Leo el artículo de Ramón Roger en Cinco Días, titulado Auditoría de municipios:¿preparados? donde se achaca la culpa del actual colapso presupuestario local a la “falta de control financiero y a la escasa transparencia de las cuentas locales”. Tanto el Estado como las CCAA (“Intervención General, tribunales de cuentas, etc.”) se mostraron insuficientes para detectar la mala situación de las cuentas públicas, según el autor. 

¿Ha sido eficaz el control local?

Discrepo de la tesis subyacente en este interesante artículo. En mi opinión ha sido el desplome de los ingresos locales la causa de todos los males. El ciclo electoral –de todo signo político- generando gasto sin cobertura suficiente: he aquí el verdadero culpable.  Es cierto que ha habido algunas locuras puntuales -vinculadas a operaciones desproporcionadas- pero, en general, el control interno municipal es bastante bueno (muchos alcaldes me dirán que excesivo) y legalmente muy formalista, aunque no haya impedido la tormenta perfecta del empeoramiento en todos los indicadores financieros: más deuda, menos remanente de tesorería, más necesidad de financiación, peores plazos de cobro y de pago, con la presión fiscal subiendo.

El control externo es mejorable, estamos de acuerdo. Es lento y, en muchos casos moroso en la rendición de cuentas,  de ahí la vieja demanda a favor de una Ley de Auditoría Municipal siempre expresada por los representantes de los OCEX (ojo: sólo autonómicos) frente al Tribunal de Cuentas que sigue viendo a los auditores privados con recelo.

Mientras tanto, muchos gobiernos autonómicos encargan informes de auditoría o consultoría en relación con las finanzas regionales, su estado actual o las posibles líneas de actuación -léase recortes- para detectar áreas de mejora. Entre estos últimos, el caso de la Comunidad Valenciana:

¿Más auditoría local?

Planteado en el programa electoral del Partido Popular, que resultaría vencedor el 20-N, su contenido fue recibido con satisfacción en el reciente congreso anual de los Censores Jurados españoles. El compromiso de Rajoy era promulgar una ley de control y auditoría única para todo el sector público español y exigir “la realización de auditorías financieras, operativas y de cumplimiento a todas las corporaciones locales con más de 5.000 habitantes”.

En realidad, el programa nada dice de la participación de los auditores privados en el asunto, aunque la lógica nos conduzca por ese camino, ante la magnitud de la tarea: un millar de informes en todo el territorio nacional.

Tampoco dice el programa que esas auditorías sean simultáneas. Ni mucho menos anuales. Muchos OCEX están haciendo fiscalizaciones singulares de los ayuntamientos de población mayor de 5.000 habitantes, al menos cada cuatro o seis años. Creo que todos ellos podrían estar en condiciones de alcanzar un compromiso en tal sentido, aunque es materialmente imposible hacerlo con regularidad anual, como recuerdan siempre los OCEX.

Reino Unido: paraíso del sector privado

En el Reino Unido, tal como prometió Cámeron (ver entrada anterior) esta misma primavera se aprobará el Proyecto de ley para abolir la Comisión de Auditoría y obligar a los municipios a seleccionar a sus propios auditores externos, en un modelo similar al existente para el sector privado.

Así, las autoridades locales vendrán obligadas a convocar un concurso público cada cinco años para designar a una empresa de auditoría, con pocas restricciones en los periodos de tiempo en que los miembros de los equipos de auditoría pueden participar: el socio, siete años de trabajo, mientras que el gerente de auditoría se limita a diez años. El Ministerio sólo interviene ante incumplimientos, sancionando ante la falta de nombramiento.

Un Consejo de Información Financiera tendrá la responsabilidad general de regular el nuevo sistema, mientras que la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) elaborará un código de buenas prácticas para la auditoría local.

Para terminar, nada mejor que Dilbert, cuya opinión de los apoyos externos no es muy agradable. Pinche si quiere ampliar:

Cuenta una leyenda urbana que un honrado Juez andaba a la persecución de un corrupto oficial de su Juzgado, del que sospechaba certeramente que incrementaba su estipendio con “astillas” o gratificaciones lubricantes de sentencias, autos o providencias que corrían o se detenían más de lo que les correspondían por su turno. Al leer una mañana temprana el Boletín Oficial del Estado, el buen juez se encontró destinado en un lejano Juzgado mallorquín. Le faltó tiempo para personarse en el Ministerio de Justicia, donde un funcionario que le miraba por encima de sus lentes le exhibió su instancia de participación en el último concurso de traslados. ¡Y al pie de la solicitud figuraba su firma, de su propio puño y letra! Unos días después, mientras el juez marchaba camino de su lejano puesto, el oficial corrupto invitaba a café a todos sus compañeros, celebrando la vuelta del suplemento salarial, cuando alguien oyó decir: “…y como vuelva aquí, le mando a Canarias, que está más lejos”. Moraleja: quien firma a ciegas puede acabar en las islas griegas. 

Hasta la llegada de la informática, la burocracia era tierra de ritos que descansaban sobre dos pilares: el papel y la firma. Por no hablar de nuestra veneración funcionarial por los sellos, cuyo paraíso se encontraba en los documentos contables, algunos en papel autocalcante de diversos colores. Un firmante certifica que la operación tiene crédito presupuestario, otro que todo es legal, otro ordena que se pague. Así, se iban encadenando firmas sucesivas.

Recientemente, el Tribunal de Cuentas tuvo que enjuiciar (Sentencia 5/2011) la responsabilidad contable de un Alcalde, un concejal-tesorero y una interventora por el abono de las nóminas municipales, y entre ellas a un empleado que había sido cesado. El pago, considerado indebido, se debió a la negligencia de un tercero que no había dado de baja en la plantilla al perceptor.

El Tribunal declara la responsabilidad contable de “los claveros”, de manera directa y solidaria, para poder dirigirse indistintamente contra cualquiera de ellos “sin fraccionar su reclamación, ya que cada uno es deudor por entero de la obligación de reparar la totalidad del daño causado”, como afirma la sentencia.

Los tres condenados firmaron la orden de pago, como consecuencia del error administrativo que favoreció el abono indebido, si bien podrían ejercer posteriores acciones administrativas o jurisdiccionales a fin de deslindar y fijar responsabilidades (distinta a la contable) de quien propició el error. Pero eso no eximió la responsabilidad inmediata de aquellos, que firmaron en barbecho.

"Firme aquí para indicar que no tiene ni idea de lo que acaba de firmar."

La sabiduría popular denomina firmar en barbecho a la habitual práctica del que rubrica un documento sin examinar su contenido. Vamos, como en la tierra “que se deja descansar” (barbecho), la Autoridad deja reposar su cerebro. Parece una práctica tan frecuente entre los cargos públicos que algunos lo justifican afirmando: “si mirásemos lo que firmamos no haríamos otra cosa”.

Por eso, quien tanto firma en barbecho aprovecha las llamadas pendientes de teléfono para decirle a su secretaria “mientras hablo vete pasándome la firma”. Todo un peligro. La auxiliar de un viejo Rector consiguió aprobar el derecho mercantil colándole a su jefe una enérgica recomendación para el catedrático de la asignatura.

A los firmantes en barbecho se les distingue porque su garabato parece un palito, que sólo los más expertos calígrafos podrán autentificar. No conozco a ningún cargo que firme con nombre y apellido, aunque seguro que lo hay. Sin embargo, con demasiada frecuencia, leen en diagonal, en apenas un instante, mientras ponen al pie del folio algo parecido a una letra. No hay tiempo para más.

En unas ocasiones, se usa la firma preimpresa o estampillada en lugar de la autógrafa que es la única que asume el contenido del acto rubricado y la responsabilidad que conlleva. En otras, los funcionarios hemos inventado una fórmula: P.O. (“por orden”) o incluso P.A. (“por ausencia”) que permiten salir del paso cuando el jefe está de vacaciones. Todas ellas son un churro jurídico, sin soporte legal o reglamentario. La vieja práctica administrativa condujo a que, ante órdenes verbales, para defenderse, los empleados hicieran constar una diligencia “de orden de...”. Es el valor de la costumbre, de la rutina, del “siempre se ha hecho así…” vital en la burocracia. Al igual que el lenguaje iniciático y simbólico ajeno a los desinformados. Escribir para esconder, no para comunicarse.

