Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

La semana pasada, el presidente del Instituto de Censores -ICJCE- Rafael Cámara, compareció en Vigo ante más de 500 auditores, dentro del XX Congreso Nacional de Auditoría. Puedes ver aquí las conferencias en video. Advertía en la clausura que, según el Tribunal de Cuentas, el 36% de los ayuntamientos “ni siquiera ha presentado las cuentas de 2008 y, por supuesto, ningún organismo las ha fiscalizado”. Queda por saber el papel que puede jugar el auditor privado en el sector público. Una vieja reivindicación profesional y una manera de ampliar el mercado en un momento de crisis y dura competencia.

Recordemos que el programa del Partido Popular (ver reseña de los programas en la reciente campaña electoral) ganador el 20-N, contenía el compromiso de exigir la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes.

Una vieja reivindicación

Ya hemos tenido ocasión de presentar en esta bitácora la demanda, por parte de muchas organizaciones públicas y privadas, para avanzar hacia una ley de auditoría municipal. Aquí puedes ver los antecedentes, que se asemejan al modelo británico, actualmente en revisión.

Nuestra doctrina financiera suele recordar, periódicamente, que una “fiscalización” implica un trabajo mucho mayor y con unos objetivos mucho más amplios que una “auditoría de cuentas”. Entre los últimos artículos que han tratado el tema puede leerse en Auditoría Pública nº 53 a Ana María González Romera, supervisora de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid.

¿Hacia un nuevo marco legal?

Sin embargo, el cambio legislativo que de soporte a esa futura auditoría privada en el mundo local ha de ser amplio y sustancial. El Tribunal de Cuentas de España en un informe aprobado en 2009 ha tenido ocasión de reiterar que con la actual normativa, en el ámbito local, la adscripción de las funciones públicas de control se efectúa, por el artículo 92.2 LRBRL, reservando su ámbito externo al propio Tribunal u órgano autonómico equivalente y el control interno a los funcionarios habilitados correspondientes (intervención). Según el razonamiento del TCu:

 “los informes elaborados por auditores privados requerirán la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público y sólo adquirirán el carácter formal de informe de auditoría cuando la normativa expresamente lo contemple”.

Una reivindicación que el propio Presidente del Tribunal no se cansa de repetir en todos los foros. Ente los funcionarios con habilitación estatal esa posición se considera un refuerzo de la importancia de su papel. Sin embargo, sólo por poner sobre la mesa, en el cierre de cada ejercicio, las facturas del cajón, merece la pena tener en cuenta esta posible reforma legislativa que traerá mucho ruído, sin duda.

Un delicado escenario local

Todo esto, se plantea en un momento crítico para las finanzas locales, con una alta morosidad en sus deudas con los proveedores, muy por encima de los límites legales. Hoy mismo, el diario económico Cinco Días anunciaba en su portada que las empresas ya aceptan quitas del 50% para cobrar deuda local.

Se trata de la aparición de sociedades cuyo objeto social es adquirir esa deuda con un elevado descuento, que por termino medio puede oscilar entre el 10% y el 30%. Es el caso de Mercadeuda, nuevo modelo de negocio que intermedia entre proveedores y ayuntamientos que carecen de liquidez:

 ”La empresa que tiene una deuda se la vende a un inversor con un descuento (entre el 30% y el 50%) y este posteriormente se la cambia al ayuntamiento por un activo, como un parking. De este modo, el proveedor recupera parte de su deuda, el ayuntamiento consigue liquidez y el inversor obtiene un bien con un elevado descuento“.

A principios del verano, el Gobierno español creó una línea oficial de crédito (RDL 8/2011) para que las Entidades Locales cancelaran las deudas comerciales -con empresas y autónomos- pendientes de pago a 30 de abril de 2011. Dejando a un lado algunas dificultades prácticas de la aplicación de la norma -cómo abonar facturas sin consignación presupuestaria o tramitadas al margen del procedimiento- parece que sólo se ha dispuesto de una sexta parte – la mitad en la capital de España- del fondo dotado con 4.300 millones de euros ¿Cuál es la razón? 

El Diario Expansión apunta como causa de esa indiferencia, el elevado interés del préstamo (6.5%, el triple del Euribor). Hay una razón más.

La encontramos en el magnífico artículo, en el último número de Auditoría Pública, titulado “Morosidad, endeudamiento y transparencia en el Sector Público. Reflexiones críticas y propuestas“. Sus autores, Jesús Picó y Agustín Romero, dan todo un ejemplo de colaboración -ameno, práctico y constructivo- entre auditor (el primero) y académico (el segundo) denunciando que la morosidad comercial no compute para el cálculo de la Deuda en los términos del SEC95: “¿hasta cuánto subiría el endeudamiento si se incluyera la morosidad? ¿Cuánto endeudamiento debería autorizarse?”

Según los cálculos de los autores, las Administraciones Autonómicas necesitarían, al menos, 14.712 millones de euros -el 19,4% de la deuda pública declarada de las CCAA- es decir: un 1,4% del PIB. Los proveedores están financiando -en la sombra- gran parte del gasto público. Así se explica que muchas administraciones queriendo cumplir con la Ley de Morosidad, intentan usar el confirming pero declinen su uso para no aumentar su montante de deuda financiera disminuyendo la deuda comercial. Lo cierto es que la deuda existe igualmente, pero con apellidos distintos y que, a la larga, la deuda con contratistas es más cara, con las penalizaciones legales.

Puede parecer que éste es un problema menor para nuestras Autoridades Locales, más preocupadas por la supervivencia financiera, pura y simple, o por cumplir con el Ministerio de Hacienda que les retiene la transferencia mensual. En otro frente, nos previene La Vanguardia hoy mismo, en relación a las iniciativas de Expedientes de Regulación de Empleo (ERE) municipales:

Parece que la situación de la Administración del Estado es bastante mejor, como nos sugiere El Economista. Los plazos de pago del Estado están por debajo de los cincuenta días que rigen para el ejercicio 2011: 37,6 días para los gastos corrientes y 39,3 días para las inversiones reales.

La semana pasada, la Sindicatura de la Generalitat Valenciana entregaba a las Corts el informe del sector público local del ejercicio 2009. El documento, que suele ser el primero en presentar la radiografía presupuestaria municipal, alerta del declive en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con presión fiscal subiendo. La tormenta perfecta de la estabilidad presupuestaria, con una peligrosa conjunción con otros meteoros estatales y autonómicos.

En gran parte de la prensa, se destaca el agravamiento de la situación financiera, en un marco de indisciplina en la rendición de cuentas. Para otro sector es el dramático efecto del “despilfarro que, en términos generales, ha caracterizado la gestión de las administraciones públicas españolas en los últimos años”.

El informe

El informe agrega de un total de 507 municipios que presentaron a la Sindicatura de Comptes la Cuenta General del ejercicio 2009, lo que supone el 94% del total, porcentaje que alcanza el 97% en términos de población.

Como en el ejercicio anterior (ver entrada), la Sindicatura destaca el incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario. Así, el 83% de las entidades locales que han presentado cuentas no aprobaron el presupuesto, ni la liquidación de éste en el plazo legal. Sólo el 39% remitió a la Sindicatura la Cuenta General en el plazo preceptivo y el 62% no la aprobó en el plazo legal.

Un total de 61 entidades locales (de ellas, 35 municipios) no presentaron la Cuenta General de 2009 a la fecha de cierre del Informe, a pesar de que para la Sindicatura “es un incumplimiento muy grave de una obligación esencial de quien gestiona fondos públicos”.

Resumen de conclusiones

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes en relación al ejercicio 2008:

a) En municipios el remanente de tesorería para gastos generales disminuyó un 95% en relación al del ejercicio 2008 al pasar de 151.236.915 euros en ese ejercicio a 7.254.211 euros en 2009. En este sentido un total de 150 municipios presentó sus cuentas con un remanente de tesorería para gastos generales negativo.

b) Por el contrario, el resultado presupuestario ajustado creció un 30% en este tipo de entidades al pasar de 188.973.780 euros en 2008 a 246.345.408 euros en 2009.

c) De acuerdo con los datos que se reflejan en el balance, las deudas con entidades de crédito a largo plazo en los municipios aumentaron, pasando de 2.203.356.904 euros en 2008 a 2.500.542.786 euros en 2009, experimentado un aumento de un 13% y las deudas con entidades de crédito a corto plazo de un 32%, pasando de 265.160.463 euros en 2008 a 348.771.274 euros en 2009.

d) El indicador de capacidad o necesidad de financiación de los municipios ha disminuido en un 5%, pasando de -185.398.876 euros en el ejercicio 2008 a – 194.566.148 euros en el ejercicio 2009.

e) El plazo de cobro en municipios ha aumentado tanto en los ayuntamientos que aplican el modelo normal como el simplificado, al pasar en el primero de 60 días en 2008 a 90 días en 2009 y en el segundo de 135 días en 2008 a 160 días en 2009. La misma tendencia de aumento sucede en el plazo de pago.

f) El gasto público por habitante en los municipios se ha incrementado en un 14% pasando de 1.010 euros en el ejercicio 2008 a 1.148 euros en el ejercicio 2009.

g)  El endeudamiento por habitante en municipios se ha incrementado en un 15% pasando de 504 euros en el ejercicio 2008 a 580 euros en el ejercicio 2009.

Parodiando la famosa obra de Schumacher (el economista, no el piloto) y en relación con las finanzas municipales, diríamos que los pequeños ayuntamientos españoles tienen un serio problema, no sólo de financiación: son remolones en la rendición de cuentas, como puede verse hoy en el artículo de El País. Tras la nueva Ley de Economía Sostenible, los alcaldes debían remitir la liquidación del presupuesto al Ministerio de Hacienda antes del 31 de julio pasado y un tercio –los pequeños municipios- aun no lo han hecho. La consecuencia es que no recibirán la transferencia del fondo de cooperación municipal. Al final, el problema se realimenta y la morosidad formal deviene en material … 

El escenario presupuestario municipal es alarmante y objeto de constantes llamadas de atención por parte de la prensa. Metidos en planes de saneamiento y enquistadas crisis políticas, los ayuntamientos languidecen a la espera de mejores tiempos, que nunca llegan.

La reforma aprobada ayer en el Congreso de los Diputados con el apoyo de los dos grandes partidos obliga a las Entidades Locales a “presentar equilibrio presupuestario”. Como recuerda hoy el diario Expansión, los ayuntamientos acabaron el año 2010 con una deuda viva de casi 29.000 millones de euros (cerca del 3% del PIB), según datos del Ministerio de Hacienda, parece imposible eliminar el “déficit estructural” sin reducir drásticamente los servicios prestados. Aventuramos una movida legislatura, durante el próximo cuatrienio.

Rendición morosa

Los OCEX han denunciado con frecuencia, el retraso – cuando no la falta- en la rendición de cuentas de los ayuntamientos. La Cámara de Cuentas de Madrid aprobó, el mes pasado, un informe de fiscalización de la situación del Control interno, de las Operaciones de crédito y del Remanente de tesorería del ejercicio 2008, de aquellas entidades locales de población superior a 1.000 habitantes con Cuentas Generales pendientes de rendir.

Se trataba de profundizar en la situación financiera de los municipios de población superior a 1.000 habitantes y con más de tres Cuentas Generales pendientes de rendir, realizando el siguiente trabajo:

1. Constatar las causas que motivan la falta de rendición de los Ayuntamientos incluidos en el ámbito subjetivo de esta fiscalización.
2. Conocer y comprobar los sistemas de control interno que se aplican en la gestión económico-financiera y presupuestaria municipal así como su adecuación a la legalidad vigente, tanto en lo referido a los sistemas existentes, como a la provisión de puestos de trabajo clave en el citado control (Secretario, Interventor y Tesorero).
3. Analizar las operaciones pasivas de crédito a corto y largo plazo, verificando su adecuación a la normativa vigente, así como comprobar el correcto registro de las mismas tanto en la contabilidad presupuestaria, como en la financiera. Análisis del ratio endeudamiento por habitante.
4. Analizar los Remanentes de tesorería facilitados, a fin de poder comprobar la adecuación del cálculo de los mismos a lo establecido en las Instrucciones de contabilidad aplicables. En los casos de Remanentes de tesorería negativos, analizar las medidas que el Ayuntamiento haya aplicado para su corrección, de acuerdo a lo establecido en el artículo 193 del TRLRHL.

De los 19 Ayuntamientos objeto de la fiscalización, siete Ayuntamientos menores de 5.000 habitantes han rendido durante el periodo de fiscalización alguna de las Cuentas Generales pendientes si bien, en ningún caso, había sido rendida la Cuenta General del ejercicio 2008.

De los motivos expuestos por los Ayuntamientos y de las comprobaciones realizadas, la Cámara madrileña deduce que las razones fundamentales de la no rendición de cuentas no son otras que “la falta de interés en la dotación de los medios personales, que han derivado en retrasos en la contabilidad, así como la falta de las cuentas de las entidades dependientes y problemas informáticos”.

En el periodo 2008–2010, de los 17 Ayuntamientos, 6 han tenido periodos en los que el puesto de Intervención ha estado vacante, en varios casos por periodos dilatados y en algunos con permanencias muy cortas.

El control interno, entendido como la organización general del Ayuntamiento y que debe realizarse como complemento del establecido en el artículo 213 del TRLRHL y que corresponde, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 7/1985 LBRL y con las excepciones que el mismo artículo recoge, a funcionarios en posesión de la habilitación de carácter nacional, es sumamente deficiente en algunos Ayuntamientos, como: falta de registros e inventarios, acumulación de funciones, ausencia de seguimiento de deudores y acreedores y falta de conciliaciones de saldos.

Esto les lleva a concluir que los activos y derechos y los pasivos y obligaciones de los Ayuntamientos objeto de la fiscalización y, que tienen la contabilidad cerrada a 31 de diciembre de 2008, con las excepciones que se ponen de manifiesto a lo largo del Informe, no están adecuadamente registrados y controlados por lo que los importes de sus saldos podrían no ser fiables

Siendo el problema para los municipios pequeños, en el Ayuntamiento de Arganda del Rey se ha formalizado una operación de Endeudamiento financiero a largo plazo de 15.878.000 euros, cuya concertación implica un ahorro neto negativo, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda de la misma.

De los siete ayuntamientos que han reflejado Remanente de tesorería negativo de manera sostenida en el tiempo, cinco de ellos no han realizado alguna de las medidas previstas en el artículo 193 del TRLRHL.

En otros muchos, el cálculo del Remanente de tesorería se vería afectado, llegando a cambiar el signo del mismo, por las facturas o gastos que están pendientes de reconocimiento, es decir de las que no se ha reflejado ninguna de las fases del gasto.

Además, en general no se realiza o es defectuoso, el seguimiento de los gastos con financiación afectada a que se refieren las Instrucciones de Contabilidad Pública Local y que ha de garantizar y controlar la ejecución económico-presupuestaria de este tipo de gastos, así como el cálculo de las desviaciones de financiación que se hayan producido.

La Cámara destaca la carencia, prácticamente general, de guías internas de procedimiento supone una relevante deficiencia del sistema de control interno. Por otra parte, se insiste en la falta de soporte informático, la ausencia de normalización documental de los trámites procedimentales, la inexistencia de planificación y la escasez de medios personales de lo que es ejemplo que no se hayan constituido Oficinas de Supervisión de Proyectos.

Galicia

En Galicia, la aprobación de la Cuenta General fuera de los plazos previstos en los artículo 212 y 223.2 del TRLHL, ha propiciado que sólo el 30,46% de las Entidades Locales gallegas, de acuerdo con el informe del Consello de Contas – ver mapa página 70- rindiera las cuentas en plazo. En esa comunidad, el problema de no rendición (o extemporánea) lo presentan los municipios medianos y no los pequeños.

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en sesión de 21 de julio de 2011, el Informe de Fiscalización de los contratos de Publicidad y Comunicación Institucional suscritos por las principales Entidades locales durante los años 2005, 2006 y 2007.

El trabajo pretendía verificar el logro del objetivo perseguido con la actuación publicitaria y el cumplimiento de la normativa de contratación, en particular, los requisitos de concurrencia. Además se examinó la dirección, el control así como el seguimiento de la ejecución de esos contratos.

Desde el punto de vista del análisis de la eficacia y eficiencia de la contratación realizada, se verificaron las previsiones relativas a los objetivos perseguidos y los sistemas para la valoración de su consecución. 

Se efectuó el examen de la contratación realizada por los Ayuntamientos de población superior a 500.000 habitantes, en concreto de Barcelona Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza, incluyendo sus organismos autónomos y empresas municipales.

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Publicidad y propaganda

El informe realiza un profuso análisis legal del alcance de estos conceptos. La Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer una valoración positiva de los servicios que presta o los logros que consigue, a efectos de defender y promocionar la imagen de la institución y de quienes la integran, a fin de evitar su utilización con fines partidistas. Esta consideración es, precisamente, lo que permite delimitar la publicidad (dar a conocer) de la propaganda (inducir a creer).

La generalizada confusión entre ambos conceptos y la propia partida presupuestaria a la que se imputan estos gastos −Publicidad y Propaganda− lleva al Tribunal a invitar a mejorar la utilización de los fondos públicos “en muchas ocasiones más dirigidos a recordar la existencia y/o justificar la necesidad de la institución que a informar, de forma objetiva e imparcial, a los ciudadanos de servicios o prestaciones de interés general o de fomentar los valores constitucionales”. Pone el siguiente ejemplo:

 “al ciudadano le resulta más útil conocer las vías alternativas de tránsito, horarios de trabajos o tramos afectados por las obras, que la elaborada documentación propagandística sobre la gestión de la Administración en materia de recuperación de la red vial de la ciudad”.

Es en periodo electoral cuando la comunicación de los logros de gestión deriva en una práctica cuyo difuso límite con la legalidad se intensifica. Así lo ha entendido, en diversas ocasiones, la Junta Electoral Central, al suspender varias campañas publicitarias –en distintos periodos dirigidas a informar, entre otras cuestiones, del destino del dinero de los presupuestos, la finalización de tramos de carretera coincidentes con las fechas electorales, los logros de la labor gubernamental en materia de empleo y pensiones.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada de forma encubierta en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante una legislatura o tiempo de duración del gobierno “en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, que van induciendo al ciudadano hacia una determinada opción política durante todo aquel tiempo, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la precampaña y la campaña”, afirma el Tribunal.

Partiendo del principio de igualdad entre los distintos medios y soportes, el Tribunal exhorta a modular el porcentaje de publicidad institucional que debe insertarse en cada uno de ellos, de acuerdo con los intereses generales, en relación con cada campaña publicitaria concreta, las características objetivas de ámbito territorial y difusión del medio o soporte y las características del grupo poblacional al que se pretenda hacer llegar. Para ello, “debería atenderse a las cifras de tirada y venta o audiencia efectiva de los medios o soportes en virtud de sistemas de valoración y medición fiables, antes de procederse a la correspondiente contratación, y todo ello en virtud de los principios de eficacia y eficiencia que debe regir la actuación administrativa”.

Del extenso y detallado informe elaborado se destacan las siguientes conclusiones.

Conclusiones

La pluralidad normativa estatal y autonómica da lugar a una heterogénea regulación de la materia en distintos aspectos, acorde con nuestro constitucional sistema de distribución de competencias. Sin embargo, tras el dictado de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, se aprecia en la regulación autonómica discordancias que exceden de esa normal distribución competencial y pluralidad normativa, fundamentalmente en relación con: las prohibiciones contenidas en el artículo 4, de la Ley 29/2005 por su naturaleza de precepto básico de la legislación estatal; la diferente precisión en la diferenciación de la publicidad institucional y la actividad publicitaria de carácter mercantil o profesional y la publicidad normativa; así como, con la distinta regulación respecto de los principios que deben regir la publicidad institucional, en cuanto a transparencia, eficacia, eficiencia, libre concurrencia y no discriminación.

Para el Tribunal, la Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer que presta servicios o los logros que consigue. La publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, debiendo ser nítida esa relación entre la finalidad perseguida y los medios empleados, lo que no puede predicarse de algunos de los contratos analizados.

Si bien las actuaciones integrantes de la publicidad institucional, por su propia finalidad, deben ser articuladas a través de las denominadas “campañas publicitarias” que exige una planificación previamente definida, la mayor parte de la contratación comunicada se refiere a actividades publicitarias aisladas para un determinado momento y que en algunos casos contradicen incluso la normativa aplicable al referirse a las publicidades exigidas por ley.

Respecto a los procedimientos contractuales utilizados deben destacarse dos circunstancias que contravienen lo previsto tanto en la normativa básica estatal como en la autonómica: la utilización de procedimientos contractuales que implican una restricción de la libre competencia (homologación de proveedores, contratos de mediación para las inserciones publicitarias, procedimientos negociados sin publicidad no justificados…) y la realización de procedimientos contractuales que resultan ajenos a la finalidad de publicidad institucional (convenios de colaboración para publicitar eventos restringidos, normalmente de carácter deportivo, y contratos publicitarios para dar a conocer eventos previamente patrocinados por el propio Ayuntamiento).

En la mayoría de los Ayuntamientos fiscalizados (salvo Zaragoza) se ha constatado la presencia de una cierta centralización de la gestión relativa a la actividad publicitaria, a través de servicios o gabinetes de prensa, y pese a ello, se contrata servicios de agencias mediadoras para que interesen las inserciones regulares o puntuales a cambio de un porcentaje del coste en concepto de comisión, sin que en ninguno de los casos conste una justificación sobre la conveniencia económica o de eficacia que tales contrataciones comportan.

En el Ayuntamiento de Sevilla se ha observado, tanto en la remisión de la documentación como en la gestión contractual desarrollada por algunas de las unidades administrativas, deficiencias organizativas y procedimentales puestas de manifiesto en la ausencia de un canal único de gestión y tramitación de las facturas y susceptibles de generar confusión y errores en los pagos derivados de las mismas. En concreto, se ha observado la presencia de una pluralidad de documentos de esa índole incorporados a la gestión, sea como originales o duplicados de los mismos, que han terminado por ser incorporados a la documentación remitida a este Tribunal de Cuentas, lo que pone de relevancia un alto riesgo de error que debiera y pudiera fácilmente ser evitado, sin perjuicio de la eficacia que, a estos efectos, demuestra la actuación de la Intervención municipal, al no haberse detectado duplicidad en los pagos correspondientes a esos expedientes.

Durante el ámbito temporal que abarca la fiscalización no se ha observado la específica utilización de la publicidad institucional para alcanzar réditos electorales en una concreta campaña de forma que pudiera ser calificada como de publicidad implícita o encubierta de campañas de esa índole, de acuerdo con la legislación vigente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada, de forma encubierta, en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante periodos prolongados que, en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, pretenden inducir al ciudadano hacia una determinada opción política, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la campaña o la precampaña.

La Federación de Municipios y Provincias (FEMP) constituyó en 2009 un grupo de trabajo para elaborar un documento base titulado “Manual de procedimiento para la implantación de un sistema de costes en la Administración Local” (MAPISCAL). El encargo estuvo dirigido por Daniel Carrasco Díaz (Catedrático de Contabilidad Pública de la Universidad de Málaga), junto con los profesores titulares de la Universidad de Granada, Dionisio Buendía y Andrés Navarro.

Pues bien, la Comisión ha concluido su encargo y proporcionado una interesante publicación para servir de base a los futuros desarrollos de Entidades Locales y la correspondiente personalización en cada uno de los servicios municipales aplicables. 

Así, propone criterios de distribución entre los objetos de costes (elementos, centros, actividades y servicios) y define los informes e indicadores básicos que se concretarán en documentos esenciales para el análisis y estudio de los costes, según las necesidades de los gestores municipales.

