Con el título “el reto de hacer sencillo lo complejo” se celebrará en Gijón el XVI seminario sobre gestión pública local que se centrará en analizar y debatir sobre el impacto en el desarrollo organizativo de la Directiva de Servicios y del desarrollo efectivo de la administración electrónica en las Administraciones Locales. Un programa organizado por la Universidad de Oviedo y el Ayuntamiento de Gijón que se desarrolla entre el 27 y el 29 de octubre próximo.

Se trata de un foro ya habitual desde 1995 (ver libros de las ediciones) donde podemos encontrar los temas más actuales y unos ponentes de extraordinaria cualificación.

Miércoles, 27 de octubre

Jueves, 28 de octubre

Viernes, 29 de octubre

Admito que el titular que presentamos hoy en la bitácora puede parecer algo expeditivo. Se trata de una afirmación del presidente del Tribunal Supremo peruano ante la Comisión de Fiscalización del Parlamento, donde debía hacer un balance de sus primeros seis meses de gestión. Un arrebato de sinceridad que despertó del sesteo a sus señorías con unas singulares declaraciones frente a la indiferencia de algunos sectores ante el trabajo de la comisión. “Quieren pasar por puros, pero hacen gárgaras con la lucha anticorrupción”, ironizó.

Quizás el magistrado quería decirnos que, en algunos casos, las fiscalías deben hacer un ejercicio de imaginación, buscando hasta debajo del asfalto. Porque, según el Banco Mundial, cada año, en el planeta, los flujos de dinero procedentes de la corrupción, de actividades delictivas y de la evasión de fondos hacia los paraísos fiscales alcanza la astronómica suma de 1,6 billones de euros.

En Europa, desde el 1 de marzo, cualquier ciudadano puede denunciar on line, ante la Oficina europea antifraude (OLAF), cualquier caso que considere sospechoso de fraude o corrupción con fondos comunitarios. El sistema se llama FNS (Fraud Notification System) y permite informar de una forma simple garantizando el anonimato del denunciante.

Por el contrario, podíamos haber comenzado con el sensato titular de La Nueva España, en una entrevista con el magistrado asturiano David Ordoñez, que nos recuerda que “el precio de la libertad es la vigilancia eterna”, porque es un proceso continuo, que debe hacerse día a día, con mecanismos permanentes de control.

Ordoñez, en un reciente artículo profesional, de gran interés (ver su web y publicaciones), pone muchos ejemplos de corrupción europea, de violación cotidiana de los principios de igualdad, objetividad y transparencia en materia de contratación pública y recuerda que, además, sus Directivas sustantivas recogen una previsión expresa relativa a la lucha contra la corrupción de modo que excluyen de la licitación a aquellos que hayan sido condenados por aquellas prácticas.

Maquillajes

El asunto no es una cuestión “de funcionarios” pues afecta a los mecanismos de supervisión de las más Altas Instituciones. Debemos recordar como algunas prácticas contables de Grecia o Bulgaria han puesto en entredicho la imagen fiel de sus cuentas anuales. Como conclusión: durante el mes pasado, los ministros de asuntos exteriores europeos pactaron unánimemente otorgar poderes de auditoría a EUROSTAT.

¿Con qué alcance? Pues, la oficina europea podrá realizar visitas “metodológicas” a los países de la UE para “controlar los procesos y verificar las cuentas” siempre que se aprecien “riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos”. Durante esas visitas, los funcionarios de Eurostat tendrán “derecho a acceder a las cuentas de todas las entidades públicas a nivel central, estatal, y local”, según el texto del Reglamento.

Pero no son los únicos. Los relevos políticos traen energías renovadas y ganas de mirar debajo de la alfombra. Son como niños. Así, entre los ejemplos recientes, destaca el primer ministro británico, el conservador David Cameron, anunció al poco de llegar al poder, una auditoría de las cuentas del Gobierno laborista durante el último año tras detectarse varios casos de gastos “disparatados“.

El uso de las auditorías como arma arrojadiza del sucesor frente al predecesor, es una constante política, en sentido amplio. El Barça también ha sido protagonista de ese furor. Podéis ver en este interesante artículo la respuesta de Xavier Sala al nuevo equipo que rehacía las cuentas anuales de la directiva saliente. La verdad es que, con frecuencia, las cosas no son blancas o negras.

Dentro de un año volverán a reproducirse estas peticiones en las Administraciones que sufrirán elecciones locales y autonómicas. Conviene dejar aseado el patio por si llega el relevo. Pero más pronto que tarde, sin duda, el sucesor será algún día sucedido y entonces probará un poco de esa medicina. Así es la vida.

]]> http://fiscalizacion.es/2010/08/26/mariconadas/feed/ 1 http://fiscalizacion.es/2010/08/10/memento-local/ http://fiscalizacion.es/2010/08/10/memento-local/#comments Mon, 09 Aug 2010 22:27:45 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://fiscalizacion.es/?p=8416

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el término memento viene del latín (acuérdate) y se refiere, el la misa, a la parte en que se hace conmemoración de los fieles vivos y difuntos. También hace sus mementos quien se detiene a discurrir con particular atención y estudio lo que le importa.

Tanta en una como en otra acepción, conviene, de vez en cuando, pararse a reflexionar sobre las cosas importantes. Este periodo de sosiego estival es propicio para ello. Las Instituciones de Control también deben hacer sus mementos. Esta entradilla viene a cuento en relación con el último trabajo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana.

En efecto, el OCEX valenciano ha entregado en las Corts, durante el mes pasado, el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, donde realiza un interesante análisis de los principales problemas y retos que la la actividad de la Sindicatura enfrenta en el sector local.

El Trabajo de la Sindicatura de comptes

En el ámbito local, la Sindicatura de la comunidad valenciana realiza dos tipos de actuaciones. Todos los años, examina las cuentas generales de las entidades locales que presentan sus cuentas y elabora un informe global. El objetivo de la Sindicatura es fomentar la rendición de cuentas, que actualmente es la más alta de España y se sitúa en torno al 90%, para impulsar aun más la transparencia y el cumplimiento de los plazos y obligaciones legales.

También realiza fiscalizaciones específicas a los Ayuntamientos (unas 120 hasta el primer trimestre de 2010) que, en una tercera parte de los casos, ha sido fiscalizado al menos dos veces desde 2003.

El informe intenta mostrar la evolución y composición del sector público local y evaluar las fiscalizaciones en ese sector, determinando las debilidades más relevantes que inciden en el control del sector público local. Para ello intenta sintetizar la actividad, conclusiones y recomendaciones tanto de los programas anuales como las memorias del período 1986-2009 y los correspondientes informes de fiscalización. Un trabajo pionero (33 páginas más 22 de anexos) que recomiendo leer a los funcionarios y autoridades municipales.

Conclusiones

La primera conclusión que los síndicos ponen sobre la mesa de los parlamentarios es que el control que realiza la Sindicatura sobre el sector público local es insuficiente y está condicionado por los siguientes factores:

-La falta de medios personales, materiales y normativos para llevar adecuadamente la función fiscalizadora pues la Sindicatura carece de competencia para sancionar a quienes incumplen la obligación de rendir cuentas o prestar el deber de colaboración en las fiscalizaciones que esta Institución lleve a cabo. Se trata de una reclamación que periódicamente reiteran los órganos de control externo, siempre recogida en la prensa con escaso éxito y que pasa, no sólo por las multas sino por imposibilitar la concesión de determinadas subvenciones.

- La indefinición del sector público local y de la Cuenta General, cuyo contenido debería modificarse y reducirse los plazos de formación y aprobación y rendición. Además, no incluye las cuentas de todos los entes públicos que deberían integrarla así, como de las funciones asignadas al control interno. En este sentido, pide determinar los criterios de adscripción a cada sector público, estatal, autonómico o local, con el fin de evitar la posibilidad de que una entidad o sociedad mercantil pública, que esté participada minoritariamente por varias administraciones, no sea atribuida a ninguna de ellas, permitiendo con esta indefinición su falta de control.

Por otra parte, se entiende como necesario que la Sindicatura incremente su presencia en los ámbitos institucionales relacionados con las entidades locales: diputaciones provinciales, Federación Valenciana de Municipios y Provincias e incluso los colegios provinciales de los funcionarios con habilitación estatal.

Además, recuerda la Sindicatura que, en 2007 se implantó un nuevo sistema de rendición de cuentas, exclusivamente en soporte informático de la Cuenta General de las entidades locales en un acto único al Tribunal de Cuentas y a la Sindicatura de Comptes. El nuevo sistema permite una mayor explotación de los datos relevantes del sector público local.

El número de entidades locales que han sido objeto de fiscalización específica ha pasado de 11 en 2003 a 120 en 2009. Ello ha sido posible a través de la realización de fiscalizaciones horizontales, que ha permitido fiscalizar un mayor número de entidades locales.

La Sindicatura critica el “desfase en la regulación del control interno”, así como la falta de una adecuada segregación de funciones y la excesiva dependencia de los gestores. Para evitarlo, la Sindicatura sugiere reforzar el control interno de las entidades locales, especialmente en lo que se refiere a la función interventora ¿Cómo? Por ejemplo regulando un interesante destino para los reparos que hayan formulado los interventores de las entidades locales, para que sean “puestos en conocimiento de esta Sindicatura de Comptes”. Gran parte de los problemas de los habilitados podrían desaparecer con esta simple comunicación.

Recomienda también a la Intervención General de cada entidad local proponer anualmente al Pleno la aprobación de un Plan de control financiero y de auditorías sobre la propia entidad local y sus entes dependientes. Las bases de ejecución del presupuesto pueden ser el medio idóneo para regular estos aspectos.

Respecto a las fiscalizaciones específicas, el informe incluye un cuadro resumen (apartado 5.3.2) de los principales incumplimientos de la normativa en la gestión de los fondos públicos:

Los números rojos afloran en muchas organizaciones, tanto públicas como privadas. Con tal motivo, el diario El Economista dedicaba ayer su editorial a la crisis presupuestaria local. Mencionaba varios ayuntamientos que están afontando graves dificultades de liquidez, fruto de una baja recaudación y una disminución de las transferencias estatales o autonómicas. Eso sí: los gastos corrientes se mantienen rígidos, salvo el recorte salarial del RDLey 8/2010.

El caso más conocido está en Andalucía, donde el Ayuntamiento de Jerez sufría ayer una concentración frente a la Casa Consistorial para “montar una gran cacerolada de protesta” por el retraso del pago de la nómina de sus 2.600 funcionarios.

El Ayuntamiento de Palomares del Río, en Sevilla, de 6.000 habitantes, ha suspendido pagos pues sus ingresos cayeron más de un 90% por el pinchazo inmobiliario y su deuda superaba los 6 millones de euros. Barbate (Cádiz) debe 60 millones de euros y, a final del año pasado vio como era cortada la luz en la Casa de la Cultura. Huévar de Aljarafe (Sevilla) debe ocho meses de nóminas; en San Roque (Cádiz), 63 encargadas de la limpieza de los colegios e instalaciones municipales están encerradas por los retrasos de sus nóminas.

En la Comunidad Valenciana las cuentas locales parecen entrar en caída libre y algunos periódicos hablan de colapso financiero. En Castilla y León, el presidente de la Federación Regional de Municipios y Provincias, Miguel Ángel García Nieto, vaticina: “Estoy seguro de que veremos ayuntamientos en quiebra técnica en la Comunidad en el próximo año”. En la Comunidad de Madrid, su presidenta, Esperanza Aguirre, acaba de declarar que varios ayuntamientos, la mayoría de pequeño tamaño, están en una “situación límite”.

En Navarra, el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2007 concluye un empeoramiento de la situación financiera de los entes locales respecto al ejercicio 2006, dado que disminuyó el ahorro bruto, el remanente de tesorería para gastos generales y aumentó la deuda viva. Y eso que lo peor de la crisis estaba por llegar. En 2011 la situación será peliaguda: el modelo de financiación local va con dos años de retraso, y los ayuntamientos deberán devolver entonces, sin recurso al crédito, el dinero que el Ejecutivo central les transfirió de más en 2009.

Como puede verse, la crisis financiera ha tenido un fuerte impacto en nuestras Corporaciones Locales, con crecimiento de los porcentajes de endeudamiento a corto plazo, de las refinanciaciones y aplazamientos, aumento de las deudas con la Agencia Tributaria y con la Seguridad Social o – sencillamente- de los gastos sin partida presupuestaria (las famosas facturas del cajón).

Tomar el Palacio de Invierno

Acabada la financiación vía ladrillo, muchos Ayuntamientos están rastreando las transmisiones de suelo (por dación en pago o ejecución hipotecaria) a favor de las entidades financieras. El diario Expansión dedica hoy al asunto la portada y especula sobre su posible expropiación. Antes, los empresarios de edificación residencial no tenían capacidad financiera y, por lo tanto, los ayuntamientos no forzaban a los promotores a cumplir los plazos legales de ejecución. Pero tras el desembarco de la banca en el sector inmobiliario “ha cambiado la tendencia, ya que ahora las instituciones financieras sí pueden transformar esos activos ilíquidos en promociones de viviendas que generen impuestos y, sobre todo, un aprovechamiento urbanístico destinado a las arcas locales (normalmente el 10% del total edificado)”.

Nuestra legislación prevé consecuencias para el incumplimiento de esos plazos en terreno urbanizable y podría ser expropiado a precio rural. Como recuerda Expansión, para los municipios que no delimitan ese plazo, el Gobierno da seis años de margen mientras que los grandes ayuntamientos lo delimitan claramente. Hay queda apuntado el reto.

Avance de datos en el País Vasco

Más allá de los impactantes titulares de prensa, pocos datos se conocen de la ejecución del ejercicio 2009, pendiente de su aprobación formal en el otoño. Sin embargo, el diputado de Hacienda de Guipúzcoa, Peio González, ha presentado el avance 2010 de los indicadores económicos y financieros de los ayuntamientos, afirmando hace unos días que los municipios guipuzcoanos mantienen su “solvencia”, aunque trasladó su preocupación ante la “brusca” caída del ahorro neto, que casi ha desaparecido” y se ha situado en negativo en 25 consistorios, 11 más que en 2008, lo cual “exige un ejercicio de prudencia”, así como la adopción de medidas, “quizás drásticas”, para reducir el gasto corriente.

Allí, la evolución de los últimos diez años en el ahorro neto experimentó decrecimiento hasta 2001. A partir de 2003, a pesar de que estos gastos han mantenido su tendencia de crecimiento, los ingresos corrientes habían experimentado un crecimiento superior. Como consecuencia de ello, el ahorro neto ha ido creciendo ligeramente año tras año, tendencia que se rompe bruscamente durante 2008 y se acrecienta durante 2009, alcanzando el 0.55% de los ingresos corrientes.

El avance muestra que los pequeños ayuntamientos, menores de 1000 habitantes, son los que presentan una mayor capacidad de generar ahorro neto.

Las previsiones para 2010, sin embargo, muestran un esfuerzo de contención, ya que los presupuestos aprobados en 2010 han visto reducido su cuantía un 10% aproximadamente, con respecto al ejercicio 2009. La tendencia prevista presenta una reducción de las inversiones, mantenimiento del nivel de deuda viva y cargas financieras, ahorro neto casi nulo y continuación de remanentes de tesorería negativos.

La responsabilidad contable, tal como está concebida en nuestra legislación y en la jurisprudencia emanada de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, exige una serie de requisitos, que ya hemos tratado en esta bitácora:

a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;

c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.

En la responsabilidad por alcance, que es el saldo deudor injustificado de una cuenta nos encontramos, en términos generales, con la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Para comprender el verdadero significado del alcance, hoy presentamos la Sentencia de 15 de marzo de 2010, de la sala de justicia del Tribunal de Cuentas de España, que fue dictada en apelación frente a la sentencia de 30 de diciembre de 2008, fallada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Dª. Ana María Pérez Tórtola, que declaraba responsable contable directo al Alcalde del municipio de Zahínos (Badajoz).

El asunto surgió como consecuencia de la revocación de una subvención otorgada por el INEM al Ayuntamiento para la realización de unas obras, alegando que la causa de este perjuicio económico era el impago de varias mensualidades de cuotas sociales, pese a que el Ayuntamiento había recibido previamente del INEM los fondos destinados tanto al pago de las nóminas como de las cotizaciones sociales, destinándose dichas cantidades al pago de otros gastos de la Corporación.

El Tribunal entiende que aunque la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, no da lugar a un supuesto de alcance. Sin embargo, se trata de una interesante sentencia que todo gestor público debería conocer, sobre todo si administra subvenciones.

El desastre

Durante el año 2000 le fue concedida al Ayuntamiento de Zahínos de Badajoz una subvención de 328.032 euros por parte del INEM, para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de la obra de interés general y social “Adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

En 2001 se inició el procedimiento de reintegro de la referida subvención, al haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la justificación del gasto realizado, otorgando a la Corporación un nuevo plazo de quince días para el reintegro de dicho importe o para que, en su caso, presentara los documentos que se le requerían o formulase las alegaciones oportunas.

Transcurrido el citado plazo, y no realizando actuación alguna la Corporación, la Dirección Provincial del INEM dictó resolución acordando el reintegro de la subvención en 2002, que fue notificada a la Corporación, siendo recurrida en alzada y desestimado el recurso en 2003, al haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que el Ayuntamiento tiene en los tributos del Estado. La devolución tuvo su origen en el impago de las cotizaciones sociales ante el abono de otros gastos de la Corporación ordenados por el Alcalde y, en consecuencia, no se pudo justificar su pago en plazo.

Para la Consejera que juzgó el asunto en primera instancia, “la devolución de la subvención supone para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia de una gestión irregular”.

En consecuencia, la Consejera Pérez Tórtola procedió a declarar, en primera instancia, la existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida para la contratación de trabajadores desempleados para la obra adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

Enriquecimiento injusto

Por el contrario, la Sala que enjuicia la apelación entiende que “en caso de realizarse ese reintegro al Ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto para el sistema de administraciones públicas, toda vez que al I.N.E.M. ya le ha sido reintegrado el importe de dicha subvención y las obras para las que la subvención fue concedida fueron efectivamente realizadas, motivo por el cual no puede apreciarse daño alguno en los fondos públicos”.

Sin embargo, la obra subvencionada fue efectivamente realizada por lo que “en ningún caso se cuestiona la posible existencia de un saldo deudor injustificado en los fondos municipales que se destinaron a sufragar la obra”.

En definitiva, esa falta de pago de las cotizaciones sociales produjo un perjuicio perfectamente cuantificado en la Hacienda municipal pero, como ha tenido oportunidad de reiterar el Tribunal de Cuentas en numerosas ocasiones y recuerda esta sentencia: “no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento, necesariamente, de responsabilidad contable. Y, en la presente controversia, no entendemos que se produzcan las circunstancias que la legislación propia del Tribunal contempla para el nacimiento de un alcance”.

Así, el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas establece que debe entenderse por alcance “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”. Pues bien, en el presente caso no se detecta la existencia de ningún tipo de saldo deudor no justificado. De hecho, lo que ocurrió fue que el Ayuntamiento obtuvo, eso sí, una sensible disminución de los ingresos del Estado a lo largo de varios ejercicios, hasta la total satisfacción de lo debido, como consecuencia de la revocación de la subvención. Pero una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance”.

En definitiva, la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida, en la medida en que se pagaron los costes salariales de trabajadores desempleados que se contrataron para la ejecución de la obra (determinadas cuotas de la seguridad social con aplazamiento y pago fraccionado) “pero se trata de un incumplimiento meramente formal”.

En consecuencia, considera la Sala de Justicia que no se ha ocasionado saldo deudor injustificado alguno en los fondos del Ayuntamiento por lo que procede revocar, en este punto la declaración de alcance efectuada en primera instancia.

La sentencia incluye un interesante aviso para navegantes: No consta acreditado en autos que los servicios municipales competentes pusiesen en conocimiento del apelante la necesidad de ordenar los pagos de las cotizaciones sociales en las mensualidades en las que dichos pagos fueron desatendidos.

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La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

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Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

Se trata de un informe horizontal realizado sobre los treinta y siete municipios cántabros de influencia costera y se enmarca dentro del creciente número de actuaciones de los órganos de control sobre la actividad úrbanística municipal, tanto en el ámbito económico financiero como de su conformidad con la normativa estatal, autonómica y local de aplicación.

Es un trabajo complejo que evaluó los procedimientos de control interno aplicados en la gestión de esos municipios, con el fin de determinar si eran suficientes para garantizar una correcta gestión urbanística, así como un adecuado control de los bienes y de los recursos procedentes del urbanismo. Asimismo se evaluaron las actuaciones realizadas por los ayuntamientos dirigidas a garantizar las infraestructuras necesarias para la satisfacción de la demanda de servicios públicos, analizando su oportunidad y eficacia.

Planes de ordenación

Los planes de ordenación, desde el punto de vista técnico tienen una proyección a medio y largo plazo y desde el punto de vista jurídico tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de su revisión o modificación. Por ello, el ámbito temporal de la fiscalización se centró en los instrumentos vigentes en el ejercicio 2006, aun cuando su origen se remontaba a ejercicios precedentes. No obstante, la revisión del cumplimiento de legalidad y de reconocimiento presupuestario se basó exclusivamente a operaciones concretas que hayan tenido incidencia en el ejercicio 2006.

Para el Tribunal, la mayoría de ayuntamientos fiscalizados “carecen de medios para mantener estadísticas sobre usos de suelo”. Esta carencia se solventará con la implantación del primer plan estadístico de la Comunidad de Cantabria creado por la Ley 3/2008.

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre, y en consecuencia poder establecer los límites de las zonas indicadas y sus restricciones de uso, atendiendo a la Ley de Costas, la Administración del Estado practica los oportunos deslindes. En Cantabria, a finales de 2007 estaba deslindado el 67% de su litoral.

Asimismo el Estado, mediante otros instrumentos, y las Comunidades Autónomas, especialmente mediante instrumentos de ordenación territorial, urbanístico y medioambiental, pueden restringir las actividades que se pueden desarrollar en determinados espacios con el fin de destinarlos a usos concretos o incrementar el nivel de protección. En 2006, Cantabria tenía un índice de protección de Costa inferior a la media del territorio español (un 19,5% frente a casi un 35%) e intermedia entre las Comunidades costeras colindantes, superior a la del País Vasco (14,5%) e inferior a la de Asturias (cerca del 53%).

Conclusiones

1ª.     Tras la promulgación de la Ley cántabra 2/2001 y, especialmente tras la de la Ley 2/2004 del Plan de Ordenación del Litoral, todos los municipios costeros de Cantabria tenían la obligación de revisar su ordenamiento urbanístico para adaptarlo al contenido de las mismas. No obstante, en 2006, año al que se circunscribe esta fiscalización, solamente uno había revisado su PGOU y a octubre de 2009, solamente tres municipios disponían de PGOU adaptado.

2ª.     Todos los demás ayuntamientos costeros habían iniciado la revisión de su ordenamiento, encontrándose en diferentes momentos de su tramitación, habiendo tenido especiales dificultades para su redacción final y aprobación definitiva derivadas principalmente de:

-     Las consecuencias derivadas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

-     La proliferación de instrumentos de cohesión y de protección ambiental en el ámbito de la Unión Europea y el retraso en su transposición a normativa de la Comunidad Autónoma.

-     La demora en el establecimiento de instrumentos de ordenación del territorio.

-     La existencia de determinadas sentencias sobre algunos instrumentos de planeamiento revisados.

3ª.     La revisión del ordenamiento urbanístico ha sido contratada a equipos redactores externos en todos los ayuntamientos, mediante asistencias técnicas, de cuya revisión se ha deducido principalmente:

-     Una definición del objeto del contrato muy amplia que no concretaba el trabajo exacto que tenían que desarrollar los adjudicatarios.

-     Una duración real de los contratos que, debido a las dificultades en el procedimiento, superó el máximo de cuatro años permitido por LCAP para este tipo de contratos.

-     Una dificultad para estimar el precio de licitación de los contratos.

-     La utilización de criterios de selección de los adjudicatarios que valoraban preferentemente las condiciones del equipo redactor respecto de las del trabajo a desarrollar.

-     Una ejecución de los contratos que superaba las previsiones iniciales y que obligó a realizar modificaciones y trabajos complementarios, con una elevación del coste, destacando seis ayuntamientos.

4ª.     El gasto, a octubre de 2009, por todos los trabajos de revisión del ordenamiento ascendía a 8,5 millones de €. El Gobierno regional financió una parte de los contratos iniciales pero no de las modificaciones ni de los complementarios, siendo su participación de 0,8 millones de €.

5ª.     Los ayuntamientos no disponen de estadísticas o de datos agregados suficientemente fiables sobre las modificaciones puntuales a su ordenamiento o sobre los instrumentos de desarrollo, por lo que no ha sido posible conocer la superficie bruta afectada por cambios de usos ni las variaciones en edificabilidad, en su caso. Asimismo, no disponen de medios para su realización, estando previsto en el Plan Estadístico del Gobierno de Cantabria para 2009-2012 la elaboración de estadísticas sobre vivienda y sobre usos de suelo e infraestructuras, entre otras.

6ª.     En 2006, en los ayuntamientos del litoral se aprobaron definitivamente dieciocho modificaciones puntuales destinadas a facilitar infraestructuras, posibilitar la construcción de viviendas de protección oficial o para adecuarse a la normativa de protección medioambiental. En ninguna de estas modificaciones se aumentó la edificabilidad inicialmente prevista en el ordenamiento vigente.

7ª.     El suelo que en 2006 no se encontraba desarrollado o en ejecución, presumiblemente no se ejecutará con el vigente planeamiento, debiendo esperarse a que las revisiones en tramitación sean definitivamente aprobadas, salvo determinadas actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado.

8ª.     La ejecución del planeamiento se ha visto afectada por la incidencia de los grados de protección impuestos por el Plan de Ordenación del Litoral y por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como por la delimitación de sectores de grandes dimensiones superficiales en algunos planes, con un elevado número de propietarios implicados, que dificultan los acuerdos necesarios para iniciar el desarrollo. En 2006 sólo se aprobaron dos nuevos planes parciales y se modificaron otros dos previamente aprobados.

9ª.     La ejecución del planeamiento, asimismo, se ha visto limitada por diversas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia.

10ª.  Se han formalizado algunos convenios de planeamiento con la finalidad de adaptar los desarrollos aprobados a las medidas de protección ambiental o nuevos planteamientos urbanísticos, sin que en ninguno de los analizados se haya incrementado la edificabilidad del suelo en relación con la prevista en el ordenamiento vigente.