La tecnología digital nunca podrá sustituir al papel

Hoy, en los tiempos de la moderna firma electrónica, debemos evocar aquellos solemnes ordenanzas del Ministerio, con bocamangas varias veces galonadas en dorado, con porte de Almirante, cargados de portafirmas. Dos pasos por detrás del Jefe de Sección que se dirigía solemne y sin mirar atrás a despachar los expedientes con el Ilustrísimo Señor Subsecretario, a fin de explicarle sobre qué versaba cada uno de ellos. En la antefirma de cada orden delegada, tras explicar enjundiosamente la decisión con Resultandos y Considerandos, los textos acababan con la bella fórmula: “No obstante, V.I. resolverá”, anticipando que pudiera hacerlo en sentido contrario a como estuviera razonado. De igual manera que las instancias finiquitaban sumisas del siguiente modo: “Lo cual suplico del recto proceder de V.I. cuya vida guarde Dios muchos años“. Hasta que algún suplicante descuidado -o malicioso- omitió la expresión “proceder”, con el consiguiente escatológico resultado para sus intereses, claro, ante tamaño desacato.

Este artículo fue publicado en La Nueva España.

Un año más se celebra en la isla de Gran Canaria el seminario que organiza la Universidad de Verano de Maspalomas, promovido por la Audiencia de Cuentas de Canarias. Rafael Medina Jáber, presidente del organismo fiscalizador participó ayer en la jornada inaugural junto al presidente del Tribunal de España, Manuel Núñez. Ambos centraron su discurso en defender a los órganos de Control Interno de la administración y a los órganos de Control Externo como los garantes de las cuentas públicas frente a quienes en estos momentos de relevo en las distintas administraciones públicas abogan por auditorías privadas. 

Así, Núñez recordó el informe del Tribunal, de octubre de 2009, que en la esfera local, “tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto”.  

Además se preguntó: ¿Sirven los Tribunales de Cuentas de hoy para dar respuesta a los problemas que la situación actual plantea? Entre las múltiples circunstancias que definen la situación actual, y a título de ejemplo, destacó las siguientes:

1º) La transformación que se está generando en la sociedad, como consecuencia de las nuevas tecnologías de la información trasciende el ámbito estrictamente técnico que pudiera caracterizarlas e irrumpe en la organización social, en los planteamientos políticos, en la producción económica, en la construcción jurídica y, por descontado, en el funcionamiento de la Administración. 2

2º) El ingente volumen de recursos públicos gestionados y una determinada cultura proclive al enriquecimiento rápido por procedimientos descontrolados o ilícitos, tal como ha puesto de relieve la crisis que padecemos.

3º) Nuestra específica organización político-administrativa. A estas preocupaciones compartidas con otros países, cabe agregar la inquietud derivada de nuestra específica organización político- administrativa y la necesidad de encontrar un sistema definitivamente asentado de la organización territorial de las Administraciones Públicas, Autonómicas y Locales, que afiance un sistema racional y transparente de financiación y de asunción de competencias, superando posicionamientos políticos a corto plazo.

4º) A estas singularidades de la organización político-administrativa, cabe agregar otras características del sector público de orden jurídico, más acentuadas en las últimas décadas, como es la progresiva tendencia a la desregulación, al abandono de un marco jurídico estricto y la elusión del control institucional. Así, la imagen inmediata que con frecuencia se transmite de multiplicación de los centros de gasto público, en ocasiones compartidos por diferentes Administraciones, de creación injustificada de entidades públicas, con un régimen de funcionamiento más laxo desde el punto de vista del control y de la asunción de responsabilidades, así como el desasosiego que origina el repaso de las numerosas medidas adoptadas para paliar la crisis actual, con efectos inciertos en el futuro funcionamiento del sistema económico y financiero, son todas referencias que vienen a resaltar la importancia de exigir decisiones y comportamientos adecuados a los responsables públicos y de potenciar y respaldar la actuación de las Instituciones de control sobre su actividad.

Rafael Medina y Juan Ramallo

¿Reformar los órganos de control?

Hoy participé en una mesa redonda, sobre reforma de los OCEX, que contaba con la presencia de Javier Medina Guijarro, consejero del Tribunal de Cuentas de España, Olayo González Soler, fiscal jefe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas, Francisco Constela Acasuso, profesor de la Universidad de Santiago de Compostela (y exmiembro del Consello de Contas de Galicia) y Hubert Weber, ex presidente del Tribunal de Cuentas Europeo.

El momento es oportuno, pues se vislumbran cambios en los órganos, algunos buscando ahorros mientras otros parecen de más calado, previa evaluación de su eficiencia institucional. Los retos del futuro son la independencia, las Relaciones con los Parlamentos, la coordinación entre órganos fiscalizadores (Javier Medina habló de un “Sistema Nacional de Control“) aumentar la potestad sancionadora, un ámbito fiscalizador sin límites (Olayo recordó que aún hay áreas exentas donde no se llega, como los órganos constitucionales), ampliar el concepto de responsabilidad contable (incluyendo la normativa de contratación, por ejemplo), una moderna política de comunicación e incluso más controles para el controlador. Se propuso generalizar los informes de auditoría sobre la propia actividad de los OCEX.

En este momento, hay una creciente tendencia a sobrevalorar los informes de las agencias de calificación, que son los nuevos gurús de la ortodoxia financiera pública, aunque hay muchos motivos para tomar medidas destinadas a reducir su influencia. En tiempos de euforia, alimentan la burbuja. En momentos de colapso, la deshinchan más. Hace cuatro años las agencias calificaron instrumentos financieros avalados por las hipotecas basura en EE.UU. como activos triple A. Valoraban la deuda portuguesa y griega como si fuera alemana. Ahora, sus previsiones provocan bajadas en cascada. El presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, lamentó la falta de conocimientos de los economistas de esas agencias: “Nuestras instituciones conocen mejor el país (Portugal) que ellos”, dijo.

También pudimos escuchar al profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera, que hizo un brillante análisis de los escenarios presupuestarios en que están inmersas las Administraciones Públicas de toda Europa.

De izquierda a derecha: Hubert Weber, Olayo G. Soler, Antonio Arias, Javier Medina y Paco Constenla

Premios Auditoría Pública

El IX Seminario concluyó con la presentación de los trabajos premiados por la revista Auditoría Pública cuyo primer premio recayó en el trabajo de Pilar Plaza Grau Auditora de la Sindicatura de Comptes de Catalunya, María Mateo Fernández, Auditoria del Consello de Contas de Galicia y Consuelo Rus Lillo, Auditora de la Cámara de Cuentas de Andalucía y que lleva por título “Fiscalización Horizontal: La gestión del gasto en prótesis quirúrgicas”.

El segundo premio correspondió a Teresa Moreo Marroig, por el artículo titulado “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato” publicado en mayo de 2010 en el número 50 de la revista. Asimismo, el tercer premio recayó en el trabajo ‘De la Función Interventora al Control Financiero Permanente: Balance de Resultados del Primer Año en Canarias’ que fue presentado por Alejando Parres García, jefe del Servicio y Gestión de Políticas de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias y promotor de este magnífico blog.

A la izquierda, Teresa Moreo recibe el premio de manos del Presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Antonio López Hernández. A la Derecha, el profesor Roberto Fernández Llera imparte su conferencia con Francisco Socorro a su lado.

La Cámara de Cuentas de Andalucía acaba de hacer público un interesante y crítico informe de fiscalización titulado “La gestión de los recursos humanos de la Junta de Andalucía: especial referencia al sistema SIRHUS” que intenta evaluar la eficacia y eficiencia del Sistema de Información de Recursos Humanos (en adelante, SIRHUS) para la gestión de los procedimientos en materia de personal.

Tiene especial interés, para todos los gestores informáticos de personal, el análisis que se efectúa en el informe para valorar los procedimientos de seguridad, tanto física como lógica, y sobre todo, en cuanto al cumplimiento de la normativa sobre protección de datos y la evaluación de sus controles. Es muy posible que usted esté en el mismo caso y deba de tomar medidas.