Se trata de una obra fundamental para que los ayuntamientos con menores recursos puedan determinar el coste de prestación de los servicios, así como en la búsqueda de la imprescindible homogeneidad de los resultados.

Descargar documento en pdf.

Hace unos días y coincidiendo con el inicio de la pasada campaña electoral, el Catedrático de la UB, Joaquín Solé Vilanova, calificaba la situación financiera de nuestros municipios así: “entre delicada y alarmante (o incluso catastrófica), pasando por las categorías de grave y muy grave”. En un esquemático pero contundente artículo publicado en La Vanguardia, concluía: “Para algunos ayuntamientos las medidas que adoptar van a ser muy duras. Por esta razón, lo primero que se requiere al gobierno municipal es estar convencido de que se desea solucionar el problema financiero, cualquiera que sea el coste”.

No es ninguna novedad que los informes del sector local de los OCEX, a partir del ejercicio 2006,  van presentando un empeoramiento de la situación financiera municipal, con una caída de los ingresos relacionados con la actividad urbanística, una contracción del gasto de capital (no así del gasto corriente), un aumento de la deuda con la consecuente disminución de la capacidad de endeudamiento.

Una situación difícil. Por si fuera poco, hace un mes, el Gobierno y la Federación Española de Municipios y Provincias pactaron reducir el déficit de los municipal hasta el 0,3% del PIB en el 2012 y el 0% en el 2014. ¿Es un escenario realista?

El catedrático de Economía en la Universidad de Oviedo, Javier Suárez Pandiello, entendía que la fórmula para evitar la ruina pasa por combinar buenas dosis de racionalidad, eficiencia y un control exhaustivo del gasto: ”Teniendo en cuenta las tensiones en el control del déficit público del Estado y el de las CCAA, esto sólo se arregla con ajustes fuertes en los gastos y con gestión, gestión y gestión“.

Sin embargo, queda pendiente aprobar una ley que defina las competencias y resuelva la financiación de los ayuntamientos. En una reciente entrevista, el Conselleiro Maior gallego, Luciano Fariña, reconocía que la sostenibilidad financiera está seriamente amenazada y su viabilidad futura depende del ajuste en el gasto.

Pero volvamos a los datos.

Sector local en Navarra

En el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2008, se advierte de un aumento de los gastos, disminuyendo los ingresos. Así, comparando la situación financiera del Sector Público Local entre los años 2008 y 2007 presentaba un cuadro sombrío:

• Disminución en un 23 por ciento del impuesto de construcciones, instalaciones y obras. Pese a este decremento, los ingresos corrientes aumentaron en un 5 por ciento.
• Aumento de los gastos de funcionamiento en un ocho por ciento, en mayor medida que los ingresos corrientes, por lo que el ahorro bruto generado en 2008 fue un 12 por ciento menos que en 2007. Esto, unido a que la carga financiera aumentó en un 11 por ciento, provocó que el ahorro neto de 2008 fuera un 23 por ciento menos que en 2007.
• Las inversiones de 2008 fueron un 22 por ciento menos que las realizadas en 2007. La disminución del excedente de recursos ordinarios supuso el aumento de otras fuentes de ingresos para financiarlas. Así, los ingresos por deuda financiera aumentaron en torno a un 30% y también se recurrió en mayor medida al remanente de tesorería para gastos generales; en 2007 se emplearon 33 millones frente a los 52,7 millones de euros en 2008.

La situación empieza a ser preocupante porque un aumento de la deuda (y por tanto de la carga financiera) con disminución de los ahorros de recursos ordinarios, limita la posibilidad de acometer inversiones no subvencionadas. Por otro lado, el mayor crecimiento del gasto corriente frente al ingreso corriente origina la disminución del ahorro bruto y neto desde el 2006 al 2008.

En definitiva: una disminución del remanente de tesorería para gastos generales dado que los ingresos de un ejercicio no son suficientes para atender los gastos del ejercicio y se recurre a ahorros generados en años anteriores

La puntilla

A esta escasez de recursos locales, la Directiva de Servicios había venido a dar al puntilla, al sustituir la exigencia de “autorización” por la Declaración Responsable/Control Posterior en muchas actividades que no comprometan intereses urbanísticos o medioambientales sustantivos, lo que trae consigo una merma en los ingresos tributarios derivados de las tasas locales.

Tras la reforma operada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que dispuso la  Reforma del TRLHL, (RDLeg 2/2004, de 5 de marzo) en la letra i) del artículo 20.4 que legitima la exigencia de tasas por el:

“Otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos, así como por la realización de la actividad de verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación sectorial cuando se trate de actividades no sujetas a autorización o control previo.”

Sin embargo, el nuevo escenario comporta una actividad municipal de distinta naturaleza (comprobación) y distinto coste, por lo que habrá de tener en cuenta que las tasas no podrán exceder el coste global de tal labor, y el principio de proporcionalidad.

El año pasado cambió el Gobierno británico y sus nuevos titulares comenzaron un proceso para privatizar un gran número de instituciones públicas, entre las que se encuentra el órgano de fiscalización externa de los servicios locales. En este momento se está produciendo un gran debate sobre el asunto.

Los ingleses tienen dos instituciones de control externo de la actividad financiera pública: la Oficina Nacional de Auditoría – NAO- dependiendo del Parlamento británico para fiscalizar el presupuesto nacional –los escoceses, galeses o norirlandeses tienen la suya- y la Audit Commission para la auditoría legal y operativa de los 11.000 servicios públicos locales. Durante el verano pasado se anunció el cierre de esta última Institución, que será efectivo en 2012. 

Audit Commission

Creada en 1982 como principal auditor de los organismos públicos locales, se encargaba de designar auditores (pagados por el auditado) en todo el sector local, sanitario, vivienda, seguridad ciudadana, bomberos y emergencias y otros servicios públicos. Algunos de estos auditores trabajan para empresas privadas de auditoría, pero muchos eran empleados de la propia Comisión.

Hasta ahora, podía nombrar auditores de su propio personal o de las compañías de auditoría, fijando el baremo de honorarios. Parece que en el futuro no tendrá auditores propios, aunque todavía se está estudiando como se concretará la reforma. Incluso se estudia que ese antiguo personal propio pueda constituir algún tipo de sociedad mutualista para competir por los contratos, en régimen de igualdad, frente las grandes compañías auditoras.

Hay un Código de Prácticas de Auditoría de órganos de gobierno local y otro Código de Prácticas de Auditoría de los organismos de salud, que determinan la forma de llevar a cabo la auditoría, aprobados por el Parlamento al menos cada cinco años, dándoles rango legal. También realiza rigurosos controles de calidad de los informes.

Se fiscalizan los estados financieros anuales y se opina acerca del comportamiento del organismo en el uso de los recursos públicos. Los informes son públicos.

Cambio de modelo

El mes pasado, el Gobierno británico nombró los consultores financieros que van a asesorar sobre la mejor manera de externalizar la totalidad de esas auditorías y efectuarán una valoración de las diferentes opciones. Se supone que el proceso ahorrará al contribuyente cincuenta millones de libras anuales.

Sin embargo, la reciente crisis financiera ha puesto de manifiesto a los responsables políticos los peligros que pueden surgir cuando las relaciones entre los auditores y los auditados son demasiado cómodas. La lección de la desaparición de Arthur Andersen, en 2002, es que la auditoría debe estar muy regulada y controlada, no sea que desaparezca el sistema entero.

Para animar tan arduo debate, hace unos días se hacía público que, entre 2008 y 2010, la Comisión había gastado 128.000 libras en agencias de reclutamiento de ejecutivos. Esto incluía £ 22.000 para contratar a un nuevo consejero delegado y £ 30.000 para reclutar un director de comunicación. Las cantidades restantes se dedicaron a buscar directores de servicios corporativos (£ 14,200 y £ 12,000), jefes de la política y la evaluación (£ 16,000 y £ 20,000) y un asesor de política financiación del gobierno local (£ 14,000).

La Comisión de Auditoría defendió la necesidad y habitualidad de esos gastos en la búsqueda de las personas adecuadas para ocupar puestos de responsabilidad de gestión: “Esos importes no son inusuales para estos servicios, que incluyen la agencia de head-hunters y la publicidad correspondiente”, dijo un portavoz.

No deja de sorprenderme que quien quiere privatizar todo proteste por el uso de consultoras. También me asombra que se critique el uso de circuitos no políticos para reclutar la Alta Dirección. En el continente estamos habituados a promocionar a antiguos compañeros de partido …

Tarjetas de crédito

Por si no estuvieran mal las cosas todavía, contestando a una pregunta parlamentaria, el órgano de control hizo públicos todos sus gastos con la tarjeta de crédito corporativa, de 2008 a 2010 y desvelando facturas de los mejores restaurantes de Londres, compra de música y entradas de cine. Más de £ 20,000 gastados por los directivos que tenían acceso a las tarjetas durante el período. El portavoz de los auditores defendió el uso de las tarjetas de crédito:

“Entre 2008 y 2010 se procesaron 8.818 transacciones a un costo promedio de £ 125. Todas las compras fueron para fines legítimos. Los pagos efectuados por las tarjetas se revisan de manera rutinaria para asegurar su correcto uso.“

Leyendo estas declaraciones parece que se hayan cambiado los papeles. Normalmente son los gestores quienes ofrecen estas explicaciones en los medios de comunicación.

El Tribunal de Cuentas acaba de aprobar, el 24 de marzo de 2011, el Informe de Fiscalización del Sector Público Local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008. Se trata de un esperado análisis que, hasta el ejercicio 1991, formaba parte delInforme Anual del Sector Público. A partir de ese ejercicio y hasta el correspondiente al 2005, se presentaba junto con el sector público autonómico, configurando el Informe Anual del Sector Público Territorial.

Tras los cambios normativos ocurridos en el ámbito local durante el ejercicio 2004, que modificaron profundamente el procedimiento de rendición y examen de las cuentas generales de las entidades locales, se aprobó, el 27 de marzo de 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas la Instrucción que regula el formato de la cuenta general de las entidades locales en soporte informático y el procedimiento telemático para la rendición de cuentas. Estas modificaciones están vigentes para la rendición de las cuentas generales del ejercicio 2006 y posteriores.

Desde entonces, la Plataforma web que instrumenta la rendición telemática de las cuentas de las entidades locales y la suscripción de convenios de colaboración con diversos OCEX para la coordinación de esa rendición telemática han permitido la elaboración de un informe de fiscalización independiente del sector público local que supere el retraso que se venía padeciendo en la presentación de los resultados a las Cortes Generales recogiendo los resultados de las actuaciones fiscalizadoras del sector público local correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

Se pretendía, con este informe, valorar la situación y la actividad económico-financiera del sector público local analizando el cumplimiento de la obligación de las entidades locales de rendir la cuenta general, determinar su integridad, la coherencia interna, estudiar las principales magnitudes presupuestarias, económicas y financieras agregadas así como el cumplimiento de la obligación de remitir las relaciones de contratos y los expedientes contractuales. 

Análisis del cumplimiento de la rendición de cuentas por las Entidades locales.

El Tribunal analiza en el epígrafe III.2 el cumplimiento de la obligación de rendición de las Cuentas Generales al Tribunal de Cuentas por las entidades locales incluidas en el ámbito territorial de comunidades autónomas (salvo Navarra y País Vasco que aplican Instrucciones de contabilidad local, aprobadas por sus respectivas diputaciones forales) hasta que se cerraron los trabajos preliminares del Informe (octubre de 2010) así como, según la información adicional facilitada por los Órganos de control externo, si bien no se dispone de información sobre el cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas referidas al ejercicio 2008 por las entidades locales vascas.

Durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008 (ojo aquí falta País Vasco) el número de entidades que rindieron sus cuentas generales, sobre un total censo de 9.271, 9.282 y 8.989 entidades, respectivamente, por tipo de entidad, presentó el siguiente detalle (pinchar para ampliar):

Por Comunidades, los ratios de rendición del conjunto de entidades locales, excepto consorcios y Entidades Menores, se muestran en el siguiente cuadro (pinchar para ampliar) :

Los menores grados de rendición se observan en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña y Madrid, que en 2006 y 2007 presentaban unos niveles de rendición próximos al 55% y en 2008 no alcanzan o superan ligeramente el 40%.

En el extremo opuesto se sitúan la Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Galicia, Navarra y Región de Murcia, con porcentajes de rendición superiores al 90% en todos los ejercicios. Para el Tribunal, estos superiores índices de rendición tienen se explican por la ejecución de actuaciones proactivas por parte de los OCEX para lograr la rendición, “que han logrado establecer en algunos territorios una cultura de rendición de cuentas por parte de las entidades locales”.

En el caso de los ayuntamientos, la rendición alcanza el 75%, 73% y 64% en cada uno de los ejercicios analizados, respectivamente, si bien estos porcentajes varían sustancialmente en atención al tramo de población de los municipios, presentando unos niveles de rendición menores los municipios de menor población, tal y como se observa en el cuadro y grafico siguientes (población a 1 de enero de 2008) que se puede pinchar para ampliar:

La existencia de un menor grado de rendición de los ayuntamientos de municipios con menor población, en especial de los municipios menores de 1.000 habitantes, ha determinado que los grados de rendición sean hasta un 10% superiores en cada uno de los ejercicios si se toma en cuenta la representatividad de la población de los municipios que rinden cuentas sobre la población total española, llegando a una representatividad de la rendición del 84%, 84% y 72%, respectivamente, en los ejercicios 2006, 2007 y 2008.

En total, 3.680 entidades tienen pendiente de remitir al menos la cuenta general referida a unos de los ejercicios objeto de análisis. De ellas, el 85% son ayuntamientos (3.124) un 54% de los cuales tenían una población inferior a 500 habitantes (1.692), y el 14% mancomunidades (508).

Errores

El análisis individualizado de los errores, omisiones e incoherencias en las cuentas elaboradas según los modelos normal y simplificado de contabilidad local evidencian para el Tribunal, como principal resultado (página 77) en un gran número de entidades, deficiencias en el seguimiento y control del inmovilizado, del endeudamiento, de la tesorería y de los gastos con financiación afectada, no garantizándose el automatismo y la coherencia entre los distintos subsistemas a los que afecta cada operación contable, e incumpliendo, por tanto, las reglas 13 y 16 de la Instrucción de Contabilidad del Modelo Normal y concordantes del modelo simplificado.

Situación crítica

En la página 87 se presenta el resultado presupuestario agregado local, que fue deficitario y ascendió a 0,8 mil millones de euros negativos. El remanente líquido de tesorería ascendió a 31 de diciembre de 2008 a 10,2 mil millones de euros. No obstante, en ese ejercicio, el remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales fue negativo para el agregado de ayuntamientos, consecuencia del remanente de tesorería negativo agregado que arrojan a 31 de diciembre de 2008 los ayuntamientos de población mayor de 50.000 habitantes agregados, representativos del 73% del total de ese tipo de entidades.

Hoy traemos a la bitácora la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sede Burgos) de 21/2/2011 que anula el acuerdo alcanzado por el Ayuntamiento de las Navas del Marques (Ávila) con los representantes sindicales del personal funcionario.

Resulta que el Acuerdo del Pleno municipal, de 28 de octubre de 2008, había aprobado un acuerdo de Acción Social que afectaba aspectos retributivos del tipo “el personal funcionario tendrá un incremento en su complemento específico de 900 Euros anuales” o la referencia a la paga extra “por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad del complemento de destino y específico” cuando en aquel ejercicio  debía ser inferior.

Además, los intrépidos sindicalistas habían conseguido para los funcionarios municipales algunas ventajas en el régimen de las vacaciones y de permisos y licencias, que el abogado del Estado recurrente también reputaba ilegales al carecer de competencia el Ayuntamiento para negociar sobre dichos temas por tener que ajustarse a las previsiones de la legislación autonómica y en ultimo termino estatal. Asé, se otorgaba un permiso por asuntos particulares de “ocho días” (superando los seis días (moscosos) previstos tanto en el artículo 19 del Decreto 210/00 como en el artículo 48.k EBEP) o una licencia por donación de sangre que no está prevista en precepto alguno.

En lo relativo a la suscripción de seguros de vida y accidentes a los funcionarios o el auxilio por larga enfermedad entendía la Administración del Estado que son también contrarios a Ley, en tanto contienen medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93) que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”.

El Pacto examinado vio la luz estando ya en vigor el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) cuyo art. 37. 1 establece el principio general de que “los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva”. Pero también lo es que ese derecho viene matizado en cuanto a las materias que pueden o deben ser objeto de negociación

Para concretar este extremo el Tribunal tiene en cuenta que el régimen jurídico de aplicación a los funcionarios al servicio de la Administración Local estaba constituido, al tiempo de aprobarse el pacto que nos ocupa, además del EBEP, por los arts. 126 a 129 (disposiciones generales para el personal al servicio de las Entidades Locales) y 130 y siguientes (disposiciones comunes a los funcionarios de carrera) del RDLeg 781/1986, por el art. 93 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local así como por los artículos básicos de la Ley 30/84, que mantenían su vigencia tras la aprobación del EBEP.

No puede perderse de vista además que, conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Cuarta del EBEP, no obstante haber entrado en vigor el 13 de mayo de 2007, los preceptos contenidos en los capítulos II y III de su Titulo III ,a salvo el arto 25.2, así como en el capítulo III del Título V sólo producirán efectos “a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto”, desarrollo legal que no ha tenido aún lugar, siendo así que, en el ínterin, y a tenor del apartado 3 de la citada Disposición Final Cuarta, «se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este estatuto”.

Por ultimo, la Sala recuerda el criterio del Tribunal Supremo que resulta de sentencias como la de 9 de Septiembre del 2010 cuando dice: “según jurisprudencia reiterada de esta Sala, que la autonomía municipal(art. 140 CE) no permite a las Corporaciones locales invadir ámbitos no atribuidos a su competencia, por incidir en intereses de orden general atribuidos normativamente al Estado, aún concurrentes con los de la propia Entidad local.”

Incremento salarial

Para los magistrados, los incrementos retributivos así como la plena equiparación de las dos pagas extraordinarias a las ordinarias, no se ajusta a los limites de los PGE, porcentaje claramente superado en el caso de la Administración local demandada que por los conceptos retributivos previstos según resulta de los propios datos suministrados en fase de prueba, teniendo en cuenta además la subida lineal del complemento especifico a todos los funcionarios resultaba que para el año 2008 se produce un incremento de la masa salarial del 16,97 % , y para el año 2009 de un 11,43% es decir porcentajes muy superiores a los autorizados por la ley de Presupuestos Generales del Estado. Por ello son anulados.

Permisos, vacaciones y licencias

El artículo 142 del RDLeg 781/1986 reconoce a los funcionarios de la Administración Local los permisos, vacaciones y licencias previstos ” … en la legislación sobre función pública de la Comunidad Autónoma respectiva y, supletoriamente, en la aplicable a funcionarios de la Administración del Estado … “, precepto del que se desprende con claridad que el régimen de permisos de los funcionarios no está atribuido a la autonomía contractual del Ayuntamiento, sino establecido, en su caso, por la legislación autonómica y, en ausencia de esta, supletoriamente, por la estatal (artículos 48 a 50 del nuevo EBEP) careciendo así la Corporación local de la competencia para acordarlo con los representantes de aquellos.

Y si a ello se añade, una vez más que, como tiene declarado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencias de 22 de octubre 1993 y 5 mayo 1994, que:

“las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales, tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de ‘mínimos’, sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la Ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal”.

En consecuencia, toda estipulación sobre el particular es considerada ilegal por sobrepasar la competencia local, a salvo que constituya mera reiteración de la normativa autonómica o estatal aplicable. Por ello, el pacto como dice el Abogado del Estado “debería limitarse a contener una expresa remisión a la legislación vigente”.

Asistencia social

Se impugnan también medidas de asistencia social sufragadas íntegramente por la Corporación Local, en términos que no son compatibles con la Disposición Adicional cuarta de la Ley 11/1960 (expresamente declarada vigente por el RD 480/93), que previene, con claridad manifiesta, que “las Corporaciones Locales no podrán en lo sucesivo conceder aportaciones, subvenciones o ayudas de cualquier género para fines de previsión de sus funcionarios”. En efecto, una vez que por el Real Decreto 480/93, de 2 de abril, se sometió a los funcionarios de las Corporaciones Locales al Régimen General de la Seguridad Social, quedó vetado a los Ayuntamientos el ejercer por su cuenta de Seguridad Social, y, por ende, devino tal cuestión excluida del poder dispositivo de los Ayuntamientos, al estar regulado el régimen de la Seguridad Social por normativa de rango legal y procedencia estatal o autonómica. Y recordando que, en el ámbito de la Administración General del Estado, las prestaciones análogas para sus funcionarios se canalizan a través de un sistema de acumulación y reparto de recursos, entre los que figuran las cuotas de los propios funcionarios (en tal sentido, los artículos 33 y 34 del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los funcionarios Civiles del Estado). Para el Tribunal debe entenderse excluida la posibilidad de que tal régimen sea directamente sufragado por las arcas locales y “cumple advertir que el apartado Cuatro del artículo 22 de las Leyes de Presupuestos para los ejercicios 2008 y 2009 habilitaría, únicamente, la financiación de aportaciones a Fondos de Pensiones o seguros colectivos de jubilación, con el límite cuantitativo allí indicado”, que no las atenciones del seguro de responsabilidad civil, ni al Seguro de Vida ni al Auxilio por larga enfermedad.

Por esta razón, el Tribunal no formula objeción alguna a las aportaciones a los fondos de pensiones, pero sí al resto.

Por último, frente a la alegación de que las ayudas de “acción social” son un derecho que viene reconocido por los arts. 39 y 49 de la Constitución y que en los últimos años viene siendo reconocido por acuerdos entre la Administración Local -Sindicatos, como es de ver en el acuerdo de 08.07.1995 (BOE 30.06.1995), el Tribunal contesta por boca del Tribunal Supremo (Sts 22-10-93, 5-5-94 y 7-11-95, 14-10-96, entre otras) que reitera en este punto que los derechos reconocidos por las leyes a los funcionarios públicos no tienen, como sí sucede en el caso de los trabajadores sujetos al régimen laboral, el carácter de mínimos mejorables, sino de condiciones legales o reglamentarias fijas no alterables por medio de la negociación colectiva, ello sin perjuicio de que legalmente pueda establecerse la necesidad de la misma como requisito previo a la elaboración de las disposiciones de rango legal o reglamentario que regulen tales cuestiones, de lo que deduce que la mejora en las condiciones de trabajo tiene que ser compatible con la regulación establecida en la materia. Otra cosa será que los funcionarios al servicio de la Administración Local puedan constituir una Entidad de previsión de carácter voluntario con el fin de mejorar los beneficios establecidos y mediante cuotas que sean exclusivamente de su cargo, pero en el pacto enjuiciado “no se establecen mejoras derivadas de una entidad de previsión con ese carácter de voluntario, sino nutridas de los presupuestos municipales.” Del mismo criterio la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de Noviembre de 2008. Procede pues la anulación de dichas previsiones por contrarias a derecho.

Ver texto de la Sentencia.

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha declarado nulo de pleno derecho el acuerdo plenario de 29 de abril de 2008 por el que se aprobaron los presupuestos generales del Ayuntamiento de León, para ese ejercicio ¿La razón? Se había vulnerado el principio de estabilidad presupuestaria, ya que en el presupuesto de 2008 no se había tenido en cuenta un remanente de tesorería negativo del presupuesto anterior por valor de 46,3 millones de euros.