11ª.  Subsisten diversas sentencias de derribo que afectan a 597 viviendas, para cuya solución el Gobierno de Cantabria ha elaborado un Plan a fin de garantizar adecuadamente los derechos de los afectados y los posibles perjuicios a los ayuntamientos afectados.

12ª.  Ha sido una práctica de muchos ayuntamientos reservar una parte de los aprovechamientos lucrativos recibidos para su utilización en ejercicios siguientes, en tanto que en otros no se ha tenido en consideración que la utilización de estos recursos está restringida a los destinos previstos en la Ley que fundamentalmente son de orden urbanístico.

Recomendaciones

1ª.     La Comunidad Autónoma de Cantabria debe facilitar el proceso de adaptación de los ordenamientos urbanísticos, impulsando en primer lugar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y de protección medioambiental que le compete. Por otra parte, debería impulsar la elaboración de las estadísticas en materia urbanística previstas en el Plan Estadístico 2009-2012.

2ª.     Los ayuntamientos deben determinar de forma más específica el objeto de los contratos de redacción del planeamiento, a fin de concretar mejor los derechos y obligaciones con los adjudicatarios. Asimismo, deberían utilizar criterios de selección más objetivos y basados en las condiciones y circunstancias del trabajo a realizar y no en las características del licitador.

3ª.     Los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes deberían controlar el Patrimonio Público de Suelo y, en especial, los recursos financieros obtenidos por sustitución de aprovechamientos o por enajenación de terrenos, a fin de utilizarlos exclusivamente para los destinos expresamente señalados.

4ª.     Los ayuntamientos deberían contabilizar adecuadamente todos los recursos que obtienen por su intervención en el urbanismo, en especial, las cesiones de terrenos a título lucrativo. Sería conveniente, asimismo, que distinguiesen conceptos presupuestarios distintos en función de los diferentes tipos de tasas.

5ª.     Los ayuntamientos deberían cuantificar las previsiones de ingresos presupuestarios de los recursos obtenidos por su gestión en el urbanismo con criterios de prudencia y con fundamentación suficiente que pruebe la viabilidad de su recaudación. En su caso, deberían mantener la correspondiente vinculación con los proyectos de gastos afectados y abstenerse de incluir créditos presupuestarios para proyectos de inversión para los que no se prevea la obtención de la financiación necesaria.

Hoy traemos a la bitácora una sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 5 de Oviedo, que destaca por la claridad y precisión de su fundamentación. Es una de esas sentencias “redondas” donde el magistrado va limando sus conclusiones como la paciencia de un artesano del derecho.

Un Ayuntamiento asturiano, de unos 10.000 habitantes, convoca concurso-oposición para cubrir tres plazas de administrativo y una de policía local. Un sindicato impugna diversos aspectos relativos a la composición del tribunal calificador y los meritos. El asunto acaba en la jurisdicción contenciosa.

Durante la vista oral, el recurrente evidenció la ausencia de Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del personal funcionario en el Ayuntamiento. El magistrado, dada la cuestión debatida (legalidad de la convocatoria) creyó su deber hacer uso de la facultad prevista en el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que habilita al juez para “tomar parte” en el litigio, planteamiento de posibles motivos nuevos a iniciativa judicial.

El asunto no era otra cosa que la citada ausencia de RPT, que había parecido algo natural a las partes, menos al juez. A tal fin, la sentencia constata que se les concedieron nuevas alegaciones. Del resultado de lo nuevamente alegado y probado, la sentencia anulará la convocatoria.

El secretario del ayuntamiento fue contundente al afirmar que, por acuerdo del pleno del ayuntamiento, se aprobó inicialmente tal RPT y se expuso al público sin que el ayuntamiento hubiera ni resuelto las alegaciones ni aprobado definitivamente la RPT ni, por tanto, publicado oficialmente. En consecuencia certifica que el ayuntamiento “no dispone de relación de puestos de trabajo definitivamente aprobada”.

Naturaleza normativa de las RPTs

La representación del ayuntamiento se esforzó en eludir la necesidad de tal RPT, señalando la existencia de una plantilla de personal adjunta al presupuesto del ejercicio 2008. El magistrado recuerda que la jurisprudencia ha venido perfilando la regulación de las RPT que constituyen “el instrumento técnico a través del cual, se realiza por la administración -estatal, autonómica y local- la ordenación de su personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño. De modo que -en función de ellas- se definen las plantillas de las administraciones públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo”.

Inicialmente la jurisprudencia atribuía a las RPTs la naturaleza de acto plural más que normativo. Posteriormente cambió de orientación sancionando el carácter de disposición general de los acuerdos de clasificación de los puestos de trabajo y fijación de plantillas y complementos retributivos de los funcionarios de forma que existe ya una doctrina consolidada que reconoce tal carácter normativo a las RPT aprobadas por las administraciones públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias atendiendo a su carácter ordinamental y a las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado que carecen de contenido normativo.

La sentencia analiza la obligatoriedad de existencia de las relaciones de las RPT, indicando que su no elaboración por el ayuntamiento supone el incumplimiento de una obligación jurídica (STSJ de Andalucía de 26-1-2007), no solo contraria a la más elemental exigencia de buena fe, sino también un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos.

También recuerda que la plantilla determina el número de efectivos, mientras que la RPT “debe crear el puesto de trabajo, definirlo, determinar los requisitos para su provisión y la forma de la misma” (STSJ DE ASTURIAS DE 20-12-2007).

De hecho, la jurisprudencia considera que si se incumplen los requisitos de la elaboración de la RPT se produce la invalidez de los actos de aplicación por lo que -con mayor razón- la inexistencia misma de tal instrumento será motivo de ilegalidad de las convocatorias que lo sortean (STS 22/5/2000, que anula la RPT por falta de negociación sindical).

La oferta de empleo no subsana la ausencia de RPT, ya que “sin RPT no es posible aprobar la oferta de empleo”. Por ejemplo,  la STS 25/6/2008 precisó que la RPT es presupuesto previo de la oferta de empleo, aunque no existe obligación de ofertar todas las vacantes de la relación.

El magistrado manifiesta “la natural perplejidad que suscita el hecho de que un ayuntamiento de dimensión notable no cuente con una RPT de personal laboral ni funcionario pese a estar vigente su exigencia por la vieja ley 30/1984”, pues las RPT suponen la “ordenación capital para garantizar la seguridad jurídica y evitar la improvisación e irracionalidad en las dotaciones de plazas públicas”. Y, entiende que “tal exigencia no cuenta con excepción legal alguna”. En el art. 74 del EBEP se precisa que:

“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”.

De acuerdo con la disposición final cuarta del EBEP,  hasta que se dicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Dado que ni existe ley de desarrollo de la administración del Estado, ni tampoco ley de desarrollo de la Administración del Principado de Asturias, subsiste la vigencia del artículo 126.4 del R.D.L. 781/1986.

En suma, para el magistrado las elementales exigencias de racionalidad y legalidad que justifican la existencia de las RPT imponen, primero que “malamente puede abonarse el complemento específico o de destino a los funcionarios que obtengan las plazas en las convocatorias aquí impugnadas cuando solo pueden verse atribuidos previa valoración de los puestos de trabajo“.

Igualmente entiende que su inexistencia impide saber, si para tales plazas, se exigen los requisitos adecuados, ya que no se ha brindado al pleno municipal la opción de expresar su voluntad autoorganizatoria. Por último, el art. 133 del RDL 781/86 impone que el procedimiento de selección de funcionarios “se establecerá teniendo en cuenta la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de desempeñar”, extremo difícil de cumplir si no existe una RPT, sin que pueda suplirse su inexistencia por la vía de convocatorias individualizadas o generales al reservarse a las RPT las características de los puestos de trabajo ofrecidos.

En fin, la sentencia concluye afirmando:

“Al dictarse una convocatoria sin la previa y preceptiva RPT se tiende un puente en el vacío, ya que serían plazas de funcionario convocadas bajo criterios y características del puro arbitrio de la alcaldía, sin criterio de racionalidad organizativo alguno, y -además- una vez seleccionados los aprobados, no existiría el instrumento necesario que habilitase o diese cobertura al abono de unas retribuciones concretas. Por todo ello, ha de estimarse el recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada en cuanto convoca diversas plazas sin contar con la previa y preceptiva relación de puestos de trabajo”.

Una version de este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday.com

Ser interventor en el sector público exige el ejercicio de unas habilidades muy poco habituales. Por si fuera poca tarea dominar toda la normativa financiera o de contratación, el Interventor debe estar dispuesto a afrontar presiones y conflictos por parte de las autoridades responsables de la ejecución del gasto público. En algunos casos, el enfrentamiento puede cobrar una virulencia extraordinaria ¿Qué hacer entonces? Muchos funcionarios hacen las maletas y cambian de destino. Otros se quedan para luchar. En cualquiera de los dos casos, es un proceso muy duro que suele dejar secuelas.

Sigo con cierta perplejidad el cruel asunto de la Interventora de Mislata (Valencia) que ha sido sancionada por el Alcalde con suspensión de su empleo durante seis meses “por incumplimiento de las funciones esenciales en su puesto de trabajo” ¿El detonante? … la liquidación de un contrato de obra pública. Veamos el diario El País, que lo presenta así:

La interventora, en un informe del 3 de diciembre del año pasado sobre la liquidación del contrato, avisó de que no quedaba “acreditado en el expediente si la ejecución de la obra se realizó correctamente”, por lo que no estaba claro que el consistorio abonase la cantidad pactada en la rescisión (14 millones de euros) y menos el sobrecoste denunciado por los socialistas (siete millones más), cantidad que el PP achaca a la “imaginación” de la oposición. El hecho es que ahora la Oficina Técnica de Mislata muestra que la obra es deficiente y la versión de la interventora y la oposición cobra fuerza.

El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (Cosital) subrayó, en una nota de prensa,́ que la actuación de la interventora de Mislata “ha sido de todo punto correcta, seria y profesional” y expresó su “solidaridad” con la funcionaria expedientada al tiempo que se reserva “las acciones que, tras un examen más a fondo de los hechos, le puedan asistir ante los órganos judiciales”. Igualmente expresó su “más rotundo rechazo y malestar”, por la regulación por la que la Comunidad Valenciana “ha puesto en manos de los Ayuntamientos prácticamente todas las competencias sancionadoras sobre los Secretarios, Interventores y Tesoreros Municipales”.

Es oportuno recordar, como dijo el Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues … el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. También dice que nunca se debe bajar la guardia y, cuando eso acontece, aparece la responsabilidad solidaria del interventor y del ordenador de gasto.

Mi experiencia me dice que, en estos conflictos, el interventor pierde muchas plumas y pasará tiempo hasta poner a cada uno en su sitio. La indolencia o el miedo de muchos y los intereses de otros, someten a un vía crucis a ese funcionario, que se verá, de pronto, escrutado y desprestigiado en la plaza pública. Es la técnica habitual. Otros lo utilizarán como munición administrativa, mediática o política. En fin, la historia de siempre y los funcionarios nunca están preparados para protagonizar este espectáculo.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

La Asamblea del Consejo General de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (COSITAL) reunida con fecha 13 de marzo de 2010 en Toledo ha celebrado su congreso anual (ver ponencias) y aprobando la siguiente DECLARACIÓN:

Los ciudadanos tienen derecho a una buena administración, que responda a las exigencias de calidad y excelencia del servicio público, para lo cual se precisa contar con profesionales debidamente cualificados y suficientemente motivados, que cumplan con su labor de forma eficiente bajo el respeto a un código de conducta regulado; todo ello en línea con una consideración de la función pública que responde a los preceptos reflejados en el Tratado de Ámsterdam, que preconiza el acercamiento entre la administración, sus empleados y los ciudadanos destinatarios de los servicios públicos.

El colectivo profesional que integra a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, cuenta desde 2005 con su propio Código Ético Profesional, aprobado en el marco de su VI Asamblea celebrada en Salamanca, en la convicción de la necesidad de un modelo de actuación profesional homólogo al de otros países europeos, en línea a su vez con los principios éticos y de conducta emanados del Código de Buena Conducta Administrativa aprobado por Resolución de 6 de septiembre de 2001 del Parlamento Europeo.

Los principios que inspiran este modelo de actuación se han trasladado al texto de reforma de los Estatutos Generales de nuestra Organización Colegial, actualmente a la espera de su aprobación por los poderes públicos, culminando así su adecuación a las modificaciones operadas en la Ley de Colegios Profesionales para su adaptación a la Directiva de Servicios, avanzando así en la consolidación de nuestra capacidad de representación y representatividad institucionales.

Por otra parte, la eficacia y la eficiencia en la actuación de los poderes públicos en el complejo entorno del siglo XXI han de obedecer ineludiblemente:

- Al aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), para hacer posible el triple acercamiento antes aludido y posibilitar las relaciones interadministrativas como la reciente experiencia de aplicación del FEIL ha demostrado.

-  A una gestión racional del capital humano, que ha de estar compuesto por profesionales en permanente formación, bajo unas condiciones de selección totalmente objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de mérito y capacidad y con una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Es en la Administración local donde esta complejidad se hace más patente, la autonomía local permite adoptar, en aras del mejor servicio a los ciudadanos, múltiples formas de gestión de las actividades públicas, que unidas al crisol de  realidades de las entidades que la componen, configuran un mapa en el que deben adecuarse las antedichas exigencias de eficacia y la eficiencia, especialmente a los pequeños y medianos municipios.

Es este el nuevo marco de ejercicio de la función pública que define nuestro entorno profesional y frente al que hemos de reiterar el compromiso de servicio a los intereses públicos de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, manteniendo una conducta profesional que se rija en todo momento por el cumplimiento de valores éticos de actuación basados en la neutralidad política, defensa de los valores democráticos, lealtad, honestidad, honradez, imparcialidad, eficacia, eficiencia, profesionalidad, dedicación, justicia, transparencia, cumplimiento de la legalidad, respeto a los derechos humanos, orientación a la ciudadanía, colaboración, información, diálogo y resolución de conflictos, voluntad de trabajo en equipo, de adaptación a las nuevas demandas sociales y deseo de mantener una continua formación, especialmente en lo que se refiere al impulso de las nuevas tecnologías y en la aplicación del modelo de administración electrónica.

La Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público configura una nueva regulación del régimen jurídico de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, previendo un delicado equilibrio competencial entre Comunidades Autónomas y Administración del Estado que exige sin más demora un desarrollo coordinado, pues solo así se garantizará el carácter estatal de la habilitación que el legislador ha conservado respecto del modelo anterior.

Así transcurridos más de dos años de vigencia del Estatuto Básico del Empleado Público y a pesar de la existencia de diversos Anteproyectos, solo Cataluña y Galicia han aprobado normativa de desarrollo de sus competencias sobre el colectivo, además de la Comunidad Valenciana restringida a la materia de régimen disciplinario. El Estado aún no lo ha hecho respecto de sus competencias  con excepción de la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso  si bien es conocida la previsión de modificación de la normativa básica de régimen local.

Urge afrontar tales desarrollos para que se delimite claramente nuestro espacio profesional adaptándolo a las necesidades de los gobiernos locales y de la ciudadanía.

Y urge asimismo que se hagan efectivas aquellas competencias de ejercicio directo, especialmente en materia de selección, pues su omisión materializada en un descenso del 71% en el número de plazas convocadas desde 2007,  contribuye al detrimento de la calidad de nuestras Administraciones locales y facilita la posibilidad de aparición de casos de corrupción. Los procesos selectivos deberán buscar la excelencia en la selección de los funcionarios, en lugar de la mera suficiencia de conocimientos básicos, pues solo así se garantiza el funcionamiento de la Administración y los intereses generales y el respeto de los principios de mérito, capacidad e igualdad.

Los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local constituyen un activo importante en el conjunto de las Administración Pública española. No en vano el Tribunal Constitucional ha hablado de ellos como la columna vertebral de la función pública local. Es conveniente, sobre todo para los ciudadanos, que las Administraciones Públicas y en particular los gobiernos locales maximicen el uso de los recursos de que disponen.

Por ello, la Asamblea del Consejo General ACUERDA:

Primero.- Poner de manifiesto su compromiso ante los ciudadanos y ciudadanas de este país y los gobiernos locales, de orientar su actividad profesional a la consecución efectiva de la satisfacción del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración, servida por empleados públicos debidamente cualificados, seleccionados mediante pruebas objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de transparencia, mérito y capacidad;  con total profesionalidad y eficacia respetando la Ley, y que deben estar regidos por una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Segundo.- Efectuar un llamamiento a la Administración del Estado para que en el proyecto de Ley de nueva regulación del régimen local que se pretende abordar se reconozca expresamente que las funciones que desempeñen los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local se enmarcan dentro del ámbito directivo de las Entidades Locales.

Tercero.- Manifestar a la Administración del Estado la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local para que ejerza la labor de coordinación que constitucionalmente le corresponde en relación con las competencias autonómicas sobre nuestro colectivo, y para que, en ejecución del desarrollo de las competencias que le atribuye la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público:

a) Defina de manera amplia el ejercicio de las funciones reservadas concretando las garantías mínimas en cuanto a su ejercicio.

b) Determine mediante Ley los criterios básicos para la creación, clasificación y supresión de los actuales puestos reservados, con referencia a las peculiaridades propias de los Órganos o Entidades Dependientes de una misma Corporación, las Agrupaciones de Municipios, los Servicios de Asistencia a Municipios, las Comarcas, Entidades Metropolitanas, Mancomunidades, Municipios Especiales, Entidades Locales Menores, Consorcios, etc., recuperando la figura del Secretario General del Ayuntamiento en todos los municipios.

c) Establezca con carácter general para todas las Comunidades Autónomas el porcentaje  de méritos que corresponde determinar al Estado en los concursos ordinarios de provisión de puestos reservados a la Escala de Funcionarios con habilitación de carácter estatal; y las condiciones reglamentarias en que los puestos vacantes deban ser objeto de inclusión en el concurso unitario.

d) Formule la carrera profesional de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local incidiendo en la mejora de la actual promoción interna.

e) Ofrezca formalmente a las Comunidades Autónomas la posibilidad de formalizar acuerdos o convenios con el Estado, a través del Instituto Nacional de Administración Pública, o en la forma que se considere conveniente a efectos de que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley, se incluyan en la oferta de empleo todas las vacantes existentes de puestos reservados a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local.

Cuarto.- Manifestar a la Administración de las distintas Comunidades Autónomas la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local en orden al cumplimiento de la normativa vigente en relación con las competencias atribuidas a las mismas, y en particular que procedan a:

a) Aprobar la oferta de empleo público de los puestos que deban corresponder a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local y proceder sin demora, a través de sus órganos competentes, a la convocatoria de los procesos selectivos en número suficiente de plazas para el acceso a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal, con el objetivo de cubrir las vacantes existentes en sus respectivos territorios, con el fin de cumplir el mandato legal contenido en el apartado cuarto de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público.

b) Prever en sus convocatorias que al menos uno de los ejercicios teóricos sea oral pues solo así se cumplirá el principio de adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar recogido en el Estatuto Básico del Empleado Público, principio que deberá respetarse en el resto de pruebas, además de incluir los temas previstos para cada Subescala en la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso.

c) Regular los procesos selectivos de manera que se establezca expresamente que el conocimiento de las lenguas oficiales en ningún caso pueda exigirse con el carácter de prueba obligatoria o eliminatoria.

d) Ejercer las acciones legales precisas para garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en los concursos ordinarios de provisión de puestos de trabajo.

e) Regular el régimen disciplinario en norma con rango de Ley que atribuya en todo caso la competencia sancionadora al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de faltas muy graves, y al Consejero correspondiente cuando sean graves, en garantía de los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones reservadas.

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Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

- Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

- Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

- En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.

El Informe de la Sindicatura valenciana sobre las cuentas de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2007 refleja que los municipios valencianos han pasado de una capacidad de 356,9 millones a una necesidad de financiación de 32,55 millones de euros. En palabras del órgano de control: “disminuye un 109% y se sitúa en negativo“. 



El informe cobra especial interés por ser el primer agregado de cuentas locales que marca la frontera entre la situación pre y postcrisis. Si la opulencia del ladrillo terminó con estos datos financieros locales, no quiero ni pensar lo que nos podemos encontrar en el agregado correspondiente a los ejercicios 2008 o 2009, con el desplome de la recaudación haciendo estragos.

Las principales magnitudes locales habían empeorado durante 2007. Esa es la la principal conclusión del informe. Tanto el resultado presupuestario como el remanente de tesorería agregado ha disminuido, mientras el gasto por habitante y el endeudamiento han aumentado.
Los municipios de Castellón reflejan el mayor gasto por habitante (1.115 euros), mientras los de Alicante registran el menor ratio, con 933 euros. Del mismo modo, la presión fiscal es superior en Castellón (638 euros por habitante), frente a los 566 de Alicante y los 508 de Valencia

El informe, presentado la semana pasada en las Cortes valencianas, recoge la información económico-financiera de 584 entidades locales que han remitido sus estados contables antes del 8 de octubre de 2009, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Además, incluye una serie de ratios e indicadores utilizados para el análisis de la gestión pública.

De las 584 entidades que han presentado sus cuentas, 225 (el 38,5%) fueron requeridas por la Sindicatura de Comptes para que subsanaran las incidencias registradas, que ascendían, en conjunto, a 1.198. Sin embargo, el 68% de las entidades las subsanó.

En el caso de los municipios, el 91% de los 542 ayuntamientos han remitido sus cuentas. De los 48 ayuntamientos que no han presentado sus estados contables, 3 tienen más de 20.000 habitantes y dos de ellas entidades tampoco han presentado la cuenta de 2006, lo que constituye “una reincidencia en el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas”, señala el informe.

Indicadores económicos y financieros

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes. Por ejemplo, el resultado presupuestario agregado de los ayuntamientos experimentó una disminución del 22%, pasando de 391,39 millones de euros en 2006 a 306,5 millones en 2007. Los municipios que han tenido un resultado presupuestario negativo han sido 156, según se recoge en Informe.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 6%, pasando de 1.264 millones en 2006 a 1.191 millones en 2007. Los municipios que liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales fueron 107.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha disminuido en un 109% situándose en negativo. De hecho, ha pasado de 356,91 millones en 2006 a -32,55 millones.

El gasto público por habitante se ha incrementado en un 8%, desde los 899 euros de 2006 a los 973 euros de 2007. La mayor tasa de gasto la registran en Castellón, con 1.115 euros por habitante, seguida de Valencia (968) y Alicante (933). El endeudamiento por habitante se ha incrementado en un 4% pasando de 460 euros en 2006 a 478 en 2007.

Presentamos a continuación algunas de los principales indicadores de la salud financiera municipal.

Foto: Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, Eduardo Doménech Martínez, Rector magnífico de la Universidad de La Laguna y Hubert Weber, Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo.

La Audiencia de Cuentas de Canarias promovió durante los días 11 y 12 de febrero en la Universidad de La Laguna (Tenerife) un interesante seminario sobre contabilidad pública. Fue un encuentro equilibrado entre los académicos y los profesionales del mundo del control interno y externo, para desarrollar una visión crítica de la contabilidad pública y los sistemas de información de las Administraciones Públicas.

El viceconsejero de Hacienda del Gobierno canario, Gabriel Megías Martínez, presentó el portal UNIFICA. Se trata de una magnífica herramienta que ofrece la información económico-financiera agregada con la información cartográfica y de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales de Canarias, además de un inventario de los datos identificativos de los distintos agentes públicos canarios. Muy interesante: navegue por la página.

El profesor José Andrés Dorta Velázquez es director de control económico de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, donde ejerce de Profesor Titular de Contabilidad. Expuso la experiencia y el esfuerzo que supone consolidar la programación presupuestaria plurianual vinculada al plan estratégico, al presupuesto por programas (por objetivos) y a los indicadores de gestión del contrato-programa.

Antonio Messía de Yraola, Interventor del Cabildo Insular de Tenerife,  habló de las contradicciones que están surgiendo en la aplicación de las normas contables (LRHL,  Instrucción de Contabilidad y la Orden EHA/3565/2008 que aprueba la Estructura Presupuestaria ) y algunos criterios regulados en las normas de estabilidad presupuestaria (en especial, el celo en la aplicación e interpretación de la Subdirección General de Coordinación Financiera) y la conveniencia de plantear que se adapten las normas contables a los criterios SEC para que se puedan aplicar directamente sin necesidad de introducir ajustes. Ver entrada en la bitácora.

Pedro Díaz Corral, Interventor del Ayuntamiento de El Rosario (Tenerife) disertó de la nueva estructura presupuestaria aplicable a las entidades locales a partir de enero del 2010 y de las dos principales magnitudes presupuestarias que se derivan actualmente de la liquidación: el remanente de tesorería y el resultado presupuestario, como indicadores esenciales del estado de salud financiera de una entidad.

El catedrático de contabilidad de Universidad de León, Enrique López dejó constancia de la tendencia hacia la i-administración (admon inteligente, como protagonista del paradigma de innovación) sobre la e-administración (admon electrónica, propia de un paradigma de modernización). Descarga aquí la presentación. Habló de transparencia, valor del dinero, nuevas métricas y del desafío de la “Administración Pública como Servicio (GaaS)”, versionando la idea del “Software como Servicio (SaaS)”,  planteando el impacto en el ámbito de los sistemas de información del Cloud Computing para propiciar una contabilidad pública ubicua, tipo Martini, “donde estés y a la hora que estés”.

El Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo, el austriaco Hubert Weber, realizó la conferencia inaugural del seminario. Recordó que, según la  FEE (Fédération des Experts comptables européens) en su estudio “Implementation of accrual accounting: The impact on public sector audit” (aplicación de la contabilidad patrimonial: repercusión en la auditoría del sector público) España fue el primer país  europeo que introdujo la contabilidad de partida doble en la Administración Pública central (1983) y que no fue hasta finales de los años 90, cuando varios países europeos empezaron a aplicar la contabilidad patrimonial a la Administración Pública estatal. He aquí algunos párrafos de su charla:

AVANCES EN LA INFORMACIÓN CONTABLE DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS

El ABAC (sistema contable basado en el principio de devengo o contabilidad patrimonial) se inscribe en el empeño de la Comisión por modernizar la gestión de las finanzas de la UE. En diciembre de 2002, la Comisión presentó un ambicioso plan de acción para adoptar la contabilidad patrimonial a partir de 2005. En enero de 2005, según lo previsto, empezó a funcionar el nuevo sistema contable y entró en vigor la nueva serie de normas contables.