La aplicación informática se implantó en 1999 como el sistema de información “único para todos los colectivos de personal de la Administración de la Junta de Andalucía”. Sin embargo, en la actualidad aún no están integrados ni el personal docente ni el personal sanitario, que siguen controlados por sus propios sistemas de información y que representan el 75,8% de los 244.624 empleados públicos al 31 de diciembre de 2009. Tampoco se incluye en el aplicativo el personal del sector público empresarial de la Junta de Andalucía.

Entre las conclusiones iniciales del informe destacamos el reproche de la Cámara de Cuentas a la insuficiencia de personal de la Dirección General de la Función Pública para la gestión del sistema de información, cuya plantilla está cubierta solo al 60% por empleados fijos y “tiene que recurrir a la contratación de personal externo para llevar a cabo sus competencias”. Un personal que, para la Cámara, pudiera tener un coste superior al de los créditos presupuestarios necesarios.

Limitaciones

El objetivo principal del informe era analizar la gestión de los recursos humanos de la Junta de Andalucía, a través del sistema de información SIRHUS. Sin embargo, el alcance del trabajo se ha visto limitado al no entregarse evidencia relativa al funcionamiento de dos procedimientos: “administración de sistemas” y “gestión de auditorías y seguridad”. Ello ha impedido evaluar los procesos sobre la vigilancia y monitorización de los servicios y las emergencias, la resolución de incidencias, así como los controles sobre el proceso de datos.

Las conclusiones más importantes, resaltando especialmente los aspectos que deben ser mejorados, se exponen a continuación.

• Los procedimientos de control sobre las nóminas realizados por el servicio de “Retribuciones y seguridad social” son relevantes en todo el proceso de gestión de personal a través del SIRHUS. El bajo número de incidencias generadas en la corrección y actualización de datos registrales en los procesos selectivos del personal son un indicador de la integridad y fiabilidad de la información disponible en el SIRHUS.
• La Intervención General de la Junta de Andalucía, si bien ejerce la fiscalización de las tablas de contenido económico y la fiscalización de las incidencias en la nómina, no ejecuta los procedimientos relativos al control posterior de la nómina y el control financiero de la misma, debido a que no se ha completado la implantación de los módulos de SIRHUS relativos a estas tareas. Por ello, debe ultimarse su implantación, aprovechando para elaborar manuales de usuario actualizados y guías de fiscalización para el uso de los interventores.
• Las posibilidades de valorar la eficacia y eficiencia en la gestión del personal a través del SIRHUS se ciñen a su inclusión en algunas de las actuaciones estratégicas de la Junta de Andalucía o bien a su consideración en los programas presupuestarios. En ninguno de los dos casos es posible evaluarlo.

Política de seguridad

Para los auditores de la Cámara de Cuentas de Andalucía, el nivel de seguridad del sistema de información no cumple con lo previsto en el Real Decreto 1720/ 2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal.

El informe opina que la política de seguridad de la Consejería de Hacienda y Administración Pública debe mejorarse para solventar, entre otras, las siguientes incidencias:

1. No se ha producido un análisis de los riesgos por amenazas y vulnerabilidades en cuanto a la seguridad de los sistemas de información de la consejería.
2. No está actualizado ni revisado el documento de seguridad, previsto en la normativa sobre protección de datos, desde su implantación en marzo de 2003.
3. No se han ejecutado los controles periódicos sobre el cumplimiento de lo dispuesto en este documento de seguridad, conforme a lo indicado en la normativa sobre protección de datos.
4. No se ha revisado ni actualizado semestralmente el plan de contingencias de la Dirección General de la Función Pública, como prevé el propio documento de seguridad.
5. Varias personas disponen de más de una tarjeta de acceso al centro de proceso de datos. Además, no hay un registro de entradas de las personas a este centro, sobre todo de aquellas que no tienen tarjeta y acompañan a personal autorizado en cuestiones puntuales.
6. No hay procedimientos para la renovación periódica de claves ni un sistema de generación automática de las mismas. Las copias de seguridad se guardan en una caja fuerte que no se cierra.

En consecuencia, la Cámara destaca que los controles sobre el proceso de datos del SIRHUS, consistentes en validaciones informáticas y procedimientos automáticos, se documentan solamente con los comandos e instrucciones informáticas que los ejecutan. No se documentan de forma clara y comprensible, por lo que no se pueden realizar pruebas sobre su cumplimiento. Por ello, recomienda:

La documentación de un procedimiento de control debe ser entendible por personal que no haya participado en su elaboración, de forma que se garantice su comprensión para una posible revisión o actualización, así como permitir identificar en qué consiste cada control y los efectos que tiene, al objeto de determinar cuáles pueden resultar críticos y, por tanto, realizar pruebas sobre su cumplimiento.

Para terminar con algo de humor, traemos una forma de “documentar” los problemas de la Administración:

La prensa española destaca la encuesta elaborada por Ernst & Young, que evidencia como nuestros directivos justifican el pago de sobornos cuando contribuyen al crecimiento de la empresa. Un tercio lo toleran, a diferencia de la media de la Unión Europea (UE), donde sólo el 19 % de los miembros de la dirección estarían a favor de “tomar atajos” para conseguir un negocio.

Sin embargo, el dato más decepcionante es que el 82 % de los empleados españoles desconfía de la ética de sus directivos -veinte puntos por encima de la media europea. En España, el 42 % de los encuestados considera que la corrupción se ha incrementado en los últimos dos años como consecuencia de la “precaria situación económica”.

El estudio (ver resumen en castellano) atribuye esta situación a la escasa cultura anticorrupción y antifraude de las empresas españolas: tan sólo el 49% de los encuestados reconoce que su empresa dispone de una política anticorrupción y un código de conducta, frente al 56 % de la media de la UE, en tanto que apenas el 19 % afirma haber recibido formación en éste ámbito, dato alejado del 38 % de sus colegas europeos.

Europa

En 2006, E&Y realizó su primera encuesta para conocer las percepciones de los trabajadores de las organizaciones europeas hacia los riesgos de fraude y cómo la dirección estaba respondiendo a estos retos. Desde entonces, el tamaño y el alcance de la encuesta han aumentado significativamente.

La Encuesta de Fraude Europeo 2011 refleja las opiniones de más de 2.300 entrevistados – desde la base a la alta dirección- en 25 países. Contrasta las opiniones que se encuentran en los mercados maduros de Europa -frente a los que se encuentran en desarrollo- en cuestiones como:

• Percepciones de los empleados de fraude, el soborno y la corrupción
• las respuestas de las empresas a los desafíos planteados por los riesgos de fraude
• La respuesta de los organismos reguladores para hacer cumplir la ley

Los caza-recompensas made in USA

Sin embargo, la normativa de EEUU es bastante más expeditiva. Allí, se permite a los empleados de las empresas cotizadas “aprovechar plenamente las ventajas del programa de denuncias a la SEC”. De esta manera, la Ley Dodd-Frank, aprobada el verano pasado -y creadora de Oficina de Investigación Financiera- intenta premiar a los denunciantes de grandes sociedades que conduzca a sanciones superiores al millón de dólares.

En este escenario –pensado en defensa del consumidor- un empleado, por ejemplo, podría aportar “información original”  sobre un soborno en su empresa y si, tras la investigación, los informes de la SEC descubren mayores problemas, el denunciante podría recibir una recompensa acumulando todas las infracciones detectadas: entre 10 y 30 por ciento del total de las sanciones pecuniarias impuestas.

Estos días se está debatiendo su aplicación práctica y la Cámara de Comercio de EEUU ha advertido que combatirá la norma, argumentando que se fomenta la aparición de “detectives aficionados en busca del premio gordo”. Seguiremos este interesante e intenso debate.

Cultura de prevención

El magistrado Vicente Magro Servet publica hoy en el diario jurídico La Ley un artículo titulado “Hacia la necesidad de implantación del plan de prevención jurídica en las empresas” donde, tras la aprobación el año pasado de la Ley Orgánica 5/2010 y del nuevo art. 31 bis del Código Penal -que deriva responsabilidad penal a las empresas- realiza un análisis de la exigencia legal de implantar un plan de prevención jurídica en las mismas, por las actuaciones de sus directivos y empleados, como factor mitigante o exonerador de responsabilidad de la persona jurídica.