La Sentencia 15/2011 de 11 de enero, de la Sala de lo contencioso del TSJ de CyL,  afirma que en el presupuesto de 2008 se debió reducir los gastos por una cuantía similar al citado remanente negativo (que había sido de 46,3 millones de euros) o bien acudir a una operación de crédito. De no hacerlo, debía aprobarse el presupuesto con un superávit no inferior a los 46,3 millones de euros indicados, tal como prevé el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. Son escenarios archiconocidos en el control interno de las finanzas municipales.

El Ayuntamiento había alegado, apoyándose en un informe del interventor municipal, “la imposibilidad de dar cumplimiento a la Ley de Estabilidad Presupuestaria dada la situación financiera del Ayuntamiento”, ya que cumplirla haría inviable su funcionamiento. Además, se había argumentado que se aprobó este presupuesto con “el compromiso expreso” de presentar en los tres meses siguientes un plan económico-financiero de reducción del déficit en el periodo 2009-2011. Esto no ocurrió hasta el Pleno de 23 de diciembre de 2008.

En los fundamentos jurídicos de la sentencia, el TSJ hace alusión al informe del Tribunal de Cuentas, que apunta que ninguna administración debe incumplir el principio de Estabilidad Presupuestaria y que, en caso de que lo hiciera, debía presentar un plan de reducción del déficit antes de que el presupuesto fuera aprobado de forma definitiva, no después como ha sido el caso. Por ello, la justicia contencioso-administrativa estima el recurso de los concejales de la oposición y anula el presupuesto municipal.

Rifirrafe

Conocida la Sentencia, la Alcaldía recordaba que adoptar aquella medida reductora “hubiera supuesto la paralización absoluta de todos los servicios municipales”, lo que conocían la oposición recurrente y antes gobernante “ya que esa deuda la generaron ellos en años anteriores”.

Por su parte, la oposición declaraba que «Se puede hacer mejor o peor. Abandonar la limpieza de aceras y jardines, dejar secar los árboles… pero lo que no puede es dejar que la justicia declare nulo el presupuesto municipal». Un debate interesante, sin duda: ¿Dónde meter tijera?

Gastos no obligatorios y gastos de centralidad.

El rápido deterioro de los ingresos municipales ha hecho que muchas Corporaciones se replanteen nuevamente los gastos no obligatorios, así como los costes incurridos como consecuencia de la centralidad o capitalidad. Al respecto debemos remitirnos a dos interesantes trabajos del 18º Encuentro de economía pública, celebrado en Málaga la semana pasada:

Los gastos no obligatorios en los municipios de Madrid, Cataluña y Andalucía

El trabajo de los investigadores José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez, del Instituto e Estudios Fiscales, realiza una revisión del marco legal que determina las competencias de los municipios con el análisis de la información existente en las liquidaciones de sus presupuestos, elaborando un “catálogo de gastos municipales no obligatorios”.

Los autores han encontrado algunos problemas metodológicos que les obligan a ser cautelosos con la interpretación de los resultados obtenidos. Estos problemas están relacionados con la escasa claridad y la incerteza que proporciona el marco legal que determina las competencias municipales y con la falta de una idónea desagregación de la información presupuestaria que permita un análisis más ajustado por programas de gasto. En este sentido proponen reformas destinadas a clarificar dicho marco competencial y a ofrecer mejor y más desagregada información presupuestaria sobre los municipios, como única forma de obtener estimaciones realmente consistentes de este tipos de gastos.

Costes de capitalidad y centralidad

En otra ponencia elaborada por Núria Bosch, Marta Espasa y Daniel Montolio, de la Universidad de Barcelona titulada “Estimación de los costes de centralidad y capitalidad de las grandes ciudades españolas” intenta determinar los costes de capitalidad y centralidad de las ciudades españolas de más de 75.000 habitantes.

Centralidad.- Son los gastos generados por problemas específicos de las grandes ciudades situadas en el centro de una aglomeración urbana (concentración de problemas sociales, inmigración, commuters, deseconomías de escala, etc.).

Capitalidad.- Son los gastos derivados de la presencia en la ciudad de instituciones de gobierno autonómico y/o central (pérdida de ingresos por sustitución de actividad, aumento de gasto por sustitución de actividad, etc.).

El modelo de financiación local español trata de forma igual a todas las ciudades de más de 75.000 habitantes. Sin embargo existen notorias diferencias entre ellas por razón de los costes de centralidad y capitalidad. Los autores construyeron un índice de necesidades de gasto para cada ciudad. Los resultados evidencian que las diferencias en necesidades de gasto de los municipios de más de 75.000 habitantes vienen precisamente de la existencia de determinados costes de centralidad y capitalidad, que deberían ser tenidos en cuenta por el modelo de financiación.

Premio Alexandre Pedrós

El primer premio Alexandre Pedrós, en homenaje al que fuera catedrático y Síndico de Cuentas en Cataluña, se centra en trabajos sobre economía pública, fue fallado en la clausura del citado 18º Encuentro, habiendo reconocido tres investigaciones sobre las haciendas locales y fiscalidad. Uno de ellos, el citado anteriormente soble gastos no obligatorios, junto a los siguientes.

Trabajos premiados

• José Manuel Tránchez, Javier Martín, Isabela Fernández, Diana Alonso y África Rodríguez del IEF- LOS GASTOS NO OBLIGATORIOS EN LOS MUNICIPIOS DE MADRID, CATALUÑA Y ANDALUCÍA
• Francisco J. Delgado (Uniovi), Santiago Lago-Peñas (Uvigo) y Matías Mayor (Uniovi)- ON THE DETERMINANTS OF LOCAL TAX RATES: NEW EVIDENCE FROM SPAIN
• Jorge Onrubia (Complutense) y Fidel Picos (UVigo) – COMPORTAMIENTO RECAUDATORIO Y REDISTRIBUTIVO DEL IRPF EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Un resumen de este artículo fue publicado en LegalToday.

La semana pasada, el Consejo de Cuentas de Castilla y León celebró, en su sede Palentina, la Comisión de coordinación del Tribunal de Cuentas y los órganos de control externo autonómicos, que se ocupa del sector público local.

El Consejero responsable del departamento de Entidades Locales en el Tribunal de Cuentas de España, Ramón Álvarez de Miranda, ha explicado que la situación de rendición de cuentas de las administraciones locales informó de las acciones a llevar a efecto durante el presente año y se analizó el grado de rendición de cuentas por los Ayuntamientos.

Como recoge la prensa castellana, una de las endémicas patologías de la gestión presupuestaria local es el bajo nivel de rendición de cuentas: “sobre todo en las más pequeñas, y en las grandes, que lo hacen tarde”, declaró el Consejero.

Así, en Castilla y León el porcentaje de municipios que rinden en plazo es de sólo un 34%. Un inidicador tan bajo que induce a error al periodista, que titula la noticia invirtiendo los porcentajes, como puede verse:

Soluciones

Además de potenciar la plataforma telemática, puesta en marcha en 2006, también se propone que, tras hacer los requerimientos necesarios, puedan imponerse multas a no cumplan de una manera persistente. También condicionar las subvenciones al cumplimiento de estas obligaciones formales, como es el caso de Galicia. Y del que ya hemos escrito en esta bitácora, tras una interesante entrevista del Sindic Major valenciano y las manifestaciones del Conselleiro Mayor gallego .

Aquí también debemos mencionar el artículo del auditor de la Sindicatura valenciana, José Andrés Ruiz del Molino, en Auditoría Pública, que, tras un análisis riguroso de la situación actual propone reducir los plazos de tramitación y de rendición, junto a una reforma del control interno.

Comunidad de Madrid

Un ejemplo de la renuencia administrativa municiapal puede encontrarse en la Cámara de Cuentas de Madrid, que hizo público hace un par de meses, su informe sobre las Corporaciones Locales correspondiente al ejercicio 2008. La conclusión general es que un 63% de las Entidades Locales básicas no habían rendido la Cuenta General del ejercicio 2008, a 31 de mayo de 2010. Al final, quedaron 140 morosos que no rindieron. Así, el desglose se presenta en el siguiente cuadro (pichar para ampliar)

Sin embargo, el informe presenta un dato bastante crítico: sólo un 9% del total de Entidades Locales habían rendido las cuentas dentro del plazo establecido. La mayoría lo hizo tras el requerimiento por parte de la Cámara.

La distribución geográfica de la rendición de la Cuenta General del ejercicio 2008 en plazo, fuera de plazo y no rendida de los Ayuntamientos, es la que se muestra en el mapa anexo. Azul: en plazo; rojo: fuera de plazo;amarillo: no rendida.

Además, 15 Ayuntamientos nunca han rendido a la Cámara de Cuentas y, por lo tanto, tienen 9 ejercicios pendientes de rendición (2000 a 2008). Sin embargo, lo más preocupante es el artículo de El diario El País, de hoy:

El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado, en su sesión de 30 de Noviembre de 2010, el Informe de Fiscalización de los Sectores Públicos Autonómico y Local, ejercicios 2004 y 2005, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales.

Se trata de un extenso informe, pendiente todavía de publicación en la web, de 327 páginas, que pasa revista a diversos aspectos de la gestión pública en las Entidades Locales y en las Comunidades Autónomas, aunque con referencia a unos ejercicios presupuestarios distantes en el tiempo y en la normativa de aplicación.

Sin embargo, el Tribunal consigue resumir, en un folio las principales deficiencias apreciadas en la contratación local, durante ese ejercicio:

1. Se han apreciado deficiencias en el cumplimiento de normas sobre competencia, delegación y avocación de facultades, en los términos exigidos artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.
2. Los contratos declarados urgentes carecen, con carácter general, de válida justificación de esa forma de tramitación, en los términos exigidos por el artículo 71.1 del TRLCAP, y en ocasiones, la declaración de urgencia queda desvirtuada por el incumplimiento de los plazos a este respecto previstos en la Ley,
3. Los criterios de selección recogidos en los Pliegos de Cláusulas, en ocasiones carecen de la necesaria objetividad. Igualmente se ha constatado la utilización de sistemas de valoración de ofertas que desvirtúan el principio de economía.
4. En los contratos de servicios, no se exige clasificación empresarial a los licitadores, cuando en esta clase de contratos es necesario. Asimismo, en ocasiones no se ha apreciado la existencia del preceptivo y previo informe sobre la insuficiencia la inadecuación o la inconveniencia de la no ampliación de los medios materiales y personales con los que cuenta la Administración para la celebración del contrato en cuestión.
5. En lo que se refiere a la Mesa de contratación, este órgano de asesoramiento de contratación presentan irregularidades que afectan fundamentalmente a su composición y configuración, tal y como establece el artículo 81 del TRLCAP, y en lo que se refiere a la normativa local específicamente la DA 9ª.3 del propio texto legal, y específicamente la ausencia de constancia de la delegación con la que los miembros de la misma actúan.
6. Se produce un general incumplimiento de los plazos previstos, bien de los recogidos en la normativa contractual vigente, o bien de los recogidos en los pliegos., sea el de la comunicación de la adjudicación, la publicación de la adjudicación en los periódicos oficiales preceptivos, e, incluso, en la formalización del propio contrato adjudicado, ya que éste se formaliza después del plazo previsto sin causa alguna que lo justifique.
7. Incumplimiento de los plazos tanto para la realización del contenido del contrato como del pago del precio al contratista.
8. Incumplimiento de los plazos de inicio de las obras y en el régimen de concesión de prórrogas. En ocasiones, ese incumplimiento en el inicio de la ejecución desvirtúa la justificación de la declaración de urgencia.
9. Se han producido modificaciones sin que la causas alegadas en su justificación reúnan los requisitos exigidos en el artículo 101.1 del TRLCAP, incluso en algún caso las modificaciones se han producido de hecho, sin ajustarse a los procedimientos establecidos para ello.
10. Por último una perla, elevada a criterio general: el examen de la contratación del mantenimiento y conservación de jardines pone de relevancia deficiencias tanto en la justificación de la modalidad contractual utilizada como en su tramitación cuando ésta ha sido la de gestión de servicios públicos.

¿Demasiado resumido? Todavía es posible sintetizar más los reparos. Así lo hace el reciente informe del sector local de la Comunidad de Madrid, correspondiente al ejercicio 2008 (página 109) donde los auditores seleccionan una sola conclusión como representativa del área de contratación pública local:

En diversos expedientes adjudicados mediante procedimiento negociado sin publicidad no se ha conseguido la mínima concurrencia exigida por la Ley (artículo 162 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), habiéndose limitado los órganos de contratación correspondientes a una apariencia de concurrencia provocada por la invitación a empresas cuyo objeto social difiere del objeto del contrato que se quiere celebrar, en algunos casos, y a la invitación a empresas que pertenecen al mismo grupo empresarial o que comparten órganos de administración y dirección, en otros.

Nadie se da por aludido pero todos saben de que estamos hablando: del abuso de pedir al “contratista habitual” que facilite las restantes ofertas de su teórica competencia. Todos nos imaginamos que la suya será la mejor proposición, claro. Un buen amigo vicerrector económico se divertía mucho poniendo al trasluz las ofertas solapadas, que eran copia exacta salvo el nombre, domicilio social (a veces ni eso) y el importe ofertado.

Uso del perfil de contratante y los recursos que proporcionan las nuevas tecnologías, debe impedir estas prácticas.

A mi izquierda, los popes de la contabilidad local: los profesores Andres Navarro, Helio Robleda, Belen González, Dionísio Buendía, Antonio López, Daniel Carrasco, Ramón Ortigosa (IGAE) y Carlos Prieto (FEMP).

Esta semana se celebra en Gijón el habitual seminario de gestión pública local, que ya va por su decimosexta edición. El programa, con doscientos inscritos, incorporaba ayer una Jornada de presentación del Proyecto FEMP: Metodología del cálculo de costes y elaboración de indicadores para la comparablidad de los servicios locales.

La FEMP ha puesto en marcha, con este proyecto, una relevante experiencia para ayudar a los ayuntamientos a implantar un sistema de costes e indicadores que les sea útil para mejorar la gestión de los servicios municipales. Se trata de un hito en el marco de las buenas prácticas de gestión pública, que se están comenzando a desarrollar a nivel internacional.

La mesa que estuvo integrada por Helio Robleda Cabezas, Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra; Antonio López Díaz, Catedrático de Contabilidad de la Universidad de Oviedo y Carlos Prieto Martín, Secretario de la Comisión de Hacienda de la FEMP, presentó las características del proyecto, navegando a través de la página. Para cacharrear un poquito podéis pinchar aquí, seleccionado abajo “entrar como visitante”.

Se trata de un arduo trabajo que debe permitir sustentar los análisis del coste y rendimiento de los servicios en las grandes ciudades, así como las memorias de gestión del nuevo PGCP y fundamentar el cálculo de las tasas correspondientes a los servicios prestados a los ciudadanos y cada vez más judicializados.

Directiva de servicios

Especial interés presentaba la mesa final sobre “La incidencia de la directiva de servicios en las ordenanzas fiscales” moderada por el Director Financiero del Ayuntamiento de Gijón, Francisco Blanco (en la foto, en el centro) y a cargo de Roberto F. Llera (Universidad de Oviedo, a la izquierda) y Carlos García (Ayuntamiénto de Leganés, a la derecha).

Los ponentes realizaron un análisis económico de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que se traduce en España en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley paraguas) y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley ómnibus) que se deben concretar en Leyes autonómicas, Reglamentos, Ordenanzas municipales aunque también en ordenanzas fiscales.

El profesor Fernández Llera recordó que desaparece la obligación de solicitar algunas licencias municipales y, en consecuencia, se modifican las tasas relacionadas con ellas (Tasa por control posterior de la apertura de establecimiento comunicada-mediante declaración responsable o comunicación previa) siendo previsible una merma recaudatoria. Ya sabemos que cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la citada Ley 17/2009 rige lacomunicación previa o a declaración responsable, así como el sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

Carlos García insistió en que la Entidades Locales están obligadas a adaptar su normativa a la Directiva de Servicios, pese a que la adaptación estatal y autonómica no se ha producido. Ello implica el desarrollo de todo un proceso de control a posteriori de las actividades. “Hay que realizar tanto comprobación como inspección” afirmó. La segunda es una manifestación de la actividad de policía o sancionadora y sólo la primera devenga tasa. Recordó que debe extremarse el cuidado en su cálculo, pues el control jurisdiccional de los fundamentos económicos de la tasa es severo, pues su cuantía no puede superar el coste del servicio o la actividad.

Las consecuencias de la aplicación de la Directiva de Servicios suscitan enorme interés. En una extraordinaria ponencia del Magistrado David Ordóñez, que se acaba de celebrar en el seminario, se insistía en que toda actividad económica está permitida salvo que haya una prohibición expresa. Y concluía reflexionando:

“Pero es que cualquier régimen de autorización queda ahora bajo sospecha y, por ejemplo, en los procedimientos de autorización, salvo que se justifique expresamente, los efectos del silencio deben ser por regla general positivos. Asimismo, se impone el principio de simplificación y de facilidad de modo que es la Administración la que debe poner a disposición de los ciudadanos y de las empresas toda la información sobre aquellos supuestos excepcionales en que sea precisa una autorización. En fin, el nuevo régimen de la Directiva de servicios pone de manifiesto la necesidad de aplicar intensamente el principio de colaboración entre las Administraciones, de las españolas entre sí y respecto de las demás Administraciones europeas.

No hay duda de que durante un tiempo importante, desde el 28 de diciembre de 2009, el régimen local español ha quedado en parte muy disminuido y los riesgos de incumplimientos o de pérdidas de ingresos son muy reales a falta de una apropiada cobertura normativa, que deriva de la legislación estatal básica, de la legislación autonómica de desarrollo y de la propia regulación reglamentaria local.

En suma y aun cuando la aventura ha resultado estimulante el paraguas se ha quedado escaso y no ha impedido que nos empapemos y el ómnibus ha cargado con más de lo que podía soportar, por lo que no es extraño que el viaje haya sido menos provechoso de lo que debiera haber sido. Una aventura estimulante que aún no ha terminado y cuyos medios, desde el paraguas hasta el ómnibus, han sido menos efectivos de lo que hubiera sido deseable. Obviamente, parece que no hay duda de que en el España de las Autonomías nunca llueve a gusto de todos y no todos quieren ir al mismo sitio y en el mismo medio de transporte”.

David Ordóñez, en el centro

La Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana ha entregado ayer a las Corts, el Informe sobre la Cuenta General de las Entidades Locales correspondiente a 2008. Es el primer documento oficial sobre el agregado de los presupuestos municipales liquidados dentro el escenario de la crisis económica.

Sus conclusiones nos permiten extrapolar la situación presentada al resto del Estado español. Por lo pronto, la prensa valenciana titula que los municipios quintuplicaron su necesidad de financiación hasta los 185,40 millones de euros. En definitiva, que continúan en caída libre, como concluimos del informe del año precedente.

Así, en 2006, en plena bonanza económica, los ayuntamientos valencianos cerraron el ejercicio con una sólida capacidad para financiarse: 356 millones de euros. En 2007, tras sufrir las primeras consecuencias del frenazo económico y la consiguiente falta de ingresos, ya necesitaban 32 millones de euros, con 156 municipios en déficit y 107 con la liquidación de tesorería negativa.

Ahora, se detecta un peligroso descenso del resultado presupuestario y del remanente de tesorería; mientras que el gasto por habitante y el endeudamiento por habitante han aumentado. Un terreno resbaladizo, aunque los optimistas dirán que se esperaba peor. Estas cuentas deben permitir a los ayuntamientos enfrentar un futuro año electoral con limitación de endeudamiento, asumiendo una importante caída de la recaudación así como la devolución al Ministerio de Hacienda de los anticipos optimistas de la Participación en los Ingresos del Estado de los años 2008 y 2009.

Veámoslo.

Principales indicadores

No por esperado es menos pernicioso. El Informe refleja el “empeoramiento” de la situación de los municipios. Así, el resultado presupuestario ajustado agregado ha descendido un 38% respecto al año anterior y un 52% respecto a 2006, hasta situarse en 188,97 millones de euros al cierre de 2008. Además, 179 municipios de los 499 (casi el 36%) tienen un resultado negativo.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 9%, hasta 1.080,37 millones. Del total de municipios, 144 liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha multiplicado por 5,6 las necesidades financieras de los ayuntamientos. Así, en 2007 esta necesidad se valoraba en 32,56 millones de euros y ha pasado a 185,40 millones en 2008. Por último, el endeudamiento por habitante se ha situado en 504 euros en 2008, lo que supone un 5% más que el ejercicio anterior.

Rendición de Cuentas

Compilar en un tiempo record las cuentas locales es toda una hazaña de los funcionarios levantinos, tanto de los interventores locales como de los auditores externos. El Informe recoge y analiza la información económico-financiera de las 588 entidades locales que han remitido sus cuentas a la Sindicatura, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Dentro de estas 588 entidades se incluyen 499 ayuntamientos, el 92% de los municipios valencianos, que representan el 98% de la población de la Comunidad. Los Ayuntamientos levantinos hicieron con cierta diligencia sus deberes (recuérdese que en Galicia, por ejemplo, la morosidad es del 60%): sólo 43 Corporaciones Locales no han remitido sus cuentas; de estos, dos tienen más de 20.000 habitantes (Villajoyosa y Sueca) y tampoco presentaron las cuentas de 2006 y 2007.

Sin embargo, el documento también destaca el “incumplimiento generalizado de los plazos relativos al ciclo presupuestario“, de forma que solo el 13 por ciento de las entidades locales que han presentado cuentas aprobaron en plazo el presupuesto y su liquidación. El 17 por ciento elaboró la Cuenta General en plazo y el 35 por ciento antes de la fecha preceptiva. Un asunto que ya motivó una interesante reflexión del OCEX valenciano, que ya fue comentado en esta bitácora.

En su informe, la Sindicatura reitera la exigencia de un régimen sancionador que contemple medidas disciplinarias o sanciones económicas para quienes incumplan la obligación de rendir cuentas o de prestar el deber de colaboración en la fiscalización.

Con el título “el reto de hacer sencillo lo complejo” se celebrará en Gijón el XVI seminario sobre gestión pública local que se centrará en analizar y debatir sobre el impacto en el desarrollo organizativo de la Directiva de Servicios y del desarrollo efectivo de la administración electrónica en las Administraciones Locales. Un programa organizado por la Universidad de Oviedo y el Ayuntamiento de Gijón que se desarrolla entre el 27 y el 29 de octubre próximo.

Se trata de un foro ya habitual desde 1995 (ver libros de las ediciones) donde podemos encontrar los temas más actuales y unos ponentes de extraordinaria cualificación.

Miércoles, 27 de octubre

Jueves, 28 de octubre

Viernes, 29 de octubre

Admito que el titular que presentamos hoy en la bitácora puede parecer algo expeditivo. Se trata de una afirmación del presidente del Tribunal Supremo peruano ante la Comisión de Fiscalización del Parlamento, donde debía hacer un balance de sus primeros seis meses de gestión. Un arrebato de sinceridad que despertó del sesteo a sus señorías con unas singulares declaraciones frente a la indiferencia de algunos sectores ante el trabajo de la comisión. “Quieren pasar por puros, pero hacen gárgaras con la lucha anticorrupción”, ironizó.

Quizás el magistrado quería decirnos que, en algunos casos, las fiscalías deben hacer un ejercicio de imaginación, buscando hasta debajo del asfalto. Porque, según el Banco Mundial, cada año, en el planeta, los flujos de dinero procedentes de la corrupción, de actividades delictivas y de la evasión de fondos hacia los paraísos fiscales alcanza la astronómica suma de 1,6 billones de euros.

