perplejidad el cruel asunto de la Interventora de Mislata (Valencia) que ha sido sancionada por el Alcalde con suspensión de su empleo durante seis meses “por incumplimiento de las funciones esenciales en su puesto de trabajo” ¿El detonante? … la liquidación de un contrato de obra pública. Veamos el diario El País, que lo presenta así:

La interventora, en un informe del 3 de diciembre del año pasado sobre la liquidación del contrato, avisó de que no quedaba “acreditado en el expediente si la ejecución de la obra se realizó correctamente”, por lo que no estaba claro que el consistorio abonase la cantidad pactada en la rescisión (14 millones de euros) y menos el sobrecoste denunciado por los socialistas (siete millones más), cantidad que el PP achaca a la “imaginación” de la oposición. El hecho es que ahora la Oficina Técnica de Mislata muestra que la obra es deficiente y la versión de la interventora y la oposición cobra fuerza.

El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (Cosital) subrayó, en una nota de prensa,́ que la actuación de la interventora de Mislata “ha sido de todo punto correcta, seria y profesional” y expresó su “solidaridad” con la funcionaria expedientada al tiempo que se reserva “las acciones que, tras un examen más a fondo de los hechos, le puedan asistir ante los órganos judiciales”. Igualmente expresó su “más rotundo rechazo y malestar”, por la regulación por la que la Comunidad Valenciana “ha puesto en manos de los Ayuntamientos prácticamente todas las competencias sancionadoras sobre los Secretarios, Interventores y Tesoreros Municipales”.

Es oportuno recordar, como dijo el Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues … el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. También dice que nunca se debe bajar la guardia y, cuando eso acontece, aparece la responsabilidad solidaria del interventor y del ordenador de gasto.

Mi experiencia me dice que, en estos conflictos, el interventor pierde muchas plumas y pasará tiempo hasta poner a cada uno en su sitio. La indolencia o el miedo de muchos y los intereses de otros, someten a un vía crucis a ese funcionario, que se verá, de pronto, escrutado y desprestigiado en la plaza pública. Es la técnica habitual. Otros lo utilizarán como munición administrativa, mediática o política. En fin, la historia de siempre y los funcionarios nunca están preparados para protagonizar este espectáculo.

Nos hemos acostumbrado a aceptar como una realidad indiscutida la solvencia de la Administración. El Estado, las comunidades autónomas o los municipios son solventes: «tardan pero siempre cumplen», nos dicen. La sanidad cántabra o murciana abona sus facturas en un plazo de 600 días, pero paga. Sin embargo, algunos ayuntamientos reciben sentencias condenatorias de cantidades a las que no podrán hacer frente nunca.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

La Asamblea del Consejo General de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (COSITAL) reunida con fecha 13 de marzo de 2010 en Toledo ha celebrado su congreso anual (ver ponencias) y aprobando la siguiente DECLARACIÓN:

Los ciudadanos tienen derecho a una buena administración, que responda a las exigencias de calidad y excelencia del servicio público, para lo cual se precisa contar con profesionales debidamente cualificados y suficientemente motivados, que cumplan con su labor de forma eficiente bajo el respeto a un código de conducta regulado; todo ello en línea con una consideración de la función pública que responde a los preceptos reflejados en el Tratado de Ámsterdam, que preconiza el acercamiento entre la administración, sus empleados y los ciudadanos destinatarios de los servicios públicos.

El colectivo profesional que integra a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, cuenta desde 2005 con su propio Código Ético Profesional, aprobado en el marco de su VI Asamblea celebrada en Salamanca, en la convicción de la necesidad de un modelo de actuación profesional homólogo al de otros países europeos, en línea a su vez con los principios éticos y de conducta emanados del Código de Buena Conducta Administrativa aprobado por Resolución de 6 de septiembre de 2001 del Parlamento Europeo.