Ante esta novedad legislativa, el autor avanza los requisitos que debería reunir este programa de prevención normativa o compliance program ya implementado en el derecho comparado con mucha eficacia. Pocos autores se han atrevido a hacerlo, destacando la propuesta que al efecto efectúa en su estudio Gómez-Jara, de entre las que destacamos:

• a) Código de conducta escrito.
• b) Supervisión de esfuerzos de cumplimiento por personal cualificado.
• c) Reforzamiento mediante sistemas efectivos de control y auditoría.
• d) Reforzamiento mediante procedimientos disciplinarios.
• e) Adopción de medidas cautelares tras detección de una infracción.
• f) Seguimiento de una formación continuada a directivos y empleados.
• g) Comunicación efectiva de los estándares y procedimientos de los códigos de conducta.

A éstas añade Vicente Magro las siguientes:

• h) Un programa específico diferente de formación y prevención para directivos y para empleados, a fin de fijar marcos de prevención distintos porque distintas son sus vías de actuación y posibilidades de actuación delictiva.
• i) Formación específica obligatoria en los tipos penales que a la empresa le genera responsabilidad antes expuestos en el listado.
• j) En las grandes empresas debería designarse un nuevo puesto de trabajo denominado «director de implementación de los planes de cumplimiento normativo», lo que haría más evidente el cumplimiento de esta obligación empresarial.
• k) Estar en condiciones de acreditar el cumplimiento de la ejecución de regulares prácticas de evaluación interna de la revisión de sus propios programas de cumplimiento normativo; programas de cumplimiento que deberían ser obligatorios en su seguimiento por estos, no voluntarios:

“ya que en este último caso podría decirse como alegato de que no se exonerase a la empresa de responsabilidad por la Fiscalía que una cosa es que el programa esté implantado y otra que el programa se ejecute, ya que siendo voluntario no se acreditaría su ejecución, y tampoco la revisión y actualización de sus contenidos”.

• l) Las grandes empresas deberían designar “una persona encargada de conocer qué está pasando en la empresa a alguna persona, directivo o empleado, o a las operaciones que se llevan a cabo”. Es el director de detección de posibles fallos de importancia en la conducta de directivos y/o empleados.
• m) Sistema de evaluación de riesgos o risk assessment.
• n) Documentación adecuada del programa de cumplimiento normativo, lo que conlleva que éste debe estar escrito y en poder de directivos y empleados.

Y algunos otros más. Como colofón, os recomiendo que veáis “Cuestión de principios”, una deliciosa  película argentina sobre el papel de la ética en el mundo de los negocios, que os hará reflexionar sobre el asunto.

Ya hemos dedicado alguna entrada anterior al “arte de regalar”, aludiendo a estos presentes como una “tecnica de comunicación” de la empresas con sus clientes, como usos sociales aceptados comúnmente. En uno de los primeros artículos de esta bitácora presentamos las dificultades de los regalos en la Administración, en la frontera del cohecho.

Poco más hay que decir, salvo que hoy, fecha propicia para regalos, entra en vigor la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica el Código Penal al que todos debemos echar un vistazo. Tipifica el regalo o dádiva en el sector privado (corrupción entre particulares) exigencia de una directiva de la Unión Europea, pues como sabéis, hasta ahora sólo existía en la administración pública.

Para los funcionarios o autoridades, el cambio más importante es que todo regalo recibido de un particular en consideración a su cargo o función podrá ser punible para el particular, aunque éste no pretenda que el funcionario realice un acto ilícito. Así regalar un viaje en avión privado a un político o no cobrarle unos trajes sin ningún propósito perverso, pero en consideración a su cargo, constituirá un delito para el empresario y no sólo para el político. Los regalos valiosos nunca pueden ser justificados como usos sociales aceptados comúnmente.

En el siglo III, el jurista Ulpiano se preguntaba qué regalos podían aceptar los altos funcionarios del imperio. Su consejo era: “Ni todo, ni siempre, ni de todos … rehusar de todos es una falta de educación, pero aceptar siempre parece de indecentes, despreciable aceptar de todos, y avaricioso aceptarlo todo”. Prudente el jurisconsulto romano.

Esquema de la reforma

De la reforma que hoy entra en vigor destacamos las siguientes novedades:

1. Acoso laboral o mobbing.- Se tipifica como delito (art. 173.1) en cualquier relación laboral y prevaliéndose de su relación de superioridad, se produzcan de forma reiterada actos humillantes u hostiles sin llegar a constituir trato degradante.
2. Responsabilidad penal de las personas jurídicas.- Importante novedad que las personas jurídicas (empresas, instituciones, etc.) respondan penalmente de sus actos y los cometidos por sus administradores o empleados y directivos a su supervisión. Siempre que no se hayan establecido los controles internos adecuados de prevención o los empleados hayan cometido el delito por cuenta y nombre de la empresa (artículo 31 bis). buenas noticias para los auditores internos.
3. Acceso ilegal a sistemas y daños informáticos.- Sanciona el acceso sin autorización a datos o programas informáticos (art. 197.3) así como el sabotaje informático (art. 264).
4. Estafa con utilización de tarjetas de crédito o débito y cheques de viaje (art. 248.2.c). Además su falsificación ya no se considera una falsificación de moneda, sino documental, con lo que ya no es competencia de la Audiencia Nacional.
5. Delitos contra la propiedad intelectual e industrial.- Se concreta la acción típica de este delito.
6. Abuso de mercado.- Ya es delito la difusión de rumores con datos económicos falsos (art. 284-2) a sabiendas de que lo son, siempre que persiga un beneficio económico y se reordena el uso de información privilegiada (art. 284-3).
7. Blanqueo de capitales.- A las conductas típicas de adquisición, conversión y transmisión de bienes procedentes de un delito, se añaden ahora las conductas de posesión y utilización de esos bienes.
8. Delitos contra ordenación del territorio y Urbanismo.- Se reordenan las conductas delictivas en relación de obras y la concesión de licencias y, en la prevaricación urbanística, se amplía el ámbito de los objetos sobre los que puede recaer la decisión injusta.
9. Delitos contra el Medio Ambiente.- Con novedades en cuatro grandes bloques: transporte y gestión de residuos, protección de la capade ozono, protección de hábitats de especies amenazadas y radiaciones ionizantes.

Nunca hablo de Asturias; ni lo voy a hacer como podéis deducir de la última línea de esta bitácora. Pero el titular de prensa que encabeza esta entrada es tan bueno que no puedo dejarlo pasar, aunque sólo sea de manera incidental para introducir el tema de hoy.

El asunto no es otro que los recortes presupuestarios en las Comunidades Autónomas (CCAA), generalizados para el próximo ejercicio. El diario Cinco Días ha hecho un recorrido por las distintas CCAA. Así, el Gobierno de Canarias reducirá el presupuesto en un 12,5%, una cifra muy alejada de la Comunidad Valenciana, cuyo recorte se queda en el 4,8%, el menor de todas las regiones (ver artículo). La Administración del Estado también recortará un 7,9% el gasto no financiero, por primera vez.

En las últimas semanas de este otoño presupuestario, raro ha sido el día que no encontrábamos noticias, editoriales o declaraciones en relación a los recortes, sus efectos perniciosos o beneficiosos, según la diferente sensibilidad del emisor.

El propio presidente del Tribunal de Cuentas de España, Manuel Núñez Pérez, reconocía durante un reciente homenaje, que «todos hemos contribuido» a la crisis que nos está cayendo encima por vivir por encima de nuestras posibilidades recurriendo al crédito fácil. Detrás de todo, añadió «hay una pérdida de valores» de ahí que la receta para salir de la crisis pase por «la austeridad en el gasto. No gastar más de lo que se ingresa», afirmó, además de apostar por la «transparencia en la gestión» y por el «rigor ético» en el manejo de fondos públicos. Núñez entiende que, en el futuro, el papel del Tribunal de Cuentas deberá centrarse más en la prevención de situaciones de endeudamiento en las administraciones públicas.