En Europa, desde el 1 de marzo, cualquier ciudadano puede denunciar on line, ante la Oficina europea antifraude (OLAF), cualquier caso que considere sospechoso de fraude o corrupción con fondos comunitarios. El sistema se llama FNS (Fraud Notification System) y permite informar de una forma simple garantizando el anonimato del denunciante.

Por el contrario, podíamos haber comenzado con el sensato titular de La Nueva España, en una entrevista con el magistrado asturiano David Ordoñez, que nos recuerda que “el precio de la libertad es la vigilancia eterna”, porque es un proceso continuo, que debe hacerse día a día, con mecanismos permanentes de control.

Ordoñez, en un reciente artículo profesional, de gran interés (ver su web y publicaciones), pone muchos ejemplos de corrupción europea, de violación cotidiana de los principios de igualdad, objetividad y transparencia en materia de contratación pública y recuerda que, además, sus Directivas sustantivas recogen una previsión expresa relativa a la lucha contra la corrupción de modo que excluyen de la licitación a aquellos que hayan sido condenados por aquellas prácticas.

Maquillajes

El asunto no es una cuestión “de funcionarios” pues afecta a los mecanismos de supervisión de las más Altas Instituciones. Debemos recordar como algunas prácticas contables de Grecia o Bulgaria han puesto en entredicho la imagen fiel de sus cuentas anuales. Como conclusión: durante el mes pasado, los ministros de asuntos exteriores europeos pactaron unánimemente otorgar poderes de auditoría a EUROSTAT.

¿Con qué alcance? Pues, la oficina europea podrá realizar visitas “metodológicas” a los países de la UE para “controlar los procesos y verificar las cuentas” siempre que se aprecien “riesgos significativos o problemas con respecto a la calidad de los datos”. Durante esas visitas, los funcionarios de Eurostat tendrán “derecho a acceder a las cuentas de todas las entidades públicas a nivel central, estatal, y local”, según el texto del Reglamento.

Pero no son los únicos. Los relevos políticos traen energías renovadas y ganas de mirar debajo de la alfombra. Son como niños. Así, entre los ejemplos recientes, destaca el primer ministro británico, el conservador David Cameron, anunció al poco de llegar al poder, una auditoría de las cuentas del Gobierno laborista durante el último año tras detectarse varios casos de gastos “disparatados“.

El uso de las auditorías como arma arrojadiza del sucesor frente al predecesor, es una constante política, en sentido amplio. El Barça también ha sido protagonista de ese furor. Podéis ver en este interesante artículo la respuesta de Xavier Sala al nuevo equipo que rehacía las cuentas anuales de la directiva saliente. La verdad es que, con frecuencia, las cosas no son blancas o negras.

Dentro de un año volverán a reproducirse estas peticiones en las Administraciones que sufrirán elecciones locales y autonómicas. Conviene dejar aseado el patio por si llega el relevo. Pero más pronto que tarde, sin duda, el sucesor será algún día sucedido y entonces probará un poco de esa medicina. Así es la vida.

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el término memento viene del latín (acuérdate) y se refiere, el la misa, a la parte en que se hace conmemoración de los fieles vivos y difuntos. También hace sus mementos quien se detiene a discurrir con particular atención y estudio lo que le importa.

Tanta en una como en otra acepción, conviene, de vez en cuando, pararse a reflexionar sobre las cosas importantes. Este periodo de sosiego estival es propicio para ello. Las Instituciones de Control también deben hacer sus mementos. Esta entradilla viene a cuento en relación con el último trabajo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana.

En efecto, el OCEX valenciano ha entregado en las Corts, durante el mes pasado, el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, donde realiza un interesante análisis de los principales problemas y retos que la la actividad de la Sindicatura enfrenta en el sector local.

El Trabajo de la Sindicatura de comptes

En el ámbito local, la Sindicatura de la comunidad valenciana realiza dos tipos de actuaciones. Todos los años, examina las cuentas generales de las entidades locales que presentan sus cuentas y elabora un informe global. El objetivo de la Sindicatura es fomentar la rendición de cuentas, que actualmente es la más alta de España y se sitúa en torno al 90%, para impulsar aun más la transparencia y el cumplimiento de los plazos y obligaciones legales.

También realiza fiscalizaciones específicas a los Ayuntamientos (unas 120 hasta el primer trimestre de 2010) que, en una tercera parte de los casos, ha sido fiscalizado al menos dos veces desde 2003.

El informe intenta mostrar la evolución y composición del sector público local y evaluar las fiscalizaciones en ese sector, determinando las debilidades más relevantes que inciden en el control del sector público local. Para ello intenta sintetizar la actividad, conclusiones y recomendaciones tanto de los programas anuales como las memorias del período 1986-2009 y los correspondientes informes de fiscalización. Un trabajo pionero (33 páginas más 22 de anexos) que recomiendo leer a los funcionarios y autoridades municipales.

Conclusiones

La primera conclusión que los síndicos ponen sobre la mesa de los parlamentarios es que el control que realiza la Sindicatura sobre el sector público local es insuficiente y está condicionado por los siguientes factores:

-La falta de medios personales, materiales y normativos para llevar adecuadamente la función fiscalizadora pues la Sindicatura carece de competencia para sancionar a quienes incumplen la obligación de rendir cuentas o prestar el deber de colaboración en las fiscalizaciones que esta Institución lleve a cabo. Se trata de una reclamación que periódicamente reiteran los órganos de control externo, siempre recogida en la prensa con escaso éxito y que pasa, no sólo por las multas sino por imposibilitar la concesión de determinadas subvenciones.

- La indefinición del sector público local y de la Cuenta General, cuyo contenido debería modificarse y reducirse los plazos de formación y aprobación y rendición. Además, no incluye las cuentas de todos los entes públicos que deberían integrarla así, como de las funciones asignadas al control interno. En este sentido, pide determinar los criterios de adscripción a cada sector público, estatal, autonómico o local, con el fin de evitar la posibilidad de que una entidad o sociedad mercantil pública, que esté participada minoritariamente por varias administraciones, no sea atribuida a ninguna de ellas, permitiendo con esta indefinición su falta de control.

Por otra parte, se entiende como necesario que la Sindicatura incremente su presencia en los ámbitos institucionales relacionados con las entidades locales: diputaciones provinciales, Federación Valenciana de Municipios y Provincias e incluso los colegios provinciales de los funcionarios con habilitación estatal.

Además, recuerda la Sindicatura que, en 2007 se implantó un nuevo sistema de rendición de cuentas, exclusivamente en soporte informático de la Cuenta General de las entidades locales en un acto único al Tribunal de Cuentas y a la Sindicatura de Comptes. El nuevo sistema permite una mayor explotación de los datos relevantes del sector público local.

El número de entidades locales que han sido objeto de fiscalización específica ha pasado de 11 en 2003 a 120 en 2009. Ello ha sido posible a través de la realización de fiscalizaciones horizontales, que ha permitido fiscalizar un mayor número de entidades locales.

La Sindicatura critica el “desfase en la regulación del control interno”, así como la falta de una adecuada segregación de funciones y la excesiva dependencia de los gestores. Para evitarlo, la Sindicatura sugiere reforzar el control interno de las entidades locales, especialmente en lo que se refiere a la función interventora ¿Cómo? Por ejemplo regulando un interesante destino para los reparos que hayan formulado los interventores de las entidades locales, para que sean “puestos en conocimiento de esta Sindicatura de Comptes”. Gran parte de los problemas de los habilitados podrían desaparecer con esta simple comunicación.

Recomienda también a la Intervención General de cada entidad local proponer anualmente al Pleno la aprobación de un Plan de control financiero y de auditorías sobre la propia entidad local y sus entes dependientes. Las bases de ejecución del presupuesto pueden ser el medio idóneo para regular estos aspectos.

Respecto a las fiscalizaciones específicas, el informe incluye un cuadro resumen (apartado 5.3.2) de los principales incumplimientos de la normativa en la gestión de los fondos públicos:

Los números rojos afloran en muchas organizaciones, tanto públicas como privadas. Con tal motivo, el diario El Economista dedicaba ayer su editorial a la crisis presupuestaria local. Mencionaba varios ayuntamientos que están afontando graves dificultades de liquidez, fruto de una baja recaudación y una disminución de las transferencias estatales o autonómicas. Eso sí: los gastos corrientes se mantienen rígidos, salvo el recorte salarial del RDLey 8/2010.

El caso más conocido está en Andalucía, donde el Ayuntamiento de Jerez sufría ayer una concentración frente a la Casa Consistorial para “montar una gran cacerolada de protesta” por el retraso del pago de la nómina de sus 2.600 funcionarios.

El Ayuntamiento de Palomares del Río, en Sevilla, de 6.000 habitantes, ha suspendido pagos pues sus ingresos cayeron más de un 90% por el pinchazo inmobiliario y su deuda superaba los 6 millones de euros. Barbate (Cádiz) debe 60 millones de euros y, a final del año pasado vio como era cortada la luz en la Casa de la Cultura. Huévar de Aljarafe (Sevilla) debe ocho meses de nóminas; en San Roque (Cádiz), 63 encargadas de la limpieza de los colegios e instalaciones municipales están encerradas por los retrasos de sus nóminas.

En la Comunidad Valenciana las cuentas locales parecen entrar en caída libre y algunos periódicos hablan de colapso financiero. En Castilla y León, el presidente de la Federación Regional de Municipios y Provincias, Miguel Ángel García Nieto, vaticina: “Estoy seguro de que veremos ayuntamientos en quiebra técnica en la Comunidad en el próximo año”. En la Comunidad de Madrid, su presidenta, Esperanza Aguirre, acaba de declarar que varios ayuntamientos, la mayoría de pequeño tamaño, están en una “situación límite”.

En Navarra, el informe de la Cámara de Comptos sobre el sector local-2007 concluye un empeoramiento de la situación financiera de los entes locales respecto al ejercicio 2006, dado que disminuyó el ahorro bruto, el remanente de tesorería para gastos generales y aumentó la deuda viva. Y eso que lo peor de la crisis estaba por llegar. En 2011 la situación será peliaguda: el modelo de financiación local va con dos años de retraso, y los ayuntamientos deberán devolver entonces, sin recurso al crédito, el dinero que el Ejecutivo central les transfirió de más en 2009.

Como puede verse, la crisis financiera ha tenido un fuerte impacto en nuestras Corporaciones Locales, con crecimiento de los porcentajes de endeudamiento a corto plazo, de las refinanciaciones y aplazamientos, aumento de las deudas con la Agencia Tributaria y con la Seguridad Social o – sencillamente- de los gastos sin partida presupuestaria (las famosas facturas del cajón).

Tomar el Palacio de Invierno

Acabada la financiación vía ladrillo, muchos Ayuntamientos están rastreando las transmisiones de suelo (por dación en pago o ejecución hipotecaria) a favor de las entidades financieras. El diario Expansión dedica hoy al asunto la portada y especula sobre su posible expropiación. Antes, los empresarios de edificación residencial no tenían capacidad financiera y, por lo tanto, los ayuntamientos no forzaban a los promotores a cumplir los plazos legales de ejecución. Pero tras el desembarco de la banca en el sector inmobiliario “ha cambiado la tendencia, ya que ahora las instituciones financieras sí pueden transformar esos activos ilíquidos en promociones de viviendas que generen impuestos y, sobre todo, un aprovechamiento urbanístico destinado a las arcas locales (normalmente el 10% del total edificado)”.

Nuestra legislación prevé consecuencias para el incumplimiento de esos plazos en terreno urbanizable y podría ser expropiado a precio rural. Como recuerda Expansión, para los municipios que no delimitan ese plazo, el Gobierno da seis años de margen mientras que los grandes ayuntamientos lo delimitan claramente. Hay queda apuntado el reto.

Avance de datos en el País Vasco

Más allá de los impactantes titulares de prensa, pocos datos se conocen de la ejecución del ejercicio 2009, pendiente de su aprobación formal en el otoño. Sin embargo, el diputado de Hacienda de Guipúzcoa, Peio González, ha presentado el avance 2010 de los indicadores económicos y financieros de los ayuntamientos, afirmando hace unos días que los municipios guipuzcoanos mantienen su “solvencia”, aunque trasladó su preocupación ante la “brusca” caída del ahorro neto, que casi ha desaparecido” y se ha situado en negativo en 25 consistorios, 11 más que en 2008, lo cual “exige un ejercicio de prudencia”, así como la adopción de medidas, “quizás drásticas”, para reducir el gasto corriente.

Allí, la evolución de los últimos diez años en el ahorro neto experimentó decrecimiento hasta 2001. A partir de 2003, a pesar de que estos gastos han mantenido su tendencia de crecimiento, los ingresos corrientes habían experimentado un crecimiento superior. Como consecuencia de ello, el ahorro neto ha ido creciendo ligeramente año tras año, tendencia que se rompe bruscamente durante 2008 y se acrecienta durante 2009, alcanzando el 0.55% de los ingresos corrientes.

El avance muestra que los pequeños ayuntamientos, menores de 1000 habitantes, son los que presentan una mayor capacidad de generar ahorro neto.

Las previsiones para 2010, sin embargo, muestran un esfuerzo de contención, ya que los presupuestos aprobados en 2010 han visto reducido su cuantía un 10% aproximadamente, con respecto al ejercicio 2009. La tendencia prevista presenta una reducción de las inversiones, mantenimiento del nivel de deuda viva y cargas financieras, ahorro neto casi nulo y continuación de remanentes de tesorería negativos.

La responsabilidad contable, tal como está concebida en nuestra legislación y en la jurisprudencia emanada de la sección de enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, exige una serie de requisitos, que ya hemos tratado en esta bitácora:

a) que se hayan producido acciones u omisiones ligadas a una actividad de gestión de caudales o efectos públicos;

b) que dichas acciones u omisiones y sus consecuencias deban tener el correspondiente reflejo contable;

c) que hayan dado lugar a una vulneración de la normativa contable y presupuestaria;

d) que sean manifestación de una conducta dolosa o gravemente negligente; y

e) que entre dicha conducta y el menoscabo producido exista relación de causalidad.

En la responsabilidad por alcance, que es el saldo deudor injustificado de una cuenta nos encontramos, en términos generales, con la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Para comprender el verdadero significado del alcance, hoy presentamos la Sentencia de 15 de marzo de 2010, de la sala de justicia del Tribunal de Cuentas de España, que fue dictada en apelación frente a la sentencia de 30 de diciembre de 2008, fallada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Dª. Ana María Pérez Tórtola, que declaraba responsable contable directo al Alcalde del municipio de Zahínos (Badajoz).

El asunto surgió como consecuencia de la revocación de una subvención otorgada por el INEM al Ayuntamiento para la realización de unas obras, alegando que la causa de este perjuicio económico era el impago de varias mensualidades de cuotas sociales, pese a que el Ayuntamiento había recibido previamente del INEM los fondos destinados tanto al pago de las nóminas como de las cotizaciones sociales, destinándose dichas cantidades al pago de otros gastos de la Corporación.

El Tribunal entiende que aunque la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, no da lugar a un supuesto de alcance. Sin embargo, se trata de una interesante sentencia que todo gestor público debería conocer, sobre todo si administra subvenciones.

El desastre

Durante el año 2000 le fue concedida al Ayuntamiento de Zahínos de Badajoz una subvención de 328.032 euros por parte del INEM, para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de la obra de interés general y social “Adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

En 2001 se inició el procedimiento de reintegro de la referida subvención, al haber transcurrido el plazo legalmente establecido para la justificación del gasto realizado, otorgando a la Corporación un nuevo plazo de quince días para el reintegro de dicho importe o para que, en su caso, presentara los documentos que se le requerían o formulase las alegaciones oportunas.

Transcurrido el citado plazo, y no realizando actuación alguna la Corporación, la Dirección Provincial del INEM dictó resolución acordando el reintegro de la subvención en 2002, que fue notificada a la Corporación, siendo recurrida en alzada y desestimado el recurso en 2003, al haber sido interpuesto fuera del plazo legalmente establecido.

El reintegro de dicha subvención se realizó a través de retenciones en las entregas a cuenta de la participación que el Ayuntamiento tiene en los tributos del Estado. La devolución tuvo su origen en el impago de las cotizaciones sociales ante el abono de otros gastos de la Corporación ordenados por el Alcalde y, en consecuencia, no se pudo justificar su pago en plazo.

Para la Consejera que juzgó el asunto en primera instancia, “la devolución de la subvención supone para el Ayuntamiento la pérdida de una cantidad a la que tenía derecho (razón por la que dicha ayuda se le concedió en su momento). Ello implica un menoscabo en el patrimonio municipal, al que se ha privado de una suma de dinero que, habiendo ingresado en el mismo legítimamente, se tuvo que detraer de éste como consecuencia de una gestión irregular”.

En consecuencia, la Consejera Pérez Tórtola procedió a declarar, en primera instancia, la existencia de un menoscabo en los fondos públicos de la Corporación, al haberse reintegrado por el Ayuntamiento, por incumplimiento de los requisitos legalmente previstos, la subvención percibida para la contratación de trabajadores desempleados para la obra adecuación cementerio, calzada y abastecimiento de calles”.

Enriquecimiento injusto

Por el contrario, la Sala que enjuicia la apelación entiende que “en caso de realizarse ese reintegro al Ayuntamiento se produciría un enriquecimiento injusto para el sistema de administraciones públicas, toda vez que al I.N.E.M. ya le ha sido reintegrado el importe de dicha subvención y las obras para las que la subvención fue concedida fueron efectivamente realizadas, motivo por el cual no puede apreciarse daño alguno en los fondos públicos”.

Sin embargo, la obra subvencionada fue efectivamente realizada por lo que “en ningún caso se cuestiona la posible existencia de un saldo deudor injustificado en los fondos municipales que se destinaron a sufragar la obra”.

En definitiva, esa falta de pago de las cotizaciones sociales produjo un perjuicio perfectamente cuantificado en la Hacienda municipal pero, como ha tenido oportunidad de reiterar el Tribunal de Cuentas en numerosas ocasiones y recuerda esta sentencia: “no todo daño en los fondos públicos da lugar al nacimiento, necesariamente, de responsabilidad contable. Y, en la presente controversia, no entendemos que se produzcan las circunstancias que la legislación propia del Tribunal contempla para el nacimiento de un alcance”.

Así, el art. 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas establece que debe entenderse por alcance “el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas”. Pues bien, en el presente caso no se detecta la existencia de ningún tipo de saldo deudor no justificado. De hecho, lo que ocurrió fue que el Ayuntamiento obtuvo, eso sí, una sensible disminución de los ingresos del Estado a lo largo de varios ejercicios, hasta la total satisfacción de lo debido, como consecuencia de la revocación de la subvención. Pero una cosa es que la subvención se encuentre bien revocada por la Administración concedente, y otra cosa que esa falta de ingresos, derivada de la precitada revocación, dé lugar a un supuesto de alcance”.

En definitiva, la finalidad última para la que se otorgó la subvención fue cumplida, en la medida en que se pagaron los costes salariales de trabajadores desempleados que se contrataron para la ejecución de la obra (determinadas cuotas de la seguridad social con aplazamiento y pago fraccionado) “pero se trata de un incumplimiento meramente formal”.

En consecuencia, considera la Sala de Justicia que no se ha ocasionado saldo deudor injustificado alguno en los fondos del Ayuntamiento por lo que procede revocar, en este punto la declaración de alcance efectuada en primera instancia.

La sentencia incluye un interesante aviso para navegantes: No consta acreditado en autos que los servicios municipales competentes pusiesen en conocimiento del apelante la necesidad de ordenar los pagos de las cotizaciones sociales en las mensualidades en las que dichos pagos fueron desatendidos.

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La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

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Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

El Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, inicia su vigencia mañana día 25 de mayo de 2010.

El capítulo VI incorpora medidas económico-financieras destinadas a las entidades locales.

Veamos el texto de algunas, no todas pacíficas:

Los recortes … ¿”afectados”?

Artículo 14.   Aplicación a las entidades locales.

Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicación de las medidas de reducción de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se destinarán, con el orden de preferencia en el que están relacionados, a las siguientes finalidades:

a)  A sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera negativo.

b) A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.

c) A la financiación de inversiones.

d) Cuando no resulten de aplicación los apartados a) o b), los recursos no aplicados en el propio ejercicio a la financiación de inversiones, se destinarán en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a), b) y c), con el mismo orden de prelación, hasta su aplicación total.

Prohibir nuevo endeudamiento

Sin embargo, la disposición que ha creado más polémica es la relativa a la prohibición de endeudamiento a largo plazo. Así, la segunda parte del artículo 14 dice:

Dos. A partir de la entrada en vigor de la presente norma (OJO: VER NOTA ABAJO) y hasta 31 de diciembre de 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalidades, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten beneficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o ambos.

Tres. Las operaciones a corto plazo concertadas para cubrir situaciones transitorias de financiación reguladas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales deberán quedar canceladas a 31 de diciembre de cada año.

Aquì nos surge una duda: los ayuntamientos que tienen en marcha inversiones plurianuales y requieren financiación con endeudamiento dentro de los límite autorizados … ¿Cómo terminarán las obras? Todo parece indicar que el Ministerio de Hacienda ha querido que las Entidades Locales retrasen las inversiones como ha hecho el Estado con las suyas. ¿Y el empleo vinculado?

NOTA: el caos y las prisas que ha manifestado todo lo relacionado con este Decreto Ley nos presenta una nueva y chapucera entrega. El BOE del día siguiente incorpora una “corrección de errores” que, junto a las habituales erratas incluye una “novedad” relativa a este apartado retrasando a fin de año esta limitación:

«A partir de la entrada en vigor de la presente norma y hasta 31 de diciembre de 2011…», debe decir: «A partir del 1 de enero de 2011 y hasta 31 de diciembre de 2011…».

Esta nueva regulación, tan poco afortunada, hace dudar a Sevach sobre la necesaria urgencia de una regulación por Decreto-Ley de algo que entra en vigor a los siete meses. Eso por no hablar de que se trata de una norma nueva y no una corrección de los errores de la antigua redacción, que exigiría un nuevo procedimiento. Sin comentarios.

Salvad al Interventor

El artículo 15 del RDL ha modificado del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo apartado 5º de la DA 2ª regulaba la provisión de puestos reservados a Funcionarios con Habilitación Estatal, incorporando las siguientes modificaciones:

Se añaden dos nuevos párrafos al punto 1 del apartado 5 del siguiente tenor:

En cualquier caso, no se procederá al nombramiento de funcionarios interinos del artículo 10.1 de esta Ley 7/2007 ni al nombramiento accidental de funcionarios de la entidad suficientemente capacitados para cubrir los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicación a la Administración que ejerza la tutela financiera.

Las Corporaciones locales incluirán necesariamente en los concurso anuales los puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición y estén cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados excepcionalmente con carácter accidental.

Además, se modifica el penúltimo párrafo del punto 1, que queda redactado con el siguiente tenor:

El Ministerio de Política Territorial efectuará, supletoriamente, en función de los méritos generales y los de valoración autonómica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autónomas respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal que deban proveerse por concurso, en los términos que establezca reglamentariamente el Ministerio de la Presidencia Política Territorial.

Esta última competencia ha sido modificada en una segunda corrección de errores cuando se”detecto” quiera verdaderamente responsable de ese desarrollo reglamentario.

También se añaden dos nuevos párrafos al punto 2 del apartado 5, del siguiente tenor:

No obstante, cuando se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones contenidas en el apartado 1.2.b) de esta disposición, será precisa la autorización expresa de la Administración que ejerza la tutela financiera.