Los principios que inspiran este modelo de actuación se han trasladado al texto de reforma de los Estatutos Generales de nuestra Organización Colegial, actualmente a la espera de su aprobación por los poderes públicos, culminando así su adecuación a las modificaciones operadas en la Ley de Colegios Profesionales para su adaptación a la Directiva de Servicios, avanzando así en la consolidación de nuestra capacidad de representación y representatividad institucionales.

Por otra parte, la eficacia y la eficiencia en la actuación de los poderes públicos en el complejo entorno del siglo XXI han de obedecer ineludiblemente:

- Al aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), para hacer posible el triple acercamiento antes aludido y posibilitar las relaciones interadministrativas como la reciente experiencia de aplicación del FEIL ha demostrado.

-  A una gestión racional del capital humano, que ha de estar compuesto por profesionales en permanente formación, bajo unas condiciones de selección totalmente objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de mérito y capacidad y con una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Es en la Administración local donde esta complejidad se hace más patente, la autonomía local permite adoptar, en aras del mejor servicio a los ciudadanos, múltiples formas de gestión de las actividades públicas, que unidas al crisol de  realidades de las entidades que la componen, configuran un mapa en el que deben adecuarse las antedichas exigencias de eficacia y la eficiencia, especialmente a los pequeños y medianos municipios.

Es este el nuevo marco de ejercicio de la función pública que define nuestro entorno profesional y frente al que hemos de reiterar el compromiso de servicio a los intereses públicos de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, manteniendo una conducta profesional que se rija en todo momento por el cumplimiento de valores éticos de actuación basados en la neutralidad política, defensa de los valores democráticos, lealtad, honestidad, honradez, imparcialidad, eficacia, eficiencia, profesionalidad, dedicación, justicia, transparencia, cumplimiento de la legalidad, respeto a los derechos humanos, orientación a la ciudadanía, colaboración, información, diálogo y resolución de conflictos, voluntad de trabajo en equipo, de adaptación a las nuevas demandas sociales y deseo de mantener una continua formación, especialmente en lo que se refiere al impulso de las nuevas tecnologías y en la aplicación del modelo de administración electrónica.

La Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público configura una nueva regulación del régimen jurídico de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, previendo un delicado equilibrio competencial entre Comunidades Autónomas y Administración del Estado que exige sin más demora un desarrollo coordinado, pues solo así se garantizará el carácter estatal de la habilitación que el legislador ha conservado respecto del modelo anterior.

Así transcurridos más de dos años de vigencia del Estatuto Básico del Empleado Público y a pesar de la existencia de diversos Anteproyectos, solo Cataluña y Galicia han aprobado normativa de desarrollo de sus competencias sobre el colectivo, además de la Comunidad Valenciana restringida a la materia de régimen disciplinario. El Estado aún no lo ha hecho respecto de sus competencias  con excepción de la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso  si bien es conocida la previsión de modificación de la normativa básica de régimen local.

Urge afrontar tales desarrollos para que se delimite claramente nuestro espacio profesional adaptándolo a las necesidades de los gobiernos locales y de la ciudadanía.

Y urge asimismo que se hagan efectivas aquellas competencias de ejercicio directo, especialmente en materia de selección, pues su omisión materializada en un descenso del 71% en el número de plazas convocadas desde 2007,  contribuye al detrimento de la calidad de nuestras Administraciones locales y facilita la posibilidad de aparición de casos de corrupción. Los procesos selectivos deberán buscar la excelencia en la selección de los funcionarios, en lugar de la mera suficiencia de conocimientos básicos, pues solo así se garantiza el funcionamiento de la Administración y los intereses generales y el respeto de los principios de mérito, capacidad e igualdad.

Los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local constituyen un activo importante en el conjunto de las Administración Pública española. No en vano el Tribunal Constitucional ha hablado de ellos como la columna vertebral de la función pública local. Es conveniente, sobre todo para los ciudadanos, que las Administraciones Públicas y en particular los gobiernos locales maximicen el uso de los recursos de que disponen.