Así, el gobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, advertía que el principal riesgo de España en estos momentos a la hora de cumplir sus compromisos de reducción del déficit no está en la Administración central sino en las territoriales. No tardó en recordarnos que las Agencias de calificación consideran que existen importantes riesgos en las CCAA debido a la elevada inercia de su gasto corriente (crece al 9% anual desde 2003), la rigidez de las competencias autonómicas (sanidad, educación y servicios sociales) y la lentitud del crecimiento de los ingresos de las CCAA. De ahí la rebaja del rating, con perspectiva negativa, que han realizado las agencias de calificación sobre prácticamente todas las CCAA y  que ya presentamos el mes pasado.

Asimismo, el Círculo de Empresarios hacía público un documento muy crítico con las finanzas públicas españolas, pidiendo “mecanismos institucionales para garantizar la estabilidad presupuestaria, por ejemplo a través de un organismo fiscal independiente, como en el caso de EEUU”. Alguien pensará que bastaría con retocar la Ley del Tribunal de Cuentas de España para cumplir esa misión con la celeridad que demandan los tiempos.

Por último, la semana pasada, el reputado investigador, catedrático de Análisis Económico de la Universidad de Valencia, Rafael Domenech nos proporcionaba multitud de titulares de prensa, sobre las dificultades en la financiación del déficit para una parte de las Administraciones autonómicas y locales.

Domenech, como economista jefe de BBVA Research, presentaba el último informe “Situación España” que incorporaba un análisis del grado de transparencia de las cuentas públicas autonómicas, según el cual sólo seis comunidades ofrecen una información completa y mensual, igual a la que proporciona la Administración General del Estado.

El documento alerta de la necesidad de mejorar la calidad y cantidad de información sobre la ejecución presupuestaria que se ofrece a la opinión pública en general, y a los mercados, en particular:

En ausencia de esta política proactiva de mayor información y transparencia por parte de todas las AA.PP., y no sólo por el Estado, la incertidumbre respecto a la calidad de las finanzas del conjunto de AA.PP. podría prolongarse en el tiempo lo que implicaría el mantenimiento de primas de riesgo innecesariamente elevadas para una parte de la deuda pública española.

¿Nadie habla de aumentar los ingresos públicos? Si, desde una perspectiva política, aunque es muy difícil que recuperen una parte significativa del terreno perdido en términos de porcentaje sobre PIB.

Autovías ibéricas

Nuestros vecinos de Portugal, han probado a mejorar la recaudación, que siempre ha sido su talón de Aquiles, sometiendo a peaje las antiguas autovías gratuitas. Primero han sido las del norte, fronterizas con Galicia y después el resto: Interior Norte, Beira Interior y Algarve tendrán peaje a partir del 15 de abril de 2011, lo que afectará también a los ciudadanos de Galicia, Castilla y León, Extremadura y Andalucía que vivan y trabajen en zonas fronterizas. El sector hotelero está al borde del ataque de nervios.

En España, por el contrario, existen bastantes autopistas de peaje, pero su situación financiera general es crítica. La necesaria transposición del  IFRIC 12 de las Normas Internacionales de Contabilidad ponían en causa de disolución (pérdidas superiores al 50% de los fondos propios) a muchas sociedades concesionarias de autopistas de peaje, como avanzamos en su momento (ver) pues impide a las empresas amortizar en varios años los gastos financieros, teniendo que contabilizarlos en el ejercicio en que se producen.

Sin embargo, el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas,  en el proyecto de Orden de normas de registro, valoración e información a incluir en la memoria sobre los acuerdos de concesión de infraestructuras públicas, (en la actualidad, en información pública prorrogada)  permitirá diferir los gastos financieros durante toda la vida de la concesión, de manera que se aminora el fuerte impacto que estos tienen en los primeros años. Además, la Ley estatal de Presupuestos salvará de la quiebra a las concesionarias de autopistas que erán compensadas al tener menos tráfico del previsto cuando se adjudicaron.

No todo son penurias

Terminamos esta entrada con algo más alegre de cómo empezamos. Nada mejor que la intervención parlamentaria del ministro de Finanzas suizo, Hans Rudolf Merz que, a diferencia del prudente Consejero de Sanidad asturiano, no puede con la risa cuando contestaba a una pregunta de trámite, en una sesión de control donde lee una respuesta, también de trámite, que habían preparado sus aplicados y leguleyos asesores. Suiza debe ser el Paraíso (fiscal en este caso) aunque no sea “natural” como Asturias.

Leo en el blog de Miguel Carrión un interesante artículo dedicado a la mentira en política. Una práctica que todos intentamos detectar escrutando los gestos faciales o las expresiones de los dirigentes públicos. Como las emociones se reflejan en el rostro humano y nacen en la amígdala del cerebro, transmitimos información sobre nosotros mismos de forma automática.

¿Son los políticos mentirosos natos? Convincentes en sus discursos, la facilidad para la oratoria y el debate público son sus principales herramientas. Con ellas sobreviven a comprometidas preguntas en las conferencias de prensa y en la contienda parlamentaria o municipal. Su talento es útil tanto para el engaño cotidiano como para la mentira de Estado; como para el futbolista dar patadas a un balón, convencer forma parte de su negocio.

Para estudiar estos comportamientos se están utilizando detectores de mentiras políticas analizando los discursos electorales, con potentes herramientas informáticas. Aquí podéis ver (en inglés) el análisis de los recientes debates en el Reino Unido y aquí el análisis de la contienda Obama- McCain. Se basan en los indicadores de Spin: por ejemplo, el recurso a grandes generalidades vagas, sin precisar detalles o introducir matices; el recurso a la primera persona plural en vez del yo o la invocación de palabras con un alto contenido emocional. La capacidad de usar altos niveles de Spin sin parecer una persona falsa es, por descontado, lo que hace bueno a un actor.

Año 1962. Imaginen la reunión del Presidente Kennedy con Gromyko, el ministro de asuntos exteriores soviético. En el despacho oval éste aseguraba con firmeza y naturalidad que no había misiles en Cuba. Kennedy tenía en el cajón de ese despacho las fotos acusadoras y prefirió callar para ganar tiempo preparando el bloqueo a la isla, cuatro días después. En la foto superior podéis ver la “distendida” rueda de prensa conjunta en la Casa Blanca, que pasa a la historia como la madre de todas las mentiras, con permiso de las armas de destrucción masiva.

Hay culturas, como la española, más tolerantes al engaño, incluido el del político. Es más habitual si cabe, en la vida administrativa, donde gastamos otro trascendental recurso: la exageración. Añadiría: tan criticable como imprescindible si quieres llevar a cabo cualquier proyecto. Se promete que se cumplirá un objetivo, un plazo o un presupuesto, porque lo importante es entrar, licitar o aparecer. Luego vendrá el problema de cumplir con modificaciones de presupuestos o de contratos inverosímiles.

Parece que no es posible el éxito sin la exageración. Forma parte de los riesgos que asume la Alta Dirección. ¿Recuerdan la explosión en el despegue del Challenger, en 1986? Los ingenieros habían advertido al director de propulsión de la NASA del alto riesgo, ante el frío de esa noche que podía dañar las juntas de goma. La Comisión de investigación, que exculpó del desastre al director de despegues, lo enmarcó en la presión habitual de los directivos públicos: exagerar lo económica que sería la lanzadera, exagerar la frecuencia con la que podía despegar, exagerar lo segura que sería o los grandes avances científicos que podría impulsar … y entendió que para conseguir el proyecto, la NASA usó (abusó) del recurso a la exageración. En ese marco pensaron más como directivos que como ingenieros.

Ya hemos reiterado en esta bitácora que auditores o interventores son esos aguafiestas que nunca se dejan llevar por la euforia colectiva o la exageración, lo que implica enfrentarse a los chicos “guay”. Por ello, una de sus principales cualidades es decir “no” a tiempo. Muy necesaria estos días, que asistimos en los ayuntamientos a la discusión de planes de saneamiento y presupuestos bastante menguados.

Una versión de esta entrada fue publicada en La Nueva España, con el título de “Mentiras arriesgadas“.