Estas nuevas normas se basan, para el sector público, en normas internacionalmente reconocidas denominadas IPSAS (Normas Contables Internacionales del Sector Público), y para las operaciones contables no abarcadas por las IPSAS, en las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC) y en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

Si bien la Comisión Europea actuó como motor de la reforma ABAC por ser la institución de mayor tamaño, responsable de la mayor parte del millón y medio de pagos anuales de la Unión Europea y de buena parte de sus activos y pasivos, la reforma también se llevó a cabo en todas las instituciones europeas, incluido el Tribunal de Cuentas Europeo. Otro de los objetivos de la reforma era la publicación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea.

La infraestructura informática, elemento decisivo del sistema contable comunitario y de la reforma, fue sometido a una profunda revisión con objeto de anotar los hechos contables, y no meramente los movimientos de caja, cuando efectivamente se producen. A título informativo, la contabilidad patrimonial funciona en la Unión Europea mediante los programas informáticos SAP.

Las cuentas anuales de la Unión Europea relativas a 2005 fueron las primeras elaboradas con arreglo a la contabilidad patrimonial. Desde entonces se publica la ejecución presupuestaria de cada ejercicio. En ella se describe cómo se ha gastado el presupuesto y se muestra la diferencia entre los ingresos totales percibidos y el total de los pagos efectuados a lo largo del ejercicio con cargo a los créditos del mismo, con algunos ajustes. El producto de esta operación es la “cuenta de resultado de la ejecución presupuestaria” del ejercicio.

Por otra lado, la cuenta de resultado económico recapitula la totalidad de los gastos e ingresos realizados en el ejercicio, aunque los movimientos de caja vayan a producirse en ejercicios venideros. Lo que refleja la cuenta de resultados es el “resultado económico” del ejercicio.

El balance presenta los activos y los pasivos del siguiente modo: los activos, según su liquidez (es decir, la posibilidad de ser convertibles en efectivo) y los pasivos, según su grado de exigibilidad.

Cabe señalar que los activos netos de la Unión Europea son en gran medida negativos y que casi la totalidad del activo neto negativo se compone de importes exigibles a los Estados miembros, especialmente en concepto de pensiones para el personal para las cuales se ha elegido esta solución en lugar de establecer un fondo de pensiones específico que se habría contabilizado de manera diferente.

Desde 1994, el Tribunal de Cuentas Europeo emite anualmente una declaración de fiabilidad o DAS (del francés “Déclaration d’assurance”). En la DAS, el Tribunal formula su opinión sobre dos cuestiones distintas:

1) la fiabilidad de las cuentas de la UE;

2) la legalidad y corrección de las operaciones subyacentes (por ejemplo, si los beneficiarios percibieron el importe correcto a su debido tiempo).

Desde 1994 se han formulado reservas sobre la fiabilidad de las cuentas. Sin embargo, la importancia de estas reservas ha disminuido paulatinamente, en gran medida gracias al apoyo y a las recomendaciones anuales del TCE. Desde la aplicación de la reforma ABAC, en 2007 y 2008, últimos ejercicios fiscalizados, el TCE ha formulado una opinión favorable, sin reservas, sobre las cuentas de la UE.

El artículo de Pilar Mera en el diario La Opinión de La Coruña vuelve a poner el foco sobre la difícil tarea de los funcionarios que tienen encomendado el  control de legalidad de las Entidades Locales. Debemos agradecer a los medios de comunicación que reconozcan la importancia de un colectivo profesional que viene prestando impagables servicios en la defensa de los intereses públicos.

Un trabajo “extremadamente delicado y ejercido bajo mucha presión“, según Vicente Calvo, directivo de la Asociación Sindical de Funcionarios con Habilitación Estatal (Aesfal), que denuncia lo “expuestos” que están estos empleados públicos al poder de los alcaldes, con los que trabajan a apenas unos metros, pero al que deben reparar sus excesos. “Y, al mismo tiempo, él puede bajarnos el sueldo, abrirnos expedientes disciplinarios o incluso despedirnos”, concluye.

Es notoria la soledad que caracteriza estas funciones, en un permanente juego del gato y el ratón entre interventores y alcaldes. La Autoridad que hace caso omiso de sus informes se expone a prevaricar. Y el funcionario que se olvida del reparo incurre en responsabilidad solidaria. Todo en un escenario de gran cercanía y observancia de los movimientos por la oposición política, la opinión pública y publicada.

En un momento de vacas flacas para todos los presupuestos y, en especial para los ayuntamientos, la tarea de control se vuelve más difícil aún. Aparecen nuevas tentaciones de ingeniería financiera, de facturas en el cajón, de bordear los límites del endeudamiento.

Un ejemplo: SAP de Salamanca de 29-10-2009

Las dificultades a las que se enfrentan las relaciones entre algunos habilitados y los respectivos gobiernos locales, se ponen de manifiesto en la reciente Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca, de 29 de Octubre del 2009 (Ponente Manuel Moran González) cuyo texto sintetizo a continuación.

En ella, los magistrados realizan una interpretación muy generosa de los conocimientos y responsabilidades de los alcaldes y concejales de los pequeños ayuntamientos, legitimando los asesoramientos externos contra el titular del órgano de control de legalidad, lo que permite absolverlos de múltiples acusaciones, por falta de dolo. Aviso que su lectura puede herir sensibilidades a los funcionarios locales.

Hechos probados

PRIMERO.- Los acusados Tarsila, Humberto y Patricio, pagaron con cargo a los presupuestos municipales del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, las costas derivadas de un procedimiento penal, impuestas como consecuencia de la absolución en la querella presentada contra la Secretaria de dicho Ayuntamiento, Purificacion. Dichas costas las pagaron con cargo a dichos presupuestos, en virtud del convencimiento de la actuación en dicho procedimiento con carácter público y no particular.

SEGUNDO.- El Pleno del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, el 27 de Febrero de 2003, del que eran miembros los acusados, aprobó, con el reparo expreso de la Secretaria, acuerda:

1º.- “Personarse en el Procedimiento de Reintegro por Alcance que se instruía en el Tribunal de Cuentas.

2º.- Designar a los Letrados del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” encomendándoles la preparación del escrito de demanda y demás trámites precisos.

3º.- Facultar a la Alcaldía para que en nombre y representación de este Ayuntamiento otorgue los poderes precisos a favor de los anteriores profesionales.

4º.- Aprobar el presupuesto de honorarios expresado en la comunicación de fecha 24-2-2003 del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” y en caso de que sobrepasara la consignación presupuestaria existente, el Concejal D. Humberto, se compromete a hacer las gestiones precisas para que no se facture en este ejercicio cantidad alguna que supere tal consignación”.

A fin de facilitar el pago de la minuta de intervención del citado bufete, se fraccionó el pago en dos cantidades distintas, con la emisión de las facturas correspondientes a fin de no superar el 10% de los recursos ordinarios presupuestarios; en el convencimiento de que al ser una práctica ya acometida con anterioridad evitaba inconvenientes burocráticos.

TERCERO.- En el Pleno de 17 de Febrero de 2003 la Secretaria de la Corporación emitió informe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas subsidiarias del Municipio, que no habían sido publicadas desde el año 1.993, sin que Secretario Municipal alguno advirtiera tal circunstancia. Ante la problemática que la publicación de tales podía generar, basados en los informes del Secretario del Ayuntamiento, y de un Letrado especialista en Derecho Urbanístico, en los plenos de 20 de Marzo de 2.003 se acordó la revisión de oficio de los acuerdos de los plenos que aprobaron tales normas subsidiarias.

Fundamentos de derecho

PRIMERO.- El campo del Derecho Penal no es el terreno más apropiado para dirimir toda suerte de conflictos. Los principios de intervención mínima y última ratio convierten a esta disciplina en una materia residual, a la que se acude en aquellos casos de gravedad contrastada.

SEGUNDO.- Los acusados satisfacen con cargo a los Presupuesto Públicos municipales las costas derivadas de la Sentencia dictada en fecha 25 de Febrero de esta Audiencia, porque la actuación de que derivaba esa condena en costas era una actuación pública, en modo alguna privada. Sin perjuicio de la mayor o menor fortuna en la redacción de la querella presentada contra Purificacion, lo cierto es que la interposición de ésta no fue una actuación caprichosa, derivada de la animadversión hacia ella, aunque es obvio que la relación entre las partes estaba muy deteriorada, sino que se hace después de que se adoptara el acuerdo en el Pleno de 24 de Noviembre de 2000, una vez que los hoy acusados se hubieran informado a través de dos letrados, de presuntas irregularidades en la actuación de Purificacion, por lo que Humberto exigió la puesta en conocimiento de la Justicia.

Consta el Informe de la Comisión de Cuentas, en donde se informa que la actuación de la Alcaldesa y concejales en el procedimiento se hizo como miembros del Ayuntamiento y no a título particular. Es este asesoramiento lo que hace desquiciar el carácter privado y caprichoso de la querella. Podrá discutirse si el asesoramiento era o no correcto, pero ello podrá motivar el acudir a otros terrenos procesales para intentar enmendar la circunstancia del pago de las costas con cargo al erario público en vez del erario privado.

TERCERO.- La prevaricación que pretenden las partes acusadoras, artículo 404 del CP, exige un dolo específico, como es la conciencia y la voluntad de obrar vulnerando le Ley existente. Y en el terreno del dolo hay fronteras estrechas con la negligencia que no permiten interpretaciones extensivas. Desde luego, la mezcolanza que existe en muchos de nuestros Ayuntamientos nacionales, en especial de los menguados, entre adversidades políticas, que a veces se confunden con adversidades personales, asesoramientos diversos, e incultura jurídica elemental de sus componentes, no tienen por qué tenerla, no permite en principio la afirmación clara de un dolo de una conciencia nítida de comisión de ilegalidades.

En lo que concierne al delito definido por las partes acusadoras referente a la gestión del reintegro de alcance acordado en Pleno de 27 de Febrero de 2003, es cierto que ha existido una advertencia, un informe de reparos de intervención, emitido por el Secretario Municipal; y de existir sólo esta circunstancia situaría la actitud de los acusados posiblemente en la existencia del dolo de prevaricación. Sin embargo hay más. Las actuaciones surgen como consecuencia del asesoramiento del interventor y el asesoramiento del Despacho de Garrigues, así consta documentado, y así declaró el Letrado de dicho Bufete en el acto de la vista que no dejaron lugar a dudas sobre el minucioso estudio del asunto y la conveniencia de ese procedimiento. Por lo tanto, ese parecer distinto entre el asesoramiento de un Secretario Municipal y un Letrado del bufete de Garrigues, es lo que una vez más pone en muy serias dudas la existencia de dolo, del obrar de los acusados con nítida conciencia de un actuar contrario a la normativa pertinente.

Si se diversifica la cuenta del despacho de Garrigues en dos contratos se hace no con una intencionalidad dolosa sino como una maniobra a la que se acudía habitualmente en otras ocasiones. Es posible que esa manera de proceder sea irregular, más ello debe ser llevado a la jurisdicción pertinente y no a la penal, porque lo que las partes deben probar es el conocimiento y voluntad de obrar en contra de Derecho para que prospere su pretensión.

En el curso de esta relación entre las partes implicadas del procedimiento, el hecho de la intervención del acusado Humberto en el informe emitido a que se refiere el escrito de la Acusación Particular, a pesar de la recusación formulada por Purificacion , como la solicitud genérica de documentos efectuada por la misma referida en el mismo escrito, sin otras circunstancias, no suponen por sí la comisión delictiva alguna, la intencionalidad clara de que los acusados pertinentes estuvieran cometiendo delito alguno. Volcar en un escrito de acusación hechos y datos sin concreción suficiente y sin calificación precisa, a pesar del digno esfuerzo del Letrado en el acto del juicio, no puede obligar a las partes adversas a hacer una defensa diabólica sin saber muy concretamente que es lo que hay qué defender.

CUARTO.- Donde la inexistencia de intencionalidad de prevaricato se hace más ostensible es en el acto de no publicación de las normas urbanísticas que recomendara por el Secretaria de la Corporación en el Pleno de 17 de Febrero de 2003. Del mismo modo que no se observa la anterior intencionalidad en el acuerdo de revisión de oficio de los Plenos a que se refiere el Ministerio Publico en su calificación. Para empezar no parece muy diáfano que los acusados tuvieran conciencia de ilegalidad con la no publicación, cuando esta circunstancia venía aconteciendo desde hacía diez años con el silencio y no reparos de Secretario alguno de la Corporación Municipal. Pero es que a mayor abundamiento había informes adversos que recomendaban su no publicación y la modificación de lo acontecido.

QUINTO.- No existe temeridad en la conducta de la parte acusadora particular. Lo anteriormente descrito, las posiciones fronterizas entre la existencia o no de intencionalidad en los actos cometidos, permite prudentemente la querella que se ha formulado. Ello motiva la no condena en las costas generadas por las partes adversas a cargo de dicha acusación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey y en virtud de los poderes conferidos por la Constitución,

Fallamos

Que debemos absolver como absolvemos a Tarsila, Humberto y Patricio de los delitos de malversación de caudales públicos, prevaricación, y falsedad en documento público, de que son acusados tanto por el Ministerio Fiscal como por la Acusación Particular; declarando como declaramos ser de oficio las costas causadas.

Hace ya tres años que los Presidentes de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas fijaron, en la Declaración de Pamplona, los principales criterios de sus programas de fiscalización:

… creemos recomendable priorizar las áreas más importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o educación, sin olvidar otras relacionadas con el bienestar social y, por supuesto, prestando especial atención a las consideradas “áreas de riesgo”, como subvenciones, contratación pública o urbanismo.

Los representantes de las Instituciones de control del Estado Español declaraban la necesidad de potenciar las auditorías urbanísticas en el marco del análisis del sector local: “Dicho objetivo, no obstante, exige una adecuada formación de los auditores públicos teniendo en cuenta que el riesgo en este tipo de auditorías está principalmente en lo que queda fuera de la documentación y las cuentas analizadas”. Concluían, en fin, que estas nuevas facetas de la fiscalización exijan la “incorporación de profesionales que no sean auditores financieros” como(arquitectos, ingenieros, técnicos medioambientales, urbanistas, etc.

Después, dentro de las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditoría Pública se reconoció que “ las auditorías urbanísticas constituyen una herramienta eficaz para garantizar tanto el cumplimiento de legalidad como la transparencia de la gestión urbanística”, recomendando muy especialmente fiscalizar los convenios urbanísticos. Así, la Cámara de Comptos de Navarra acaba de publicar una auditoría de los Convenios urbanísticos en la comarca de Pamplona (2005-2008) que ya fue comentada en esta bitácora y con alguna frecuencia en la Revista Auditoría Pública.

Los aspectos contables del urbanismo también fueron tratados en esta bitácora con ocasión del informe “horizontal” del TCu sobre el Patrimonio Municipal del Suelo y en la correspondiente para los informes de Andalucía y la Comunidad valenciana. Mientras se va haciendo este camino, los auditores van incluyendo en sus programas anuales de fiscalización muchos aspectos relacionados con el urbanismo.

Galicia: pocos medios, pero haberlos haylos

En Galicia, el Consello de Contas aprobó el año pasado un informe sobre la capacidad, la organización y las actividades que a las Entidades Locales les asigna la legislación sobre disciplina urbanística (ejercicios 2005 y 2006) y que evidenciaba el gran número de municipios sin un plan general de Ordenación adaptado Ley gallega (del año 2002) o la insuficiencia de medios personales para el procesamiento y el seguimiento de las licencias solicitadas y concedidas.

En un interesante repaso a las responsabilidades urbanísticas de los ayuntamientos gallegos, el Consello de Contas constató que, por ejemplo, sólo en dos de los 56 ayuntamientos estudiados se cumplía la obligación de regular mediante Ordenanza, el deber de inspección periódica de los edificios y estructuras para determinar su estado de conservación.

Y, respecto a la protección de la legalidad urbanística y sus sanciones, echaba en falta personal con formación específica (técnica y jurídica) que pueden realizar las correspondientes tareas de información y asesoramiento a los funcionarios municipales para instruir los expedientes por infracciones administrativas.

Andalucía y la adaptación de los PGOU

En este escenario, la Cámara de Cuentas de Andalucía había incluido en sus planes de trabajo un informe sobre la FISCALIZACIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LOS PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE LOS MUNICIPIOS DE MÁS DE 50.000 HABITANTES A LA LEY 7/2002 (LOUA), que fue aprobado durante el pasado mes de noviembre.

Su objetivo era analizar el cumplimiento de las previsiones de la citada Ley andaluza 7/2002 de Ordenación Urbanística, que establecía un plazo de cuatro años para que los planes generales de urbanismo, vigentes en el momento de su promulgación, se adaptasen a sus determinaciones. Una vez transcurrido ese plazo (es decir, el 20 de enero de 2007), los que no se hayan adaptado conservarán su vigencia y ejecutividad, pero no podrán modificarse en aspectos que afecten a la ordenación estructural o a las dotaciones o equipamientos. Además intentaría, en la medida de lo posible, determinar el coste que para los ayuntamientos conlleva este proceso de adaptación.

Adaptación

La adaptación a la Ley de Ordenación Urbanística puede efectuarse de manera total o parcial. En el primer caso (total) se debe revisar el plan general y sustituirlo por uno nuevo (por ello, se suele denominar revisión-adaptación). El procedimiento es análogo al de la formulación de plan y conlleva el cumplimiento de distintos trámites que se dilatan bastante en el tiempo: acuerdo inicial, avance, aprobación inicial, aprobación provisional y, por último, aprobación definitiva por el titular de la Consejería de la Junta de Andalucía con competencias en urbanismo.

En el segundo caso (parcial) es suficiente con que la adaptación incida sobre las determinaciones que configuran la ordenación estructural del municipio. Con la intención de facilitar esta adaptación parcial, así como obtener suelo para atender a las necesidades de viviendas protegidas, la Junta de Andalucía ha dictado el Decreto 11/2008, de 22 de enero, que regula un procedimiento que simplifica y agiliza los trámites y, además, otorga a los ayuntamientos la competencia para su aprobación definitiva.

I. Tramitación administrativa de la adaptación

De los 28 municipios auditados de más de 50.000 habitantes, 16 tienen su planeamiento adaptado de manera total o parcial a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. Los 12 restantes han iniciado el procedimiento de adaptación; bien mediante su revisión-adaptación o bien de manera parcial.

En todo caso, se debe tener en cuenta que el procedimiento de revisión-adaptación es complejo y laborioso, y el cumplimiento de todos los trámites previstos en la normativa urbanística y sectorial conlleva que se prolongue excesivamente en el tiempo. Así, el tiempo medio que transcurre desde que se aprueba un plan general de urbanismo hasta que se revisa y se sustituye por uno nuevo se sitúa, como mínimo, en 12 años, de manera que los planes están más tiempo redactándose y revisándose que en ejecución.

Por eso, la Cámara de Cuentas recomienda a los ayuntamientos que inicien con la suficiente antelación el procedimiento de revisión de sus planes generales de urbanismo para evitar, en la medida de lo posible, el excesivo retraso en su aprobación.

Por otro lado, también sugiere reformar las legislaciones sectoriales con la finalidad de intentar que los informes preceptivos, así como los vinculantes, que deben emitir otras Administraciones Públicas (medioambiente, carreteras, costas, patrimonio histórico…) no dilaten en exceso el procedimiento de revisión.

Todas estas circunstancias conlleva que los planes generales de urbanismo de los municipios de Andalucía sean bastante antiguos. El 27% de los instrumentos de planeamiento general tenían más de 18 años, el 50% entre 18 y 9 años y el 23% restante, menos de esa cifra.

Esa excesiva antigüedad supone que, en muchos aspectos, el planeamiento quede obsoleto  y que, para seguir urbanizando el municipio, las propias Corporaciones se vean en la necesidad de suscribir convenios urbanísticos para facilitar la modificación puntual del plan antiguo.

Coste de la adaptación y fuentes de financiación

Se ha intentado conocer el coste que supone para las Corporaciones locales la adaptación de su planeamiento general a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. No obstante, la información obtenida no es comparable, pues en unos supuestos se han computado los gastos contabilizados por la Entidad y en otros, solo los correspondientes a los contratos suscritos con empresas externas. Así, por ejemplo, Sevilla constituyó una oficina técnica para la revisión-adaptación cuyo coste ha ascendido a 7.431.997€ y, por el contrario, los gastos reconocidos por el ayuntamiento de Linares se sitúan en 275.000€, correspondientes al importe del contrato suscrito con una empresa externa para la revisión-adaptación.

Esta situación se produce porque, sólo 3 ayuntamientos han creado un proyecto de gasto específico para controlar los imputados a la revisión-adaptación, mientras que otro ha incluido en la información facilitada tanto los costes directos como indirectos.

Para la Cámara de Cuentas, las Entidades locales deben establecer sistemas contables que les permitan conocer, en cada momento, el coste real que supone la revisión de sus planeamiento general, creando proyectos de gasto que garanticen el control y seguimiento de los mismos.

Los gastos asumidos por los ayuntamientos para la revisión del planeamiento se han financiado, en principio, con recursos propios de la Entidades locales respectivas. Dos han recurrido a operaciones de crédito para financiar los trabajos necesarios para la adaptación del planeamiento general.

Para la Cámara, es significativo que sólo 4 de los 28 municipios auditados hayan obtenido ayudas de la Comunidad Autónoma para la revisión de su planeamiento general. En todo caso, esta situación ha cambiado con la última Orden de 8 de julio de 2008, pues de los 23 municipios de más de 50.000 habitantes que, en ese momento, todavía no se había adaptado, 11 han solicitado subvenciones.

Por último, se debe reseñar que la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, tras su reforma de 11 de noviembre de 2005, ha establecido que las cantidades anticipadas que se obtengan como consecuencia de un convenio urbanístico de planeamiento, deben ser consideradas como depósitos constituidos ante la caja de la Administración, sin que se pueda disponer de ellas hasta que se apruebe el correspondiente instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución (art. 30.3.3ª LOUA).

Desde la entrada en vigor de la reforma, han obtenido cantidades anticipadas por convenios urbanísticos, al menos cinco municipios. Estas cantidades deben contabilizarse como operaciones no presupuestarias y sólo, una vez aprobado el instrumento de planeamiento o delimitada la unidad de ejecución, se podrán imputar al correspondiente presupuesto.

En tal sentido, se recomienda a las entidades locales que incorporen en las Bases de Ejecución del presupuesto los límites previstos en la legislación urbanística y especifiquen la cuenta o cuentas no presupuestarias en las que se deberán contabilizar estas operaciones (por ejemplo, “depósitos de convenios urbanísticos” u otra similar), así como la obligación de depositar las cantidades recibidas en cuentas diferenciadas, que no se podrán utilizar hasta que se apruebe el instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución.

]]> http://fiscalizacion.es/2009/12/21/el-urbanismo-como-area-de-riesgo/feed/ 3 http://fiscalizacion.es/2009/12/17/mas-transparencia-en-energia-y-telecomunicaciones/ http://fiscalizacion.es/2009/12/17/mas-transparencia-en-energia-y-telecomunicaciones/#comments Thu, 17 Dec 2009 18:26:16 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://www.fiscalizacion.es/?p=5682

El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado el 26 de noviembre pasado el Informe de Fiscalización de la contratación en el ámbito local de servicios y suministros de energía y telecomunicaciones, correspondiente a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria.

En el mercado de las telecomunicaciones y de la energía, las Corporaciones Locales constituyen un tipo de cliente con un importante volumen de demanda que ha venido experimentando un notable crecimiento en sus consumos y, con ellos, de los gastos presupuestados para financiarlos.

Para el Tribunal de Cuentas, estas circunstancias exigen, por sí solas, asegurar que la contratación pública garantice unas condiciones de competencia y concurrencia “que permitan aprovechar las ventajas que proporcionan los mercados liberalizados, a efectos de conseguir mejores condiciones económicas en estos suministros y servicios, mayor eficacia en la asignación de los recursos y, finalmente una mayor transparencia en la formación de los precios en interés de las administraciones y de la ciudadanía en general”.

El establecimiento de estos mercados liberalizados ha sido una constante en el ámbito comunitario, donde desde hace bastante tiempo se ha venido propugnando a través de diversas Directivas incorporadas a nuestro ordenamiento interno, que se ha concretado en:

a) Sector Telecomunicaciones

- Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

b) Sector Eléctrico

- Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico (modificada por Ley 17/2007, de 4 de julio, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad).

c) Sector de Hidrocarburos.

- Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

Así, las Entidades locales debieron proceder a la contratación de estos servicios y suministros, durante el periodo fiscalizado, conforme a los procedimientos y formas de adjudicación establecidos en la legislación de contratos públicos.

En el caso concreto del sector eléctrico, la liberalización del suministro y el incremento de la competencia desarrollada a partir de 1997, ha llevado consigo la introducción en el mercado de la figura de los consumidores cualificados, en función del volumen de sus consumos, capacitados para negociar con los distribuidores libremente el precio de sus productos.

Alcance de la fiscalización

Constituye el objetivo del informe el análisis de la contratación, en todas sus fases, de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones en el ámbito de la Administración local, la incidencia que en esta contratación ha tenido la paulatina liberalización de estos servicios y el examen del grado de cumplimiento de la normativa de contratación aplicable.

El examen se realizó  sobre una muestra de la contratación realizada por los Ayuntamientos españoles con población superior a 50.000 habitantes.

Se solicitó información a 66 Entidades locales respecto de los procedimientos y forma de adjudicación de los contratos vigentes en esas administraciones municipales y sus organismos autónomos, para la percepción de esos servicios y suministros, así como la remisión de la documentación de los respectivos expedientes de contratación, vigentes en el año 2005, con independencia de su fecha de adjudicación.

Conclusiones

De las comunicaciones y documentación recibida cabe señalar las siguientes incidencias en relación con la contratación de los servicios y suministros indicados:

- 4 Ayuntamientos de Lérida, Torrejón de Ardoz, Marbella y Móstoles (mencionamos a los incomplidores) no han efectuado comunicación alguna sobre procedimientos licitatorios, proveedores y origen de la relación que les vincula con los proveedores de los servicios y suministros de la entidad local y/o sus organismos autónomos de la fiscalización.

- 20 Ayuntamientos (la quinta  parte de la muestra) comunican expresamente la no realización de procedimientos licitatorios durante los ejercicios objeto de fiscalización.