Igualmente, será necesario informe preceptivo de la Administración de tutela para el cese de aquellos funcionarios que hubieran sido nombrados por libre designación dentro de los seis años inmediatamente anteriores a la propuesta de cese.

Diríase que el Estado ha querido reconciliarse con el interventor local, cuya actuación vuelve a ser clave para la implantación efectiva de esta nueva normativa.

El pleno del Tribunal de Cuentas de España, en sesión 29 de abril de 2010, ha aprobado el Informe de Fiscalización de la Planificación y el Desarrollo Urbanístico de los municipios costeros de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ejercicio 2006.

Se trata de un informe horizontal realizado sobre los treinta y siete municipios cántabros de influencia costera y se enmarca dentro del creciente número de actuaciones de los órganos de control sobre la actividad úrbanística municipal, tanto en el ámbito económico financiero como de su conformidad con la normativa estatal, autonómica y local de aplicación.

Es un trabajo complejo que evaluó los procedimientos de control interno aplicados en la gestión de esos municipios, con el fin de determinar si eran suficientes para garantizar una correcta gestión urbanística, así como un adecuado control de los bienes y de los recursos procedentes del urbanismo. Asimismo se evaluaron las actuaciones realizadas por los ayuntamientos dirigidas a garantizar las infraestructuras necesarias para la satisfacción de la demanda de servicios públicos, analizando su oportunidad y eficacia.

Planes de ordenación

Los planes de ordenación, desde el punto de vista técnico tienen una proyección a medio y largo plazo y desde el punto de vista jurídico tienen vigencia indefinida, sin perjuicio de su revisión o modificación. Por ello, el ámbito temporal de la fiscalización se centró en los instrumentos vigentes en el ejercicio 2006, aun cuando su origen se remontaba a ejercicios precedentes. No obstante, la revisión del cumplimiento de legalidad y de reconocimiento presupuestario se basó exclusivamente a operaciones concretas que hayan tenido incidencia en el ejercicio 2006.

Para el Tribunal, la mayoría de ayuntamientos fiscalizados “carecen de medios para mantener estadísticas sobre usos de suelo”. Esta carencia se solventará con la implantación del primer plan estadístico de la Comunidad de Cantabria creado por la Ley 3/2008.

Para la determinación del dominio público marítimo-terrestre, y en consecuencia poder establecer los límites de las zonas indicadas y sus restricciones de uso, atendiendo a la Ley de Costas, la Administración del Estado practica los oportunos deslindes. En Cantabria, a finales de 2007 estaba deslindado el 67% de su litoral.

Asimismo el Estado, mediante otros instrumentos, y las Comunidades Autónomas, especialmente mediante instrumentos de ordenación territorial, urbanístico y medioambiental, pueden restringir las actividades que se pueden desarrollar en determinados espacios con el fin de destinarlos a usos concretos o incrementar el nivel de protección. En 2006, Cantabria tenía un índice de protección de Costa inferior a la media del territorio español (un 19,5% frente a casi un 35%) e intermedia entre las Comunidades costeras colindantes, superior a la del País Vasco (14,5%) e inferior a la de Asturias (cerca del 53%).

Conclusiones

1ª.     Tras la promulgación de la Ley cántabra 2/2001 y, especialmente tras la de la Ley 2/2004 del Plan de Ordenación del Litoral, todos los municipios costeros de Cantabria tenían la obligación de revisar su ordenamiento urbanístico para adaptarlo al contenido de las mismas. No obstante, en 2006, año al que se circunscribe esta fiscalización, solamente uno había revisado su PGOU y a octubre de 2009, solamente tres municipios disponían de PGOU adaptado.

2ª.     Todos los demás ayuntamientos costeros habían iniciado la revisión de su ordenamiento, encontrándose en diferentes momentos de su tramitación, habiendo tenido especiales dificultades para su redacción final y aprobación definitiva derivadas principalmente de:

-     Las consecuencias derivadas de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

-     La proliferación de instrumentos de cohesión y de protección ambiental en el ámbito de la Unión Europea y el retraso en su transposición a normativa de la Comunidad Autónoma.

-     La demora en el establecimiento de instrumentos de ordenación del territorio.

-     La existencia de determinadas sentencias sobre algunos instrumentos de planeamiento revisados.

3ª.     La revisión del ordenamiento urbanístico ha sido contratada a equipos redactores externos en todos los ayuntamientos, mediante asistencias técnicas, de cuya revisión se ha deducido principalmente:

-     Una definición del objeto del contrato muy amplia que no concretaba el trabajo exacto que tenían que desarrollar los adjudicatarios.

-     Una duración real de los contratos que, debido a las dificultades en el procedimiento, superó el máximo de cuatro años permitido por LCAP para este tipo de contratos.

-     Una dificultad para estimar el precio de licitación de los contratos.

-     La utilización de criterios de selección de los adjudicatarios que valoraban preferentemente las condiciones del equipo redactor respecto de las del trabajo a desarrollar.

-     Una ejecución de los contratos que superaba las previsiones iniciales y que obligó a realizar modificaciones y trabajos complementarios, con una elevación del coste, destacando seis ayuntamientos.

4ª.     El gasto, a octubre de 2009, por todos los trabajos de revisión del ordenamiento ascendía a 8,5 millones de €. El Gobierno regional financió una parte de los contratos iniciales pero no de las modificaciones ni de los complementarios, siendo su participación de 0,8 millones de €.

5ª.     Los ayuntamientos no disponen de estadísticas o de datos agregados suficientemente fiables sobre las modificaciones puntuales a su ordenamiento o sobre los instrumentos de desarrollo, por lo que no ha sido posible conocer la superficie bruta afectada por cambios de usos ni las variaciones en edificabilidad, en su caso. Asimismo, no disponen de medios para su realización, estando previsto en el Plan Estadístico del Gobierno de Cantabria para 2009-2012 la elaboración de estadísticas sobre vivienda y sobre usos de suelo e infraestructuras, entre otras.

6ª.     En 2006, en los ayuntamientos del litoral se aprobaron definitivamente dieciocho modificaciones puntuales destinadas a facilitar infraestructuras, posibilitar la construcción de viviendas de protección oficial o para adecuarse a la normativa de protección medioambiental. En ninguna de estas modificaciones se aumentó la edificabilidad inicialmente prevista en el ordenamiento vigente.

7ª.     El suelo que en 2006 no se encontraba desarrollado o en ejecución, presumiblemente no se ejecutará con el vigente planeamiento, debiendo esperarse a que las revisiones en tramitación sean definitivamente aprobadas, salvo determinadas actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado.

8ª.     La ejecución del planeamiento se ha visto afectada por la incidencia de los grados de protección impuestos por el Plan de Ordenación del Litoral y por los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, así como por la delimitación de sectores de grandes dimensiones superficiales en algunos planes, con un elevado número de propietarios implicados, que dificultan los acuerdos necesarios para iniciar el desarrollo. En 2006 sólo se aprobaron dos nuevos planes parciales y se modificaron otros dos previamente aprobados.

9ª.     La ejecución del planeamiento, asimismo, se ha visto limitada por diversas resoluciones del Tribunal Superior de Justicia.

10ª.  Se han formalizado algunos convenios de planeamiento con la finalidad de adaptar los desarrollos aprobados a las medidas de protección ambiental o nuevos planteamientos urbanísticos, sin que en ninguno de los analizados se haya incrementado la edificabilidad del suelo en relación con la prevista en el ordenamiento vigente.

11ª.  Subsisten diversas sentencias de derribo que afectan a 597 viviendas, para cuya solución el Gobierno de Cantabria ha elaborado un Plan a fin de garantizar adecuadamente los derechos de los afectados y los posibles perjuicios a los ayuntamientos afectados.

12ª.  Ha sido una práctica de muchos ayuntamientos reservar una parte de los aprovechamientos lucrativos recibidos para su utilización en ejercicios siguientes, en tanto que en otros no se ha tenido en consideración que la utilización de estos recursos está restringida a los destinos previstos en la Ley que fundamentalmente son de orden urbanístico.

Recomendaciones

1ª.     La Comunidad Autónoma de Cantabria debe facilitar el proceso de adaptación de los ordenamientos urbanísticos, impulsando en primer lugar la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y de protección medioambiental que le compete. Por otra parte, debería impulsar la elaboración de las estadísticas en materia urbanística previstas en el Plan Estadístico 2009-2012.

2ª.     Los ayuntamientos deben determinar de forma más específica el objeto de los contratos de redacción del planeamiento, a fin de concretar mejor los derechos y obligaciones con los adjudicatarios. Asimismo, deberían utilizar criterios de selección más objetivos y basados en las condiciones y circunstancias del trabajo a realizar y no en las características del licitador.

3ª.     Los ayuntamientos mayores de 5.000 habitantes deberían controlar el Patrimonio Público de Suelo y, en especial, los recursos financieros obtenidos por sustitución de aprovechamientos o por enajenación de terrenos, a fin de utilizarlos exclusivamente para los destinos expresamente señalados.

4ª.     Los ayuntamientos deberían contabilizar adecuadamente todos los recursos que obtienen por su intervención en el urbanismo, en especial, las cesiones de terrenos a título lucrativo. Sería conveniente, asimismo, que distinguiesen conceptos presupuestarios distintos en función de los diferentes tipos de tasas.

5ª.     Los ayuntamientos deberían cuantificar las previsiones de ingresos presupuestarios de los recursos obtenidos por su gestión en el urbanismo con criterios de prudencia y con fundamentación suficiente que pruebe la viabilidad de su recaudación. En su caso, deberían mantener la correspondiente vinculación con los proyectos de gastos afectados y abstenerse de incluir créditos presupuestarios para proyectos de inversión para los que no se prevea la obtención de la financiación necesaria.

Hoy traemos a la bitácora una sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 5 de Oviedo, que destaca por la claridad y precisión de su fundamentación. Es una de esas sentencias “redondas” donde el magistrado va limando sus conclusiones como la paciencia de un artesano del derecho.

Un Ayuntamiento asturiano, de unos 10.000 habitantes, convoca concurso-oposición para cubrir tres plazas de administrativo y una de policía local. Un sindicato impugna diversos aspectos relativos a la composición del tribunal calificador y los meritos. El asunto acaba en la jurisdicción contenciosa.

Durante la vista oral, el recurrente evidenció la ausencia de Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del personal funcionario en el Ayuntamiento. El magistrado, dada la cuestión debatida (legalidad de la convocatoria) creyó su deber hacer uso de la facultad prevista en el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que habilita al juez para “tomar parte” en el litigio, planteamiento de posibles motivos nuevos a iniciativa judicial.

El asunto no era otra cosa que la citada ausencia de RPT, que había parecido algo natural a las partes, menos al juez. A tal fin, la sentencia constata que se les concedieron nuevas alegaciones. Del resultado de lo nuevamente alegado y probado, la sentencia anulará la convocatoria.

El secretario del ayuntamiento fue contundente al afirmar que, por acuerdo del pleno del ayuntamiento, se aprobó inicialmente tal RPT y se expuso al público sin que el ayuntamiento hubiera ni resuelto las alegaciones ni aprobado definitivamente la RPT ni, por tanto, publicado oficialmente. En consecuencia certifica que el ayuntamiento “no dispone de relación de puestos de trabajo definitivamente aprobada”.

Naturaleza normativa de las RPTs

La representación del ayuntamiento se esforzó en eludir la necesidad de tal RPT, señalando la existencia de una plantilla de personal adjunta al presupuesto del ejercicio 2008. El magistrado recuerda que la jurisprudencia ha venido perfilando la regulación de las RPT que constituyen “el instrumento técnico a través del cual, se realiza por la administración -estatal, autonómica y local- la ordenación de su personal de acuerdo con las necesidades de los servicios y con expresión de los requisitos exigidos para su desempeño. De modo que -en función de ellas- se definen las plantillas de las administraciones públicas y se determinan las ofertas públicas de empleo”.

Inicialmente la jurisprudencia atribuía a las RPTs la naturaleza de acto plural más que normativo. Posteriormente cambió de orientación sancionando el carácter de disposición general de los acuerdos de clasificación de los puestos de trabajo y fijación de plantillas y complementos retributivos de los funcionarios de forma que existe ya una doctrina consolidada que reconoce tal carácter normativo a las RPT aprobadas por las administraciones públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias atendiendo a su carácter ordinamental y a las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado que carecen de contenido normativo.

La sentencia analiza la obligatoriedad de existencia de las relaciones de las RPT, indicando que su no elaboración por el ayuntamiento supone el incumplimiento de una obligación jurídica (STSJ de Andalucía de 26-1-2007), no solo contraria a la más elemental exigencia de buena fe, sino también un innegable perjuicio a derechos e intereses legítimos.

También recuerda que la plantilla determina el número de efectivos, mientras que la RPT “debe crear el puesto de trabajo, definirlo, determinar los requisitos para su provisión y la forma de la misma” (STSJ DE ASTURIAS DE 20-12-2007).

De hecho, la jurisprudencia considera que si se incumplen los requisitos de la elaboración de la RPT se produce la invalidez de los actos de aplicación por lo que -con mayor razón- la inexistencia misma de tal instrumento será motivo de ilegalidad de las convocatorias que lo sortean (STS 22/5/2000, que anula la RPT por falta de negociación sindical).

La oferta de empleo no subsana la ausencia de RPT, ya que “sin RPT no es posible aprobar la oferta de empleo”. Por ejemplo,  la STS 25/6/2008 precisó que la RPT es presupuesto previo de la oferta de empleo, aunque no existe obligación de ofertar todas las vacantes de la relación.

El magistrado manifiesta “la natural perplejidad que suscita el hecho de que un ayuntamiento de dimensión notable no cuente con una RPT de personal laboral ni funcionario pese a estar vigente su exigencia por la vieja ley 30/1984”, pues las RPT suponen la “ordenación capital para garantizar la seguridad jurídica y evitar la improvisación e irracionalidad en las dotaciones de plazas públicas”. Y, entiende que “tal exigencia no cuenta con excepción legal alguna”. En el art. 74 del EBEP se precisa que:

“Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.”.

De acuerdo con la disposición final cuarta del EBEP,  hasta que se dicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Dado que ni existe ley de desarrollo de la administración del Estado, ni tampoco ley de desarrollo de la Administración del Principado de Asturias, subsiste la vigencia del artículo 126.4 del R.D.L. 781/1986.

En suma, para el magistrado las elementales exigencias de racionalidad y legalidad que justifican la existencia de las RPT imponen, primero que “malamente puede abonarse el complemento específico o de destino a los funcionarios que obtengan las plazas en las convocatorias aquí impugnadas cuando solo pueden verse atribuidos previa valoración de los puestos de trabajo“.

Igualmente entiende que su inexistencia impide saber, si para tales plazas, se exigen los requisitos adecuados, ya que no se ha brindado al pleno municipal la opción de expresar su voluntad autoorganizatoria. Por último, el art. 133 del RDL 781/86 impone que el procedimiento de selección de funcionarios “se establecerá teniendo en cuenta la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que se hayan de desempeñar”, extremo difícil de cumplir si no existe una RPT, sin que pueda suplirse su inexistencia por la vía de convocatorias individualizadas o generales al reservarse a las RPT las características de los puestos de trabajo ofrecidos.

En fin, la sentencia concluye afirmando:

“Al dictarse una convocatoria sin la previa y preceptiva RPT se tiende un puente en el vacío, ya que serían plazas de funcionario convocadas bajo criterios y características del puro arbitrio de la alcaldía, sin criterio de racionalidad organizativo alguno, y -además- una vez seleccionados los aprobados, no existiría el instrumento necesario que habilitase o diese cobertura al abono de unas retribuciones concretas. Por todo ello, ha de estimarse el recurso contencioso administrativo y anular la resolución impugnada en cuanto convoca diversas plazas sin contar con la previa y preceptiva relación de puestos de trabajo”.

Una version de este artículo fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday.com

Ser interventor en el sector público exige el ejercicio de unas habilidades muy poco habituales. Por si fuera poca tarea dominar toda la normativa financiera o de contratación, el Interventor debe estar dispuesto a afrontar presiones y conflictos por parte de las autoridades responsables de la ejecución del gasto público. En algunos casos, el enfrentamiento puede cobrar una virulencia extraordinaria ¿Qué hacer entonces? Muchos funcionarios hacen las maletas y cambian de destino. Otros se quedan para luchar. En cualquiera de los dos casos, es un proceso muy duro que suele dejar secuelas.

Sigo con cierta perplejidad el cruel asunto de la Interventora de Mislata (Valencia) que ha sido sancionada por el Alcalde con suspensión de su empleo durante seis meses “por incumplimiento de las funciones esenciales en su puesto de trabajo” ¿El detonante? … la liquidación de un contrato de obra pública. Veamos el diario El País, que lo presenta así:

La interventora, en un informe del 3 de diciembre del año pasado sobre la liquidación del contrato, avisó de que no quedaba “acreditado en el expediente si la ejecución de la obra se realizó correctamente”, por lo que no estaba claro que el consistorio abonase la cantidad pactada en la rescisión (14 millones de euros) y menos el sobrecoste denunciado por los socialistas (siete millones más), cantidad que el PP achaca a la “imaginación” de la oposición. El hecho es que ahora la Oficina Técnica de Mislata muestra que la obra es deficiente y la versión de la interventora y la oposición cobra fuerza.

El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (Cosital) subrayó, en una nota de prensa,́ que la actuación de la interventora de Mislata “ha sido de todo punto correcta, seria y profesional” y expresó su “solidaridad” con la funcionaria expedientada al tiempo que se reserva “las acciones que, tras un examen más a fondo de los hechos, le puedan asistir ante los órganos judiciales”. Igualmente expresó su “más rotundo rechazo y malestar”, por la regulación por la que la Comunidad Valenciana “ha puesto en manos de los Ayuntamientos prácticamente todas las competencias sancionadoras sobre los Secretarios, Interventores y Tesoreros Municipales”.

Es oportuno recordar, como dijo el Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues … el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. También dice que nunca se debe bajar la guardia y, cuando eso acontece, aparece la responsabilidad solidaria del interventor y del ordenador de gasto.

Mi experiencia me dice que, en estos conflictos, el interventor pierde muchas plumas y pasará tiempo hasta poner a cada uno en su sitio. La indolencia o el miedo de muchos y los intereses de otros, someten a un vía crucis a ese funcionario, que se verá, de pronto, escrutado y desprestigiado en la plaza pública. Es la técnica habitual. Otros lo utilizarán como munición administrativa, mediática o política. En fin, la historia de siempre y los funcionarios nunca están preparados para protagonizar este espectáculo.

Nos hemos acostumbrado a aceptar como una realidad indiscutida la solvencia de la Administración. El Estado, las comunidades autónomas o los municipios son solventes: «tardan pero siempre cumplen», nos dicen. La sanidad cántabra o murciana abona sus facturas en un plazo de 600 días, pero paga. Sin embargo, algunos ayuntamientos reciben sentencias condenatorias de cantidades a las que no podrán hacer frente nunca.

Pongamos un ejemplo. Imaginemos que la popular actriz norteamericana, Eva Longoria, cumpliese su promesa de visitar el pueblo asturiano donde tiene sus raíces y de donde partió un antepasado suyo, hace tres siglos. Suponga también que en un tropezón nuestra agraciada invitada acabase por los suelos y las heridas le impidiesen continuar sus rodajes. Probablemente la justicia condenase al Ayuntamiento a una multimillonaria indemnización. No hay problema: no cobraría. Si la cuantía es muy alta, será más fácil no abonarla. La insolvencia municipal no está perseguida, salvo para menudencias.

El Tribunal Supremo condenó en su Sentencia de 23 de junio de 1995, al Ayuntamiento de Quirós a indemnizar a una explotación minera por un importe equivalente a un millón de euros (más los intereses legales desde 30 de octubre de 1987, que hoy ¡triplicarían la cantidad!) confirmando la Sentencia del TSJ de Asturias, de fecha 20 de marzo de 1991 por reclamaciones de unos daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la “paralización de facto de las labores de una extracción minera que se venían realizando con todas las autorizaciones administrativas exigibles, y posteriormente con el acuerdo del Pleno suspendiendo la licencia de obras concedida”.

Se trata de una deuda que supera en varias veces los ingresos corrientes de ese precioso municipio de montaña. Y esos ingresos sirven para pagar la nómina, el alumbrado o el teléfono. Entonces ¿Cómo hacer frente a la sentencia? En un posterior Auto del TSJ del Principado se abrió la puerta a declarar a la Comunidad Autónoma responsable subsidiario de la deuda, pero no prosperó.

Hoy, quince años después de su firmeza y tras diversos avatares, la sentencia no está ejecutada. De vez en cuando, el asunto sale a la luz en foros especializados y todos nos preguntamos ¿Qué puede hacer el acreedor? ¿Buscar una solución ingeniosa? ¿Subastar todo el subsuelo municipal?

Este asunto es paradigmático y envuelve muchos temas de interés: insuficiencia crónica de las Haciendas Locales, inviabilidad económica de un buen número de entes, irresponsabilidad de algunos gestores públicos, ineficacia de los medios de ejecución judicial contra la Administración e indefensión del perjudicado.

La sugerencia de unos diputados alemanes para que Grecia, acosada por una deuda superior a su PIB, ponga en venta algunas de sus 6.000 islas del Egeo y Jónico (sólo 227 habitadas) me ha hecho recordar esta sentencia. No se trata de un caso aislado. La justicia vasca condenó hace años a un pequeño municipio costero a una indemnización millonaria por los daños producidos a un joven que resultó tetraplégico tras una caída en el puerto. Tampoco ha cobrado: el ayuntamiento carecía de seguro de responsabilidad civil.

Parte de la doctrina académica critica el privilegio histórico que impide el embargo judicial de los bienes patrimoniales de las administraciones públicas. Una colisión frente al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de nuestra Constitución, en tanto que impide la ejecución de las sentencias.

La jurisprudencia del TS (y la menor de los TSJ) ha venido aplicando de manera estricta esta supremacía. El TC, en algunos de sus pronunciamientos, ha confirmado la validez de la inembargabilidad de los bienes públicos. La STC 166/1998 ofrece un buen resumen de la doctrina, justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, no concurre respecto de los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública [F.J. 12].

La Legislación local consagra desde siempre la prohibición del embargo «contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda local» (art. 154.2 de la antigua LHL, actual 173 TRLHL 2/2004) suponiendo que existen otras múltiples vías que permiten cumplir satisfactoriamente las resoluciones judiciales que determinen  las mencionadas obligaciones de pago y siempre “mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto» (STC 294/1994, FJ 3.º). Aunque también reconoce que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales» (STC 26/1983, FJ 4º).

El eurodiputado y abogado asturiano, Antonio Masip, se preguntaba, hace unos meses en su blog, si este privilegio desaparecería con la próxima modificación de la Directiva Europea contra la morosidad (ver conferencia), con resultado negativo.

¿Cómo ejecutar este tipo de sentencias? Aunque parece increíble, el derecho no ha encontrado solución, hasta el momento. ¿Exigirá Eva Longoria seguro de responsabilidad civil para visitar el pueblo que lleva su nombre?

Este artículo fue publicado en La Nueva España el 29-4-2010

La Asamblea del Consejo General de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (COSITAL) reunida con fecha 13 de marzo de 2010 en Toledo ha celebrado su congreso anual (ver ponencias) y aprobando la siguiente DECLARACIÓN:

Los ciudadanos tienen derecho a una buena administración, que responda a las exigencias de calidad y excelencia del servicio público, para lo cual se precisa contar con profesionales debidamente cualificados y suficientemente motivados, que cumplan con su labor de forma eficiente bajo el respeto a un código de conducta regulado; todo ello en línea con una consideración de la función pública que responde a los preceptos reflejados en el Tratado de Ámsterdam, que preconiza el acercamiento entre la administración, sus empleados y los ciudadanos destinatarios de los servicios públicos.