Gracias a los trabajos del Dr. Alex Pentland sabemos que el mensaje importa bastante menos que el mensajero. Con su equipo del MIT diseñó una plataforma tecnológica que permite medir lo que llaman “señales honestas”; pistas no verbales que utilizamos para coordinarnos, para tomar decisiones en grupo: gestos, expresiones faciales o el tono de voz que tienen la capacidad de cambiar el estado anímico, mental o el comportamiento del receptor.

Los que sabéis inglés ya habréis detectado que “honest” pertenece a esos falsos amigos y debería traducirse por sincero. Como policy no es política ni públic es público, al menos como lo conocemos en la Europa continental. Ramón Muñoz solía reírse mucho con esto y hasta me mandó una lista, que tengo por ahí, de los doscientos falsos amigos.

Pero volvamos a lo nuestro: Pentland publicó un libro con este título, que el editor español inteligentemente tradujo por “Señales Honestas” para que no pareciera una novela rosa. Y dio en el clavo porque nunca me hubiera detenido a ojear un libro con aquél título.

Pues bien, Pentland probó sus herramientas anticipando, con un 87% de acierto, quiénes serán los ganadores de un concurso de planes de negocio “Innovate 2010” en la votación de la audiencia que seguía con gran atención las ideas y el modelo de negocio de los concursantes. Predijo los resultados sin tener la más mínima idea de lo que tienen que ofrecer los diferentes candidatos, es decir, prescindiendo por completo del contenido de sus presentaciones porque, según él, el éxito en este tipo de competiciones no guarda apenas relación con la calidad de los proyectos.

El pensamiento inconsciente es, con frecuencia, más efectivo que el consciente. A veces apelamos a eso que llamamos intuición que no es otra cosa que la toma inconsciente de decisiones. Que se lo digan a los jugadores de ajedrez que son capaces, en las partidas de cinco minutos, de tomar con gran rapidez decisiones cualitativas, sin tener que analizar todas las variantes.

En fin, que estamos ante una disciplina nueva y emergente que intenta entender a las personas en el contexto de sus redes sociales en lugar de considerarlas como individuos aislados. Y su primera conclusión es que gran parte de la conducta humana es automática o está determinada por procesos inconscientes.

Se trata de un factor muy importante en las organizaciones, tanto en los ámbitos de gestión como del control. En España, Luis Barrio ha trabajado en los últimos años, la línea de la auditoría emocional, analizando su influencia sobre los aspectos esenciales del control interno, la necesidad de trabajar en colaboración y cooperación, con la capacidad de negociación en la resolución de conflictos y la gestión del cambio.

Los directivos sobreviven en las organizaciones con un adecuado equilibrio de conocimientos y habilidades. Conocimientos técnicos vs. habilidades relacionales, ha sido siempre el dilema, que últimamente vienen ganando estas últimas. Nos recuerda Jorge Juan Fernández que con el tiempo perderán peso los conocimientos concretos, en una sociedad con exceso de información. Incluso apunta los cinco saberes críticos para las próximas décadas.

La legislación de contratos públicos viene exigiendo, desde siempre, que la Administración reciba las prestaciones contratadas mediante un acto formal y positivo dando su conformidad a la entrega o la realización del objeto del contrato. El artículo 205 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) rige como norma general para todo tipo de contratos, ordenando que se comunique la fecha y lugar del acto, a la Intervención de la Administración correspondiente, para su eventual asistencia en ejercicio de sus funciones de comprobación material de la inversión.

Siempre me he preguntado cuál es el verdadero alcance de la misión del Interventor en esa delicada responsabilidad. Carecen de formación en ingeniería o arquitectura: ¿deben pedir el nombramiento de un asesor? Recibir un suministro puede ser más sencillo (o no, miren toda la informática) pero las obras incorporan una especial dificultad técnica y el acto es trascendental porque, a partir de él, se produce la transmisión a la Administración de los riesgos por deterioro no imputables al contratista, dando comienzo el plazo de garantía.

El acto y el acta

Para las obras públicas rige como norma especial el artículo 218 de la LCSP que determina que a su recepción “concurrirá el responsable del contrato, si se hubiese nombrado, o un facultativo designado por la Administración representante de esta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo”. Como recuerda Emilio Menéndez en su manual del Contrato de Obras Públicas, “el contratista debe asistir, pero su asistencia no es obligatoria”.

Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas, el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de ésta, las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces el plazo de garantía.

Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las instrucciones precisas fijando un plazo para remediar aquéllos. Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato.

También se prevé la posible recepción parcial de aquellas partes de obra susceptibles de ser ejecutadas por fases que puedan ser entregadas al uso público, según lo establecido en el contrato. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado ya había reconocido, en el informe 47/1997, la posibilidad de recepciones parciales no previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares ni, en consecuencia, en el contrato, entendiendo que “solo puede introducirse por la vía de modificación de este último, que ha de contar con el consentimiento del adjudicatario”.

En mi opinión, lo relevante de  la presencia de un interventor es que la responsabilidad de recibir el bien que se trate es exclusivamente del representante de la Administración nombrado por órgano competente para ese acto concreto. Creo que la misión del Interventor en ese acto no es otra que comprobar que la obra puede entregarse al uso público. Si carece de los permisos o servicios necesarios (luz, agua..) no está preparada. Aquí surge el problema del retraso de obras accesorias previas (accesos, cimentaciones) que pueden ser responsabilidad de otros contratistas con otros plazos u otras Administraciones culpables. Como la obra no puede entregarse al servicio público no puede recibirse. Esto plantea siempre alguna injusticia.

Jugarse el bigote

Un Interventor amigo me contó el caso de un caro equipamiento científico subvencionado que estaba ya preparado para su recepción pero “en el taller que lo había fabricado” pues no podía llevarse al edificio universitario de destino porque el suelo que debía soportarlo requería una obra que todavía no estaba contratada. Si no se recibía, no se pagaba y todo ello perjudicaba la subvención. ¿Qué hacer? Mi amigo fue a recibirlo al taller sabiendo que no era del todo correcto. Meses después se trasladó sin problemas.

Ningún interventor puede comprobar sin estropear que la obra de una carretera está bien ejecutada. No es esa su misión. Un prudente interventor que debió recibir una casa-cuartel de la Guardia Civil de la época de Roldán me enseñó el acta, plagado de cautelas del tipo “aparentemente …” o bien “todo parece indicar que …” para evitar contaminarse por las responsabilidades de aquel personaje que llegó a Director General cobrando comisiones a los contratistas.

La ciencia avanza mucho y, a veces, no es ni fácil ni posible comprobar materialmente una inversión. Recordareis que los controles financieros de las subvenciones permiten estas comprobaciones de las justificaciones. Pues bien, un Interventor que venía de Madrid quería acreditar que la carísima fibra que rodeaba el campus y que había financiado el Plan Nacional de I+D “estaba allí”. Los científicos le juraban que si la señal llegaba desde aquí hasta allí, a esta velocidad, no era necesario tocarla. Al final, el sentido común se acaba imponiendo pero pueden producirse situaciones delicadas, con importantes contratos en juego.

La LCSP, recogiendo una clara tendencia doctrinal y jurisprudencial, ahora prevé las recepciones tácitas (art. 218.6) por la ocupación efectiva o la puesta en servicio para el uso público, sin el cumplimiento del acto formal de recepción. ¿Como explicar que si las Autoridades autonómicas, locales etc…, ya han cortado cinta y pasan los vehículos ¿ya no hay nada que recibir? El Defensor del Pueblo aragonés debió terciar en el caso de un acta de recepción de obras cuando un alcalde emitió Providencia que requería a un Secretario-Interventor firmar el acta de recepción, a pesar de que el acto formal de recepción se había celebrado dos semanas antes. Como la funcionaria advirtió de que no procedía firmar ya que no estuvo presente ese día el asunto se enconó y acabó pidiendo amparo del Justicia de Aragón que amonestó al Consistorio porque «no cabe que se le exija (a la funcionaria) que firme el acta de recepción de la obra» una vez que se ha celebrado el acto formal de recepción y no se ha avisado de ello a la secretaria-interventora.