- Los restantes Ayuntamientos, en número de 42, han comunicado la realización de procedimientos licitatorios:

- Tan sólo 3 Ayuntamientos (meniconamos a los triunfadores: Madrid, Valencia y Logroño, que suponen el 4,5% de la muestra) han tramitado procedimientos licitatorios en relación con la totalidad de los servicios y suministros de telecomunicaciones, energía eléctrica y carburantes y combustibles.

- Los procedimientos licitatorios seguidos por las restantes 39 Entidades resultan ser:

i. El suministro de combustible para calefacción y vehículos o para uno sólo de esos objetos, ha sido objeto de licitación por 35 entidades.

ii. La contratación del servicios de telecomunicaciones, en cualquiera de sus manifestaciones, ha sido licitada por 23 entidades.

iii. El suministro de energía eléctrica, tan solo fue licitada por 7 entidades.

Por lo que se refiere al suministro de principales fuentes de energía, el 10,6% de los Ayuntamientos de la muestra ha incoado estos procedimientos para contratar el suministro de energía eléctrica; el 28% ha utilizado estos procedimientos para contratar el suministro de combustible de calefacción, y el 42% lo ha utilizado para contratar el suministro de carburantes para los vehículos municipales.

Por lo que se refiere a la contratación mediante pública concurrencia del servicio de telecomunicaciones, han tramitado procedimientos con este objeto 23 Entidades, lo que supone el 35% de los Ayuntamientos de la muestra. De ellos 14, el 20,6 de las Entidades, han licitado el servicio de telefonía fija; 18 Ayuntamientos, el 25%, han licitado el servicio de telefonía móvil; y, finalmente, 19 Ayuntamientos, el 29%, han desarrollado procedimientos licitatorios vinculados a Internet u otros.

Ausencia de procedimiento licitatorio

La mayoría de las Entidades locales que no han efectuado procedimientos licitatorios tampoco han aportado razones justificativas para mantener en la inercia dicha situación. No obstante, el Tribunal deduce de la información inicialmente remitida que las causas que llevan a la misma han sido las siguientes:

- Consideración de que el anterior proveedor es el único existente en el ámbito territorial, lo que les convierte en mercados cautivos a las condiciones y precios que éstos establezcan, constriñendo la libertad de mercado en perjuicio no sólo de otros proveedores sino también de los propios intereses municipales al no poder valorar otras posibles ofertas en mejores condiciones técnicas y económicas.

- Mantenimiento de la relación de servicio/suministro con el anterior proveedor monopolístico como consecuencia del desconocimiento de las características del servicio o suministro demandado o de las de las instalaciones utilizadas, así como su régimen jurídico de propiedad o alquiler por parte de la Administración, por lo que ante la dificultad de aclarar la situación existente y proceder a una convocatoria pública, se tiende al mantenimiento de aquella relación.

Para el Tribunal, esta práctica de prorrogar sine die los acuerdos, convenios o cualquier otro sistema o fórmula, en su día efectuados con los operadores monopolísticos y que conforme al artículo 2 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 podían considerarse excluidos de la misma, supone en la actualidad una infracción de la normativa de liberalización de los mercados y de las normas de contratación aplicable a estos servicios y suministros tras la Ley 11/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, y más concretamente del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, quedando automáticamente sujetos a los procedimientos y régimen jurídico en ella regulado, a sus limitaciones temporales, y a todas las reglas y principios de los contratos administrativos, entre ellos el de publicidad, igualdad de condiciones en el acceso al mercado y libre concurrencia.

- Otra de las circunstancias que pueden mantener la conservación de esas relaciones se encuentra en el haberse acogido la Entidad a ofertas mayoristas a favor de la Administración en virtud de acuerdos o convenios con el anterior proveedor monopolístico, con base en que el servicio o suministro se efectúa a través de redes desplegadas por éste con anterioridad a la liberalización del sector y que actualmente se consideran redes corporativas de la Administración demandante. En este sentido, y en el ámbito específico de telecomunicaciones, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones señala la improcedencia de acudir de manera unívoca al anterior operador monopolítico para que éste proceda a desarrollar y colaborar en la evolución de la red corporativa e incluso a la innecesaria creación de estas redes corporativas propias para atender a sus necesidades cuando puede acudir a redes y servicios que suministran los distintos operadores del mercado.

- También se ha defendido la necesidad de mantener un periodo transitorio de vigencia de la prestación en su día acordada con el proveedor monopolístico, hasta que se estabilice el mercado -respecto a ofertas y variedad de proveedores- y se clarifique la situación correspondiente al contrato vigente -características técnicas de la prestación y titularidad de los equipos e infraestructuras-. Para el Tribunal, la necesidad de tal periodo transitorio resulta comprensible durante un plazo prudencial desde que comienza la liberalización del mercado, “pero a fecha vigente, muy superado tal ámbito temporal no pueden considerarse tales motivos como causa justificativa de la continuidad con el anterior proveedor monopolístico”.

En todo caso, “estas conductas resultan contrarias a la libre competencia e incluso a la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, sin que existan razones que justifiquen hurtar al régimen de contratación pública estos servicios y suministros ni considerar habilitadas a las Administraciones locales para conceder derechos preferentes a determinadas empresas que les sitúen en ventajas competitivas respecto de otros operadores en el mismo mercado”.

Tramitación de procedimiento licitatorio con lagunas de información o irregulares criterios de valoración de las ofertas

El Tribunal entiende que, en algunos pliegos licitatorios se producen carencias de información necesaria, indeterminación del objeto del contrato, inclusión de criterios de valoración con insuficiencias de precisión o falta de objetividad y sistemas de determinación de los precios, a efectos de presentar las ofertas económicas, complejos o indeterminados. Tales circunstancias no sólo impiden la homogeneidad de las ofertas, con la consecuente dificultad en el momento de su valoración, sino que, además, la complejidad o desinformación supone un obstáculo para la participación de los posibles licitadores, lo que conlleva la restricción material de la concurrencia.

Formas especiales de provisión

Alguna de las Entidades obtiene estos servicios y suministros mediante fórmulas ajenas a las que persiguen la concurrencia directa ante la entidad de las empresas suministradoras.

- Constitución de Empresas Municipales.

Critica el Tribunal que, en ocasiones, una empresa municipal es la encargada de llevar a cabo la ejecución material de políticas municipales relativas a nuevas tecnologías, desarrollando labores de sistemas o telecomunicaciones “sin que conste que esa encomienda venga precedida del correspondiente procedimiento de contratación en régimen de concurrencia”. La prestación de estos servicios a entidades ajenas al Ayuntamiento, convierten de facto a esta empresa en un operador de telecomunicaciones, “sin que conste en la comunicación aportada que se haya adquirido tal condición de conformidad con lo previsto en el artículo 7 y 8 de la Ley 32/2003, de 4 de noviembre, General de Telecomunicaciones”.

- Adhesión a los servicios centralizados de las CCAA correspondientes.

En algún caso, se ha comunicado la intención futura de adhesión del Ayuntamiento a los servicios centralizados que ya tiene contratados la Comunidad Autónoma respectiva sin que consten efectuados estudios de costes y consumo que justifiquen la conveniencia de esta adhesión frente a la posibilidad de acudir independientemente al mercado liberalizado, para la contratación de tales prestaciones para el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos.

Recomendaciones

El Tribunal de Cuentas considera necesario formular las siguientes recomendaciones dirigidas a mejorar la gestión en esos sectores:

- Instar de las Entidades locales la incoación de procedimientos contractuales que promuevan la concurrencia de ofertas respecto de la totalidad de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones.

- Recabar, de aquellas entidades que tienen encomendada o han asumido la asistencia técnica a las Ayuntamientos -Diputaciones provinciales, asociaciones de Entidades locales u Órganos Autonómicos o Estatales-, la redacción de protocolos de actuación que faciliten el análisis de necesidades y la elaboración de pliegos tipo para la contratación de estos servicios y suministros, permitiendo minorar los costes y mejorar la calidad de los procedimientos -incluso en la determinación de sistemas de fijación de precios, haciendo homogéneas y comparables las ofertas económicas-, promoviendo con ello su contratación, en régimen de concurrencia por la totalidad de las Entidades locales.

- Incorporar los sistemas de control y limitación de consumos al elenco de criterios de valoración de ofertas utilizables en los procedimientos de contratación de telecomunicaciones.

- Implantar ordenanzas municipales de alumbrado público, el de mayor importancia respecto del consumo de energía eléctrica, que dotarían a los Ayuntamientos de un marco más exacto para la elaboración de las prescripciones técnicas de la contratación al precisar las intensidades lumínicas adecuadas a los fines perseguidos por el servicio. A estos efectos, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) elaboró en el año 2002 un Modelo de Ordenanza Municipal de Alumbrado Exterior para la Protección del Medio Ambiente mediante la mejora de la eficiencia energética.

- Establecer en los pliegos sistemas periódicos de control y verificación de los suministros percibidos y de sus instrumentos de medición.

Un resúmen de este artículo fue publicado en el newsletter Legaltoday.

La actual crisis económica ha propiciado la perdida generalizada del equilibrio financiero en las Entidades Locales. La caída de la recaudación local se traduce, de inmediato, en una crisis de liquidez, con aumentos incesantes de costes financieros, debido a los retrasos en los compromisos de pago con los proveedores, las entidades financieras o la hacienda pública.

En este escenario, el concepto de gestión financiera y el objetivo de equilibrio financiero, necesitan de una herramienta de diagnóstico a través del análisis de sus principales variables y una pormenorizada descripción del marco legal de las operaciones de crédito, como paso previo para la elaboración de planes económicos-financieros.

Muy oportuno es la aparición del libro Guía práctica para la Planificación Presupuestaria de las Entidades Locales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento, de José Manuel Farfán y Alfredo Velasco Zapata (Aranzadi, noviembre de 2009, 378 págs. y 46 euros), dos experimentados funcionarios al servicio de la Diputación de Sevilla: el primero como Tesorero General (habilitado estatal) y el segundo como economista de la unidad de asesoramiento económico a los municipios.

Para los autores las difíciles circunstancias presupuestarias “están produciendo una perdida de imagen de las Entidades locales hacia terceros y motivando una demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de planes de saneamiento”.

La guía de Farfán y Velasco contempla, con ejemplos prácticos y supuestos, la metodología y la sistemática para la elaboración de los citados Planes Económico Financieros tras un ajustado Diagnóstico de su situación económica, que determine las causas del desequilibrio y nos ayude a evaluar las posibles soluciones.

La cruda realidad local

Es raro el día que algún responsable local no traslada a la ciudadanía sus lastimeros quejidos sobre las dificultades presupuestarias. Recientemente, el diario ABC recogía las declaraciones del presidente de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura (Fempex), Ramón Díaz Farias de la siguiente guisa: «Si los ayuntamientos fuesen empresas, la mayoría estarían cerrados debido a la mala situación económica que atraviesan».

Esta situación ha sido presentada con frecuencia en esta bitácora. Entre las últimas, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Ayuntamiento de Villablino. Toca apretarse el cinturón y aprobar planes de saneamiento en busca de la ansiada suficiencia financiera.

Como señalan Farfán y Velasco en su Guia, la vuelta al equilibrio presupuestario dependerá de muchos factores según el tamaño del municipio, margen de recorrido fiscal, naturaleza de los gastos, la existencia o no de sociedades generadoras de pérdidas, las expectativas futuras, etc.

La Radiografía que la FEMP hizo el año pasado de las Haciendas Locales destacaba la consolidación de una cultura tributaria en el ámbito local, que iba ejerciendo poco apoco su corresponsabilidad fiscal, asumiendo los costes de la impopularidad que supone elevar la presión fiscal. La bonanza económica permitía superar cierto raquitismo presupuestario que el Ex-conselleiro Xaquín Alvarez Corbacho describió con maestría para el municipalismo gallego, como podéis ver aquí. Se promete todo o casi todo, pero no se habla de impuestos excepto para anunciar rebajas superiores a las que proclama el adversario político: “El modelo financiero del alcalde gallego es reducir los tributos y multiplicar las subvenciones”, dice.

Insuficiencia financiera

Cuando una Entidad Local tiene ahorro neto negativo o una deuda viva superior al 110% de los ingresos corrientes entran en juego estos Planes de Saneamiento para los próximos tres años (a aprobar en el Pleno) sin los cuales está vedado el recurso al crédito. Aquí la figura de la Intervención se vuelve clave para su detección, advertencia, elaboración y seguimiento.

]]> http://fiscalizacion.es/2009/12/15/diagnostico-y-plan-de-saneamiento-municipal/feed/ 1 http://fiscalizacion.es/2009/12/11/evaluando-la-politica-turistica/ http://fiscalizacion.es/2009/12/11/evaluando-la-politica-turistica/#comments Fri, 11 Dec 2009 13:09:49 +0000 Antonio Arias Rodríguez http://www.fiscalizacion.es/?p=5548

El Pleno de la Audiencia de Cuentas de Canarias aprobó, en su sesión de 14 de octubre de 2009, un pionero Informe sobre la Evaluación de la Gestión del Gasto de las Administraciones Públicas Canarias en el Sector del Turismo, ejercicios 2004-2007.

La política pública turística mueve un elevado volumen de recursos financieros, organizativos y humanos de las distintas administraciones públicas de Canarias. Afecta no sólo al Gobierno autónomo y a los cabildos insulares, sino también a los ayuntamientos “turísticos”, que son aquellos (14) con plazas turísticas superiores al 40% de su población.

Puede que los guardianes de la ortodoxia fiscalizadora critiquen la simple existencia de un informe como éste. Nada más injusto. Baste decir que la actividad turística supone para las Islas Canarias un tercio del empleo y el 28% del PIB canario. Su efecto multiplicador hace que por cada 100 empleos generados en la rama turística se creen 46 puestos en otros sectores.

El turista ya no es lo que era

El sector turístico, se caracteriza por ser especialmente sensible a las variaciones macroeconómicas y a los cambios de comportamiento de determinadas industrias o consumidores: por ejemplo, un incremento del precio del petróleo puede llevar a un menor número de turistas, especialmente en los trayectos de media-larga distancia.

Por tanto, la Audiencia de Cuentas entiende que no sería correcto relacionar determinados resultados del presente informe con la gestión pública, dado que entran en juego muchos más factores que la propia actuación de las Administraciones Públicas.

Entre 2004 y 2007, el número de turistas globales ha aumentado de forma constante, registrando un crecimiento interanual medio de 4,1%. En la actualidad, el turismo extranjero es el principal componente de la demanda turística (50,8%). Sin embargo, en lo que respecta al gasto, el desembolso medio de los turistas nacionales es superior al de los extranjeros tanto en el total (122,33€ vs. 101,96€) como el realizado en destino.

Por otro lado, los hábitos turísticos también han vivido cambios que afectan a aspectos esenciales como la edad media de los visitantes, la manera de reservar alojamiento y vuelo o la creciente demanda de servicios complementarios.

Durante los últimos años ha aumentado el número de turistas mayores de 60 años debido principalmente a la mayor capacidad adquisitiva de este grupo de edad y al progresivo envejecimiento de la población europea. Al mismo tiempo, los niveles de exigencia de los turistas que deciden su destino vacacional afectan a otros factores como la oferta de servicios complementarios culturales, deportivos (turismo de golf y de buceo) o ambientales (parques nacionales, zonas de recreo).

Por último, se percibe que los viajes son cada vez más cortos, por lo que los turistas realizan un mayor número de viajes al año a costa de una reducción de la estancia media. En este sentido, la Audiencia de Cuentas recuerda que una de las mayores amenazas, a medio y largo plazo, para la industria turística canaria es la aparición de destinos competidores más económicos.

El principal cambio ha sido la aparición de nuevos canales de comercialización basados en las tecnologías de la información. Así, las reservas hoteleras vía Internet aumentan a un ritmo del 40% anual y ya el 15% de las ventas se realizan a través de la red, accediendo directamente a la oferta de bienes y servicios turísticos sin intermediarios, y teniendo la posibilidad de gestionar gran parte o la totalidad de los trámites desde casa y más baratos, incluido el viaje en avión en compañías de bajo coste.

Conclusiones

El propio informe declara que intenta reflejar, más que un juicio de evaluación, un análisis de la política turística desarrollada en el periodo analizado, planteando a las Administraciones Públicas un modelo de evaluación de dicho sector.

Es la primera vez que la Audiencia de Cuentas de Canarias ejecuta una actuación de evaluación de políticas públicas, no existiendo una metodología de trabajo generalmente aceptada.

Escasa predisposición hacia la cultura de la evaluación

La Audiencia de Cuentas no puede obviar que “la cultura imperante está absolutamente impregnada de la visión tradicional de cumplimiento de la legalidad formal”. Por eso, la importancia de iniciativas como esta en el camino del control de evaluación de las políticas y servicios públicos, “que está en franca desventaja respecto a las técnicas tradicionales de control de legalidad formal, auditoría financiera o regularidad contable”.

De esta experiencia se obtendrá un conocimiento básico para ir estableciendo una metodología de evaluación y un sistema de información corporativo que permita sustentar los juicios de valor que persigue la evaluación e impulsará a las administraciones públicas en el cumplimiento de los requerimientos que las normas presupuestarias les exigen, proporcionando al Parlamento respectivo información relevante para la definición y aprobación de las políticas públicas.

Datos: pocos y malos

Una primera conclusión de la fiscalización llevada a cabo constata que la planificación, coordinación, adquisición y distribución de información entre los diferentes agentes que operan en el Sector son insuficientes o inexistentes, lo que hace imposible una adecuada evaluación.

En efecto, el Gobierno de Canarias no disponía, en el periodo 2004-2007, de un plan estratégico turístico aprobado a largo plazo, a semejanza de otros destinos competidores como el Turquía 21 (Turquía) o el Plan Azur (Marruecos).

En contados casos, se establecen indicadores, y cuando se establecen, éstos no se evalúan periódicamente y no se fijan valores meta que permitan medir el grado de eficacia sobre las acciones planificadas inicialmente. Adicionalmente, el Gobierno de Canarias dispone del Sistema Informático Turístico, TURIDATA; una herramienta que no tiene un uso estratégico, sino informativo y que cuenta con carencias, como la ausencia de los datos de la isla de Tenerife.

Para la Audiencia, esto “genera un problema en la homogeneidad de datos, que al ser recabados y gestionados en base a diversas metodologías, no pueden ser comparados ni unificados”.

Además, en determinadas ocasiones, se puede acceder a la información de una zona turística, pero no se dispone de la de otra zona (Ej.: Fuerteventura dispone de datos sobre el número de turistas internacionales que recibe, pero La Gomera y El Hierro no).

Así pues, las fuentes de información autonómicas y nacionales sobre las características, opinión y comportamiento de los turistas son insuficientes. Como ejemplo de esta insuficiencia de los sistemas de información señala “la ausencia de un dato único y fiable sobre el número de turistas y sobre el número de plazas turísticas creadas-renovadas, o la ausencia de datos sobre la satisfacción de los turistas, su número por segmento e incluso en número de turistas totales”.

Transversalidad

La Audiencia recuerda la importancia de inculcar el concepto de transversalidad en los diferentes niveles administrativos públicos, de tal manera que se creen mecanismos de coordinación que permitan integrar los distintos ámbitos del Gobierno en el sector turístico.

Si bien el sector turístico tiene en su núcleo a las actividades puramente turísticas (alojamientos, restauración, transporte, etc.), su espectro más amplio también incluye otro tipo de ámbitos más transversales pero de influencia significativa, como la seguridad, el medio ambiente, la limpieza o la educación profesional, que debería considerar la actividad turística en su planificación.

No parece existir una relación directa entre los esfuerzos promocionales y los resultados obtenidos (número de turistas) por lo que no se puede afirmar que la promoción actual esté influyendo sobre los resultados turísticos. En el periodo de estudio, las evaluaciones que se han realizado sobre los resultados de las acciones promocionales han sido escasas y apenas permiten elaborar conclusiones al respecto.

Ayuntamientos

La coordinación entre Administración Local e Insular, en materia de infraestructuras, no ha podido ser respaldada por los datos recopilados. A pesar de contar con la Comisión de Seguimiento del Plan de Infraestructuras y Calidad turística como una posible herramienta para ello, no se ha identificado ninguna administración insular que afirme utilizarla con tal fin. En esta materia, los ayuntamientos se encuentran sometidos a las directrices marcadas por el Plan Regional de Infraestructuras Turísticas y las actuaciones de mantenimiento y mejora de infraestructuras son limitadas.

Sobre la calidad de la oferta turística, los municipios son los interlocutores directos con el turista y los que mayor capacidad de influencia tienen sobre la percepción que el turista se lleva del destino. En base a ello, se ha evaluado la calidad prestada a través de los servicios públicos percibidos por el turista como la seguridad o la limpieza.

Señalar que los fondos asignados a la administración local por el Estado se calculan a partir de la población de derecho, quedando fuera del cálculo la población flotante (turistas), lo que provoca, en el caso de los municipios con elevado desarrollo de la actividad turística y con un gran volumen de población flotante, una importante diferencia entre los recursos disponibles y los necesarios.

Además, los municipios disponen de servicios para atender las quejas y reclamaciones de los visitantes. En la realización del trabajo, se comprobó que en los puntos de información turística recibían y gestionaban las quejas que los turistas pudieran tener en esta materia. No obstante, no se disponen de herramientas para gestionar la información recopilada a través de las mismas, por lo que el sistema de quejas y reclamaciones no puede ser utilizado como medio para solventar errores y problemas asociados a los servicios públicos turísticos.

Recomendaciones

De cada carencia surge la recomendación: la planificación estratégica debe ser la fuente para la planificación presupuestaria (por objetivos y resultados). Debería existir un sistema de información turística centralizado en un único organismo, que controlara y homogeneizara toda la información relacionada con la actividad turística, de tal manera que sea comparable a cualquier nivel. Actualmente, se está trabajando en FRONTUR 2009 (publicación elaborada por el Instituto de Estudios Turísticos sobre los Movimientos Turísticos en Fronteras), que solucionará parte de la carencia de información detectada.

Por último, se recomienda que se profundice en un mayor consenso entre Gobierno y Cabildos en materia promocional, a través de la definición de una estrategia promocional efectiva, eje fundamental de la gestión pública turística, para poder medir adecuadamente el impacto de las acciones promocionales, así como incrementar el papel que juega la inspección turística en la normalización de la oferta, dotándola de mayores recursos y de una visión orientada a objetivos.

La prensa vasca recogía ayer unas declaraciones del Dr. Martinez Churiaque, presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) realizadas en una entrevista concedida a Radio Euskadi, donde se suma a la petición de una Ley de Auditoría Municipal que exija la rendición de las cuentas locales junto con un informe de auditoría privada.

Churiaque entiende que, al igual que las sociedades mercantiles de elevado tamaño o facturación, los grandes ayuntamientos deberían tener “mecanismos de control con tres “filtros”: control interno, control externo “quizá con firmas privadas” y control externo público. Esto permitiría a los OCEX concentrarse en áreas de riesgo específicas, como la gestión urbanística, la política de subvención de los entes públicos y la política de endeudamiento pues “este año 2010, va a ser un año muy duro”.

También reconoció que es imprescindible apostar por medidas de control interno, “con mayor apoyo a los interventores de los ayuntamientos para que lleguen al cargo, no porque se lo deban al alcalde o a personal de su entorno, sino habilitados por una oposición nacional“.

En el fondo del asunto encontramos el reconocimiento de que el propio TVCP, como Institución, “no tiene capacidad suficiente para fiscalizar todos los entes del sector público vasco”.

Ya hemos tratado este espinoso tema en otras ocasiones, siempre con bastante ruido. Ahora parece que revive con fuerza, pues las medidas de reforma administrativa promovidas desde Cataluña también incluyen este apartado en la agenda política.

Así, la consellera catalana de Justicia, Montserrat Tura, aseguró esta semana, en rueda de prensa, que el objetivo del Govern es favorecer la “transparencia” y modificar la Ley que regula la Sindicatura de Cuentas, con el fin de incorporar nuevas obligaciones para los entes locales, como sanciones ante la falta de rendición y la obligación de someterse a auditorías financieras externas para los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes o cuyo presupuesto anual supere los 50 millones de euros.

No, sin mi Interventor

Hasta el día de hoy, son muchos los Interventores que, con la ley en la mano y alguna sentencia (STSJ de Castilla y León-sede en Burgos-de 18 de febrero de 1997) venían oponiendose esas auditorías privadas en los ayuntamientos. El argumento es sencillo: el control interno está reservado a ellos y el externo al Tribunal de Cuentas u Órgano de Control Externo (OCEX) autonómico correspondiente. Entre las últimas, podéis ver esta noticia referente al Ayuntamiento de Cambre, en Galicia:

El propio Tribunal de Cuentas, en un recientísimo informe, aprobado en sesión de 29 de octubre de 2009 (Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de Auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006) considera estos contratos con compañías auditoras como algo “excepcional, pues las funciones de control financiero en el ámbito interno, de las que son manifestación técnica la actividad de auditoría, están encomendadas a órganos o a funcionarios públicos, tanto en el ámbito estatal, como en el autonómico o local”.

El Tribunal se manifiesta contundente exigiendo la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público (cosa que ningún contrato fiscalizado tuvo, muy al contrario, en algunos casos constaba declaración en contra de su celebración realizada por los Interventores y Secretarios). No obstante, aun admitiendo la improcedencia de esa contratación con carácter general en el ámbito local, entiende que sería posible la contratación de los servicios profesionales con ese objeto y vinculado al control financiero de subvenciones.

El Tribunal concluye así:

Por ello, e indirectamente, tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto. En definitiva, a la Alcaldía le competen las funciones propias de un  órgano de contratación, entre otras las de acordar la iniciación del expediente de contratación cuando éste se encuentra suficientemente justificado con el fin de atender una necesidad pública, e incluso la de apreciar la concurrencia de esta necesidad pública, pero ello no le faculta para sustituir, por su sola voluntad, las competencias legalmente atribuidas a los funcionarios de habilitación nacional y que la ley, por esa condición, expresamente a ellos les ha reservado. En definitiva, a la Alcaldía compete apreciar la necesidad de la elaboración de esos informes y a la Intervención, en su caso, si puede o no dar satisfacción con sus medios a ese requerimiento.

Reformas y contrareformas

Rafael Martín, profesor de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos, sugiere en una columna del diario Expansión algunas propuestas sobre los ayuntamientos que, en su opinión, ninguna reforma contemplará (acceder a través del portal Inteligencia Colectiva y Economía de Navarra) y que suponen una profunda contrareforma desvinculando a los habilitados de la Corporación correspondiente (y haciéndolos depender de un órgano estatal) la remisión concomitante de los reparos al OCEX (al igual que ahora ocurre con los contratos) y la potenciación de las auditorías externas que sólo llegan al 4% de las corporaciones.