El colectivo profesional que integra a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, cuenta desde 2005 con su propio Código Ético Profesional, aprobado en el marco de su VI Asamblea celebrada en Salamanca, en la convicción de la necesidad de un modelo de actuación profesional homólogo al de otros países europeos, en línea a su vez con los principios éticos y de conducta emanados del Código de Buena Conducta Administrativa aprobado por Resolución de 6 de septiembre de 2001 del Parlamento Europeo.

Los principios que inspiran este modelo de actuación se han trasladado al texto de reforma de los Estatutos Generales de nuestra Organización Colegial, actualmente a la espera de su aprobación por los poderes públicos, culminando así su adecuación a las modificaciones operadas en la Ley de Colegios Profesionales para su adaptación a la Directiva de Servicios, avanzando así en la consolidación de nuestra capacidad de representación y representatividad institucionales.

Por otra parte, la eficacia y la eficiencia en la actuación de los poderes públicos en el complejo entorno del siglo XXI han de obedecer ineludiblemente:

- Al aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), para hacer posible el triple acercamiento antes aludido y posibilitar las relaciones interadministrativas como la reciente experiencia de aplicación del FEIL ha demostrado.

-  A una gestión racional del capital humano, que ha de estar compuesto por profesionales en permanente formación, bajo unas condiciones de selección totalmente objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de mérito y capacidad y con una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Es en la Administración local donde esta complejidad se hace más patente, la autonomía local permite adoptar, en aras del mejor servicio a los ciudadanos, múltiples formas de gestión de las actividades públicas, que unidas al crisol de  realidades de las entidades que la componen, configuran un mapa en el que deben adecuarse las antedichas exigencias de eficacia y la eficiencia, especialmente a los pequeños y medianos municipios.

Es este el nuevo marco de ejercicio de la función pública que define nuestro entorno profesional y frente al que hemos de reiterar el compromiso de servicio a los intereses públicos de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, manteniendo una conducta profesional que se rija en todo momento por el cumplimiento de valores éticos de actuación basados en la neutralidad política, defensa de los valores democráticos, lealtad, honestidad, honradez, imparcialidad, eficacia, eficiencia, profesionalidad, dedicación, justicia, transparencia, cumplimiento de la legalidad, respeto a los derechos humanos, orientación a la ciudadanía, colaboración, información, diálogo y resolución de conflictos, voluntad de trabajo en equipo, de adaptación a las nuevas demandas sociales y deseo de mantener una continua formación, especialmente en lo que se refiere al impulso de las nuevas tecnologías y en la aplicación del modelo de administración electrónica.

La Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público configura una nueva regulación del régimen jurídico de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, previendo un delicado equilibrio competencial entre Comunidades Autónomas y Administración del Estado que exige sin más demora un desarrollo coordinado, pues solo así se garantizará el carácter estatal de la habilitación que el legislador ha conservado respecto del modelo anterior.

Así transcurridos más de dos años de vigencia del Estatuto Básico del Empleado Público y a pesar de la existencia de diversos Anteproyectos, solo Cataluña y Galicia han aprobado normativa de desarrollo de sus competencias sobre el colectivo, además de la Comunidad Valenciana restringida a la materia de régimen disciplinario. El Estado aún no lo ha hecho respecto de sus competencias  con excepción de la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso  si bien es conocida la previsión de modificación de la normativa básica de régimen local.

Urge afrontar tales desarrollos para que se delimite claramente nuestro espacio profesional adaptándolo a las necesidades de los gobiernos locales y de la ciudadanía.

Y urge asimismo que se hagan efectivas aquellas competencias de ejercicio directo, especialmente en materia de selección, pues su omisión materializada en un descenso del 71% en el número de plazas convocadas desde 2007,  contribuye al detrimento de la calidad de nuestras Administraciones locales y facilita la posibilidad de aparición de casos de corrupción. Los procesos selectivos deberán buscar la excelencia en la selección de los funcionarios, en lugar de la mera suficiencia de conocimientos básicos, pues solo así se garantiza el funcionamiento de la Administración y los intereses generales y el respeto de los principios de mérito, capacidad e igualdad.

Los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local constituyen un activo importante en el conjunto de las Administración Pública española. No en vano el Tribunal Constitucional ha hablado de ellos como la columna vertebral de la función pública local. Es conveniente, sobre todo para los ciudadanos, que las Administraciones Públicas y en particular los gobiernos locales maximicen el uso de los recursos de que disponen.

Por ello, la Asamblea del Consejo General ACUERDA:

Primero.- Poner de manifiesto su compromiso ante los ciudadanos y ciudadanas de este país y los gobiernos locales, de orientar su actividad profesional a la consecución efectiva de la satisfacción del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración, servida por empleados públicos debidamente cualificados, seleccionados mediante pruebas objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de transparencia, mérito y capacidad;  con total profesionalidad y eficacia respetando la Ley, y que deben estar regidos por una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Segundo.- Efectuar un llamamiento a la Administración del Estado para que en el proyecto de Ley de nueva regulación del régimen local que se pretende abordar se reconozca expresamente que las funciones que desempeñen los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local se enmarcan dentro del ámbito directivo de las Entidades Locales.

Tercero.- Manifestar a la Administración del Estado la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local para que ejerza la labor de coordinación que constitucionalmente le corresponde en relación con las competencias autonómicas sobre nuestro colectivo, y para que, en ejecución del desarrollo de las competencias que le atribuye la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público:

a) Defina de manera amplia el ejercicio de las funciones reservadas concretando las garantías mínimas en cuanto a su ejercicio.

b) Determine mediante Ley los criterios básicos para la creación, clasificación y supresión de los actuales puestos reservados, con referencia a las peculiaridades propias de los Órganos o Entidades Dependientes de una misma Corporación, las Agrupaciones de Municipios, los Servicios de Asistencia a Municipios, las Comarcas, Entidades Metropolitanas, Mancomunidades, Municipios Especiales, Entidades Locales Menores, Consorcios, etc., recuperando la figura del Secretario General del Ayuntamiento en todos los municipios.

c) Establezca con carácter general para todas las Comunidades Autónomas el porcentaje  de méritos que corresponde determinar al Estado en los concursos ordinarios de provisión de puestos reservados a la Escala de Funcionarios con habilitación de carácter estatal; y las condiciones reglamentarias en que los puestos vacantes deban ser objeto de inclusión en el concurso unitario.

d) Formule la carrera profesional de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local incidiendo en la mejora de la actual promoción interna.

e) Ofrezca formalmente a las Comunidades Autónomas la posibilidad de formalizar acuerdos o convenios con el Estado, a través del Instituto Nacional de Administración Pública, o en la forma que se considere conveniente a efectos de que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley, se incluyan en la oferta de empleo todas las vacantes existentes de puestos reservados a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local.

Cuarto.- Manifestar a la Administración de las distintas Comunidades Autónomas la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local en orden al cumplimiento de la normativa vigente en relación con las competencias atribuidas a las mismas, y en particular que procedan a:

a) Aprobar la oferta de empleo público de los puestos que deban corresponder a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local y proceder sin demora, a través de sus órganos competentes, a la convocatoria de los procesos selectivos en número suficiente de plazas para el acceso a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal, con el objetivo de cubrir las vacantes existentes en sus respectivos territorios, con el fin de cumplir el mandato legal contenido en el apartado cuarto de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público.

b) Prever en sus convocatorias que al menos uno de los ejercicios teóricos sea oral pues solo así se cumplirá el principio de adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar recogido en el Estatuto Básico del Empleado Público, principio que deberá respetarse en el resto de pruebas, además de incluir los temas previstos para cada Subescala en la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso.

c) Regular los procesos selectivos de manera que se establezca expresamente que el conocimiento de las lenguas oficiales en ningún caso pueda exigirse con el carácter de prueba obligatoria o eliminatoria.

d) Ejercer las acciones legales precisas para garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en los concursos ordinarios de provisión de puestos de trabajo.

e) Regular el régimen disciplinario en norma con rango de Ley que atribuya en todo caso la competencia sancionadora al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de faltas muy graves, y al Consejero correspondiente cuando sean graves, en garantía de los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones reservadas.

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En las Jornadas celebradas en la Universidad de La Laguna y promovidas por la Audiencia de Cuentas hablamos sobre Contabilidad Pública. Allí, Antonio Messia impartió una brillante conferencia en relación con algunas discrepancias entre las normas presupuestarias y contables, respecto de las normas de estabilidad presupuestaria.

Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

- Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

- Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

- En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.

El Informe de la Sindicatura valenciana sobre las cuentas de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2007 refleja que los municipios valencianos han pasado de una capacidad de 356,9 millones a una necesidad de financiación de 32,55 millones de euros. En palabras del órgano de control: “disminuye un 109% y se sitúa en negativo“. 



El informe cobra especial interés por ser el primer agregado de cuentas locales que marca la frontera entre la situación pre y postcrisis. Si la opulencia del ladrillo terminó con estos datos financieros locales, no quiero ni pensar lo que nos podemos encontrar en el agregado correspondiente a los ejercicios 2008 o 2009, con el desplome de la recaudación haciendo estragos.

Las principales magnitudes locales habían empeorado durante 2007. Esa es la la principal conclusión del informe. Tanto el resultado presupuestario como el remanente de tesorería agregado ha disminuido, mientras el gasto por habitante y el endeudamiento han aumentado.
Los municipios de Castellón reflejan el mayor gasto por habitante (1.115 euros), mientras los de Alicante registran el menor ratio, con 933 euros. Del mismo modo, la presión fiscal es superior en Castellón (638 euros por habitante), frente a los 566 de Alicante y los 508 de Valencia

El informe, presentado la semana pasada en las Cortes valencianas, recoge la información económico-financiera de 584 entidades locales que han remitido sus estados contables antes del 8 de octubre de 2009, lo que supone el 90% del total, una vez deducidas las que no tienen actividad. Además, incluye una serie de ratios e indicadores utilizados para el análisis de la gestión pública.

De las 584 entidades que han presentado sus cuentas, 225 (el 38,5%) fueron requeridas por la Sindicatura de Comptes para que subsanaran las incidencias registradas, que ascendían, en conjunto, a 1.198. Sin embargo, el 68% de las entidades las subsanó.

En el caso de los municipios, el 91% de los 542 ayuntamientos han remitido sus cuentas. De los 48 ayuntamientos que no han presentado sus estados contables, 3 tienen más de 20.000 habitantes y dos de ellas entidades tampoco han presentado la cuenta de 2006, lo que constituye “una reincidencia en el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas”, señala el informe.

Indicadores económicos y financieros

El análisis de los estados agregados del sector público local muestra un empeoramiento de algunas magnitudes. Por ejemplo, el resultado presupuestario agregado de los ayuntamientos experimentó una disminución del 22%, pasando de 391,39 millones de euros en 2006 a 306,5 millones en 2007. Los municipios que han tenido un resultado presupuestario negativo han sido 156, según se recoge en Informe.

El remanente de tesorería, que constituye una magnitud fundamental, ha disminuido un 6%, pasando de 1.264 millones en 2006 a 1.191 millones en 2007. Los municipios que liquidaron sus cuentas con remanente de tesorería negativo para gastos generales fueron 107.

El indicador de capacidad o necesidad de financiación ha disminuido en un 109% situándose en negativo. De hecho, ha pasado de 356,91 millones en 2006 a -32,55 millones.

El gasto público por habitante se ha incrementado en un 8%, desde los 899 euros de 2006 a los 973 euros de 2007. La mayor tasa de gasto la registran en Castellón, con 1.115 euros por habitante, seguida de Valencia (968) y Alicante (933). El endeudamiento por habitante se ha incrementado en un 4% pasando de 460 euros en 2006 a 478 en 2007.

Presentamos a continuación algunas de los principales indicadores de la salud financiera municipal.

Foto: Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, Eduardo Doménech Martínez, Rector magnífico de la Universidad de La Laguna y Hubert Weber, Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo.

La Audiencia de Cuentas de Canarias promovió durante los días 11 y 12 de febrero en la Universidad de La Laguna (Tenerife) un interesante seminario sobre contabilidad pública. Fue un encuentro equilibrado entre los académicos y los profesionales del mundo del control interno y externo, para desarrollar una visión crítica de la contabilidad pública y los sistemas de información de las Administraciones Públicas.

El viceconsejero de Hacienda del Gobierno canario, Gabriel Megías Martínez, presentó el portal UNIFICA. Se trata de una magnífica herramienta que ofrece la información económico-financiera agregada con la información cartográfica y de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales de Canarias, además de un inventario de los datos identificativos de los distintos agentes públicos canarios. Muy interesante: navegue por la página.

El profesor José Andrés Dorta Velázquez es director de control económico de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, donde ejerce de Profesor Titular de Contabilidad. Expuso la experiencia y el esfuerzo que supone consolidar la programación presupuestaria plurianual vinculada al plan estratégico, al presupuesto por programas (por objetivos) y a los indicadores de gestión del contrato-programa.

Antonio Messía de Yraola, Interventor del Cabildo Insular de Tenerife,  habló de las contradicciones que están surgiendo en la aplicación de las normas contables (LRHL,  Instrucción de Contabilidad y la Orden EHA/3565/2008 que aprueba la Estructura Presupuestaria ) y algunos criterios regulados en las normas de estabilidad presupuestaria (en especial, el celo en la aplicación e interpretación de la Subdirección General de Coordinación Financiera) y la conveniencia de plantear que se adapten las normas contables a los criterios SEC para que se puedan aplicar directamente sin necesidad de introducir ajustes. Ver entrada en la bitácora.

Pedro Díaz Corral, Interventor del Ayuntamiento de El Rosario (Tenerife) disertó de la nueva estructura presupuestaria aplicable a las entidades locales a partir de enero del 2010 y de las dos principales magnitudes presupuestarias que se derivan actualmente de la liquidación: el remanente de tesorería y el resultado presupuestario, como indicadores esenciales del estado de salud financiera de una entidad.

El catedrático de contabilidad de Universidad de León, Enrique López dejó constancia de la tendencia hacia la i-administración (admon inteligente, como protagonista del paradigma de innovación) sobre la e-administración (admon electrónica, propia de un paradigma de modernización). Descarga aquí la presentación. Habló de transparencia, valor del dinero, nuevas métricas y del desafío de la “Administración Pública como Servicio (GaaS)”, versionando la idea del “Software como Servicio (SaaS)”,  planteando el impacto en el ámbito de los sistemas de información del Cloud Computing para propiciar una contabilidad pública ubicua, tipo Martini, “donde estés y a la hora que estés”.

El Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo, el austriaco Hubert Weber, realizó la conferencia inaugural del seminario. Recordó que, según la  FEE (Fédération des Experts comptables européens) en su estudio “Implementation of accrual accounting: The impact on public sector audit” (aplicación de la contabilidad patrimonial: repercusión en la auditoría del sector público) España fue el primer país  europeo que introdujo la contabilidad de partida doble en la Administración Pública central (1983) y que no fue hasta finales de los años 90, cuando varios países europeos empezaron a aplicar la contabilidad patrimonial a la Administración Pública estatal. He aquí algunos párrafos de su charla:

AVANCES EN LA INFORMACIÓN CONTABLE DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS

El ABAC (sistema contable basado en el principio de devengo o contabilidad patrimonial) se inscribe en el empeño de la Comisión por modernizar la gestión de las finanzas de la UE. En diciembre de 2002, la Comisión presentó un ambicioso plan de acción para adoptar la contabilidad patrimonial a partir de 2005. En enero de 2005, según lo previsto, empezó a funcionar el nuevo sistema contable y entró en vigor la nueva serie de normas contables.

Estas nuevas normas se basan, para el sector público, en normas internacionalmente reconocidas denominadas IPSAS (Normas Contables Internacionales del Sector Público), y para las operaciones contables no abarcadas por las IPSAS, en las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC) y en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

Si bien la Comisión Europea actuó como motor de la reforma ABAC por ser la institución de mayor tamaño, responsable de la mayor parte del millón y medio de pagos anuales de la Unión Europea y de buena parte de sus activos y pasivos, la reforma también se llevó a cabo en todas las instituciones europeas, incluido el Tribunal de Cuentas Europeo. Otro de los objetivos de la reforma era la publicación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea.

La infraestructura informática, elemento decisivo del sistema contable comunitario y de la reforma, fue sometido a una profunda revisión con objeto de anotar los hechos contables, y no meramente los movimientos de caja, cuando efectivamente se producen. A título informativo, la contabilidad patrimonial funciona en la Unión Europea mediante los programas informáticos SAP.

Las cuentas anuales de la Unión Europea relativas a 2005 fueron las primeras elaboradas con arreglo a la contabilidad patrimonial. Desde entonces se publica la ejecución presupuestaria de cada ejercicio. En ella se describe cómo se ha gastado el presupuesto y se muestra la diferencia entre los ingresos totales percibidos y el total de los pagos efectuados a lo largo del ejercicio con cargo a los créditos del mismo, con algunos ajustes. El producto de esta operación es la “cuenta de resultado de la ejecución presupuestaria” del ejercicio.

Por otra lado, la cuenta de resultado económico recapitula la totalidad de los gastos e ingresos realizados en el ejercicio, aunque los movimientos de caja vayan a producirse en ejercicios venideros. Lo que refleja la cuenta de resultados es el “resultado económico” del ejercicio.

El balance presenta los activos y los pasivos del siguiente modo: los activos, según su liquidez (es decir, la posibilidad de ser convertibles en efectivo) y los pasivos, según su grado de exigibilidad.

Cabe señalar que los activos netos de la Unión Europea son en gran medida negativos y que casi la totalidad del activo neto negativo se compone de importes exigibles a los Estados miembros, especialmente en concepto de pensiones para el personal para las cuales se ha elegido esta solución en lugar de establecer un fondo de pensiones específico que se habría contabilizado de manera diferente.

Desde 1994, el Tribunal de Cuentas Europeo emite anualmente una declaración de fiabilidad o DAS (del francés “Déclaration d’assurance”). En la DAS, el Tribunal formula su opinión sobre dos cuestiones distintas:

1) la fiabilidad de las cuentas de la UE;

2) la legalidad y corrección de las operaciones subyacentes (por ejemplo, si los beneficiarios percibieron el importe correcto a su debido tiempo).

Desde 1994 se han formulado reservas sobre la fiabilidad de las cuentas. Sin embargo, la importancia de estas reservas ha disminuido paulatinamente, en gran medida gracias al apoyo y a las recomendaciones anuales del TCE. Desde la aplicación de la reforma ABAC, en 2007 y 2008, últimos ejercicios fiscalizados, el TCE ha formulado una opinión favorable, sin reservas, sobre las cuentas de la UE.

El artículo de Pilar Mera en el diario La Opinión de La Coruña vuelve a poner el foco sobre la difícil tarea de los funcionarios que tienen encomendado el  control de legalidad de las Entidades Locales. Debemos agradecer a los medios de comunicación que reconozcan la importancia de un colectivo profesional que viene prestando impagables servicios en la defensa de los intereses públicos.

Un trabajo “extremadamente delicado y ejercido bajo mucha presión“, según Vicente Calvo, directivo de la Asociación Sindical de Funcionarios con Habilitación Estatal (Aesfal), que denuncia lo “expuestos” que están estos empleados públicos al poder de los alcaldes, con los que trabajan a apenas unos metros, pero al que deben reparar sus excesos. “Y, al mismo tiempo, él puede bajarnos el sueldo, abrirnos expedientes disciplinarios o incluso despedirnos”, concluye.

Es notoria la soledad que caracteriza estas funciones, en un permanente juego del gato y el ratón entre interventores y alcaldes. La Autoridad que hace caso omiso de sus informes se expone a prevaricar. Y el funcionario que se olvida del reparo incurre en responsabilidad solidaria. Todo en un escenario de gran cercanía y observancia de los movimientos por la oposición política, la opinión pública y publicada.

En un momento de vacas flacas para todos los presupuestos y, en especial para los ayuntamientos, la tarea de control se vuelve más difícil aún. Aparecen nuevas tentaciones de ingeniería financiera, de facturas en el cajón, de bordear los límites del endeudamiento.

Un ejemplo: SAP de Salamanca de 29-10-2009

Las dificultades a las que se enfrentan las relaciones entre algunos habilitados y los respectivos gobiernos locales, se ponen de manifiesto en la reciente Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca, de 29 de Octubre del 2009 (Ponente Manuel Moran González) cuyo texto sintetizo a continuación.

En ella, los magistrados realizan una interpretación muy generosa de los conocimientos y responsabilidades de los alcaldes y concejales de los pequeños ayuntamientos, legitimando los asesoramientos externos contra el titular del órgano de control de legalidad, lo que permite absolverlos de múltiples acusaciones, por falta de dolo. Aviso que su lectura puede herir sensibilidades a los funcionarios locales.

Hechos probados

PRIMERO.- Los acusados Tarsila, Humberto y Patricio, pagaron con cargo a los presupuestos municipales del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, las costas derivadas de un procedimiento penal, impuestas como consecuencia de la absolución en la querella presentada contra la Secretaria de dicho Ayuntamiento, Purificacion. Dichas costas las pagaron con cargo a dichos presupuestos, en virtud del convencimiento de la actuación en dicho procedimiento con carácter público y no particular.

SEGUNDO.- El Pleno del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, el 27 de Febrero de 2003, del que eran miembros los acusados, aprobó, con el reparo expreso de la Secretaria, acuerda:

1º.- “Personarse en el Procedimiento de Reintegro por Alcance que se instruía en el Tribunal de Cuentas.

2º.- Designar a los Letrados del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” encomendándoles la preparación del escrito de demanda y demás trámites precisos.

3º.- Facultar a la Alcaldía para que en nombre y representación de este Ayuntamiento otorgue los poderes precisos a favor de los anteriores profesionales.

4º.- Aprobar el presupuesto de honorarios expresado en la comunicación de fecha 24-2-2003 del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” y en caso de que sobrepasara la consignación presupuestaria existente, el Concejal D. Humberto, se compromete a hacer las gestiones precisas para que no se facture en este ejercicio cantidad alguna que supere tal consignación”.

A fin de facilitar el pago de la minuta de intervención del citado bufete, se fraccionó el pago en dos cantidades distintas, con la emisión de las facturas correspondientes a fin de no superar el 10% de los recursos ordinarios presupuestarios; en el convencimiento de que al ser una práctica ya acometida con anterioridad evitaba inconvenientes burocráticos.

TERCERO.- En el Pleno de 17 de Febrero de 2003 la Secretaria de la Corporación emitió informe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas subsidiarias del Municipio, que no habían sido publicadas desde el año 1.993, sin que Secretario Municipal alguno advirtiera tal circunstancia. Ante la problemática que la publicación de tales podía generar, basados en los informes del Secretario del Ayuntamiento, y de un Letrado especialista en Derecho Urbanístico, en los plenos de 20 de Marzo de 2.003 se acordó la revisión de oficio de los acuerdos de los plenos que aprobaron tales normas subsidiarias.

Fundamentos de derecho

PRIMERO.- El campo del Derecho Penal no es el terreno más apropiado para dirimir toda suerte de conflictos. Los principios de intervención mínima y última ratio convierten a esta disciplina en una materia residual, a la que se acude en aquellos casos de gravedad contrastada.