Durante los días 23 y 24 de septiembre, la Universidad de Granada acoge la edición correspondiente a este año 2010 de las Jornadas de Auditoría y Control de las Universidades. Se trata de una foro donde los funcionarios del área económica de las Universidades Públicas españolas pasan revista a los principales temas de la gestión financiera del sector.

Así, el responsable de la Oficina de Control Interno de la Universidad de Granada, Manuel Prados, nos ha preparado un programa que comienza con una conferencia inaugural que correrá a cargo del Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Granada, Antonio López Hernández, que disertará sobre la divulgación de las memorias de responsabilidad social corporativa en universidades. Un tema de gran actualidad en el que la Universidad  debería estar en la vanguardia. El ponente está propuesto como presidente de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

Después vendrán cinco módulos sucesivos a cual más interesante, a cargo de académicos o responsables de la gestión universitaria: los modelos de contabilidad analítica para el control de eficiencia y la mejora de las transparencia, las auditorías de eficacia y eficiencia, la nueva Ley de Contratos del Sector Público, el papel de los Consejos Sociales en la rendición de Cuentas o diversos aspectos de la tensión entre la contabilidad presupuestaria y patrimonial.

La conferencia de clausura correrá a cargo del Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra, Helio Robleda Cabezas, ex-vicerrector de la UPNA que hablará sobre la gobernanza en la universidad pública y sus implicaciones en la transparencia de su gestión.

En fin, un extraordinario programa que permite mantener al día la red y los conocimientos de los profesionales de la administración universitaria.

La Fundación Alternativas acaba de hacer pública en su web un nuevo documento de trabajo: “El modelo de control interno del gasto público estatal. Propuestas de cambio”. Su autora es Ximena Lazo Vitoria, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá que ha publicado numerosos trabajos sobre la materia, que ya hemos comentado en la bitácora.

En este caso se analiza precisamente nuestro modelo de control interno en la Administración del Estado y las razones que, en su caso, justificarían su modificación. Presentamos a continuación su principales conclusiones:

- En líneas generales, se sugiere mantener el régimen actual, es decir, el vigente desde la entrada en vigor de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, en lo que respecta al ámbito objetivo del control preventivo de legalidad.

- El adelgazamiento del citado control sólo debería considerarse si las técnicas ex post demuestran tener un nivel de desarrollo y de efectividad aceptable. Aún más, existen ciertos sectores de la actuación pública, por ejemplo la contratación, en los que claramente debería procederse a intensificar los controles ex ante sobre el gasto público.

- La regulación sistemática y ordenada de la función de control financiero merece un juicio global positivo. No obstante, se discute la conveniencia de considerar al citado control y a la auditoría pública como funciones diferenciadas.

- También se ha subrayado la necesidad de otorgar una adecuada transparencia al control financiero, abogándose por otorgar una mínima publicidad a los resultados de esta función.

- Por lo que respecta al control de los programas presupuestarios, se ha avanzado en el establecimiento de una responsabilidad personal de los gestores por la consecución de los objetivos programados.

- Sin embargo, se ha criticado la ausencia de efectos derivados de la citada responsabilidad, más allá de las eventuales minoraciones presupuestarias. En todo caso, se ha subrayado que este control aún no despliega los beneficios esperados, en buena medida porque el resto de los elementos del sistema (objetivos, indicadores, sistema de autocontrol) permanecen, en muchos casos, sin formulación.

- Por otro lado, el análisis de las auditorías de los planes iniciales de actuación ha permitido reafirmar su carácter de control posterior. En el ámbito de las auditorías de privatizaciones, se ha estudiado críticamente su configuración actual, proponiéndose su conversión en un control ex ante o, alternativamente, en una fiscalización a posteriori de las obligaciones derivadas de las operaciones de privatización. Además, se ha estudiado el contenido y alcance de la nueva auditoría sobre estabilidad presupuestaria, concluyéndose que se trata de un mecanismo importante de prevención, pero de alcance limitado.

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el término memento viene del latín (acuérdate) y se refiere, el la misa, a la parte en que se hace conmemoración de los fieles vivos y difuntos. También hace sus mementos quien se detiene a discurrir con particular atención y estudio lo que le importa.

Tanta en una como en otra acepción, conviene, de vez en cuando, pararse a reflexionar sobre las cosas importantes. Este periodo de sosiego estival es propicio para ello. Las Instituciones de Control también deben hacer sus mementos. Esta entradilla viene a cuento en relación con el último trabajo de la Sindicatura de Cuentas de la Generalitat Valenciana.

En efecto, el OCEX valenciano ha entregado en las Corts, durante el mes pasado, el Informe Especial sobre las Competencias en la Fiscalización de Entidades Locales, donde realiza un interesante análisis de los principales problemas y retos que la la actividad de la Sindicatura enfrenta en el sector local.

El Trabajo de la Sindicatura de comptes

En el ámbito local, la Sindicatura de la comunidad valenciana realiza dos tipos de actuaciones. Todos los años, examina las cuentas generales de las entidades locales que presentan sus cuentas y elabora un informe global. El objetivo de la Sindicatura es fomentar la rendición de cuentas, que actualmente es la más alta de España y se sitúa en torno al 90%, para impulsar aun más la transparencia y el cumplimiento de los plazos y obligaciones legales.

También realiza fiscalizaciones específicas a los Ayuntamientos (unas 120 hasta el primer trimestre de 2010) que, en una tercera parte de los casos, ha sido fiscalizado al menos dos veces desde 2003.

El informe intenta mostrar la evolución y composición del sector público local y evaluar las fiscalizaciones en ese sector, determinando las debilidades más relevantes que inciden en el control del sector público local. Para ello intenta sintetizar la actividad, conclusiones y recomendaciones tanto de los programas anuales como las memorias del período 1986-2009 y los correspondientes informes de fiscalización. Un trabajo pionero (33 páginas más 22 de anexos) que recomiendo leer a los funcionarios y autoridades municipales.

Conclusiones

La primera conclusión que los síndicos ponen sobre la mesa de los parlamentarios es que el control que realiza la Sindicatura sobre el sector público local es insuficiente y está condicionado por los siguientes factores:

-La falta de medios personales, materiales y normativos para llevar adecuadamente la función fiscalizadora pues la Sindicatura carece de competencia para sancionar a quienes incumplen la obligación de rendir cuentas o prestar el deber de colaboración en las fiscalizaciones que esta Institución lleve a cabo. Se trata de una reclamación que periódicamente reiteran los órganos de control externo, siempre recogida en la prensa con escaso éxito y que pasa, no sólo por las multas sino por imposibilitar la concesión de determinadas subvenciones.

- La indefinición del sector público local y de la Cuenta General, cuyo contenido debería modificarse y reducirse los plazos de formación y aprobación y rendición. Además, no incluye las cuentas de todos los entes públicos que deberían integrarla así, como de las funciones asignadas al control interno. En este sentido, pide determinar los criterios de adscripción a cada sector público, estatal, autonómico o local, con el fin de evitar la posibilidad de que una entidad o sociedad mercantil pública, que esté participada minoritariamente por varias administraciones, no sea atribuida a ninguna de ellas, permitiendo con esta indefinición su falta de control.

Por otra parte, se entiende como necesario que la Sindicatura incremente su presencia en los ámbitos institucionales relacionados con las entidades locales: diputaciones provinciales, Federación Valenciana de Municipios y Provincias e incluso los colegios provinciales de los funcionarios con habilitación estatal.

Además, recuerda la Sindicatura que, en 2007 se implantó un nuevo sistema de rendición de cuentas, exclusivamente en soporte informático de la Cuenta General de las entidades locales en un acto único al Tribunal de Cuentas y a la Sindicatura de Comptes. El nuevo sistema permite una mayor explotación de los datos relevantes del sector público local.

El número de entidades locales que han sido objeto de fiscalización específica ha pasado de 11 en 2003 a 120 en 2009. Ello ha sido posible a través de la realización de fiscalizaciones horizontales, que ha permitido fiscalizar un mayor número de entidades locales.