Es recurrente, por tanto, solicitar cambios legislativos para que las entidades locales que no rindan cuentas sean privadas de ayudas y subvenciones, de la misma manera que los particulares no pueden optar a ayudas si no están previamente al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública o la Seguridad Social.

De acuerdo con el diario Levante de ayer, la Sindicatura de la Comunidad Valenciana, a cuyo frente está Rafael Vicente Queralt, pretende que quienes se nieguen a remitir la cuenta general o que la presenten cambiando y falseando datos tengan efectivamente una responsabilidad penal, al igual que el el consejo de administración de una empresa privada, como nos suele recordar Javier Grandío en diversos comentarios de esta bitácora.

Sin embargo, en esa Sindicatura se está barajando seriamente la posibilidad de incluir una petición de reforma legislativa para que los alcaldes que figuren en la lista negra de la institución no puedan presentarse como candidatos en las siguientes elecciones, de manera similar al modelo brasileño. No puede entenderse que un concejal con deudas pendientes en la vía ejecutiva con su ayuntamiento, tenga prohibido presentarse a las elecciones, y un alcalde que incumple la ley por no remitir las cuentas al Síndic pueda optar a la reelección.

Como recuerda también el diario Levante: “Reincidir en saltarse la ley cuesta 60 euros”. El síndico alicantino Mira-Perceval tiene la “sensación que prima en las entidades locales de que incumplir sus obligaciones con los órganos de auditoría les sale prácticamente gratis”. Así de crudo lo dice:

Por ejemplo ley 7/1988 de funcionamiento del Tribunal de Cuentas recoge en su artículo 30 sanciones de entre 60 y 900 euros para los responsables de incumplir los requerimientos efectuados por ese Tribunal. Se dan pocas oportunidades en las que los municipios u otras entidades locales se ven acorralados por esta disposición. Dada la absoluta falta de potestad sancionadora de la Sindicatura, recientemente pidió auxilio al Tribunal de Cuentas para castigar económicamente a un consistorio valenciano reincidente en su negativa a rendir cuentas. El pleno de este tribunal decidió imponer la sanción máxima, de 900 euros, pero el ayuntamiento recurrió. Al final del camino, el Tribunal Supremo redujo la multa a 60 euros, menos que muchas multas de tráfico. Para Antonio Mira-Perceval resulta simplemente “desalentador”.

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A las preguntas simples planteadas por el ciudadano, como la cuestión que hoy usamos de titular en esta entrada, no encuentra respuesta la centenaria Cour de Comptes de Francia, transcurridos cinco años de la segunda etapa de descentralización a favor de las Comunas, los Departamentos y las Regiones.

En su informe sobre “La conducción de la descentralización por parte del Estado”  (La conduite par l’État de la décentralisation), publicado en 27 de octubre pasado, el Tribunal de Cuentas de Francia señala las consecuencias de la enmienda constitucional de 2003 (“organización descentralizada de la República”).

Unas precisiones

Colectividades es un término general para designar al conjunto de los municipios, de los departamentos o de las regiones, que son totalmente autónomas con relación al Estado. Los departamentos son unas colectividades territoriales que, en la pirámide territorial, están situadas entre los municipios y las regiones.

Las regiones tienen su equivalente en la España autonómica, pero sin tanta autonomía particularmente legislativa. Los departamentos no tienen un equivalente, aunque podríamos asimilarlos a las Diputaciones, con los matices que luego veremos.

La dificultad de la gestión territorial viene, de una jurídicamente la Región (integrada por varios departamentos) es una colectividad con representantes (y un ejecutivo)  ambos elegidos y los departamentos tienen también representantes elegidos diferentes y un ejecutivo también diferente. Total como siempre en Francia: es complicado.

La primera valoración de la transferencia de competencias en la segunda oleada de programas de descentralización, según el Tribunal, es que la reforma “no ha logrado una simplificación de la acción pública local”. Y es un sistema muy caro, algo que en España está alumbrando una línea de pensamiento muy crítica con los gastos de los municipios u Comunidades. Hasta el propio Comisario Almunia ha advertido de la necesidad de contener los gastos de la descentralización española.

Pero volvamos al informe francés, de 167 páginas, que critica severamente la cláusula de “competencia general” por dar a las autoridades locales grandes márgenes de acción y llevar a la proliferación de los procedimientos que aumentan el trabajo administrativo. Para la Cour des Comptes el gasto público francés no es racional, con el desarrollo de una competición entre las colectividades y una tendencia a duplicar las acciones.

Un índice que es un buen resumen

Disfruto mucho con los títulos de los epígrafes con que  la Cour presenta sus informes. Éste no tiene desperdicio. No le importa calificar abiertamente los resultados de la reforma como “desordenada y costosa” que no ayuda a ”racionalizar el gasto público”. Miren qué epígrafes nos presenta el informe:

Capítulo I - Una reforma institucional ambiciosa y financieramente incierta.

I – Una reforma constitucional con causas antiguas y conflictivas. A – El acto I de la descentralización: una construcción inacabada. B – Entre el acto I y el acto II: de nuevas transferencias discutidas por las colectividades territoriales. C – El acto II de la descentralización: garantías de autonomía y de equidad concedidas a las colectividades territoriales

II – La compleja financiación y la siempre contestada descentralización. A – Un esfuerzo insuficiente de clarificación para explicar el aumento de los gastos públicos B. -La opacidad de los mecanismos de financiación de la descentralización.

III – La financiación no estabilizada de la descentralización social. A – La transferencia de la (Ayuda Estatal para la Inserción Social de Personas sin Ingresos): reglas específicas a las consecuencias conflictivas, conllevando ajustes sucesivos.

Capítulo II - Transferencias de competencia que no concurren a racionalizar el gasto público.

I – La ausencia de prioridades. A – La persistencia de defectos de especialización de cada escalón territorial. B – La falta de simplificación de la acción pública. C – La conservación del Estado en dispositivos descentralizados. D – Mejorar la gestión pública: un criterio superior jamás explícitado ni evaluado en profundidad. E – Las insuficiencias de arbitraje

II – El fracaso de una refundación profunda del reparto de las competencias. A – La persistencia de responsabilidades repartidas B – “Dirigente”: una noción ambigüa y sin contenido real. C – Un Estado equívoco en su voluntad de descentralización: El ejemplo de la cultura. D – La timidez de los experimentos.

Capítulo III – Un movimiento global de transferencia de funcionarios sin reducción de conjunto de los efectivos.

I – Un fuerte aumento del empleo público. A – Efectivos crecientes en las colectividades territoriales desde el 1980. B – Funcionarios de Estado globalmente poco sensibles a la descentralización C.  II – Un proceso desordenado y costoso – Las condiciones de transferencia en tres grandes campos descentralizados. A – La educación nacional. B – El sector de carreteras. C – Los asuntos sociales

Capítulo IV – Una adaptación tardía del Estado a la organización descentralizada de la República.

I – Un Estado reorganizado tardíamente. A – reformas vacilantes. B – Una etapa de reorganización parcial y desordenada. C – La afirmación reciente de la preeminencia del nivel regional. D-La insuficiente reorganización de las administraciones centrales.

II – Un Estado insuficientemente informado sobre los resultados de las políticas trasferidas. A – Una herramienta estadística débil B. – Una carencia de los dispositivos de evaluación.

Para los magistrados, la descentralización financiera no logra una gestión más eficaz y eficiente: no remedia el solapamiento de las estructuras administrativas, y el Estado ha reducido el tamaño de sus servicios descentralizados, sólo a partir de 2007. Así, el número de funcionarios públicos territoriales y del Estado crecieron en un millón de personas en los últimos veinticinco años.

Y señala de paso que el crecimiento total de efectivos fue de 62,8% en los municipios, entre 1980 y 2006, que se descompone en un aumento del 47,5% en los municipios y en 147% entre las estructuras comunales que han sido afectadas sólo marginalmente por estas reformas. La Cour observa que, durante el mismo período, los gastos de los gobiernos locales se han multiplicado por más de cinco y la del Estado por más de tres. Examinando finalmente el impacto de la descentralización en “el respeto de los principios republicanos, entre los que destaca la igualdad de los ciudadanos”, señala que a pesar de la consagración de un principio constitucional de la igualdad, la descentralización no ha logrado corregir las desigualdades de financiación entre las autoridades locales.

La Corte hace varias recomendaciones para garantizar una mejor dirección por el estado de la descentralización y para poner remedio a las disfunciones. Recomendaciones que se refieren a la financiación de la adaptación y renovación del pilotaje institucional.

Recomendaciones

Se sugiere que la organización de competencias “se ordene al menos de acuerdo a los objetivos de la simplicidad de la división de responsabilidades dentro de las competencias transferidas y reducir los costes administrativos de la gestión local“. Para ella, “Los fallos de la reforma en la organización territorial explican también las dificultades de aplicación de la descentralización” y demanda “profundos ajustes del mapa territorial de las comunidades necesitan para poner en práctica una descentralización más armoniosa”.

Respecto a la adaptación de la financiación, ella cree que “el sistema debe ser simplificado, estable y equitativo”, proponiendo la mejora de los mecanismos de gestión de la solidaridad nacional y reforzando la misión de los organismos paritarios para supervisar las relaciones entre el gobierno y las comunidades.

Hace veinte siglos, Marco Vitrubio Polión, describió la arquitectura del imperio romano compuesta de cuatro elementos: el orden (relación de cada parte con su uso), la disposición (“el trazado en planta, en alzado y en perspectiva”), la proporción (“Concordancia uniforme entre la obra entera y sus miembros”) y la oikonomía (“procurar el menor coste de la obra conseguido de un modo racional y ponderado”).

Esta última y sencilla afirmación del único texto clásico que nos ha llegado (De Architectura,) sobre construcción romana -seguramente no el mejor de su época- es suficiente para recordar que los problemas siguen siendo los mismos, tras siglos de historia.

Pues bien, Consejo de Ministros del pasado viernes aprobó remitir al Congreso el proyecto de ley de captación de financiación por los concesionarios de obras públicas, que, entre otras novedades, establece un nivel mínimo de solvencia financiera para poder optar a un contrato de concesión y limitará la deuda susceptible de titulizarse o hipotecarse al 90% de la inversión total prevista en la obra.

Además, la vicepresidenta primera del Gobierno, María Teresa Fernández de la Vega, indicó tras la reunión, la intención del Ejecutivo de adoptar nuevas medidas de control contra el fraude, mediante la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local para reforzar el control de los contratos de obra pública y potenciar así la lucha contra la corrupción urbanística.

La citada reforma exigirá a todos los contratos a largo plazo, la autorización del Pleno. La correspondiente oposición municipal podrán ejercer su función política y solicitar las aclaraciones sobre el desarrollo de los proyectos, concesiones, servicios u obras públicas.

El asunto, pone de relieve la gran preocupación de todas las instituciones por la licitación de obra pública. También por la transparencia, aunque siempre quedará la represión penal de las comisiones ilegales. Recuerden aquello de “ustedes tienen un problema y es el 3%” que nos dejó la impresión de que hablaban para iniciados y que ninguna formación parlamentaria decía todo lo que sabía sobre el asunto.

Ahora, los dos grandes partidos aseguran que promoverán el consenso para mejorar la legislación, afectando al Código Penal, la Ley de Financiación de Partidos, la Ley de Bases de Régimen Local y la del Tribunal de Cuentas, entre otras. En Cataluña, la Oficina Antifrau tiene una unidad de análisis que está alerta para detectar posibles casos de corrupción, por ejemplo en operaciones en las que participan empresas con distintos nombres pero de una misma persona, y puede pedir que se pare un procedimiento.

Recuerda el diario ABC que el último gran cambio legislativo, de mayo de 2007, pretendió que los convenios urbanísticos, la adquisición de bienes y derechos por valor superior al 10% del presupuesto municipal y las permutas de parcelas y edificios fuesen competencia del Pleno. “Pero la experiencia ha demostrado que no fue suficiente” dice el artículista. El Gobierno entiende que debe ser incorporado a Internet e introducir una explicación pública de por qué un suelo pasa de ser rústico a urbanizable, y que toda modificación presupuestaria de una contrata o adjudicación sea autorizada por el pleno.

Toda la prensa rezuma crítica sobre los escándalos de corrupción que han dejado perplejo al personal estos días …  meses … años. El diario El País en su editorial de ayer concluía: “Con los partidos en manos de una oligarquía profesional sin escrúpulos, el Estado se convierte en un objeto de rapiña y la política, en un negocio”. El Mundo, por su parte, se atrevía a formular un “decálogo para que los corruptos no nos sigan saqueando” que, entre otras, recomienda disminuir la discrecionalidad de las actuaciones de los ayuntamientos y aumentar los controles.

Los convenios urbanísticos con particulares son una manifestación de la participación privada en el desarrollo de la actividad urbanística. Se trata de una figura polémica porque ha sido la fuente de escape para la legalidad urbanística y de frecuentes escándalos. En el caso de Marbella, fueron las herramientas favoritas del gilismo.

Por eso, los auditores públicos los consideran como un área de alto riesgo por su importancia económica así como la alta discrecionalidad observada en dicha gestión, con insuficientes controles y donde, con todo merecimiento, se hace imprescindible la máxima transparencia.

Dentro de las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditoría Pública se reconoce que “ las auditorías urbanísticas constituyen una herramienta eficaz para garantizar tanto el cumplimiento de legalidad como la transparencia de la gestión urbanística”, recomendando muy especialmente fiscalizar los convenios urbanísticos.

Fiscalizando los convenios urbanísticos

La Cámara de Comptos, el órgano de control externo más veterano del Estado Español, acaba de presentar una interesante y oportuna fiscalización de regularidad sobre “los convenios urbanísticos entre particulares y los ayuntamientos de la Comarca de Pamplona (2005 a 2008)”.

La Comarca de Pamplona, situada en el centro de la Comunidad Foral, gravita alrededor de la ciudad de Pamplona y cuenta con 28 municipios y una población en torno a los 330.000 habitantes.

La Ley urbanística Navarra distingue los convenios urbanísticos según su objeto en Convenios de planeamiento (para la aprobación, modificación o revisión del planeamiento), Convenios de ejecución (sobre los términos y condiciones de la gestión y ejecución del planeamiento en vigor) y mixtos, si incluyen ambas características.

Conclusiones

En el periodo fiscalizado (2005 a 2008), las entidades locales de la Comarca habían firmado un total de 114 convenios urbanísticos con particulares, que les han reportado unos ingresos en torno a los 32,5 millones de euros –importe que representa el 2 por ciento del total de los ingresos presupuestarios del periodo-.De este importe, se destacan los siguientes tipos:

- Convenios de enajenación directa de parcelas del patrimonio municipal de suelo a entidades sin ánimo de lucro. Las administraciones locales han aportado prácticamente 32.000 m2 para la promoción de viviendas protegidas, ingresando por este concepto en torno a 23 millones de euros.

- Por la monetarización de la cesión obligatoria del 10 por ciento de los aprovechamientos urbanísticos han ingresado un importe aproximado a los 4 millones de euros.

Sobre el cumplimiento de legalidad en su tramitación y ejecución, esta Cámara observó las siguientes excepciones o salvedades:

- No siempre se justifica adecuadamente la necesidad e interés público/social que se persigue con el convenio; es decir, en qué se beneficia la sociedad con la actuación convenida. Justificación necesaria, además, cuando la mayoría de los convenios inician su tramitación a instancia de los particulares interesados.

- En operaciones complejas convenidas no constan estudios económicos rigurosos sobre el coste/beneficio que conlleva la actuación. Ello dificulta el análisis del necesario y preceptivo equilibrio de contraprestaciones que derivan de los convenios.

- Se aprecia claramente una política comarcal de opción por la monetarización de la cesión obligatoria del 10 por ciento de los aprovechamientos frente a la posibilidad de obtener suelo. Al respecto conviene recordar que la normativa foral señala esta opción como excepcional y siempre que se justifique adecuadamente.

- No siempre se justifican y respaldan suficientemente los informes técnicos de valoración de los aprovechamientos urbanísticos.

- Se utiliza inapropiadamente la figura del convenio urbanístico para adjudicar determinadas obras de urbanización, vulnerándose los principios de concurrencia y publicidad que exige la normativa de contratación pública.

- En los convenios que contienen pactos que afectan a bienes o derechos patrimoniales municipales, no siempre se formaliza el correspondiente expediente administrativo con los requisitos y documentos que establece la legislación aplicable a este tipo de operaciones.

- Sobre los aspectos procedimentales de los convenios, la Cámara destaca las deficiencias en la gestión del Archivo y Registro de Convenios –instrumento fundamental para el cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia y del Registro del Patrimonio Municipal del Suelo –figura con importantes finalidades en la gestión del suelo-.

Un informe sobre la corrupción urbanística

Relacionado con este asunto, debemos mencionar este Informe, de la Fundación Alternativas, que analiza el alcance de la corrupción urbanística en España, al tiempo, aporta un conjunto de propuestas técnicas para cambiar el actual estado de cosas.

El Informe consta de 2 volúmenes: El primero de ellos (188 páginas) incluye un conjunto de investigaciones sobre la materia así como un listado de propuestas, destiladas en diversos grupos de trabajo, para erradicar las irregularidades y actos de corrupción urbanística en el territorio del Estado. A estos efectos, ha contado con un equipo de sociólogos que ha trabajado con 35 expertos pertenecientes a 13 colectivos profesionales así como a un amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil.

Por su parte, el segundo volumen (344 páginas) es un análisis sistemático de toda la información publicada sobre urbanismo y corrupción en los últimos 7 años de la democracia española. Este conjunto de estudios ha sido elaborado por un equipo de 20 periodistas de todas las Comunidades Autónomas del Estado.

En la elaboración han participado más de 50 expertos y profesionales, entre registradores, notarios, jueces, promotores inmobiliarios, abogados inmobiliarios, economistas, arquitectos urbanistas, responsables políticos de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, funcionarios relacionados con urbanismo, representantes de organizaciones ecologistas y ciudadanas, sociólogos, juristas, geógrafos y periodistas.

El vicepresidente tercero del Gobierno y responsable de Política Territorial, Manuel Chaves, declaró a las agencias de prensa que las corporaciones locales deberán “apretarse el cinturón” durante el próximo año. No obstante, Chaves aseguró que en 2010, recibirán no sólo el nuevo Fondo Estatal de Inversión Local 2010 para la Sostenibilidad y el Empleo, dotado con 5.000 millones de euros, sino además “13.000 millones, una inyección que nunca antes habían recibido”. También, avanzó que la nueva ley de financiación estará lista en 2011.

Por su parte, el presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias pidió al Gobierno central y a las CCAA que insten a las entidades financieras a que “empiecen a trabajar y dejen ya las vacaciones”. Entiendo que se refiere a los banqueros, no a los políticos, ¿no? Además, anunció también que pedirá al Gobierno el 60% del montante para destinarlo a gasto corriente, compensando así las pérdidas que sufrirán las administraciones locales, como consecuencia de la disminución de ingresos del Estado.

Lo cierto es que muchas Entidades Locales disciplinan su gestión económica mediante planes de saneamiento, ante la delicada situación presupuestaria que afrontan por obligación legal. Muchos Interventores afrontan en soledad sus obligaciones y responsabilidades, que son muchas e importantes. Algunas compartidas con los Alcaldes.

Hoy traemos a la bitácora un ejemplo, sin que queramos señalar ningún culpable del escenario municipal, en una zona que ya está pasando un calvario con la reconversión minera. El pleno del Tribunal de Cuentas de España aprobó, el 29 de septiembre pasado, el informe de fiscalización del Ayuntamiento de Villablino (León) correspondiente a los ejercicios 2005 y 2006.

Menuda reprimenda

Sorprende que las cuentas generales de ambos ejercicios, requeridas por el Tribunal, no fueran rendidas en el plazo concedido, lo que motivó la imposición de una multa a la Alcaldesa-Presidenta de la Entidad Local. La cuenta general de 2005 se aprobó en marzo de 2009 y ha sido rendida simultáneamente al trámite de alegaciones del Informe, en tanto que las de 2006 y 2007 están sin formarse pendientes de cerrar la contabilidad.

El tribunal no puede dejar de mostrar su malestar porque los Alcaldes de Villablino han incumplido sistemáticamente la obligación de presentar sus presupuestos para su aprobación por el Pleno antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que debía aplicarse, produciéndose de forma automática la prórroga del último presupuesto aprobado lo que, tanto por exigencia legal como para una ordenada gestión municipal, no debiera haber sido sino un práctica excepcional y transitoria.

“La falta de elaboración del presupuesto ha contribuido decisivamente a las carencias de control interno en la Corporación”, afirma el Tribunal.

La Intervención: pieza clave

La plaza de Interventor en el Ayuntamiento de Villablino ha estado vacante durante los últimos diez años, salvo en un breve periodo de nueve meses entre 2000 y 2001. Las funciones inherentes a este puesto de trabajo, reservado para funcionario titulado del grupo A, fueron desempeñadas de forma accidental por un auxiliar administrativo de la plantilla municipal (grupo D) sin la amplitud ni garantías reglamentariamente exigibles. La ausencia de procedimientos suficientes en el Ayuntamiento, junto con la falta de formación del personal y el repentino fallecimiento del auxiliar administrativo que llevaba la contabilidad con retraso, provocó, la imposibilidad de acceso a la contabilidad de 2005 y la falta de registro de la contabilidad de 2006.

La nueva Interventora, perteneciente a la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, fue nombrada provisionalmente en marzo de 2008 y adoptó medidas conducentes a la mejoría de la gestión. A partir de su incorporación se organizó y racionalizó la gestión y el archivo del servicio y se establecieron algunas nuevas pautas para la gestión de la tesorería, del presupuesto y de personal; no obstante, la documentación anterior a su llegada sigue sin registrarse y continúan sin establecerse procedimientos normalizados que regulen las tareas a desempeñar en los distintos servicios.

Plan de saneamiento

No se ha elaborado ningún plan de saneamiento (art. 22 de Ley General de Estabilidad Presupuestaria) ni adoptado las medidas necesarias para reequilibrar la deficitaria situación financiera, lo que para el Tribunal debería hacerse con carácter urgente para reequilibrar la situación financiera en el menor plazo posible y enfocar la gestión en términos de estabilidad presupuestaria.

Para el Tribunal es necesario aprobar un presupuesto para 2009 ajustado a la realidad económica vigente en el Ayuntamiento, estimando los ingresos de forma realista, con revisión de los tipos de los impuestos y las tarifas de las tasas y precios públicos y consignando créditos exclusivamente para aquéllos gastos imprescindibles.

La difícil situación financiera de los últimos años ha venido obligando al Ayuntamiento, en la medida en que los ingresos lo permitían, a atender sólo una parte de las obligaciones económicas que generaba, con atención primordial a los salarios de los trabajadores. El resto de los pagos se realizaban sin atender a ninguna prelación establecida y, en general, en función de la necesidad de continuidad con los mismos proveedores, demorando los pagos cuando ello era posible, acumulándose retrasos importantes con las Administraciones y demás acreedores.

El Ayuntamiento, a 31 de diciembre de 2008, mantenía una deuda de al menos 16,5 millones de €, de la que 7,8 millones de € se encontraba vencida y exigible y 3 millones de € a deudas con la Tesorería General de la Seguridad Social y con la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuyo abono se ha fraccionado y aplazado mediante pagos mensuales hasta 2012.

La Entidad no ha elaborado una relación de puestos de trabajo. El Ayuntamiento no ha procedido en los últimos cinco años a la contratación de personal nuevo, a excepción de personal eventual para la prestación de determinados servicios financiados íntegramente por la Junta de Castilla y León o la Diputación Provincial de León. No obstante, los gastos de personal suponen el 77% de los ingresos, y la disminución entre enero de 2004 y diciembre de 2008 de la plantilla de personal laboral propio en 19 efectivos no ha significado un ahorro en el gasto.

Ver: seguimiento en la prensa

La semana pasada se presentaban al Parlamento de Galicia dos informes sobre el sector local correspondientes al ejercicio 2006. El primero referente a la Cuenta General del sector Local y el segundo de fiscalización de la documentación rendida. Ambos agregados reiteran las deficiencias que presenta la contabilidad local.

De todas las anomalías señaladas, hay una que se produce año tras año. Se trata de la gran cantidad de Entidades Locales que rinden cuentas tardíamente o simplemente no rinden. En el mapa adjunto puede verse gráficamente el resultado en la Comunidad gallega. En verde quienes han rendido en plazo, en amarillo quienes rindieron  fuera de plazo, pero antes del 31 de diciembre de 2007; y en rojo quienes en esa fecha no las habían presentado.

El porcentaje de concellos que rinden cuentas en plazo venía creciendo en los últimos años, hasta llegar al 55% en 2005. El informe constata, en las Cuentas Generales del año 2006, que este porcentaje disminuye al 36%. Debemos recordar que ese ejercicio entró en vigor, para toda España, la nueva normativa presupuestaria de las Entidades Locales, con nuevos requisitos formales. Sin embargo, parece que el sistema de rendición telemática de cuentas produjo diversas incidencias que retrasó la rendición en plazo.

No siempre las entidades pequeñas son las que tienen problemas de rendición, como puede verse en el cuadro siguiente:

Aprobar las cuentas …

Esta situación ya ha sido comentada en esta bitácora con ocasión de declaraciones de presidentes de OCEX que pedían sanciones o limitación en el acceso a subvenciones. En este sentido, Angela Moura, en su ponencia del II Congreso Nacional de Auditoria del Sector Público nos recuerda que el actual procedimiento no contempla la rendición de las cuentas no aprobadas por el Pleno municipal.

Para superar esta carencia, el Tribunal de Cuentas viene considerando rendidas las cuentas formadas, que hayan sido sometidas a los trámites preceptivos y se hayan presentado a la aprobación del Pleno de la Corporación, aunque éste no las apruebe; solicitándose en estos casos que se acompañen de una certificación que recoja las circunstancias que motivaron la no aprobación.

En relación con lo anterior, la Moción sobre rendición de cuentas del subsector local, aprobada por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 30 de abril de 2003, propuso sin éxito, la modificación del procedimiento actual de aprobación de las cuentas de las Entidades locales, de forma que se superasen las actuales dificultades que se producen como frecuente consecuencia de la falta de coincidencia entre el responsable de rendir las cuentas (el Alcalde) y el órgano competente para su aprobación (el Pleno).