Por ello, la Asamblea del Consejo General ACUERDA:

Primero.- Poner de manifiesto su compromiso ante los ciudadanos y ciudadanas de este país y los gobiernos locales, de orientar su actividad profesional a la consecución efectiva de la satisfacción del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración, servida por empleados públicos debidamente cualificados, seleccionados mediante pruebas objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de transparencia, mérito y capacidad;  con total profesionalidad y eficacia respetando la Ley, y que deben estar regidos por una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Segundo.- Efectuar un llamamiento a la Administración del Estado para que en el proyecto de Ley de nueva regulación del régimen local que se pretende abordar se reconozca expresamente que las funciones que desempeñen los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local se enmarcan dentro del ámbito directivo de las Entidades Locales.

Tercero.- Manifestar a la Administración del Estado la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local para que ejerza la labor de coordinación que constitucionalmente le corresponde en relación con las competencias autonómicas sobre nuestro colectivo, y para que, en ejecución del desarrollo de las competencias que le atribuye la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público:

a) Defina de manera amplia el ejercicio de las funciones reservadas concretando las garantías mínimas en cuanto a su ejercicio.

b) Determine mediante Ley los criterios básicos para la creación, clasificación y supresión de los actuales puestos reservados, con referencia a las peculiaridades propias de los Órganos o Entidades Dependientes de una misma Corporación, las Agrupaciones de Municipios, los Servicios de Asistencia a Municipios, las Comarcas, Entidades Metropolitanas, Mancomunidades, Municipios Especiales, Entidades Locales Menores, Consorcios, etc., recuperando la figura del Secretario General del Ayuntamiento en todos los municipios.

c) Establezca con carácter general para todas las Comunidades Autónomas el porcentaje  de méritos que corresponde determinar al Estado en los concursos ordinarios de provisión de puestos reservados a la Escala de Funcionarios con habilitación de carácter estatal; y las condiciones reglamentarias en que los puestos vacantes deban ser objeto de inclusión en el concurso unitario.

d) Formule la carrera profesional de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local incidiendo en la mejora de la actual promoción interna.

e) Ofrezca formalmente a las Comunidades Autónomas la posibilidad de formalizar acuerdos o convenios con el Estado, a través del Instituto Nacional de Administración Pública, o en la forma que se considere conveniente a efectos de que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley, se incluyan en la oferta de empleo todas las vacantes existentes de puestos reservados a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local.

Cuarto.- Manifestar a la Administración de las distintas Comunidades Autónomas la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local en orden al cumplimiento de la normativa vigente en relación con las competencias atribuidas a las mismas, y en particular que procedan a:

a) Aprobar la oferta de empleo público de los puestos que deban corresponder a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local y proceder sin demora, a través de sus órganos competentes, a la convocatoria de los procesos selectivos en número suficiente de plazas para el acceso a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal, con el objetivo de cubrir las vacantes existentes en sus respectivos territorios, con el fin de cumplir el mandato legal contenido en el apartado cuarto de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público.

b) Prever en sus convocatorias que al menos uno de los ejercicios teóricos sea oral pues solo así se cumplirá el principio de adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar recogido en el Estatuto Básico del Empleado Público, principio que deberá respetarse en el resto de pruebas, además de incluir los temas previstos para cada Subescala en la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso.

c) Regular los procesos selectivos de manera que se establezca expresamente que el conocimiento de las lenguas oficiales en ningún caso pueda exigirse con el carácter de prueba obligatoria o eliminatoria.

d) Ejercer las acciones legales precisas para garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en los concursos ordinarios de provisión de puestos de trabajo.

e) Regular el régimen disciplinario en norma con rango de Ley que atribuya en todo caso la competencia sancionadora al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de faltas muy graves, y al Consejero correspondiente cuando sean graves, en garantía de los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones reservadas.

Ver más …

En las Jornadas celebradas en la Universidad de La Laguna y promovidas por la Audiencia de Cuentas hablamos sobre Contabilidad Pública. Allí, Antonio Messia impartió una brillante conferencia en relación con algunas discrepancias entre las normas presupuestarias y contables, respecto de las normas de estabilidad presupuestaria.

Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

- Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

- Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

- En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.