SEGUNDO.- Los acusados satisfacen con cargo a los Presupuesto Públicos municipales las costas derivadas de la Sentencia dictada en fecha 25 de Febrero de esta Audiencia, porque la actuación de que derivaba esa condena en costas era una actuación pública, en modo alguna privada. Sin perjuicio de la mayor o menor fortuna en la redacción de la querella presentada contra Purificacion, lo cierto es que la interposición de ésta no fue una actuación caprichosa, derivada de la animadversión hacia ella, aunque es obvio que la relación entre las partes estaba muy deteriorada, sino que se hace después de que se adoptara el acuerdo en el Pleno de 24 de Noviembre de 2000, una vez que los hoy acusados se hubieran informado a través de dos letrados, de presuntas irregularidades en la actuación de Purificacion, por lo que Humberto exigió la puesta en conocimiento de la Justicia.

Consta el Informe de la Comisión de Cuentas, en donde se informa que la actuación de la Alcaldesa y concejales en el procedimiento se hizo como miembros del Ayuntamiento y no a título particular. Es este asesoramiento lo que hace desquiciar el carácter privado y caprichoso de la querella. Podrá discutirse si el asesoramiento era o no correcto, pero ello podrá motivar el acudir a otros terrenos procesales para intentar enmendar la circunstancia del pago de las costas con cargo al erario público en vez del erario privado.

TERCERO.- La prevaricación que pretenden las partes acusadoras, artículo 404 del CP, exige un dolo específico, como es la conciencia y la voluntad de obrar vulnerando le Ley existente. Y en el terreno del dolo hay fronteras estrechas con la negligencia que no permiten interpretaciones extensivas. Desde luego, la mezcolanza que existe en muchos de nuestros Ayuntamientos nacionales, en especial de los menguados, entre adversidades políticas, que a veces se confunden con adversidades personales, asesoramientos diversos, e incultura jurídica elemental de sus componentes, no tienen por qué tenerla, no permite en principio la afirmación clara de un dolo de una conciencia nítida de comisión de ilegalidades.

En lo que concierne al delito definido por las partes acusadoras referente a la gestión del reintegro de alcance acordado en Pleno de 27 de Febrero de 2003, es cierto que ha existido una advertencia, un informe de reparos de intervención, emitido por el Secretario Municipal; y de existir sólo esta circunstancia situaría la actitud de los acusados posiblemente en la existencia del dolo de prevaricación. Sin embargo hay más. Las actuaciones surgen como consecuencia del asesoramiento del interventor y el asesoramiento del Despacho de Garrigues, así consta documentado, y así declaró el Letrado de dicho Bufete en el acto de la vista que no dejaron lugar a dudas sobre el minucioso estudio del asunto y la conveniencia de ese procedimiento. Por lo tanto, ese parecer distinto entre el asesoramiento de un Secretario Municipal y un Letrado del bufete de Garrigues, es lo que una vez más pone en muy serias dudas la existencia de dolo, del obrar de los acusados con nítida conciencia de un actuar contrario a la normativa pertinente.

Si se diversifica la cuenta del despacho de Garrigues en dos contratos se hace no con una intencionalidad dolosa sino como una maniobra a la que se acudía habitualmente en otras ocasiones. Es posible que esa manera de proceder sea irregular, más ello debe ser llevado a la jurisdicción pertinente y no a la penal, porque lo que las partes deben probar es el conocimiento y voluntad de obrar en contra de Derecho para que prospere su pretensión.

En el curso de esta relación entre las partes implicadas del procedimiento, el hecho de la intervención del acusado Humberto en el informe emitido a que se refiere el escrito de la Acusación Particular, a pesar de la recusación formulada por Purificacion , como la solicitud genérica de documentos efectuada por la misma referida en el mismo escrito, sin otras circunstancias, no suponen por sí la comisión delictiva alguna, la intencionalidad clara de que los acusados pertinentes estuvieran cometiendo delito alguno. Volcar en un escrito de acusación hechos y datos sin concreción suficiente y sin calificación precisa, a pesar del digno esfuerzo del Letrado en el acto del juicio, no puede obligar a las partes adversas a hacer una defensa diabólica sin saber muy concretamente que es lo que hay qué defender.

CUARTO.- Donde la inexistencia de intencionalidad de prevaricato se hace más ostensible es en el acto de no publicación de las normas urbanísticas que recomendara por el Secretaria de la Corporación en el Pleno de 17 de Febrero de 2003. Del mismo modo que no se observa la anterior intencionalidad en el acuerdo de revisión de oficio de los Plenos a que se refiere el Ministerio Publico en su calificación. Para empezar no parece muy diáfano que los acusados tuvieran conciencia de ilegalidad con la no publicación, cuando esta circunstancia venía aconteciendo desde hacía diez años con el silencio y no reparos de Secretario alguno de la Corporación Municipal. Pero es que a mayor abundamiento había informes adversos que recomendaban su no publicación y la modificación de lo acontecido.

QUINTO.- No existe temeridad en la conducta de la parte acusadora particular. Lo anteriormente descrito, las posiciones fronterizas entre la existencia o no de intencionalidad en los actos cometidos, permite prudentemente la querella que se ha formulado. Ello motiva la no condena en las costas generadas por las partes adversas a cargo de dicha acusación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey y en virtud de los poderes conferidos por la Constitución,

Fallamos

Que debemos absolver como absolvemos a Tarsila, Humberto y Patricio de los delitos de malversación de caudales públicos, prevaricación, y falsedad en documento público, de que son acusados tanto por el Ministerio Fiscal como por la Acusación Particular; declarando como declaramos ser de oficio las costas causadas.

Hace ya tres años que los Presidentes de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas fijaron, en la Declaración de Pamplona, los principales criterios de sus programas de fiscalización:

… creemos recomendable priorizar las áreas más importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o educación, sin olvidar otras relacionadas con el bienestar social y, por supuesto, prestando especial atención a las consideradas “áreas de riesgo”, como subvenciones, contratación pública o urbanismo.

Los representantes de las Instituciones de control del Estado Español declaraban la necesidad de potenciar las auditorías urbanísticas en el marco del análisis del sector local: “Dicho objetivo, no obstante, exige una adecuada formación de los auditores públicos teniendo en cuenta que el riesgo en este tipo de auditorías está principalmente en lo que queda fuera de la documentación y las cuentas analizadas”. Concluían, en fin, que estas nuevas facetas de la fiscalización exijan la “incorporación de profesionales que no sean auditores financieros” como(arquitectos, ingenieros, técnicos medioambientales, urbanistas, etc.

Después, dentro de las Conclusiones del III Congreso Nacional de Auditoría Pública se reconoció que “ las auditorías urbanísticas constituyen una herramienta eficaz para garantizar tanto el cumplimiento de legalidad como la transparencia de la gestión urbanística”, recomendando muy especialmente fiscalizar los convenios urbanísticos. Así, la Cámara de Comptos de Navarra acaba de publicar una auditoría de los Convenios urbanísticos en la comarca de Pamplona (2005-2008) que ya fue comentada en esta bitácora y con alguna frecuencia en la Revista Auditoría Pública.

Los aspectos contables del urbanismo también fueron tratados en esta bitácora con ocasión del informe “horizontal” del TCu sobre el Patrimonio Municipal del Suelo y en la correspondiente para los informes de Andalucía y la Comunidad valenciana. Mientras se va haciendo este camino, los auditores van incluyendo en sus programas anuales de fiscalización muchos aspectos relacionados con el urbanismo.

Galicia: pocos medios, pero haberlos haylos

En Galicia, el Consello de Contas aprobó el año pasado un informe sobre la capacidad, la organización y las actividades que a las Entidades Locales les asigna la legislación sobre disciplina urbanística (ejercicios 2005 y 2006) y que evidenciaba el gran número de municipios sin un plan general de Ordenación adaptado Ley gallega (del año 2002) o la insuficiencia de medios personales para el procesamiento y el seguimiento de las licencias solicitadas y concedidas.

En un interesante repaso a las responsabilidades urbanísticas de los ayuntamientos gallegos, el Consello de Contas constató que, por ejemplo, sólo en dos de los 56 ayuntamientos estudiados se cumplía la obligación de regular mediante Ordenanza, el deber de inspección periódica de los edificios y estructuras para determinar su estado de conservación.

Y, respecto a la protección de la legalidad urbanística y sus sanciones, echaba en falta personal con formación específica (técnica y jurídica) que pueden realizar las correspondientes tareas de información y asesoramiento a los funcionarios municipales para instruir los expedientes por infracciones administrativas.

Andalucía y la adaptación de los PGOU

En este escenario, la Cámara de Cuentas de Andalucía había incluido en sus planes de trabajo un informe sobre la FISCALIZACIÓN DE LA ADAPTACIÓN DE LOS PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE LOS MUNICIPIOS DE MÁS DE 50.000 HABITANTES A LA LEY 7/2002 (LOUA), que fue aprobado durante el pasado mes de noviembre.

Su objetivo era analizar el cumplimiento de las previsiones de la citada Ley andaluza 7/2002 de Ordenación Urbanística, que establecía un plazo de cuatro años para que los planes generales de urbanismo, vigentes en el momento de su promulgación, se adaptasen a sus determinaciones. Una vez transcurrido ese plazo (es decir, el 20 de enero de 2007), los que no se hayan adaptado conservarán su vigencia y ejecutividad, pero no podrán modificarse en aspectos que afecten a la ordenación estructural o a las dotaciones o equipamientos. Además intentaría, en la medida de lo posible, determinar el coste que para los ayuntamientos conlleva este proceso de adaptación.

Adaptación

La adaptación a la Ley de Ordenación Urbanística puede efectuarse de manera total o parcial. En el primer caso (total) se debe revisar el plan general y sustituirlo por uno nuevo (por ello, se suele denominar revisión-adaptación). El procedimiento es análogo al de la formulación de plan y conlleva el cumplimiento de distintos trámites que se dilatan bastante en el tiempo: acuerdo inicial, avance, aprobación inicial, aprobación provisional y, por último, aprobación definitiva por el titular de la Consejería de la Junta de Andalucía con competencias en urbanismo.

En el segundo caso (parcial) es suficiente con que la adaptación incida sobre las determinaciones que configuran la ordenación estructural del municipio. Con la intención de facilitar esta adaptación parcial, así como obtener suelo para atender a las necesidades de viviendas protegidas, la Junta de Andalucía ha dictado el Decreto 11/2008, de 22 de enero, que regula un procedimiento que simplifica y agiliza los trámites y, además, otorga a los ayuntamientos la competencia para su aprobación definitiva.

I. Tramitación administrativa de la adaptación

De los 28 municipios auditados de más de 50.000 habitantes, 16 tienen su planeamiento adaptado de manera total o parcial a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. Los 12 restantes han iniciado el procedimiento de adaptación; bien mediante su revisión-adaptación o bien de manera parcial.

En todo caso, se debe tener en cuenta que el procedimiento de revisión-adaptación es complejo y laborioso, y el cumplimiento de todos los trámites previstos en la normativa urbanística y sectorial conlleva que se prolongue excesivamente en el tiempo. Así, el tiempo medio que transcurre desde que se aprueba un plan general de urbanismo hasta que se revisa y se sustituye por uno nuevo se sitúa, como mínimo, en 12 años, de manera que los planes están más tiempo redactándose y revisándose que en ejecución.

Por eso, la Cámara de Cuentas recomienda a los ayuntamientos que inicien con la suficiente antelación el procedimiento de revisión de sus planes generales de urbanismo para evitar, en la medida de lo posible, el excesivo retraso en su aprobación.

Por otro lado, también sugiere reformar las legislaciones sectoriales con la finalidad de intentar que los informes preceptivos, así como los vinculantes, que deben emitir otras Administraciones Públicas (medioambiente, carreteras, costas, patrimonio histórico…) no dilaten en exceso el procedimiento de revisión.

Todas estas circunstancias conlleva que los planes generales de urbanismo de los municipios de Andalucía sean bastante antiguos. El 27% de los instrumentos de planeamiento general tenían más de 18 años, el 50% entre 18 y 9 años y el 23% restante, menos de esa cifra.

Esa excesiva antigüedad supone que, en muchos aspectos, el planeamiento quede obsoleto  y que, para seguir urbanizando el municipio, las propias Corporaciones se vean en la necesidad de suscribir convenios urbanísticos para facilitar la modificación puntual del plan antiguo.

Coste de la adaptación y fuentes de financiación

Se ha intentado conocer el coste que supone para las Corporaciones locales la adaptación de su planeamiento general a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía. No obstante, la información obtenida no es comparable, pues en unos supuestos se han computado los gastos contabilizados por la Entidad y en otros, solo los correspondientes a los contratos suscritos con empresas externas. Así, por ejemplo, Sevilla constituyó una oficina técnica para la revisión-adaptación cuyo coste ha ascendido a 7.431.997€ y, por el contrario, los gastos reconocidos por el ayuntamiento de Linares se sitúan en 275.000€, correspondientes al importe del contrato suscrito con una empresa externa para la revisión-adaptación.

Esta situación se produce porque, sólo 3 ayuntamientos han creado un proyecto de gasto específico para controlar los imputados a la revisión-adaptación, mientras que otro ha incluido en la información facilitada tanto los costes directos como indirectos.

Para la Cámara de Cuentas, las Entidades locales deben establecer sistemas contables que les permitan conocer, en cada momento, el coste real que supone la revisión de sus planeamiento general, creando proyectos de gasto que garanticen el control y seguimiento de los mismos.

Los gastos asumidos por los ayuntamientos para la revisión del planeamiento se han financiado, en principio, con recursos propios de la Entidades locales respectivas. Dos han recurrido a operaciones de crédito para financiar los trabajos necesarios para la adaptación del planeamiento general.

Para la Cámara, es significativo que sólo 4 de los 28 municipios auditados hayan obtenido ayudas de la Comunidad Autónoma para la revisión de su planeamiento general. En todo caso, esta situación ha cambiado con la última Orden de 8 de julio de 2008, pues de los 23 municipios de más de 50.000 habitantes que, en ese momento, todavía no se había adaptado, 11 han solicitado subvenciones.

Por último, se debe reseñar que la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, tras su reforma de 11 de noviembre de 2005, ha establecido que las cantidades anticipadas que se obtengan como consecuencia de un convenio urbanístico de planeamiento, deben ser consideradas como depósitos constituidos ante la caja de la Administración, sin que se pueda disponer de ellas hasta que se apruebe el correspondiente instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución (art. 30.3.3ª LOUA).

Desde la entrada en vigor de la reforma, han obtenido cantidades anticipadas por convenios urbanísticos, al menos cinco municipios. Estas cantidades deben contabilizarse como operaciones no presupuestarias y sólo, una vez aprobado el instrumento de planeamiento o delimitada la unidad de ejecución, se podrán imputar al correspondiente presupuesto.

En tal sentido, se recomienda a las entidades locales que incorporen en las Bases de Ejecución del presupuesto los límites previstos en la legislación urbanística y especifiquen la cuenta o cuentas no presupuestarias en las que se deberán contabilizar estas operaciones (por ejemplo, “depósitos de convenios urbanísticos” u otra similar), así como la obligación de depositar las cantidades recibidas en cuentas diferenciadas, que no se podrán utilizar hasta que se apruebe el instrumento de planeamiento o se delimite la unidad de ejecución.

El Pleno del Tribunal de Cuentas de España ha aprobado el 26 de noviembre pasado el Informe de Fiscalización de la contratación en el ámbito local de servicios y suministros de energía y telecomunicaciones, correspondiente a los ejercicios 2003, 2004 y 2005 y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, para su tramitación parlamentaria.

En el mercado de las telecomunicaciones y de la energía, las Corporaciones Locales constituyen un tipo de cliente con un importante volumen de demanda que ha venido experimentando un notable crecimiento en sus consumos y, con ellos, de los gastos presupuestados para financiarlos.

Para el Tribunal de Cuentas, estas circunstancias exigen, por sí solas, asegurar que la contratación pública garantice unas condiciones de competencia y concurrencia “que permitan aprovechar las ventajas que proporcionan los mercados liberalizados, a efectos de conseguir mejores condiciones económicas en estos suministros y servicios, mayor eficacia en la asignación de los recursos y, finalmente una mayor transparencia en la formación de los precios en interés de las administraciones y de la ciudadanía en general”.

El establecimiento de estos mercados liberalizados ha sido una constante en el ámbito comunitario, donde desde hace bastante tiempo se ha venido propugnando a través de diversas Directivas incorporadas a nuestro ordenamiento interno, que se ha concretado en:

a) Sector Telecomunicaciones

- Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

b) Sector Eléctrico

- Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector eléctrico (modificada por Ley 17/2007, de 4 de julio, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad).

c) Sector de Hidrocarburos.

- Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.

Así, las Entidades locales debieron proceder a la contratación de estos servicios y suministros, durante el periodo fiscalizado, conforme a los procedimientos y formas de adjudicación establecidos en la legislación de contratos públicos.

En el caso concreto del sector eléctrico, la liberalización del suministro y el incremento de la competencia desarrollada a partir de 1997, ha llevado consigo la introducción en el mercado de la figura de los consumidores cualificados, en función del volumen de sus consumos, capacitados para negociar con los distribuidores libremente el precio de sus productos.

Alcance de la fiscalización

Constituye el objetivo del informe el análisis de la contratación, en todas sus fases, de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones en el ámbito de la Administración local, la incidencia que en esta contratación ha tenido la paulatina liberalización de estos servicios y el examen del grado de cumplimiento de la normativa de contratación aplicable.

El examen se realizó  sobre una muestra de la contratación realizada por los Ayuntamientos españoles con población superior a 50.000 habitantes.

Se solicitó información a 66 Entidades locales respecto de los procedimientos y forma de adjudicación de los contratos vigentes en esas administraciones municipales y sus organismos autónomos, para la percepción de esos servicios y suministros, así como la remisión de la documentación de los respectivos expedientes de contratación, vigentes en el año 2005, con independencia de su fecha de adjudicación.

Conclusiones

De las comunicaciones y documentación recibida cabe señalar las siguientes incidencias en relación con la contratación de los servicios y suministros indicados:

- 4 Ayuntamientos de Lérida, Torrejón de Ardoz, Marbella y Móstoles (mencionamos a los incomplidores) no han efectuado comunicación alguna sobre procedimientos licitatorios, proveedores y origen de la relación que les vincula con los proveedores de los servicios y suministros de la entidad local y/o sus organismos autónomos de la fiscalización.

- 20 Ayuntamientos (la quinta  parte de la muestra) comunican expresamente la no realización de procedimientos licitatorios durante los ejercicios objeto de fiscalización.

- Los restantes Ayuntamientos, en número de 42, han comunicado la realización de procedimientos licitatorios:

- Tan sólo 3 Ayuntamientos (meniconamos a los triunfadores: Madrid, Valencia y Logroño, que suponen el 4,5% de la muestra) han tramitado procedimientos licitatorios en relación con la totalidad de los servicios y suministros de telecomunicaciones, energía eléctrica y carburantes y combustibles.

- Los procedimientos licitatorios seguidos por las restantes 39 Entidades resultan ser:

i. El suministro de combustible para calefacción y vehículos o para uno sólo de esos objetos, ha sido objeto de licitación por 35 entidades.

ii. La contratación del servicios de telecomunicaciones, en cualquiera de sus manifestaciones, ha sido licitada por 23 entidades.

iii. El suministro de energía eléctrica, tan solo fue licitada por 7 entidades.

Por lo que se refiere al suministro de principales fuentes de energía, el 10,6% de los Ayuntamientos de la muestra ha incoado estos procedimientos para contratar el suministro de energía eléctrica; el 28% ha utilizado estos procedimientos para contratar el suministro de combustible de calefacción, y el 42% lo ha utilizado para contratar el suministro de carburantes para los vehículos municipales.

Por lo que se refiere a la contratación mediante pública concurrencia del servicio de telecomunicaciones, han tramitado procedimientos con este objeto 23 Entidades, lo que supone el 35% de los Ayuntamientos de la muestra. De ellos 14, el 20,6 de las Entidades, han licitado el servicio de telefonía fija; 18 Ayuntamientos, el 25%, han licitado el servicio de telefonía móvil; y, finalmente, 19 Ayuntamientos, el 29%, han desarrollado procedimientos licitatorios vinculados a Internet u otros.

Ausencia de procedimiento licitatorio

La mayoría de las Entidades locales que no han efectuado procedimientos licitatorios tampoco han aportado razones justificativas para mantener en la inercia dicha situación. No obstante, el Tribunal deduce de la información inicialmente remitida que las causas que llevan a la misma han sido las siguientes:

- Consideración de que el anterior proveedor es el único existente en el ámbito territorial, lo que les convierte en mercados cautivos a las condiciones y precios que éstos establezcan, constriñendo la libertad de mercado en perjuicio no sólo de otros proveedores sino también de los propios intereses municipales al no poder valorar otras posibles ofertas en mejores condiciones técnicas y económicas.

- Mantenimiento de la relación de servicio/suministro con el anterior proveedor monopolístico como consecuencia del desconocimiento de las características del servicio o suministro demandado o de las de las instalaciones utilizadas, así como su régimen jurídico de propiedad o alquiler por parte de la Administración, por lo que ante la dificultad de aclarar la situación existente y proceder a una convocatoria pública, se tiende al mantenimiento de aquella relación.

Para el Tribunal, esta práctica de prorrogar sine die los acuerdos, convenios o cualquier otro sistema o fórmula, en su día efectuados con los operadores monopolísticos y que conforme al artículo 2 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 podían considerarse excluidos de la misma, supone en la actualidad una infracción de la normativa de liberalización de los mercados y de las normas de contratación aplicable a estos servicios y suministros tras la Ley 11/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, y más concretamente del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, quedando automáticamente sujetos a los procedimientos y régimen jurídico en ella regulado, a sus limitaciones temporales, y a todas las reglas y principios de los contratos administrativos, entre ellos el de publicidad, igualdad de condiciones en el acceso al mercado y libre concurrencia.

- Otra de las circunstancias que pueden mantener la conservación de esas relaciones se encuentra en el haberse acogido la Entidad a ofertas mayoristas a favor de la Administración en virtud de acuerdos o convenios con el anterior proveedor monopolístico, con base en que el servicio o suministro se efectúa a través de redes desplegadas por éste con anterioridad a la liberalización del sector y que actualmente se consideran redes corporativas de la Administración demandante. En este sentido, y en el ámbito específico de telecomunicaciones, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones señala la improcedencia de acudir de manera unívoca al anterior operador monopolítico para que éste proceda a desarrollar y colaborar en la evolución de la red corporativa e incluso a la innecesaria creación de estas redes corporativas propias para atender a sus necesidades cuando puede acudir a redes y servicios que suministran los distintos operadores del mercado.

- También se ha defendido la necesidad de mantener un periodo transitorio de vigencia de la prestación en su día acordada con el proveedor monopolístico, hasta que se estabilice el mercado -respecto a ofertas y variedad de proveedores- y se clarifique la situación correspondiente al contrato vigente -características técnicas de la prestación y titularidad de los equipos e infraestructuras-. Para el Tribunal, la necesidad de tal periodo transitorio resulta comprensible durante un plazo prudencial desde que comienza la liberalización del mercado, “pero a fecha vigente, muy superado tal ámbito temporal no pueden considerarse tales motivos como causa justificativa de la continuidad con el anterior proveedor monopolístico”.

En todo caso, “estas conductas resultan contrarias a la libre competencia e incluso a la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado, sin que existan razones que justifiquen hurtar al régimen de contratación pública estos servicios y suministros ni considerar habilitadas a las Administraciones locales para conceder derechos preferentes a determinadas empresas que les sitúen en ventajas competitivas respecto de otros operadores en el mismo mercado”.