Aún queda una vía práctica por explorar, por parte de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, y apuntada por su fiscalía, cual es considerar la ausencia de rendición como falta de justificación de los caudales públicos a efectos de determinar la exigencia de la correspondiente Responsabilidad Contable …

El problema real

Más de un lector de esta bitácora estará pensando que el verdadero problema que deberán afrontar este año los Ayuntamientos españoles será cuadrar el presupuesto para 2010, ante la continua caída de la recaudación (local y estatal) que les ha situado “en una posición dramática”, según la presidenta de la Federación Valenciana de Municipios, Elena Bastidas, al reconocer que inmensa mayoría de los ayuntamientos están abocados a hacer una refinanciación de la deuda y con la crisis en el sector financiero no todos los bancos están dispuestos a ofrecer condiciones ventajosas, por lo que se limita o anula la capacidad de inversión pública con el propio presupuesto de ingresos.

El objetivo es lograr del Estado una “financiación puente”, hasta alcanzar el acuerdo definitivo del nuevo modelo de financiación local y evitar que los alcaldes se sienten en la mesa de negociación presionados por las urgencias derivadas de un descenso de sus ingresos. Por lo pronto, ya se anuncia para el último trimestre de este año un proyecto de Ley del Gobierno Local, que inicie su tramitación parlamentaria en el primer periodo de sesiones de 2010. Pero volvamos a Galicia.

Principales conclusiones del Informe

El Consello llama la atención sobre el incumplimiento generalizado de los plazos, no sólo en la aprobación de los presupuestos sino en su liquidación y rendición. Con carácter general, los presupuestos de las entidades locales son aprobados y publicados fuera del plazo establecido en el artículo 169 del TRLRHL. En concreto, sólo el 10,48% de los Concellos de Galicia aprobaron en plazo sus presupuestos de 2006.

Eso por no mencionar que, con demasiada frecuencia, no se acompañan al presupuesto general la totalidad dos anexos y la documentación prevista en los artículos 164 a 166 del TRLRHL. Del resto de irregularidades destaco las siguientes:

• No se remite la relación autorizada por el interventor, de las modificaciones de crédito realizadas detallando la fecha de aprobación, clase de modificación e importe, conforme se establece en las ICAL.
• Se registra un elevado número de modificaciones de crédito en las distintas entidades, lo que evidencia la utilización de una deficiente técnica presupuestaria; así como la ausencia de registro de las modificaciones realizadas en los estados de ingresos.
• Se produce el incumplimiento del principio de equilibrio presupuestario contemplado en la Ley 18/2001.
• Con frecuencia la documentación de la Cuenta General rendida en soporte papel por las entidades locales no se presenta encuadernada, ordenada, foliada y diligenciada.
• No se remite información complementaria relativa a: certificación de entes dependientes, certificación de expedientes de reconocimiento extrajudicial de créditos, relación de contratos formalizados, relación de convenios suscritos y subvenciones recibidas.

En definitiva, se incumple con demasiada frecuencia el procedimiento formal de aprobación y rendición de las cuentas, cuyo  plazo (16 de octubre de 2007) previstos en los artículos 212 e 223.2 del TRLRHL, se lograron únicamente por el 32,08% de las entidades locales básicas de la Comunidad Autónoma, mientras que el 18,55% estaban fuera de plazo pero las remitieron antes del 31 de diciembre de 2007, fecha en la que el 49,37% no había rendido ningún tipo de cuentas del ejercicio 2006.

Respecto a los problemas contables del contenido rendido al Consello de Contas de Galicia, podemos resumir los siguientes:

• No coincidencia del saldo de la cuenta de resultados con el presentado en el balance de situación.
• No proceder al ajuste del resultado presupuestario de acuerdo con lo previsto en el artículo 97 del RD 500/1990, do 20 de abril.
• No cuantificar en el remanente de tesorería los saldos de dudoso cobro, o hacerlo de forma claramente insuficiente.
• No cuantificar el remanente afectado.
• Existencia de remanentes de tesorería para gastos generales negativos, lo que obliga a proceder conforme al artículo 193 del TRLRHL.
• Existencia de ahorro neto negativo en el ejercicio, lo que obliga (art. 53.1 del TRLRHL) a la aprobación por el Pleno da Corporación de un plan de saneamiento financiero.
• Existencia en el balance de situación de cuentas con saldos contrarios a la naturaleza de las mismas.
• Falta de la firma del Secretario de la Entidad local en la certificación de la información adicional requerida, cuando se rinde la cuenta en soporte informático.
• Errores importantes en la generación de archivos en formato .xml por parte de las entidades locales, que evidencian una falta de correspondencia entre dichos datos respecto a los reflejados en los documentos en formato .pdf.

Tendencias hipermodernas en rendición de cuentas

Para terminar, conviene una reflexión más allá de nuestro leguleyo escenario. Nada mejor que preguntarnos ¿Qué se hace el las ciudades más avanzadas del mundo, respecto a la rendición de cuentas? Pues, por ejemplo, Nueva York presenta la Agencia de informes de performance, que es el órgano de la ciudad de Nueva York para el seguimiento del rendimiento global de la ciudad.

En su web, que hemos conocido gracias a Rafa Chamorro, los neoyorquinos pueden saber, en tiempo real y continuo, un gran cuadro de mando, una colección de medidas de desempeño crítico sobre las 40 agencias de la ciudad, mediante una herramienta fácil de utilizar y encontrar, en cada momento, los indicadores de los servicios que le interesen para revisar las estadísticas que resumen cómo el gobierno está gestionando las diferentes áreas, analizando sus tendencias a largo plazo.

Mirad como lo dice Chamorro: “la web permite conocer, por ejemplo, si la ciudad está más limpia, si ha aumentado el crimen o los libros prestados por las bibliotecas públicas. Un código de colores directamente interpretable (rojo, blanco y verde) nos permite ver si los indicadores mejoran o empeoran. Una herramienta muy útil para comprobar la eficacia de los servicios públicos” …

El ITA constituye una herramienta para medir el nivel de transparencia ante los ciudadanos y la sociedad de los Ayuntamientos españoles. En este segundo año de aplicación del ITA (2009), se evalúa la transparencia de los 110 mayores Ayuntamientos de España, y ello a través de un conjunto integrado de 80 indicadores, del que ya dimos cuenta el año pasado.

Las cinco Áreas de transparencia que se evalúan en el ITA son las siguientes:

a) Información sobre la Corporación municipal

b) Relaciones con los ciudadanos y la sociedad

c) Transparencia económico-financiera

d) Transparencia en las contrataciones de servicios

e) Transparencia en materias de urbanismo y obras públicas.

Con la aplicación de ese conjunto de 80 indicadores, cada Ayuntamiento obtiene una puntuación individual, de forma que surge un Ranking o Clasificación del nivel de transparencia de los 110 Ayuntamientos citados.

Felicitamos a SANT CUGAT DEL VALLÉS que este año ha obtenido el primer puesto. La medalla de plata la han compartido, con idéntica puntuación, cinco Ayuntamientos: ALCOBENDAS, AVILÉS, BILBAO, GIJÓN y MATARÓ.

Mejoría general

En esta edición, los Ayuntamientos evaluados por TI han obtenido calificaciones notablemente más altas que las obtenidas en 2008. Así, la puntuación media general de los 110 Ayuntamientos ha alcanzado 64 puntos (sobre 100) frente a la de 52 alcanzada en 2008. Además, en todas y cada una de las cinco Áreas de transparencia analizadas, las puntuaciones medias del conjunto de Ayuntamientos ha sido superior a las del pasado año, destacando esta mejora sobre todo en tres áreas: En Transparencia en Urbanismo y Obras Públicas (72´2 en 2009, frente a 48´4 en 2008); en Transparencia Económico financiera el incremento ha sido de 20 puntos (49´1 en 2009, y 29´1 en 2008); también ha sido muy notable el incremento en el nivel medio en Transparencia en las Contrataciones de Servicios, cuya subida ha sido de 21 puntos (58´3 en 2009, frente a 37´3 en 2008) como veremos más adelante, por efecto de la nueva legislación de contratación pública.

Apartado de Transparencia Económico-Financiera: una crítica

Los indicadores utilizados por TI para confeccionar el ranking, incluyen un módulo con 19 cuestiones contables. Echo de menos la más simple pregunta: ¿Rinde cuentas en plazo el Ayuntamiento?. La vocación de efectos sobre el ciudadano hace que este asunto sea omitido, a pesar de ser de fácil cuantificación (0=no y 1=si) aunque hay que esperar al año siguiente para su valoración.

Los ítems a cumplimentar por los ayuntamiento han sido los siguientes:

1.- Información contable y presupuestaria (9)

Se publican las Cuentas Anuales del Ayuntamiento (Balance, Cuenta Resultado económico-patrimonial, Estado de liquidación del Presupuesto, y Memoria)

Se publica la fecha de aprobación de las Cuentas Anuales por el Pleno de la Corporación

Se publican los Presupuestos del Ayuntamiento

Se publica la fecha de aprobación de los Presupuestos por el Pleno

Se publican las Modificaciones presupuestarias aprobadas por el Pleno

Se publican los Presupuestos de los organismos descentralizados y las sociedades municipales

Se publican los Informes de Auditoría o los de los Órganos de control externo (Tribunales de Cuentas) del Ayuntamiento

Se publican los siguientes indicadores financieros y presupuestarios:

-  Superávit (o déficit) por habitante (Resultado presupuestario ajustado / Nº habitantes)

-  Autonomía fiscal (Derechos reconocidos netos de ingresos tributarios / Derechos reconocidos netos totales)

2.- Transparencia en los ingresos y gastos municipales (6)

Se publica la lista y el importe de las obras y proyectos del Ayto. financiados por el Fondo Estatal de Inversión Local (F.E.I.L.)

Se difunden los siguientes indicadores, relacionados con los ingresos y gastos de la Corporación:

- Ingresos fiscales por habitante (Ingresos tributarios/Nº habitantes)

- Gasto por habitante (Obligaciones reconocidas netas / Nº habitantes)

- Inversión por habitante (Obligaciones reconocidas netas (Cap. VI y VII) / Nº habitantes)

- Periodo medio de pago (Obligaciones pendientes de pago x 365 / Obligaciones reconocidas netas)

- Periodo medio de cobro (Derechos pendientes de cobro (Cap. I a III) x 365 / Derechos reconocidos netos)

3.- Transparencia en las deudas municipales (4)

Se publica el importe de la deuda pública municipal

Se facilitan datos acerca de la evolución de la deuda en comparación con ejercicios anteriores

Se divulgan los siguientes indicadores:

-  Endeudamiento por habitante (Pasivo exigible (financiero) / Nº habitantes) )

- Endeudamiento relativo (Deuda Municipal/Presupuesto total Ayuntamiento)

Transparencia en la contratación

El módulo de contratación utiliza 7 indicadores para medir algunas actuaciones que, por otra parte, tras la entrada en vigor de la LCSP son obligatorias, como podeis ver a continuación:

1.- Procedimiento de contratación (4)

Se informa sobre la composición y convocatorias de las Mesas de contratación

Se da a conocer en la Web la convocatoria o apertura de concursos por licitaciones

Se publica, en la resolución de las licitaciones, tanto las entidades que han resultado adjudicatarias, como aquellas que no lo han sido

Se publica el importe de lo ya ejecutado y/o cobrado de las distintas obras y proyectos financiados con el Fondo Estatal de Inversión Local (F.E.I.L.)

2.- Relaciones y operaciones con proveedores y contratistas (3)

Se publica la lista y/o la cuantía de las operaciones con los proveedores más importantes del Ayuntamiento

Se publica la lista y/o la cuantía de operaciones con los adjudicatarios y contratistas más importantes del Ayuntamiento

Se publica el listado de empresas contratadas para las obras y proyectos financiados con el F.E.I.L.

La noticia que hoy presenta el diario Expansión nos permite reflexionar sobre los apuros económicos que atraviesan muchos ayuntamientos. El articulista avanza que, el proceso de liberalización del suministro eléctrico, “pone al descubierto la situación endémica de morosidad que han practicado los ayuntamientos con las compañías eléctricas”.

En efecto, en el otoño desaparecerá la “tarifa regulada” y deberán acogerse a una oferta de libre mercado. En algunos ayuntamientos, cierta dejadez ha permitido superar los plazos de transición a la liberalización, a pesar de los importantes recargos recordatorios. Otras Instituciones Públicas se han encontrado con el brete de que no han obtenido ofertas por parte de las compañías pues, aplicando el sentido común del Abuelo (al que dedicamos la anterior entrada de esta bitácora) ninguna compañía quiere a los malos pagadores de recibos de la luz.

La crisis no pone en un brete

Durante los últimos meses, ha sido recurrente la alusión a la falta de recaudación municipal vinculada al urbanismo y la construcción. Hasta el punto de situar algunos ayuntamientos en una comprometida posición ante su crónica insuficiencia financiera. Deberán decidir qué gastos reducen.

Las primeras partidas que sufrirán los recortes son aquellas que soportan las prestaciones sociales. Leopoldo Tolivar nos recordaba en la conferencia inaugural del Congreso Nacional de Servicio Sociales (quinta edición, Zamora, 11 y 12 de junio pasados) la conveniencia de un Pacto de Estado donde se reubique correctamente a los entes locales, en atención a los cometidos sociales que asumen dentro de una política global que tenga presentes a todas las Administraciones implicadas y que prevea un modelo de financiación justo y adecuado para las sufridas Haciendas Locales.

Llegamos al espinoso asunto de los gastos impropios, que corresponden a servicios que son competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma y que suponen una “subvención” a estas equivalente al 25% de los Presupuestos locales; una cifra que ha sido estimada por los investigadores Manuel Esteban Cabrera y José Sánchez Maldonado, del Instituto de Estudios Fiscales (Descargar informe).

No me cabe ninguna duda de que estas prestaciones se están recortando ya. Toda la prensa recoge hoy que Caritas atendió en 2008 a un 50% más de personas que en 2007 y ahora las peticiones de alimentos y artículos básicos aumentan el 89,6%, y un 65,2% las ayudas para hacer frente a alquileres o hipotecas. Están desbordados y se merecen nuestro reconocimiento.

Una versión de este artículo fue publicada en el newsletter jurídico LegalToday.

El Real Dcreto-Ley 5/2009 aprobado el viernes pasado, para facilitar a las Entidades Locales (EELL) el saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos viene a modificar la autorización a los ayuntamientos que hubieran liquidado el ejercicio 2008 con remanente genérico de tesorería negativo o tengan obligaciones vencidas y exigibles pendientes de aplicar al presupuesto, para concertar una operación extraordinaria de endeudamiento bancario, sujeta a la necesidad de aprobar un plan de saneamiento que asegure la capacidad de pago para cancelar la operación concertada en el plazo comprometido, que no podrá ser superior a seis años y con la condición de aplicar los recursos obtenidos a pagar las obligaciones pendientes con empresas y autónomos en el plazo máximo de un mes.

Esto supone una modificación radical de los límites de endeudamiento local, en el marco de la extraordinaria crisis financiera que estamos sufriendo. Como las EELL todavía son más solventes que sus asfixiados proveedores, se pretende aumentar sus posibilidades de crédito para inyectar liquidez al chirriante sistema. Veremos que pasa, pues su aplicación plantea muchas dudas. Ya hemos comentado en otra ocasión las dificultades financieras que están sufriendo nuestros ayuntamientos. Como recuerda el economista Vicent Gisbert, en un reciente artículo, durante el período expansivo 2001-2005, “se ha primado la filosofía de la cigarra frente a la filosofía de la hormiga”. El gasto corriente ha crecido en función de un ingreso extraordinario vinculado al ladrillo y, por ello, ahora se tiene dificultad en financiarse. Según el informe de la Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana, un 56% del gasto es de funcionamiento (un 48,5% de personal) frente a la inversión (27,3%).

Morosos también en rendición

Como puede verse en el mapa superior, a 31 de diciembre de 2008, el 57% de las Corporaciones locales de la Comunidad de Madrid, todavía no habían rendido la Cuenta General del ejercicio 2006 (lo verde). Se trata de un total de 124 Entidades, de acuerdo con el informe de las Cuentas Generales de las Corporaciones Locales correspondientes al ejercicio 2006.

La estadística madrileña presenta una rendición dentro del plazo legalmente establecido, de sólo un 6% del total de Entidades Locales madrileñas. Como dice el informe: “Una vez finalizado el plazo legal se envió escrito de reclamación de cuentas por parte de la Cámara de Cuentas a la totalidad de Entidades Locales que no habían cumplido con la obligación de rendición. Como respuesta a estos escritos se elevó el porcentaje anterior hasta el 39%, en la fecha tomada como límite para el alcance de la fiscalización en este informe, 31 de agosto de 2008”.

Es cierto que, cumpliendo en plazo el gran Ayuntamiento madrileño, las estadísticas siempre serán favorables en términos de presupuestos globales de la región. Sin embargo, algo está pasando cuando la dejadez en los plazos es la norma en los ayuntamientos pequeños.

Así, el 63,2 por ciento de municipios andaluces, esto es, un total de 487 localidades, no habían rendido aún sus cuentas, correspondientes al ejercicio 2006, ante la Cámara de Cuentas de Andalucía.

Durante el ejercicio 2006 ha entrado en vigor la nueva normativa que ha implicado la rendición en soporte informático. Esto parece haber ocasionado una gran dificultad en los ayuntamientos más pequeños para acceder a la Plataforma de Rendición Telemática de Cuentas de Entidades Locales.

Con el fin de facilitar la aplicación efectiva de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, el MAP, en coordinación con el Ministerio de Economía y Hacienda, ha elaborado un “Manual de Evaluación de la normativa local potencialmente afectada por la Directiva de Servicios“, dirigido expresamente a los Ayuntamientos.

La citada Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, comúnmente  conocida como Directiva de Servicios, entró en vigor a finales de 2006 y su  objetivo es la eliminación de obstáculos innecesarios y desproporcionados para  la prestación de servicios.

De este modo, la Directiva constituye una doble oportunidad, por un lado es clave para avanzar hacia un verdadero mercado interior de los servicios a nivel comunitario pero al mismo tiempo, supone una inmejorable ocasión para realizar un importante cambio en la cultura regulatoria española.

La Directiva permitirá la reducción de cargas administrativas y otorgará mayor seguridad jurídica a los prestadores, además de suponer un  incremento de las posibilidades de elección de los destinatarios y una mejora de la calidad de los servicios tanto para los consumidores como para las empresas usuarias de los mismos.

En este contexto, todas las Administraciones deberán adaptar su normativa antes del 28 de diciembre de 2009, por ello, el citado Manual pretende dar las orientaciones a las Entidades Locales para analizar su normativa y asegurar su compatibilidad con la futura ley sobre el libre acceso y ejercicio de las actividades de servicios (actualmente en fase de anteproyecto), que es la ley de carácter horizontal por la que ha optado España para transponer los principios generales de la Directiva y, en definitiva, para reformar en profundidad el sector servicios y cambiar el modelo de regulación: de una supervisión a priori a un control ex post. Asimismo, las Entidades Locales también deberán garantizar que durante el proceso de transposición no se aprueben nuevas normas contradictorias con el anteproyecto.

Así, el anteproyecto de ley, que se elevó al Consejo de Ministros el 17 de octubre de 2008, supone un nuevo marco regulatorio en el que operarán los prestadores de servicios a través de las siguientes innovaciones:

- Se establecen criterios de actuación para las Administraciones Públicas cuando se enfrentan a la tarea de diseñar una nueva regulación.

- Por regla general suprime las autorizaciones y, si es necesario, las sustituye por notificaciones, reduciendo así las trabas y obstáculos al acceso y ejercicio de una actividad de servicios.

- Establece directrices para la cooperación de las distintas Administraciones y autoridades competentes de otros Estados miembros.

- Establece un programa de simplificación administrativa.

- Refuerza los derechos de los consumidores.

En esta  tarea en la que las Autoridades españolas se ven inmersas para llevar a cabo la aplicación del anteproyecto de ley, las Entidades Locales tienen un papel especialmente relevante puesto que ellas son las autoridades competentes en gran parte de la normativa afectada. De hecho, la Ley de Bases del Régimen Local al atribuir en su artículo 4 apartado 1a) el ejercicio de la potestad reglamentaria a las Entidades Locales, las convierte en los sujetos obligados a modificar sus propias normas para adaptarlas al Derecho comunitario.”

Dado que la Directiva (y por ende el anteproyecto) no sólo obliga a la modificación normativa sino también a poner en marcha medidas para la implantación de procedimientos por vía electrónica y el establecimiento de la ventanilla única, el Manual se estructura en los siguientes bloques:

I. Cambios en la normativa local

II. Funcionamiento de la ventanilla única

Que lo disfrutéis. Noticia vía COSITAL de Cádiz. Ver más.

Ya hemos dedicado alguna entrada de esta bitácora a las declaraciones de responsables municipales sobre las dificultades que esperan a los ayuntamientos. Sin embargo, las declaraciones del alcalde de Zaragoza, Juan Alberto Belloch, anteayer en Pamplona, proporcionan a la prensa un jugoso titular al afirmar que “los ayuntamientos están cercanos a la quiebra técnica“.

El regidor aragonés presentó un escenario bastante pesimista al señalar que, en cuanto a financiación municipal, “nadie quiere coger el toro por los cuernos“. Entiende que los ayuntamientos están en una situación “particularmente negativa, ya que, además de la crisis mundial, padecen una “crisis estructural”.

Según expuso, “este año se ha resuelto el tema por el Fondo Local, que por cierto es una paradoja notable, porque cuando hay crisis económica, es necesaria una gestión ágil y entonces se acuerdan de los ayuntamientos. Tenemos mayor capacidad de gestión y agilidad a la hora de hacer las cosas”, defendió Belloch mientras presagiaba que 2010 será todavía un año “peor, porque la crisis no ha tocado suelo o techo y veremos si se reproduce o no otro fondo local“. Para no perder la moral concluyó: “Pase lo que pase tenemos que ser capaces de gestionar aún mejor y más eficiente, tenemos que hacer más con menos”, dijo.

En esta situación, casi todos los periódicos suelen presentar titulares como el de arriba, del diario Expansión. Más infrecuente es encontrar referencias de grandes ciudades o capitales de provincia. Así, el digital Peatom, refiriéndose al Ayuntamiento de León, afirmaba:

Si a una financiación local insuficiente se le añade una gestión manirrota, la resolución del problema se aleja en el tiempo. El Fondo Local recientemente creado por el Gobierno está destinado a crear trabajo, obra civil, básicamente, y en nada contribuye a sanear las cuentas municipales.

En fin, que son demasiados frentes abiertos para una política legislativa sobre gestión pública. No faltará quien piense que habría que rehacer también la Ley Orgánica de Tribunal de Cuentas y adecuarla a las nuevas realidades …

Actualizar el modelo de administración local

Esta misma semana se hacía público el Informe sobre el Sector Local en Navarra, donde la Cámara de Comptos reitera que el problema no es en sí el número de entidades, sino que siga sin actualizarse el modelo de Administración Local que debe conciliar, a su vez, las actuales exigencias y demandas de los ciudadanos con una gestión pública racional:

Recomendamos la aplicación con carácter prioritario y urgente de las medidas legislativas y administrativas precisas para racionalizar la actual situación de la Administración Local de Navarra, que pueda dar respuesta eficaz y eficiente a las necesidades de los ciudadanos en el siglo XXI y cuente con los recursos financieros para conseguir este fin.

Además, la Cámara de Comptos critica (pág. 14) que el modelo de gestión del urbanismo municipal: “están creando sociedades públicas cuyo capital lo aporta íntegramente el ayuntamiento. Posteriormente, esta empresa pública crea con un empresario una sociedad mixta en la que la empresa pública participa con más del 50 por ciento del capital“. La actividad de desarrollo urbanístico a realizar va pasando del ayuntamiento a la sociedad pública y de ésta a la sociedad mixta, resultando finalmente adjudicataria de la construcción el socio privado de la sociedad mixta. Muy clarito hablan los comptos.

Arnold no sólo quiebra huesos.

Pero volvamos a la crisis. Como consuelo (eso de que “en todos lados cuecen fabes”) tenemos la noticia que publicaba ayer El País, según la cual, el Estado de California manda a casa a los funcionarios dos días sin cobrar. Lo que recuerda que los funcionarios deberíamos ser los primeros interesados en una política presupuestaria saneada:

Que tiene su continuidad en el diario Expansión, con esta noticia:

La responsabilidad que soportan, solidariamente a la Autoridad con quien trabajan, hace que extremen su celo, tanto en el análisis que realizan de la gestión económico-financiera como en la fundamentación (escrita) en que la soportan sus razonamientos. En el ámbito de la Administración del Estado, y en algunas Comunidades Autónomas (así, la Junta de Andalucía o la Junta de Extremadura) encontramos Guías de Fiscalización que ayudan, a los Interventores de esas Administraciones, a realizar su trabajo de control interno de la gestión económica respectiva.

Sin embargo, el mundo local carece de una guía oficial o normalizada de fiscalización para esas entidades, que facilite, y al tiempo agilice, la labor del interventor. La mayoría de los funcionarios con habilitación estatal van resolviendo con prudencia esta limitación. Los más veteranos confeccionan sus propios formularios sobre los supuestos más frecuentes, que van contrastando y actualizando con el tiempo y la experiencia. Algunos, en un dechado de generosidad, lo ponen al servicio de sus compañeros, publicándolos.

Este es el caso de la obra “Nueva Guía de fiscalización de las Entidades Locales” que acaba de publicar José Manuel Modelo Baeza en la prestigiosa Editorial Bayer Hermanos, S.A., fundada en el año 1887 como “La Casa de los Secretarios” con la finalidad de prestar un servicio a los Secretarios, Interventores y Tesoreros de las Entidades Locales y Diputaciones Provinciales en todo lo referente a cuestiones jurídico-administrativas.

El grueso y práctico manual, de 1029 páginas, incluye la fundamentación jurídica más actualizada así como referencias, en cada caso, a los informes de los principales órganos consultivos, así como del Tribunal de Cuentas y de los Órganos de Control Externo de las CCAA.

En la primera parte propone un modelo de fiscalización previa limitada, que debe aprobar el correspondiente Pleno. Como complemento, se acompaña una serie de informes-tipo correspondientes a las situaciones más frecuentes en la práctica diaria, en los que se procede a la comprobación de los extremos adicionales fijados en el acuerdo propuesto incluyéndose en sus aspectos más significativos los comentarios realizados por los órganos de control externos en sus diversos informes de fiscalización.