Tramitación de procedimiento licitatorio con lagunas de información o irregulares criterios de valoración de las ofertas

El Tribunal entiende que, en algunos pliegos licitatorios se producen carencias de información necesaria, indeterminación del objeto del contrato, inclusión de criterios de valoración con insuficiencias de precisión o falta de objetividad y sistemas de determinación de los precios, a efectos de presentar las ofertas económicas, complejos o indeterminados. Tales circunstancias no sólo impiden la homogeneidad de las ofertas, con la consecuente dificultad en el momento de su valoración, sino que, además, la complejidad o desinformación supone un obstáculo para la participación de los posibles licitadores, lo que conlleva la restricción material de la concurrencia.

Formas especiales de provisión

Alguna de las Entidades obtiene estos servicios y suministros mediante fórmulas ajenas a las que persiguen la concurrencia directa ante la entidad de las empresas suministradoras.

- Constitución de Empresas Municipales.

Critica el Tribunal que, en ocasiones, una empresa municipal es la encargada de llevar a cabo la ejecución material de políticas municipales relativas a nuevas tecnologías, desarrollando labores de sistemas o telecomunicaciones “sin que conste que esa encomienda venga precedida del correspondiente procedimiento de contratación en régimen de concurrencia”. La prestación de estos servicios a entidades ajenas al Ayuntamiento, convierten de facto a esta empresa en un operador de telecomunicaciones, “sin que conste en la comunicación aportada que se haya adquirido tal condición de conformidad con lo previsto en el artículo 7 y 8 de la Ley 32/2003, de 4 de noviembre, General de Telecomunicaciones”.

- Adhesión a los servicios centralizados de las CCAA correspondientes.

En algún caso, se ha comunicado la intención futura de adhesión del Ayuntamiento a los servicios centralizados que ya tiene contratados la Comunidad Autónoma respectiva sin que consten efectuados estudios de costes y consumo que justifiquen la conveniencia de esta adhesión frente a la posibilidad de acudir independientemente al mercado liberalizado, para la contratación de tales prestaciones para el Ayuntamiento y sus Organismos Autónomos.

Recomendaciones

El Tribunal de Cuentas considera necesario formular las siguientes recomendaciones dirigidas a mejorar la gestión en esos sectores:

- Instar de las Entidades locales la incoación de procedimientos contractuales que promuevan la concurrencia de ofertas respecto de la totalidad de los servicios y suministros de energía y telecomunicaciones.

- Recabar, de aquellas entidades que tienen encomendada o han asumido la asistencia técnica a las Ayuntamientos -Diputaciones provinciales, asociaciones de Entidades locales u Órganos Autonómicos o Estatales-, la redacción de protocolos de actuación que faciliten el análisis de necesidades y la elaboración de pliegos tipo para la contratación de estos servicios y suministros, permitiendo minorar los costes y mejorar la calidad de los procedimientos -incluso en la determinación de sistemas de fijación de precios, haciendo homogéneas y comparables las ofertas económicas-, promoviendo con ello su contratación, en régimen de concurrencia por la totalidad de las Entidades locales.

- Incorporar los sistemas de control y limitación de consumos al elenco de criterios de valoración de ofertas utilizables en los procedimientos de contratación de telecomunicaciones.

- Implantar ordenanzas municipales de alumbrado público, el de mayor importancia respecto del consumo de energía eléctrica, que dotarían a los Ayuntamientos de un marco más exacto para la elaboración de las prescripciones técnicas de la contratación al precisar las intensidades lumínicas adecuadas a los fines perseguidos por el servicio. A estos efectos, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE) elaboró en el año 2002 un Modelo de Ordenanza Municipal de Alumbrado Exterior para la Protección del Medio Ambiente mediante la mejora de la eficiencia energética.

- Establecer en los pliegos sistemas periódicos de control y verificación de los suministros percibidos y de sus instrumentos de medición.

Un resúmen de este artículo fue publicado en el newsletter Legaltoday.

La actual crisis económica ha propiciado la perdida generalizada del equilibrio financiero en las Entidades Locales. La caída de la recaudación local se traduce, de inmediato, en una crisis de liquidez, con aumentos incesantes de costes financieros, debido a los retrasos en los compromisos de pago con los proveedores, las entidades financieras o la hacienda pública.

En este escenario, el concepto de gestión financiera y el objetivo de equilibrio financiero, necesitan de una herramienta de diagnóstico a través del análisis de sus principales variables y una pormenorizada descripción del marco legal de las operaciones de crédito, como paso previo para la elaboración de planes económicos-financieros.

Muy oportuno es la aparición del libro Guía práctica para la Planificación Presupuestaria de las Entidades Locales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento, de José Manuel Farfán y Alfredo Velasco Zapata (Aranzadi, noviembre de 2009, 378 págs. y 46 euros), dos experimentados funcionarios al servicio de la Diputación de Sevilla: el primero como Tesorero General (habilitado estatal) y el segundo como economista de la unidad de asesoramiento económico a los municipios.

Para los autores las difíciles circunstancias presupuestarias “están produciendo una perdida de imagen de las Entidades locales hacia terceros y motivando una demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de planes de saneamiento”.

La guía de Farfán y Velasco contempla, con ejemplos prácticos y supuestos, la metodología y la sistemática para la elaboración de los citados Planes Económico Financieros tras un ajustado Diagnóstico de su situación económica, que determine las causas del desequilibrio y nos ayude a evaluar las posibles soluciones.

La cruda realidad local

Es raro el día que algún responsable local no traslada a la ciudadanía sus lastimeros quejidos sobre las dificultades presupuestarias. Recientemente, el diario ABC recogía las declaraciones del presidente de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura (Fempex), Ramón Díaz Farias de la siguiente guisa: «Si los ayuntamientos fuesen empresas, la mayoría estarían cerrados debido a la mala situación económica que atraviesan».

Esta situación ha sido presentada con frecuencia en esta bitácora. Entre las últimas, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Ayuntamiento de Villablino. Toca apretarse el cinturón y aprobar planes de saneamiento en busca de la ansiada suficiencia financiera.

Como señalan Farfán y Velasco en su Guia, la vuelta al equilibrio presupuestario dependerá de muchos factores según el tamaño del municipio, margen de recorrido fiscal, naturaleza de los gastos, la existencia o no de sociedades generadoras de pérdidas, las expectativas futuras, etc.

La Radiografía que la FEMP hizo el año pasado de las Haciendas Locales destacaba la consolidación de una cultura tributaria en el ámbito local, que iba ejerciendo poco apoco su corresponsabilidad fiscal, asumiendo los costes de la impopularidad que supone elevar la presión fiscal. La bonanza económica permitía superar cierto raquitismo presupuestario que el Ex-conselleiro Xaquín Alvarez Corbacho describió con maestría para el municipalismo gallego, como podéis ver aquí. Se promete todo o casi todo, pero no se habla de impuestos excepto para anunciar rebajas superiores a las que proclama el adversario político: “El modelo financiero del alcalde gallego es reducir los tributos y multiplicar las subvenciones”, dice.

Insuficiencia financiera

Cuando una Entidad Local tiene ahorro neto negativo o una deuda viva superior al 110% de los ingresos corrientes entran en juego estos Planes de Saneamiento para los próximos tres años (a aprobar en el Pleno) sin los cuales está vedado el recurso al crédito. Aquí la figura de la Intervención se vuelve clave para su detección, advertencia, elaboración y seguimiento.

El Pleno de la Audiencia de Cuentas de Canarias aprobó, en su sesión de 14 de octubre de 2009, un pionero Informe sobre la Evaluación de la Gestión del Gasto de las Administraciones Públicas Canarias en el Sector del Turismo, ejercicios 2004-2007.

La política pública turística mueve un elevado volumen de recursos financieros, organizativos y humanos de las distintas administraciones públicas de Canarias. Afecta no sólo al Gobierno autónomo y a los cabildos insulares, sino también a los ayuntamientos “turísticos”, que son aquellos (14) con plazas turísticas superiores al 40% de su población.

Puede que los guardianes de la ortodoxia fiscalizadora critiquen la simple existencia de un informe como éste. Nada más injusto. Baste decir que la actividad turística supone para las Islas Canarias un tercio del empleo y el 28% del PIB canario. Su efecto multiplicador hace que por cada 100 empleos generados en la rama turística se creen 46 puestos en otros sectores.

El turista ya no es lo que era

El sector turístico, se caracteriza por ser especialmente sensible a las variaciones macroeconómicas y a los cambios de comportamiento de determinadas industrias o consumidores: por ejemplo, un incremento del precio del petróleo puede llevar a un menor número de turistas, especialmente en los trayectos de media-larga distancia.

Por tanto, la Audiencia de Cuentas entiende que no sería correcto relacionar determinados resultados del presente informe con la gestión pública, dado que entran en juego muchos más factores que la propia actuación de las Administraciones Públicas.

Entre 2004 y 2007, el número de turistas globales ha aumentado de forma constante, registrando un crecimiento interanual medio de 4,1%. En la actualidad, el turismo extranjero es el principal componente de la demanda turística (50,8%). Sin embargo, en lo que respecta al gasto, el desembolso medio de los turistas nacionales es superior al de los extranjeros tanto en el total (122,33€ vs. 101,96€) como el realizado en destino.

Por otro lado, los hábitos turísticos también han vivido cambios que afectan a aspectos esenciales como la edad media de los visitantes, la manera de reservar alojamiento y vuelo o la creciente demanda de servicios complementarios.

Durante los últimos años ha aumentado el número de turistas mayores de 60 años debido principalmente a la mayor capacidad adquisitiva de este grupo de edad y al progresivo envejecimiento de la población europea. Al mismo tiempo, los niveles de exigencia de los turistas que deciden su destino vacacional afectan a otros factores como la oferta de servicios complementarios culturales, deportivos (turismo de golf y de buceo) o ambientales (parques nacionales, zonas de recreo).

Por último, se percibe que los viajes son cada vez más cortos, por lo que los turistas realizan un mayor número de viajes al año a costa de una reducción de la estancia media. En este sentido, la Audiencia de Cuentas recuerda que una de las mayores amenazas, a medio y largo plazo, para la industria turística canaria es la aparición de destinos competidores más económicos.

El principal cambio ha sido la aparición de nuevos canales de comercialización basados en las tecnologías de la información. Así, las reservas hoteleras vía Internet aumentan a un ritmo del 40% anual y ya el 15% de las ventas se realizan a través de la red, accediendo directamente a la oferta de bienes y servicios turísticos sin intermediarios, y teniendo la posibilidad de gestionar gran parte o la totalidad de los trámites desde casa y más baratos, incluido el viaje en avión en compañías de bajo coste.

Conclusiones

El propio informe declara que intenta reflejar, más que un juicio de evaluación, un análisis de la política turística desarrollada en el periodo analizado, planteando a las Administraciones Públicas un modelo de evaluación de dicho sector.

Es la primera vez que la Audiencia de Cuentas de Canarias ejecuta una actuación de evaluación de políticas públicas, no existiendo una metodología de trabajo generalmente aceptada.

Escasa predisposición hacia la cultura de la evaluación

La Audiencia de Cuentas no puede obviar que “la cultura imperante está absolutamente impregnada de la visión tradicional de cumplimiento de la legalidad formal”. Por eso, la importancia de iniciativas como esta en el camino del control de evaluación de las políticas y servicios públicos, “que está en franca desventaja respecto a las técnicas tradicionales de control de legalidad formal, auditoría financiera o regularidad contable”.

De esta experiencia se obtendrá un conocimiento básico para ir estableciendo una metodología de evaluación y un sistema de información corporativo que permita sustentar los juicios de valor que persigue la evaluación e impulsará a las administraciones públicas en el cumplimiento de los requerimientos que las normas presupuestarias les exigen, proporcionando al Parlamento respectivo información relevante para la definición y aprobación de las políticas públicas.

Datos: pocos y malos

Una primera conclusión de la fiscalización llevada a cabo constata que la planificación, coordinación, adquisición y distribución de información entre los diferentes agentes que operan en el Sector son insuficientes o inexistentes, lo que hace imposible una adecuada evaluación.

En efecto, el Gobierno de Canarias no disponía, en el periodo 2004-2007, de un plan estratégico turístico aprobado a largo plazo, a semejanza de otros destinos competidores como el Turquía 21 (Turquía) o el Plan Azur (Marruecos).

En contados casos, se establecen indicadores, y cuando se establecen, éstos no se evalúan periódicamente y no se fijan valores meta que permitan medir el grado de eficacia sobre las acciones planificadas inicialmente. Adicionalmente, el Gobierno de Canarias dispone del Sistema Informático Turístico, TURIDATA; una herramienta que no tiene un uso estratégico, sino informativo y que cuenta con carencias, como la ausencia de los datos de la isla de Tenerife.

Para la Audiencia, esto “genera un problema en la homogeneidad de datos, que al ser recabados y gestionados en base a diversas metodologías, no pueden ser comparados ni unificados”.

Además, en determinadas ocasiones, se puede acceder a la información de una zona turística, pero no se dispone de la de otra zona (Ej.: Fuerteventura dispone de datos sobre el número de turistas internacionales que recibe, pero La Gomera y El Hierro no).

Así pues, las fuentes de información autonómicas y nacionales sobre las características, opinión y comportamiento de los turistas son insuficientes. Como ejemplo de esta insuficiencia de los sistemas de información señala “la ausencia de un dato único y fiable sobre el número de turistas y sobre el número de plazas turísticas creadas-renovadas, o la ausencia de datos sobre la satisfacción de los turistas, su número por segmento e incluso en número de turistas totales”.

Transversalidad

La Audiencia recuerda la importancia de inculcar el concepto de transversalidad en los diferentes niveles administrativos públicos, de tal manera que se creen mecanismos de coordinación que permitan integrar los distintos ámbitos del Gobierno en el sector turístico.

Si bien el sector turístico tiene en su núcleo a las actividades puramente turísticas (alojamientos, restauración, transporte, etc.), su espectro más amplio también incluye otro tipo de ámbitos más transversales pero de influencia significativa, como la seguridad, el medio ambiente, la limpieza o la educación profesional, que debería considerar la actividad turística en su planificación.

No parece existir una relación directa entre los esfuerzos promocionales y los resultados obtenidos (número de turistas) por lo que no se puede afirmar que la promoción actual esté influyendo sobre los resultados turísticos. En el periodo de estudio, las evaluaciones que se han realizado sobre los resultados de las acciones promocionales han sido escasas y apenas permiten elaborar conclusiones al respecto.

Ayuntamientos

La coordinación entre Administración Local e Insular, en materia de infraestructuras, no ha podido ser respaldada por los datos recopilados. A pesar de contar con la Comisión de Seguimiento del Plan de Infraestructuras y Calidad turística como una posible herramienta para ello, no se ha identificado ninguna administración insular que afirme utilizarla con tal fin. En esta materia, los ayuntamientos se encuentran sometidos a las directrices marcadas por el Plan Regional de Infraestructuras Turísticas y las actuaciones de mantenimiento y mejora de infraestructuras son limitadas.

Sobre la calidad de la oferta turística, los municipios son los interlocutores directos con el turista y los que mayor capacidad de influencia tienen sobre la percepción que el turista se lleva del destino. En base a ello, se ha evaluado la calidad prestada a través de los servicios públicos percibidos por el turista como la seguridad o la limpieza.

Señalar que los fondos asignados a la administración local por el Estado se calculan a partir de la población de derecho, quedando fuera del cálculo la población flotante (turistas), lo que provoca, en el caso de los municipios con elevado desarrollo de la actividad turística y con un gran volumen de población flotante, una importante diferencia entre los recursos disponibles y los necesarios.

Además, los municipios disponen de servicios para atender las quejas y reclamaciones de los visitantes. En la realización del trabajo, se comprobó que en los puntos de información turística recibían y gestionaban las quejas que los turistas pudieran tener en esta materia. No obstante, no se disponen de herramientas para gestionar la información recopilada a través de las mismas, por lo que el sistema de quejas y reclamaciones no puede ser utilizado como medio para solventar errores y problemas asociados a los servicios públicos turísticos.

Recomendaciones

De cada carencia surge la recomendación: la planificación estratégica debe ser la fuente para la planificación presupuestaria (por objetivos y resultados). Debería existir un sistema de información turística centralizado en un único organismo, que controlara y homogeneizara toda la información relacionada con la actividad turística, de tal manera que sea comparable a cualquier nivel. Actualmente, se está trabajando en FRONTUR 2009 (publicación elaborada por el Instituto de Estudios Turísticos sobre los Movimientos Turísticos en Fronteras), que solucionará parte de la carencia de información detectada.

Por último, se recomienda que se profundice en un mayor consenso entre Gobierno y Cabildos en materia promocional, a través de la definición de una estrategia promocional efectiva, eje fundamental de la gestión pública turística, para poder medir adecuadamente el impacto de las acciones promocionales, así como incrementar el papel que juega la inspección turística en la normalización de la oferta, dotándola de mayores recursos y de una visión orientada a objetivos.

La prensa vasca recogía ayer unas declaraciones del Dr. Martinez Churiaque, presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) realizadas en una entrevista concedida a Radio Euskadi, donde se suma a la petición de una Ley de Auditoría Municipal que exija la rendición de las cuentas locales junto con un informe de auditoría privada.

Churiaque entiende que, al igual que las sociedades mercantiles de elevado tamaño o facturación, los grandes ayuntamientos deberían tener “mecanismos de control con tres “filtros”: control interno, control externo “quizá con firmas privadas” y control externo público. Esto permitiría a los OCEX concentrarse en áreas de riesgo específicas, como la gestión urbanística, la política de subvención de los entes públicos y la política de endeudamiento pues “este año 2010, va a ser un año muy duro”.

También reconoció que es imprescindible apostar por medidas de control interno, “con mayor apoyo a los interventores de los ayuntamientos para que lleguen al cargo, no porque se lo deban al alcalde o a personal de su entorno, sino habilitados por una oposición nacional“.

En el fondo del asunto encontramos el reconocimiento de que el propio TVCP, como Institución, “no tiene capacidad suficiente para fiscalizar todos los entes del sector público vasco”.

Ya hemos tratado este espinoso tema en otras ocasiones, siempre con bastante ruido. Ahora parece que revive con fuerza, pues las medidas de reforma administrativa promovidas desde Cataluña también incluyen este apartado en la agenda política.

Así, la consellera catalana de Justicia, Montserrat Tura, aseguró esta semana, en rueda de prensa, que el objetivo del Govern es favorecer la “transparencia” y modificar la Ley que regula la Sindicatura de Cuentas, con el fin de incorporar nuevas obligaciones para los entes locales, como sanciones ante la falta de rendición y la obligación de someterse a auditorías financieras externas para los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes o cuyo presupuesto anual supere los 50 millones de euros.

No, sin mi Interventor

Hasta el día de hoy, son muchos los Interventores que, con la ley en la mano y alguna sentencia (STSJ de Castilla y León-sede en Burgos-de 18 de febrero de 1997) venían oponiendose esas auditorías privadas en los ayuntamientos. El argumento es sencillo: el control interno está reservado a ellos y el externo al Tribunal de Cuentas u Órgano de Control Externo (OCEX) autonómico correspondiente. Entre las últimas, podéis ver esta noticia referente al Ayuntamiento de Cambre, en Galicia:

El propio Tribunal de Cuentas, en un recientísimo informe, aprobado en sesión de 29 de octubre de 2009 (Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de Auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006) considera estos contratos con compañías auditoras como algo “excepcional, pues las funciones de control financiero en el ámbito interno, de las que son manifestación técnica la actividad de auditoría, están encomendadas a órganos o a funcionarios públicos, tanto en el ámbito estatal, como en el autonómico o local”.

El Tribunal se manifiesta contundente exigiendo la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público (cosa que ningún contrato fiscalizado tuvo, muy al contrario, en algunos casos constaba declaración en contra de su celebración realizada por los Interventores y Secretarios). No obstante, aun admitiendo la improcedencia de esa contratación con carácter general en el ámbito local, entiende que sería posible la contratación de los servicios profesionales con ese objeto y vinculado al control financiero de subvenciones.

El Tribunal concluye así:

Por ello, e indirectamente, tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto. En definitiva, a la Alcaldía le competen las funciones propias de un  órgano de contratación, entre otras las de acordar la iniciación del expediente de contratación cuando éste se encuentra suficientemente justificado con el fin de atender una necesidad pública, e incluso la de apreciar la concurrencia de esta necesidad pública, pero ello no le faculta para sustituir, por su sola voluntad, las competencias legalmente atribuidas a los funcionarios de habilitación nacional y que la ley, por esa condición, expresamente a ellos les ha reservado. En definitiva, a la Alcaldía compete apreciar la necesidad de la elaboración de esos informes y a la Intervención, en su caso, si puede o no dar satisfacción con sus medios a ese requerimiento.

Reformas y contrareformas

Rafael Martín, profesor de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos, sugiere en una columna del diario Expansión algunas propuestas sobre los ayuntamientos que, en su opinión, ninguna reforma contemplará (acceder a través del portal Inteligencia Colectiva y Economía de Navarra) y que suponen una profunda contrareforma desvinculando a los habilitados de la Corporación correspondiente (y haciéndolos depender de un órgano estatal) la remisión concomitante de los reparos al OCEX (al igual que ahora ocurre con los contratos) y la potenciación de las auditorías externas que sólo llegan al 4% de las corporaciones.

Es recurrente, por tanto, solicitar cambios legislativos para que las entidades locales que no rindan cuentas sean privadas de ayudas y subvenciones, de la misma manera que los particulares no pueden optar a ayudas si no están previamente al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública o la Seguridad Social.

De acuerdo con el diario Levante de ayer, la Sindicatura de la Comunidad Valenciana, a cuyo frente está Rafael Vicente Queralt, pretende que quienes se nieguen a remitir la cuenta general o que la presenten cambiando y falseando datos tengan efectivamente una responsabilidad penal, al igual que el el consejo de administración de una empresa privada, como nos suele recordar Javier Grandío en diversos comentarios de esta bitácora.

Sin embargo, en esa Sindicatura se está barajando seriamente la posibilidad de incluir una petición de reforma legislativa para que los alcaldes que figuren en la lista negra de la institución no puedan presentarse como candidatos en las siguientes elecciones, de manera similar al modelo brasileño. No puede entenderse que un concejal con deudas pendientes en la vía ejecutiva con su ayuntamiento, tenga prohibido presentarse a las elecciones, y un alcalde que incumple la ley por no remitir las cuentas al Síndic pueda optar a la reelección.

Como recuerda también el diario Levante: “Reincidir en saltarse la ley cuesta 60 euros”. El síndico alicantino Mira-Perceval tiene la “sensación que prima en las entidades locales de que incumplir sus obligaciones con los órganos de auditoría les sale prácticamente gratis”. Así de crudo lo dice:

Por ejemplo ley 7/1988 de funcionamiento del Tribunal de Cuentas recoge en su artículo 30 sanciones de entre 60 y 900 euros para los responsables de incumplir los requerimientos efectuados por ese Tribunal. Se dan pocas oportunidades en las que los municipios u otras entidades locales se ven acorralados por esta disposición. Dada la absoluta falta de potestad sancionadora de la Sindicatura, recientemente pidió auxilio al Tribunal de Cuentas para castigar económicamente a un consistorio valenciano reincidente en su negativa a rendir cuentas. El pleno de este tribunal decidió imponer la sanción máxima, de 900 euros, pero el ayuntamiento recurrió. Al final del camino, el Tribunal Supremo redujo la multa a 60 euros, menos que muchas multas de tráfico. Para Antonio Mira-Perceval resulta simplemente “desalentador”.