Se incluyen igualmente varios informes relativos a una serie de supuestos típicos —desgraciadamente— en la administración local como puede ser la falta de crédito presupuestario, así como el informe previo a la aprobación del presupuesto municipal que, por su trascendencia, es objeto de atención específica y con un modelo de expediente de reconocimiento extrajudicial de créditos así como de cada una de las modificaciones presupuestarias. Como anexo se incluye una propuesta de Bases de Ejecución del Presupuesto.

Como puede ver el lector, José Manuel Modelo comparte con todos nosotros sus trabajos, sus formularios y toda la doctrina que ha ido recogiendo pacientemente a lo largo de su dilatada vida profesional de habilitado estatal.

La prensa de hoy se hace eco de la sentencia, de 122 folios, que condena por delitos continuados de malversación de caudales públicos y falsedad en documento mercantil, a penas de entre 6 años y 10 meses y 9 años de prisión al ex asesor urbanístico del Ayuntamiento de Marbella (Málaga) y al asesor jurídico y al contable de la  ingeniería financiera del “caso Saqueo”, que dio lugar al desvío de fondos del consistorio entre 1991 y 1995. Los tres deberán indemnizar además al Ayuntamiento con casi 23 millones de euros por los perjuicios causados.

El Tribunal considera probado que desde la llegada a la alcaldía en 1991 del Grupo Independiente Liberal (GIL), el ex alcalde es aconsejado por el asesor jurídico, quien concibe la idea de crear varias empresas sujetas a la legislación mercantil “bajo el aparente designio de que la gestión de los servicios municipales sería más ágil y eficaz“. 

El Tribunal de Cuentas ya determinó la responsabilidad contable correspondiente a los ejercicios 2002 a 2006, que hemos presentado en esta bitácora. La sentencia explica que las 31 sociedades municipales, «se nutrían» de las subvenciones y transferencias de dinero público del consistorio, «degenerando» en una situación de “opacidad y falta de transparencia que alejaba aquella gestión del control interno y de eficacia” por parte de la corporación municipal.

Para alcanzar sus objetivos criminales era imprescindible contar con estos fontaneros: un contable y un jurista. El primero era la persona que “confeccionaba y analizaba la contabilidad de las empresas municipales”, además de ocuparse de hacer las declaraciones fiscales que estaban “plagadas de datos falsos” y en las que se añadían “facturas ficticias”. Ambos realizaban “la confección y modificación de la contabilidad de las sociedades municipales, con el primordial designio de procurar que pasaran desapercibidas las irregulares detracciones de fondos que se efectuaban desde las cuentas de tales sociedades de gestión, con destino bien diferente a los fines de utilidad pública y social que le eran propios”.

En cambio, la sentencia sitúa a Roca en un segundo plano de la actividad delictiva. En concreto, señala que el ex asesor de urbanismo realizó “una importante aportación” en la detracción de fondos públicos desde la sociedad municipal de la que era gerente -Planeamientos 2000- “desviando dinero público a fines que se desconocen y, desde luego, alejados de cualquier idea de aplicación legítima”. También señala que en el entramado delictivo “participaron otros funcionarios que no han sido enjuiciados“.

Pero el tribunal también acusa a Roca de poner su capacidad empresarial a disposición de la trama delictiva a través de la aportación de cuatro empresas de su propiedad que se utilizaban para “crear la apariencia de ser entidades proveedoras de obras y servicios de las sociedades municipales, favoreciendo con ello el desvío de fondos públicos”.

En resumen, el entramado societario creado servía para “la detracción del patrimonio municipal” y en la operación se utilizaban “los conocimientos jurídicos” de Sierra, “los conocimientos contables” de Castel y “la actividad empresarial” de Roca.

Tras dar a conocer la sentencia, el tribunal, presidido por la jueza Ángela Murillo, ordenó el ingresó en prisión de estos tres grandes chorizos.

No se asusten los lectores por la noticia. El juez sólo obliga a cumplir un acuerdo que no fue anulado y por lo tanto de obligado cumplimiento para un gobierno local, en minoría. El asunto nos permite volver sobre el tema de la presencia de los auditores privados en la Administración Pública, que ya hemos tratado en esta bitácora, con ocasión de las manifestaciones del Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, en demanda de una Ley de Auditoría Municipal.

Hay muchos ejemplos. Así, son frecuentes las convocatorias de subvenciones a corporaciones locales que exigen contratar y presentar una auditoría externa en la justificación de su aplicación y que dan lugar a las protestas de los respectivos colegios de habilitados estatales (COSITAL) por chocar con funciones legalmente atribuidas a los Interventores (vg: la Orden de 5 de diciembre de 2006 de la Junta de Andalucía subvenciones para Escuelas-Taller y Casas de Oficio) que como afirma el COSITAL sevillano: “puede valorarse como absolutamente necesaria cuando las subvenciones se conceden a entidades privadas, no se haga obligatoria para las Corporaciones Locales”. Insuficiencia de medios

La Disposición adicional segunda de la Ley 47/2003 (General Presupuestaria) prevé que para la ejecución del Plan Anual de Auditorías, la Intervención General de la Administración del Estado podrá, en caso de insuficiencia de medios propios disponibles, recabar la colaboración de empresas privadas de auditoría.

Lo cierto es que, en la Administración del Estado, el Ministerio de Hacienda viene publicando desde 2004 esa “carencia de efectivos para hacer frente a las actuaciones de control y auditorías previstas en el plan de fondos comunitarios”, que ha sido recurrida por los sindicatos de funcionarios por entenderlo como una privatización de la actividad de fiscalización en el sector público.

La propia Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) ha publicado una Norma Técnica sobre colaboración con auditores privados en la realización de auditorías públicas (11-04-2007) que regula las funciones del Jefe de Equipo, la documentación y archivo de las actuaciones, las fases del seguimiento de la auditoría y la emisión del informe. Asimismo, la IGAE reconoce que esos informes han dado lugar a que el 54% de sus propias sociedades tenga alguna salvedad (ver informe).

¿Hacia dónde vamos?

El camino iniciado con las tres ediciones del Congreso Nacional de Auditoría del Sector Público, organizados con gran apoyo de las empresas del sector de auditoría por FIASEP, así como el gran impulso y actividad desplegada por esta fundación, aunando interventores, auditores internos y externos, privados y públicos: OCEX y sociedades de auditoría con presencia en el sector público, indica que no hay vuelta atrás.

La colaboración del auditor privado es una práctica habitual, acogida con naturalidad y de la que ya hemos hablado en esta bitácora, con ocasión de la entrega del Premio Mariano Zufía (ver). En este artículo, de la Revista Auditoría Pública, el Catedrático (y auditor privado) Antonio Martínez Arias realiza un interesante análisis del estado de la cuestión. Recuerda que, entre los retos futuros, se encuentra comprobar que los contratados poseen los conocimientos específicos y la capacidad técnica necesaria para realizar satisfactoriamente su labor, añadiendo que esta colaboración “precisa el establecimiento de una supervisión específica por parte del Órgano público contratante, adicional al control de calidad realizado por las Corporaciones profesionales de auditores y, en su caso, por el ICAC“.

Termina manifestando el deseo de extender ese espíritu de colaboración a la hora de emitir normas para la realización de auditoría de cuentas públicas y privadas, en sintonía con lo que está ocurriendo en determinados países. Aquí será relevante el papel de la propia FIASEP en la elaboración, discusión y difusión de los documentos y normas técnicas.

Por otra parte, se necesitará tiempo para ir limando algunos recelos desde el mundo de los funcionarios hacia un sector que es un verdadero oligopolio y donde las cuatro grandes acaparan todas las empresas del IBEX y aspiran a hacer lo mismo en el sector púbico.

Una de las consecuencias del escándalo Enron, que acabó con Arthur Andersen, es que las firmas de auditoría no debían prestar servicios de consultoría a sus clientes, para no condicionar su independencia. A pesar de ello, seguimos igual. La compañía PricewaterhouseCoopers (PwC) fue criticada públicamente el pasado lunes por el regulador británico de la información financiera y acusada de explotar lagunas legales para vender lucrativos servicios de consultoría a sus clientes de auditoría.

Así las cosas, nos despedimos con la visión de Dilbert (¿porqué has dejado de publicar en castellano?) sobre la aportación que realizan algunos profesionales externos de la consultoría, a las grandes organizaciones :

La normativa presupuestaria de la Administración estatal, autonómica y local faculta a un Interventor para recabar la fiscalización previa, llevada a cabo antes de que se dicte o perfeccione el acto administrativo y exigiendo el examen de todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico. Así, en las Entidades Locales ver art. 214 del TRLRHL y para el Estado, ver artículo 148.de la LGP 47/2003.

Ya hemos recordado en esta bitácora la poca popularidad que tiene este sistema ante algunos gestores, pues se le acusaba de perturbar y entorpecer el funcionamiento ágil de la institución; estamos habituados a oír esta fácil queja. Si el controlador presta su conformidad, el gestor se siente liberado de toda responsabilidad y como alguna vez dijo Tomás-Ramón Fernández “si la niega, la responsabilidad tiende a transferirse desde el gestor elegido hacia el controlador, que en su condición de mero funcionario, es inalcanzable para los electores“.

La función interventora se considera más garantista y permite la corrección sobre la marcha, con nulo coste político: sus reparos son subsanables inmediatamente, propagando un cierto autocontrol en los gestores. Además permite afrontar las auditorías externas con mayor seguridad.

En buena lógica, debe establecerse un sistema que equilibre los principios de celeridad y eficacia en el procedimiento administrativo, con el principio de legalidad en la aplicación y obtención de recursos públicos, combinando convenientemente la fiscalización previa, con el establecimiento de actuaciones comprobatorias posteriores. Al respecto, puede consultarse el completo artículo de Juan Francisco Martín Seco en el último número de la Revista Cuenta con IGAE (nº 21, págs 7 a 18) titulado “Interrelación entre la fución interventora y el control financiero permanente. Un modelo integrado de control“.

La fiscalización previa de las propuestas de gasto, adoptará una de las siguientes modalidades:

• Fiscalización previa plena. En cualquier caso están exceptuadas de fiscalización previa (art. 151 LGP) las subvenciones con asignación nominativa, los contratos menores, los gastos cuyo pago se realice mediante Anticipo de Caja Fija y aquellos de carácter periódico o de tracto sucesivo, una vez intervenido el acto administrativo inicial.
• Fiscalización limitada previa, que será completada con una posterior, ya sea total o por muestreo. La nueva LGP elimina la figura de fiscalización plena posterior, como afirma expresamente el apartado VII de la Exposición de Motivos. Entre los elementos esenciales a comprobar con carácter previo, y con efectos suspensivos, en su caso, el artículo 152 LGP menciona dos: la existencia de crédito presupuestario adecuado y suficiente para la naturaleza del gasto que se proponga contraer y la competencia del órgano que genera esa obligación. (ver más)

Los reparos

Surgen cuando la Intervención, al realizar la fiscalización, se manifiesta en desacuerdo (artículo 154.1 de la LGP) con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción. Entonces, el órgano de control interno debe formular sus reparos por escrito e indicar los preceptos legales en los que sustente su criterio.

La formulación de un reparo suspende la tramitación del expediente hasta que sea solventado, bien por la subsanación de las deficiencias observadas o bien, en el caso de no aceptación del reparo, por la resolución del procedimiento de discrepancia, que la Administración correspondiente tenga regulado. Sin embargo, la realidad es que muchas Intervenciones tienen como asignatura pendientes la sistematización en el archivo de los informes y reparos efectuados.

La LGP exige, en su artículo 154.2, para el ámbito del Estado, que cuando se aplica el régimen general de fiscalización e intervención previa, debe formularse reparo en los casos siguientes:

a. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no se considere adecuado.

b. Cuando el gasto se proponga a un órgano que carezca de competencia para su aprobación.

c. Cuando se aprecien graves irregularidades en la documentación justificativa del reconocimiento de la obligación o no se acredite suficientemente el derecho de su perceptor.

d. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios.

e. Cuando se hayan omitido requisitos o trámites que pudieran dar lugar a la nulidad del acto, o cuando la continuación de la gestión administrativa pudiera causar quebrantos económicos.

Determinados reparos no atendidos pueden dar lugar a prevaricación, si media dolo, como la tuvimos ocasión de comentar en esta bitácora, con ocasión del análisis de la STS de 25-9-2007 (reparo de Intervención por insuficiencia de crédito para los gastos propuestos, art. 198 de la LRHL, competencia del Pleno).

Cabe preguntarse por las consecuencias de la omisión de la fiscalización preceptiva. La doctrina (Antonio Longás Lafuente. “La convalidación de la omisión del acto de fiscalización previa o intervención crítica: régimen jujrídico” en Revista Española de Derecho Financiero nº 85, enero-marzo de 1995) es casi unánime en su valoración. Tanto si se considera como un acto separable o acto preparatorio que se integra en la fase de formación de la voluntad administrativa, como si se considera a la fiscalización crítica un informe preceptivo, su ausencia u omisión produce la “anulabilidad” del acto. En este sentido, la STS 7-2-2000.

En el ámbito local, señala el artículo 218 del TRLRHL que el interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente que hayan sido contrarias a los reparos efectuados. Ahora bien, como recuerda Manuel Fueyo Bros en Westlaw Práctico Haciendas Locales Aranzadi (Control interno) como las órdenes del día del Pleno las hace el Presidente, “cabe la posibilidad de que este no incluya los informes de reparos aludidos; en estas circunstancias creemos que el Interventor cumple con la constancia escrita solicitando su inclusión en el orden del día y en todo caso su posterior inclusión entre la documentación que acompaña a la Cuenta General. De esta forma se daría cumplimiento al acuerdo del Tribunal de Cuentas de 11 de mayo de 1983 obligando a los Presidentes de las Corporaciones Locales a comunicar al Tribunal los reparos de legalidad que afecten a la actividad económico financiera formulados”

Responsabilidades

Los gestores (Directores Generales, Alcaldes, etc.) deben ser conscientes que, sin la molesta fiscalización previa, están solos frente a las posibles responsabilidades. La normativa financiera tanto de las CC.AA como de la Administración del Estado, establece la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública por todos los daños y perjuicios que se deriven de las resoluciones adoptadas con infracción de esa legislación.

Esa responsabilidad alcanza a quienes adopten o realicen el acto determinante de aquella, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución.

Será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en el artículo 41, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas. También la Administración puede exigir esa responsabilidad en expediente administrativo instruido al interesado, previo acuerdo de incoación, el nombramiento de un Instructor y la resolución.

La responsabilidad (contable, penal o disciplinaria -todas ellas compatibles) del Interventor y del Auditor Interno es bien distinta. Los auditores están protegidos por el “principio de importancia relativa” o materialidad/riesgo inherente a todo proceso de auditoría. Ello significa que difícilmente llegará al auditor algún tipo de responsabilidad contable, ni siquiera subsidiaria (que sí alcanza de lleno al Interventor).

Asimismo, esta puede alcanzar también a miembros de los órganos colegiados competentes para adoptar acuerdos en materia económica, como tuvimos ocasión de presentar en la bitácora, con ocasión de esta ejemplar sentencia.

Unos ejemplos

Así, a título de ejemplo, la Sentencia 30-10-1995, del Tribunal de Cuentas (Sala de Apelación), por el pago indebido al Secretario de un Organismo Autónomo, de retribuciones por asistencia a más Consejos de Administración de los permitidos en la Ley de Incompatibilidades. El Presidente del Organismo alegó que entre sus funciones no se incluía el control económico, financiero y de legalidad de los gastos y pagos, que quedaba atribuida exclusivamente al Interventor. Sin embargo, le correspondían la autorización, compromiso, liquidación del gasto y la ordenación material y formal del pago: “teniendo la responsabilidad legal no puede exonerarla en favor de sus funcionarios”. Por ello el Tribunal de Cuentas condena solidariamente al Presidente e Interventor al pago de 1.348.789 pesetas, más los intereses y costas.

Otra, muy conocida en el sector, del Tribunal Supremo (S.T.S. de 22 de abril de 1994) condenó al Interventor de un Ayuntamiento andaluz, por malversación de caudales al aprobar gastos de farmacia del Alcalde, por 42.000 pts: “No es concebible que el acusado ignorara que tal desvío es ilegal y generaba malversación, pues se trataba del funcionario encargado de la fiscalización directa de los caudales”.

El órgano de control interno de las organizaciones, desde el punto de vista funcional, presenta dos grandes variantes, no incompatibles entre si: auditor interno e interventor. Poniendo el énfasis en el control de legalidad, las Administraciones Públicas de tradición napoleónica se inclinan por este último sistema.

La función interventora es nuestra tradicional forma de control interno y la más extendida de todas nuestras Administraciones Públicas. Simplificando los términos legales, hace referencia a la necesidad de fiscalizar todos los actos que den lugar a reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como los cobros y pagos que de ellos se deriven.

El acto fiscalizador se plasma en un informe, que contiene una declaración preceptiva de juicio, que tiene como peculiaridad el carácter independiente, interno y preventivo, así como ser escrita, gradual y continuada. No parece ser recurrible directamente por los interesados, lo que otorga una cierta prevalencia a los actos de intervención sobre los actos fiscalizados.

En la fiscalización del Ayuntamiento de Marbella, tras el saqueo producido durante el gobierno gilista, el Tribunal de Cuentas criticó seriamente la labor de los funcionarios con habilitación nacional de la corporación, pues su tolerancia en este asunto permitió degradar la situación administrativa hasta límites insospechados:

“La ausencia de controles económicos y financieros ha facilitado una gestión apartada de la legalidad que ha determinado la ausencia de garantías sobre si la aplicación de los fondos públicos manejados por los responsables municipales era concordante con los principios de legalidad, eficiencia y economía, ocasionando esta ausencia graves perjuicios a los intereses municipales”.

Más adelante, el informe dice que “la fiscalización que debió haber realizado el interventor debió haber sido crítica y previa“. El tribunal también lamenta que el interventor no llevara un archivo completo y sistemático de sus informes y reparos.

Fiscalización limitada

La realidad ha llevado a que un amplio elenco de gastos de las Administraciones Públicas sólo sean objeto de fiscalización limitada (competencia del órgano y crédito presupuestario) y la utilización de técnicas de muestreo, para flexibilizar, agilizar y abaratar la función interventora. En el ámbito local, la implantación de la fiscalización limitada debe ser aprobada por el pleno municipal, lo que no siempre se cumple, dicho sea de paso.

Por el contrario, las actuaciones del auditor interno, de tradición anglosajona, obedecen a un “plan de auditoría” predeterminado, escrito y aprobado por la autoridad de la que dependa. Esta planificación busca limitar el riesgo de auditoría a niveles aceptables y permite dirigir los esfuerzos sobre aquellas áreas consideradas como de mayor probabilidad de errores. Para su ejecución utiliza las técnicas y normas de auditoría y emite informes, concretados en recomendaciones.

La experiencia de la Unión Europea

Este sistema de intervención fue zarandeado, en 1999, por un comité de investigación, nombrado por el Parlamento Europeo, con la conformidad de la Comisión, en dos conocidos informes: Comité d’experts indépendants, Premier Rapport sur les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne, Bruselas, 15 de marzo de 1999; y Second Rapport sur la réforme de la Commission. Analyse des pratiques en vigueur et propositions visant à porter remède à la mauvaise gestion, aux irrégularités et à la fraude, Bruselas, 10 de septiembre de 1999.

En el primer informe, el Comité comprueba que el control previo, ejercido por la DG XX, es un procedimiento que funciona muy mal dado que “la mayor parte de las irregularidades constatadas se habían beneficiado de un visado favorable de la intervención”. Por ello, sugiere en su Segundo Informe nada menos que la supresión del visado previo y el establecimiento expreso de un Sistema de Auditoría Interna profesional, independiente y responsable únicamente ante el Presidente de la Comisión.

El Tribunal de Cuentas Europeo venía criticando, desde 1981, este sistema en el que el interventor autorizaba por una parte el gasto y por otra realizaba una comprobación de estas decisiones ex post. El Tribunal, destacaba el conflicto latente entre estos dos aspectos de las funciones del interventor y opinaba que el planteamiento del visado previo centralizado era contrario a la gestión eficaz de los sistemas de organización financiera comunitarios, cada vez más complejos y cambiantes.

De una manera muy detallada y contundente el Comité afirma que:

En el mundo de la gestión financiera internacional, el sistema de control ex ante de las instituciones de la Comunidad es algo antediluviano y corresponde a una visión superada de un control que ofrece una doble seguridad, que concede poca importancia al sentido de la responsabilidad personal del «gestor», y pone el acento en los aspectos formales de las operaciones de modo que, en realidad, no puede ser efectivo más que en un entorno en el que se procese un número relativamente limitado de propuestas financieras. (Segundo informe, op. cit., punto 4.6.4, pág. 117).

Por esa razón, recuerda David Ordóñez, (“El Control Financiero Interno de los Fondos Estructurales Europeos en la España de las Autonomías” Ministerio de Hacienda, 2000, pág. 13.) que el propio Comité de Expertos propuso una reorganización del control interno, haciéndolo descansar fundamentalmente en un control ex post o de auditoría interna. El Reglamento 1605/2002, de 25 de junio de 2002, aprueba un nuevo Reglamento Financiero aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas, suprime la fiscalización previa y al interventor, dotando de competencias y responsabilidades al auditor interno:

La responsabilidad de los ordenadores será total en todas las operaciones de ingresos y gastos efectuadas bajo su autoridad, operaciones de las que deben rendir cuentas, incluso, si ha lugar, con arreglo a procedimientos disciplinarios. En consecuencia, habrá que reforzar la responsabilidad de los ordenadores mediante la supresión de los controles previos centralizados y, en especial, del visado previo de las operaciones de ingresos y gastos por el interventor, de una parte, y la verificación por parte del contable del recibo liberatorio, por otra.

Ese auditor interno, que no podrá ser ni ordenador ni contable, será nombrado por la institución, responsabilizándose ante ésta de la verificación del buen funcionamiento de los sistemas y procedimientos de ejecución del presupuesto.

Evolución

Los controles formales y exhaustivos están dejando paso en todo el mundo a controles basados en riesgos. Ya hemos comentado en esta bitácora cómo la función del órgano de control interno está cambiando desde su papel de “perro guardián”, que vigila la gestión para asegurar el cumplimiento, al de un “compañero” de la dirección, que ayuda al gestor.

En EE.UU., uno de los ejes de la National Performance Review de la Administración Clinton era reinventar la fiscalización interna haciendo que en todas los Departamentos y Agencias, los Inspectores Generales (nuestros interventores generales) trasladasen su énfasis del cumplimiento a la evaluación de sistemas de control de gestión y se volviesen más colaboradores que adversarios del gestor. Se pretendía que una estricta verificación disuadiera de cualquier actitud innovadora y arriesgada por parte de los gestores. Al día de hoy, las auditorías operativas de los inspectores han ganado mucho terreno frente a las financieras o de cumplimiento y se ha institucionalizado el seguimiento de recomendaciones.

¿Hacia dónde vamos?

Ximena Lazo Vitoria, en su reciente libro “El control interno del gasto público estatal” (Tecnos, 2008 y 25€: ver datos) tras analizar de manera rigurosa las principales características de nuestro modelo de control interno avanza (pág. 204 y ss) su posible evolución.

Entiende la Dra. Lazo que con toda probabilidad, el camino iniciado con la reforma de la LGP en 2003 concluirá finalmente con la eliminación de todo control preventivo, pasando a ser desarrolladas estas funciones con carácter ex post.

Recuerda la autora que en el sistema británico el Ministerio de Economía retiene aún la fiscalización previa de ciertas categorías de actuaciones con repercusiones financieras y que el cambio hacia un modelo de control de auditoría integral ex-post solo se ha producido en aquellos organismos que acreditan su capacidad de autocontrol y un buen manejo de fondos públicos.

Con ello entiende que el desplazamiento hacia modelos alternativos de control debe hacerse con extrema cautela: “allí donde se quieran efectuar cambios deberán satisfacerse previamente ciertos requisitos, de otro modo, se corre el peligro de dejar prácticamente desprotegido el principio de legalidad, que condiciona estrictamente la actuación administrativa en la búsqueda de la satisfacción con objetividad de los intereses generales”.

Desde esta perspectiva, el control cumple una función garantizadora. No es una mera declaración general carente de consecuencias prácticas. La existencia de un órgano de control interno independiente, permite evitar la producción de actuaciones irregulares y manejos fraudulentos de los recursos públicos.

En este contexto la autora entiende que la evolución del control preventivo de legalidad podría dirigirse, en primer término, a poner de manifiesto expresamente y de forma sistematizada -en su propia Memoria de Actuaciones o a través de alguna instancia formal- todas las disfunciones normativas que el ejercicio de sus funciones vaya poniendo de manifiesto.

Además parece imprescindible que los resultados de dicho control sean contrastados con los que derivan de otros controles a posteriori y que puedan servir para afinar aún más su ámbito de aplicación. Entiendo que debería articularse alguna comunicación oficial y rápida de los reparos hacia las Sindicaturas de Cuentas (como en los contratos de cierta cuantía) lo que aliviaría mucho la presión sobre el Interventor.

Pero de reparos, hablaremos en la siguiente entrada …

La entrevista que el diario “El País” publica hoy con Elena Bastidas, alcaldesa de Alzira desde 2003 y actual presidenta de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias (FVMP) permite un titular dramático sobre las finanzas locales. En ese marco Bastidas afirma:

Se tiene que crear un Consejo Local de Política Fiscal y Financiera para que los Ayuntamientos tengan voz propia y se puedan abordar las nuevas situaciones, y se tiene que modificar la ley de Estabilidad Presupuestaria. Es incomprensible que la Administración del Estado y las autonomías puedan tener déficit y nosotros no.

Es verdad que la salud presupuestaria local es mala. Pero será peor el próximo año con la caída de recaudación vinculada al ladrillo. Además, una cuarta parte del presupuesto municipal entraría dentro de los gastos impropios que corresponderían a otras Administraciones Públicas. Con todo, florecen las facturas del cajón y las los retrasos en los pagos.

Por su parte, Mercados, el suplemento sepia del diario El Mundo, parece un monográfico dedicado a los problemas financieros municipales, aunque bajo el prisma del acreedor: “Los municipios ahogan a las pymes” titula en portada el interesante artículo de Francisco Núñez y Cristina Caballero. Ayuntamientos como Benidorm alcanzan un volumen de deuda tan elevado que “ha dejado de pagar a sus proveedores más pequeños”, afirman enunciando numerosos casos similares en toda España.

Así, ayer también supimos que la Tesorería General de la Seguridad Social de Málaga quería “pedir la intervención del Tribunal de Cuentas” ante la elevada cuantía que le debe el Ayuntamiento de Manilva (equivalente a 1.632 euros por vecino) y las pocas esperanzas de encontrar alguna vía de solución. Tras muchos años de impagos, el Director de la Tesorería entiende que se trata de una “deuda inasumible“.

No sé que podría hacer el Tribunal de Cuentas, salvo iniciar la vía jurisdiccional para exigir la responsabilidad contable de quienes manejaron los caudales de esa manera. Por esto, es extremadamente importante la responsabilidad de los funcionarios con habilitación estatal, al frente de los servicios respectivos en las Entidades Locales.

Juan María Moreno, presidente de los Secretarios, Interventores y Tesoreros de la provincia de Cádiz, recordaba durante el congreso anual del Colegio Oficial que estos funcionarios están al servicio “de la mejor consecución del interés público en el cumplimiento de la legalidad, de la estabilidad presupuestaria y de la planificación financiera“. Pero siendo relevante su función en cualquier corporación, “en los pequeños municipios donde hay menos técnicos, son la punta de lanza para al aplicación de las nuevas normativas”, concluyó.

Otras noticias.

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La foto, tomada en una céntrica calle sevilllana por MFB, no sé si impresiona más por el tirón mediático de sus protagonistas o por que uno de ellos esté leyendo un periódico económico ¿Se tratará del Concejal de Hacienda? ¿Será su asesor económico? En definitiva, sirve para ilustrar el tema de los recortes presupuestarios, que amenazan ya a muchas Administraciones.

El blog de lo público presentaba ayer un interesante artículo de Juan Carlos Arranz donde anticipa los efectos inmediatos de la crisis en las Entidades Locales. Recuerda que el ministerio de Hacienda ya anunció una posible reducción del Fondo de Participación Municipal a transferir a los ayuntamientos, toda vez que si la recaudación de los tributos estatales es menor, también lo será la participación de los municipios.

Por eso los pequeños municipios no han tardado en organizarse durante el I Congreso de Pequeños Municipios y Entidades Locales Menores en España, celebrado en La Rioja durante el 27 y 28 de octubre, con la participación de representantes de todas las Comunidades Autónomas. Entre sus conclusiones destaca este resignado y lastimero SOS: “es primordial revisar los modelos de financiación y acometer una reforma profunda en las fuentes de financiación de los ayuntamientos. La financiación de los pequeños municipios está dentro del ámbito competencial del Estado. Urge incrementar esta financiación“. Y tienen razón en quejarse, pues tuvo poca repercusión nacional. Como siempre, el digital de Expansión-Función Pública (Margarita Castillo) demuestra su sensibilidad a estos temas.

También ayer apuntaba el diario El País el siguiente titular: “La crisis pone en riesgo el servicio de limpieza en las ciudades” avanzando que las empresas del sector de limpieza amenazan con dejar de prestar (?) ese servicio público, ante los impagos reiterados de los Ayuntamientos.

El artículo 200.4 de la Ley de Contratos del Sector Público obliga a la Administración a abonar el precio “dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato”. El apartado siguiente del citado artículo recuerda que si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podrá proceder a la suspensión del cumplimiento del contrato. Y si la demora fuese superior a ocho meses, el contratista tendrá derecho a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.

Siempre ha habido retrasos …

Con frecuencia los contratistas no exigían los intereses moratorios, (¡a pesar de ser automáticos!) pero ahora están preocupados porque han detectado un retraso superior al normal (no al legal): “nosotros no tenemos otro cliente: si los ayuntamientos dejan de pagar, algunas empresas pueden irse a pique. Antes te enfrentabas a un caso concreto de un ayuntamiento que no pagaba a tiempo; ahora nos tememos que se convierta en algo general“, dice al periodista un representante del sector. Me temo que las ofertas de las futuras licitaciones no serán tan bajas como estaban ofreciendo estos últimos años.

El Ministerio de Hacienda ha comunicado a los Ayuntamientos la previsión de entregas a cuenta de la P.I.E. -Participación en los Ingresos del Estado- de 2009 será menor de la de 2008, pero “la cuadran” añadiendo en el 2009 la previsión de cobro de la liquidación de 2007, entre las protestas de los Interventores (gracias, UMMJ).

En la situación actual, los bancos están negando a los proveedores los préstamos por los tradicionales endosos, o -en el mejor de los casos- están cobrándoles unos precios prohibitivos. Los Interventores andan preocupados preparando contratos de pago confirmado a proveedores (confirming) para resolver la papeleta. Pero, sin duda, tendrán un alto coste.

Los grandes Ayuntamientos no están mucho mejor con la crisis del ladrillo. El alcalde de Madrid sostiene que los gastos impropios, que corresponden a servicios que son competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, suponen una “subvención” a éstos equivalente al 25% de sus Presupuestos. Una cifra que no anda lejos de la aportada para todo el territorio por los investigadores Manuel Esteban Cabrera y José Sánchez Maldonado, del Instituto de Estudios Fiscales (Descargar informe).

Auguro una corta vida para esos gastos impropios. Algunas CCAA están planteando crear Fondos Autonómicos tanto de nivelación corriente como de inversiones para mantenerlos. Otra solución es redescubrir el recargo local sobre la cuota del IRPF, cuyo tipo sería decidido por los Entes locales entre unos niveles máximo y mínimo fijados por el legislador. En fin, malos tiempos.

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Hoy, 2 de noviembre, es el tradicional día de los difuntos para los cristianos. Como esta bitácora llega a todos lados, si bien dentro del mundo de los vivos, nada mejor que conmemorar esta celebración desde la laica fiscalización, analizando el Informe de Fiscalización de la Gestión de los Servicios Funerarios y de Cementerios, que este mes ha conocido y discutido la comisión Mixta Congreso-Senado y Tribunal de Cuentas.

Para los servicios funerarios, el Tribunal extendió su trabajo a todos los municipios capitales de provincia o con población superior a 75.000 habitantes, que suponen la mitad de la población española. Respecto a la la gestión de los cementerios, el análisis se llevó a cabo en los municipios con más de 50.000 habitantes, lo que hace estos trabajos un verdadero informe de carácter horizontal que permite establecer la verdadera situación legal y financiera del sector y plantear recomendaciones a las tres Administraciones implicadas: Estado, Comunidades Autónomas (CCAA) y Local.

Desde el año 1997, se deberían prestan en régimen de libre concurrencia las actividades funerarias, es decir, aquellos servicios que van desde el fallecimiento hasta la inhumación o cremación. Estos últimos pueden prestarlo los municipios por si o en concurrencia con la iniciativa privada. El informe denuncia que la liberalización no había alcanzado los efectos pretendidos de una mayor presencia de la iniciativa privada, pues de todos los ayuntamientos fiscalizados que prestaban servicios funerarios principales, solo en uno se había privatizado dicha gestión. Además, en el 22 por ciento de los ayuntamientos existía monopolio de hecho.

En relación con la gestión de los cementerios, el 61 por ciento de los ayuntamientos prestaban servicios en gestión directa por sí mismos o a través de una sociedad mercantil de titularidad municipal; el 36 por ciento lo hacían de forma indirecta mediante concesiones administrativas y el 3 por ciento de los ayuntamientos analizados atendía esta gestión de forma mancomunada con otros municipios.

El pleno del Tribunal de Cuentas había aprobado, el 20 de julio de 2006, el citado informe y lo había enviado al Pleno de las Entidades Locales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal y discutido en la Comisión de las Cortes Generales, el 8 de octubre pasado.

Así, durante esa comparecencia del Presidente del Tribunal, Manuel Nuñez Pérez, (Descargar) se pidió a las CCAA y a los municipios la vigilancia, control y armonización de las condiciones que permiten la libre concurrencia de los servicios funerarios y cementerios porque la normativa liberalizadora establecida en 1997 no se está cumpliendo y en la mayor parte de municipios se sigue ejerciendo el monopolio en el sector.

El senador de la Comisión, Tuñón San Martín, que fue presidente de la Cámara de Comptos de Navarra durante la década de los noventa, felicitó al Tribunal por un informe “constructivo y positivo: la otra cara de la fiscalización, como herramienta para mejorar la gestión“. Del análisis de las conclusiones “parece que estamos en países diferentes, dentro de las mismas CCAA: heterogeneidad de las condiciones exigidas, información financiera insuficiente, falta de memoria sobre costes de rendimiento de los servicios públicos, disparidad de tarifas, desigual grado de inspección …”

Tal y como concluye este informe, ni el Estado ni las CCAA, salvo Cataluña, han establecido los criterios necesarios para el correcto funcionamiento del Decreto Ley 7/1996 de liberalización y, en ocasiones, las condiciones exigidas por los municipios a las empresas funerarias restringen las posibilidades de concurrencia, en relación con las necesidades reales del sector.

De esta manera, el propio Núñez denunció la escasa información ofrecida por los ayuntamientos en este tema y la escasa predisposición de los municipios en la resolución del problema: “Tras la aprobación del informe, sólo desde Cantabria se ha aprobado una nueva normativa”. la reforma de la normativa de policía sanitaria mortuoria sigue pendiente en su mayor parte.

Por eso, pidió en el Parlamento “el desarrollo de normas liberalizadoras y la redacción de una ordenanza marco que permita armonizar las condiciones exigidas”. También se recomendó el control del equilibrio financiero y la realización de estudios de costes para así poder determinar el coste real de cada uno de los servicios prestados.

Por otra parte, tras las preguntas y recomendaciones de los grupos parlamentarios surgidos a partir del informe, el presidente del Tribunal de Cuentas reconoció que los ocho mil ayuntamientos de España no están en las mismas condiciones, incluso por la escasez de vecinos y muertes, recordando la fórmula de la mancomunidad en el caso de municipios que por su escaso número de habitantes “no tienen clientes”.

Presentamos a continuación un resumen de las principales conclusiones

Conclusiones

1. La liberalización del servicio funerario a partir del 1 de enero de 1997, originó un cambio en la concepción de los servicios mortuorios, pudiéndose distinguir las siguientes actividades:

a) Actividades funerarias, que incluyen toda clase de servicios desde que se produce el fallecimiento de una persona hasta el momento de su inhumación o cremación; son actividades económicas que pueden ser desempeñadas por los Ayuntamientos en régimen de libre concurrencia.

b) Servicio de inhumación o cremación. El cementerio es un servicio obligatorio que debe prestarse en todos los municipios, por sí o asociado, que puede hacerse en concurrencia con la iniciativa privada. El servicio de incineración, como sustitutivo o complementario al de cementerio, es un servicio municipal voluntario que, asimismo, también puede prestarse en concurrencia con la iniciativa privada. Ambos servicios pueden prestarse por los municipios en cualquiera de las formas de gestión previstas en la normativa local.

2. La liberalización del servicio funerario conlleva que el ejercicio de la libertad de empresa sólo puede ser limitado por los Ayuntamientos en caso de una regulación específica, al ser los responsables de autorizar la prestación y, en todo caso, los responsables de garantizar su existencia y la prestación a toda la colectividad.

3. Existen Reglamentos de Policía de Sanidad Mortuoria en CCAA que regulan el transporte de forma tan restrictiva que, de hecho, sólo permiten la prestación de este servicio por empresas autorizadas dentro de su propio ámbito territorial, lo que desvirtúa en principio de liberalización recogido en el Real Decreto Ley 7/1996.

4. La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad, en su art. 23 (“Habilitación en todo el territorio nacional para la prestación de servicios funerarios”) otorga al Estado y a las Comunidades Autónomas la potestad de fijar los criterios mínimos a los que deberían someterse los requisitos de las autorizaciones para la prestación del servicio que no podrían establecer exigencias que desvirtuaran la liberalización del sector. Hasta la fecha, ni el Estado ni las Comunidades Autónomas (excepto la Generalitat de Cataluña) han establecido los citados criterios mínimos.

5. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2005, de mandatos de impulso a la productividad, se comunicó un mandato al Ministerio de Sanidad y Consumo para que, de manera coordinada con la regulación de las condiciones mínimas, elevara al Gobierno antes del 1 de marzo de 2006 un proyecto de reforma de la normativa de policía sanitaria mortuoria en el marco de liberalización de estas actividades, con el objetivo de evitar “las discriminaciones entre prestadores y permitir “el libre juego de la libre competencia” y que establezca las condiciones de información a los familiares de los fallecidos sobre los servicios funerarios disponibles. Cumplida la fecha límite prevista en el Acuerdo de Ministros, no se ha elevado el citado proyecto.

6. La Generalitat de Cataluña, promulgó la Ley 2/1997, de Normas Reguladoras de los Servicios Funerarios, en la que obligaba a los Ayuntamientos de su ámbito territorial a dotarse de la correspondiente norma reguladora, que, sin embargo, no han contribuido a incrementar la concurrencia ya que existe un alto grado de monopolio o de concentración de operadores en los Ayuntamientos de su ámbito territorial Ccon frecuencia sólo opera una empresa funeraria).

7. Desde la liberalización de los servicios funerarios, el 70% de los Ayuntamientos analizados ha regulado los criterios para otorgar la autorización, en tanto que el resto no ha hecho uso de esta posibilidad. Las normas reguladoras municipales son muy heterogéneas y, en ocasiones, exigen a los operadores unas condiciones excesivas que restringen las posibilidades de concurrencia. No existen suficientes condiciones objetivas que favorezcan la iniciativa privada en parte por la ausencia de normas del Estado y de las Comunidades Autónomas que fijen los límites de los requisitos que pueden establecerse por los Ayuntamientos, favoreciendo un mercado local dominado por los operadores previamente instalados en cada municipio.

8. En Cataluña, donde es obligatorio por Ley regular las autorizaciones, la mitad de los municipios han manifestado no tener criterios para la concesión.

9. La liberalización no ha tenido los efectos deseados de una mayor presencia en el mercado de la iniciativa privada que permitiese que la actividad se desarrollase en un régimen de libre concurrencia, con equilibrio entre los intereses particulares y el interés general, sin discriminación entre operadores y con una oferta de precios y servicio lo más variada posible, ya que:

a) No se ha reducido la iniciativa pública.

b) La actividad funeraria en la mayoría de los municipios analizados es prestada por tres o más operadores, en tanto que en el 22% existe monopolio de hecho ya que sólo opera una única empresa en el municipio.

10. Los Ayuntamientos prestan el servicio de cementerios de forma directa, por sí o mediante sociedad mercantil de íntegra titularidad municipal, o por gestión indirecta mediante concesiones administrativas y empresas mixtas; además, algunos lo prestan de forma mancomunada con otros municipios. El 61% de los Ayuntamientos analizados presta el servicio de cementerio en gestión directa, en tanto que el 36% se presta de forma indirecta y sólo en el 3% de forma mancomunada.

En la gestión indirecta, los Ayuntamientos ceden como retribución al concesionario o a la empresa mixta la recaudación de las tarifas y éstos abonan un canon o dividendos sobre los beneficios.

11. La información económica disponible para la correcta gestión y control de los servicios funerarios y de cementerios es insuficiente e inadecuada. Cuando el servicio se presta de forma propia y directa por los Ayuntamientos, la información que habitualmente comprende la Cuenta General no contiene los elementos necesarios, salvo que elabore una memoria sobre el coste y rendimiento de los servicios públicos, en cumplimiento del art. 211 TRLHL. Sin embargo, no consta que ninguno de los Ayuntamientos analizados haya elaborado la citada memoria referida al servicio de cementerio o a las actividades funerarias, por lo que no es posible determinar el déficit o superávit de cada actividad y por ejercicio en términos financieros.

Cuando las Sociedades prestan ambos tipos de servicios, sus cuentas anuales -tanto las de íntegra titularidad municipal como las mixtas- son formuladas de acuerdo con las exigencias mercantiles y la información que ofrecen sólo permiten advertir el equilibrio de forma conjunta, pues no discrimina la correspondiente a la actividad funeraria o de cementerios, hecho de gran trascendencia porque el segundo es un servicio público obligatorio mientras que la primera es una actividad económica que debe desarrollarse en condiciones de libre concurrencia.

12. El servicio de cementerios es un servicio público cuyo principal objetivo es satisfacer los intereses generales manteniendo un equilibrio financiero; por tanto, la exigencia de un canon, especialmente cuando éste es elevado o variable sobre la cifra de negocio incide especialmente en el incremento de los precios a los ciudadanos. En este sentido, resulta contradictorio que los pliegos de condiciones de muchas concesiones establezcan como uno de los criterios importantes para seleccionar al adjudicatario el incremento del canon propuesto por el licitador, especialmente cuando el Ayuntamiento no dispone de estudios de costes fiables ni conoce si las tarifas vigentes son o no suficientes para mantener el equilibrio financiero exigible.

13. En pocas concesiones, los pliegos de condiciones exigen del concesionario la presentación de estudios, memorias o liquidaciones que permitan la supervisión por el municipio.

14. Los precios consignados en las tarifas de los servicios de cementerios no responden a estudios de costes y muchas ofrecen precios distintos en función de la ubicación de las unidades de enterramiento.

15. No existe homogeneidad ni en los plazos por los que se conceden las cesiones de las unidades de enterramiento, ni en los precios que deben satisfacerse por ellas. También existe gran disparidad entre los precios exigidos por el servicio de cremación en unos Ayuntamientos respecto de otros.

16. El precio medio mínimo en los Ayuntamientos que realizan la prestación del servicio mediante concesión administrativa es ligeramente más elevado que en los que se realiza en gestión directa. Debe tenerse en cuenta que el concesionario asume dos costes que la gestión directa no tiene: el canon a favor del Ayuntamiento y el impuesto sobre sociedades.

17. En relación con las condiciones generales de las infraestructuras en los municipios menores de 50.000 habitantes (7.270), 179 presentan sus cementerios con un grado de saturación del 100% y 833 no tienen posibilidad de ampliación o crecimiento.

Recomendaciones

1. En desarrollo de la Ley, el Estado y las CCAA, en el ejercicio de las competencias que le son propias, deben establecer los criterios exigibles por los Ayuntamientos para fomentar la libre concurrencia en el sector y que la actividad funeraria pueda ser ejercida en términos de igualdad y, en la medida de lo posible, redactar una ordenanza marco que permita:

a) Armonizar las condiciones exigibles a los operadores en cualquier localidad del territorio español

b) Eliminar las condiciones exorbitantes en relación con las necesidades reales de la actividad.

c) Proteger al usuario para que obtenga servicios adecuados y equilibrados en relación con el precio que satisface.

d) Regular aquellos aspectos que restringen el transporte de cadáveres.

2. Las CCAA y los Ayuntamientos deberían ejercer sus funciones de vigilancia y control que eviten conductas de los operadores restrictivas de la competencia y que otorguen mayor seguridad y transparencia a los usuarios.

3. Los Ayuntamientos deberían controlar el equilibrio financiero efectivo de cada una de las actividades, ya que las actividades funerarias se prestan en régimen de libre concurrencia y, en consecuencia, no pueden apoyarse con subvenciones u otras ayudas que desvirtúen las reglas de mercado. En caso de desequilibrios financieros en los cementerios, las posibles ayudas o actualización de tarifas deberán quedar debidamente motivadas y justificadas.

4. Los Ayuntamientos deberían realizar estudios rigurosos de los costes de las diferentes actividades que les permitan determinar el coste real imputable a cada unidad de enterramiento que facilite la aprobación de tarifas ajustadas al principio de equilibrio financiero exigible. Estos estudios, a su vez, permitirían una valoración más adecuada de las condiciones económicas que pudieran presentar los licitadores de concesiones o al accionariado en caso de prestación por sociedad mixta.

Con este trabajo se pretende ofrecer una visión general de la prestación del servicio en las grandes ciudades de la Comunidad y proporcionar a los Ayuntamientos un marco de referencia que les permita orientar sus decisiones a fin de lograr mejoras en la prestación del servicio.

El Consejo reconoce la dificultad que ha presentado la realización de un informe como este, por la falta de disponibilidad de la información requerida y la dificultad para obtener datos homogéneos y con el suficiente nivel de desagregación relativos a los datos físicos del servicio, y especialmente a los económicos. Otros OCEX han realizado trabajos similares. A destacar: la Cámara de Cuentas de Madrid (Ciclo del agua) o la Cámara de Comptos (video-informe sobre depuración de aguas).

Los objetivos concretos de esta fiscalización fueron:

1) Verificar y analizar la existencia de normas internas de procedimiento para el desarrollo de la actividad objeto de fiscalización y sistemas de seguimiento y control.

2) Analizar el precio medio del agua para uso urbano en cada uno de los Ayuntamientos de las capitales, incluyendo el gasto y consumo medio por habitante.

3) Analizar la calidad del servicio de abastecimiento de agua por los distintos Ayuntamientos o, en su caso por las empresas que prestan el servicio.

Presentamos a continuación un resumen de sus recomendaciones

Recomendaciones

1) Procedimientos.

Deben establecerse sistemas de control interno, delimitando claramente las unidades administrativas que participan en la gestión del servicio, así como las competencias que les corresponden y fijar procedimientos que definan la forma en que se llevará a cabo el control interno.

2) Seguimiento y control del servicio por los Ayuntamientos titulares en los casos de prestación indirecta.

En los casos en que el servicio se presta de forma indirecta, a través de concesión, se deben incrementar los instrumentos de control sobre las empresas concesionarias del servicio por parte de los Ayuntamientos titulares del mismo, con el fin de garantizar una adecuada prestación del servicio y el cumplimiento de las condiciones pactadas.

Además, los Ayuntamientos deben exigir a los concesionarios la presentación de las cuentas anuales y demás documentación demostrativa del resultado de la actividad, con el fin de poder verificar el cumplimiento del equilibrio financiero y comprobar que los ingresos obtenidos por el concesionario se ajustan a las limitaciones establecidas por el artículo 129.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

3) Contratación.

En la preparación de las contrataciones que se realicen, debe tenerse en consideración las normas vigentes, en especial la inclusión en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares de criterios para la adjudicación del concurso, indicados por orden decreciente y por la ponderación que se les atribuya.

Asimismo, en las modificaciones de los contratos deben observarse los requisitos y formalidades exigidas en la legislación aplicable. Se debe conservar todo el expediente administrativo completo, desde la preparación a la ejecución, incluyendo las fases de licitación y adjudicación, durante toda la vigencia del contrato, con independencia del momento en que se realicen las actuaciones. El Consejo tiene buenas razones para recomendarlo: ninguno de los cinco Ayuntamientos que ha contratado la gestión del servicio presentó el correspondiente expediente de contratación completo, por el tiempo transcurrido desde su licitación.

4) Determinación de costes.

Se deben implantar sistemas de registro e imputación de los costes derivados del servicio de abastecimiento de agua potable, de forma que sea posible obtenerlos con el suficiente nivel de desagregación y diferenciados respecto de los correspondientes al servicio de saneamiento.

Los costes del servicio deben comprender tanto los directos, como la parte de los costes indirectos que sea atribuible al servicio. Y dentro de los costes directos se debe incluir, además de los gastos de funcionamiento, la amortización de las inversiones realizadas. Igualmente, en el caso de los ingresos se deben de imputar con un criterio económico los que corresponda a varios ejercicios

5) Tarifas por la prestación del servicio.

Las tarifas por la prestación del servicio de abastecimiento de agua potable tienen el carácter de tasas, por lo que determinados Ayuntamientos deben adaptar su regulación en este sentido, pues su consideración como precios no es conforme a la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ni a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

La gestión y recaudación de las tarifas por la prestación del servicio debe realizarse de conformidad con la normativa tributaria, independientemente de la forma de prestación del servicio. Por tanto, las liquidaciones deben ser aprobadas por el Ayuntamiento en todo caso y notificarse en la forma establecida.

La estructura de las tarifas fijada por los Ayuntamientos, debe tener en cuenta las exigencias establecidas por la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE, de forma que promueva una utilización eficiente del agua y una contribución adecuada de los diferentes usos a la recuperación de los costes del agua. Por tanto, se deben ir adaptando a estos requisitos, especialmente en aquellos Ayuntamientos en que se mantienen tarifas de consumo fijas o escasamente progresivas, y en los que no se diferencian los usos del agua (domésticos y no domésticos) o utilizan criterios muy restrictivos sobre la determinación del uso industrial y de servicios.

En todo caso, el establecimiento de las tarifas debe ir precedido de un estudio técnico-económico que permita determinar la totalidad de los costes del servicio, de manera que el rendimiento de las mismas no supere dichos costes.

6) Consumos municipales.

La relación entre el agua suministrada y la captada arroja una merma media en Castilla y León del 6% derivada de fugas por instalaciones y redes en mal estado, así como los propios tratamientos del agua. Esto significa un rendimiento superior en un10% a la media regional y nacional, lo que indica que las capitales de provincia analizadas tienen un buen estado de conservación de sus redes e instalaciones.

Los consumos municipales se deberían medir, con el fin de que puedan ser controlados y evitar consumos excesivos, así como ser objeto de facturación, de modo que su coste no acabe repercutiéndose al resto de los usuarios del servicio.

El consumo medio por habitante y año es 236,5 litros por habitante y día, o lo que es lo mismo: de 86.8 metros cúbicos para el conjunto de los municipios analizados, lo que es inferior a la media regional (115) y nacional (94).

7) Indicadores de gestión.

Se deben establecer indicadores de gestión que permitan efectuar evaluaciones sobre la eficacia y calidad en la prestación del servicio e introducir mejoras en la misma. Estos indicadores han de calcularse y analizarse periódicamente, a fin de que se pueda efectuar un seguimiento de la evolución a lo largo del tiempo y de los resultados obtenidos con las modificaciones introducidas en la gestión.

En todo caso, ha de tenerse en cuenta que para que este sistema de evaluación sea útil es necesario partir de información fiable, por ello es preciso implantar un sistema de información que permita obtener los datos más relevantes del servicio de forma sencilla y homogénea.

y 8.- Por último, el Consejo señala que las diferencias que se producen en los resultados obtenidos para cada uno de los municipios analizados pueden deberse en parte a las limitaciones que presenta la información analizada (que han sido expuestas reiteradamente a lo largo del Informe) o a las características del municipio, pero otra parte puede derivarse de la gestión realizada. Por ello, es recomendable que los municipios, especialmente los que presentan los valores más extremos en los diferentes indicadores analizados, revisen la información facilitada y analicen los motivos por los que sus indicadores difieren significativamente de los correspondientes al resto de los municipios.