La Sindicatura critica el “desfase en la regulación del control interno”, así como la falta de una adecuada segregación de funciones y la excesiva dependencia de los gestores. Para evitarlo, la Sindicatura sugiere reforzar el control interno de las entidades locales, especialmente en lo que se refiere a la función interventora ¿Cómo? Por ejemplo regulando un interesante destino para los reparos que hayan formulado los interventores de las entidades locales, para que sean “puestos en conocimiento de esta Sindicatura de Comptes”. Gran parte de los problemas de los habilitados podrían desaparecer con esta simple comunicación.

Recomienda también a la Intervención General de cada entidad local proponer anualmente al Pleno la aprobación de un Plan de control financiero y de auditorías sobre la propia entidad local y sus entes dependientes. Las bases de ejecución del presupuesto pueden ser el medio idóneo para regular estos aspectos.

Respecto a las fiscalizaciones específicas, el informe incluye un cuadro resumen (apartado 5.3.2) de los principales incumplimientos de la normativa en la gestión de los fondos públicos:

Las películas de acción norteamericanas acostumbran a presentar zonas opacas de la actividad pública, en lo relativo a todo lo que tiene que ver con la defensa, la seguridad nacional o las relaciones exteriores. Parece que no es una ficción y las auditorías de la Government Accountability Office (GAO) de EEUU lo ratifican.

Hace unos meses, la GAO hacía público su informe anual sobre las cuentas públicas federales correspondientes al ejercicio 2009, concluyendo que no podía emitir una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno federal debido a importantes limitaciones y, sobre todo, a la debilidad generalizada de su control interno. No es ninguna novedad.

“Si bien la gestión financiera ha mejorado significativamente desde que el gobierno comenzó a presentar los estados financieros consolidados, las deficiencias en tres áreas nos ha impedido expresar una opinión“, dijo Gene L. Dodaro, Contralor General de los Estados Unidos en la presentación del informe. –“Me refiero a los graves problemas de la gestión financiera del Departamento de Defensa, la incapacidad del gobierno federal para explicar adecuadamente y conciliar la actividad intragubernamental y las contraprestaciones entre organismos, y el ineficaz proceso que el gobierno federal usa para preparar los estados financieros consolidados.”

El Departamento de Defensa sigue dominando la lista de la GAO de los programas de alto riesgo designados como vulnerables al fraude y la mala administración. Con frecuencia los auditores critican la opacidad de sus cuentas.

Así, cuatro de los principales organismos federales, todos relacionados con la seguridad –el Departamento de Defensa, el Departamento de Seguridad Nacional, el Departamento de Estado y la NASA- no recibieron una opinión limpia de sus estados financieros.

Descontrol …

Estas debilidades materiales obstaculizan la capacidad del gobierno federal para (1) informar de forma fiable sobre muchos de sus activos, pasivos y costos, (2) medir con precisión el gasto total, así como los resultados financieros y no financieros de algunos programas y actividades, (3) adecuada custodia y registro de importantes activos; y (4) disponer de información fiable para operar con eficiencia y eficacia.

Dodaro añadió: “A largo plazo, el gobierno federal debe enfrentarse a enormes déficits estructurales impulsados por los crecientes costos sanitarios y la evolución demográfica. La Administración precisa abordar estos problemas y poner al gobierno en una senda más sostenible”. Una recesión sin precedentes y las acciones del gobierno federal destinadas a estabilizar los mercados financieros y promover la recuperación económica han afectado significativamente la situación financiera del gobierno federal.

Dodaro elogió el compromiso y la profesionalidad de los interventores que son responsables de auditar cada año los estados financieros anuales de las distintas entidades federales.

Abstención de opinión

Durante el año fiscal que concluye en septiembre de 2009  los estados financieros del Gobierno Federal incluyen información financiera de los 24 principales departamentos y agencias federales, junto con el informe de auditoría de la GAO, cuyo resumen es el siguiente:

Aunque, para la GAO los avances son dignos de elogio, el gobierno federal de EE.UU no mantiene un sistema adecuado con pruebas suficientes y fiables para apoyar la información contabilizada en los estados financieros consolidados. Importantes debilidades en el control interno, que en general han existido durante años, han contribuido a la abstención de opinión. Esas debilidades se refieren a la incapacidad del gobierno federal para:

- determinar satisfactoriamente que las propiedades, equipos e inventarios en poder del Departamento de Defensa (DOD), se habían registrado correctamente en la contabilidad del ejercicio;

- estimar razonablemente o apoyar adecuadamente las cantidades reportadas para ciertos pasivos ambientales, o para determinar si los compromisos y las contingencias eran completos y debidamente registrados;

- Comprobar y explicar adecuadamente una porción significativa del gasto corriente, principalmente en el Departamento de Defensa, y conciliar adecuadamente los fondos de ciertas Agencias Federales;

- asegurar que los estados financieros consolidados fueron (1) coherentes con las declaraciones financieras de las entidades auditadas subyacentes, (2) de manera armoniosa y (3) de conformidad con principios contables generalmente aceptados (GAAP), y

- identificar y, o bien resolver o explicar las diferencias materiales entre algunos componentes del déficit presupuestario declarado en los registros del Tesoro y el déficit presupuestario unificado.

Además de esas importantes debilidades que contribuyeron a la abstención de opinión, encontraron tres puntos débiles en el control interno. Son la incapacidad del gobierno federal para:

- determinar la extensión de los pagos indebidos (la GAO estima en al menos 98.000 millones de dólares) y asegurar razonablemente que se ejercen las acciones pertinentes para reducirlos,

- identificar y resolver las deficiencias de control de seguridad de la información y gestionar esos riesgos de forma permanente, y

- gestionar eficazmente sus actividades de recaudación de impuestos.

Para la GAO, esta debilidad material supone (1) obstaculizar la capacidad del gobierno federal que informar de forma fiable una parte significativa de sus activos, pasivos, costos y demás información relacionada, (2) afectar la capacidad del gobierno federal para medir con fiabilidad los costes, así como los resultados financieros y no financieros de determinados programas y actividades, (3) poner en peligro la capacidad del gobierno federal para proteger adecuadamente los principales activos y registrar correctamente diversas operaciones; y (4) impiden al gobierno federal contar con información financiera fiable para operar en una manera eficiente y eficaz.

Además, muchos de los organismos federales continúan con unos sistemas presupuestarios que no están integrados, ni cumplen con las necesidades de una explotación fiable, útil y oportuna información financiera de la gestión. A menudo, las principales agencias gastan tiempo, esfuerzo y recursos para desarrollar sus sistemas de información que debería ser capaz de proporcionar, en forma diaria o periódica.

Estas tres grandes limitaciones impiden a la GAO emitir una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno de EE.UU: (1) serios problemas de gestión financiera en el Departamento de Defensa que han impedido que los estados financieros del DOD sean auditables, (2) en la incapacidad del gobierno federal para planificar adecuadamente, contabilizar y conciliar la actividad intragubernamental y equilibrios entre las entidades federales, y (3) un proceso ineficaz del gobierno federal para la elaboración de los estados financieros consolidados.

Serán necesarios grandes esfuerzos por el Departamento de Defensa y la Oficina del Presupuesto (OMB) para resolver estos obstáculos.

Habida cuenta de tamaño y la complejidad del Departamento de Defensa, la solución de sus graves problemas de gestión financiera es un elemento esencial para seguir mejorando y, en definitiva a la consecución de una opinión sobre los estados financieros consolidados del gobierno de USA.

Para transformar efectivamente sus operaciones, la gestión del Departamento de Defensa debe disponer de información financiera fiable. Sin ella, del Departamento de Defensa se ve gravemente obstaculizada en su capacidad de adoptar decisiones presupuestarias y programáticas, seguimiento de las tendencias, hacer ajustes para mejorar el rendimiento, reducir los costos operativos, o maximizar el uso de los recursos.

La lectura de las sentencias de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas es una práctica saludable para conocer nuestra “España profunda”. Uno suele encontrarse con algunos hechos que, por las circunstancias del caso, pueden darse con alguna frecuencia en nuestra vida administrativa.

En el asunto que hoy traemos a la bitácora, La Sentencia 9/2010 del TCu de 17-5-2010 (Ponente: D. Felipe García Ortiz) enjuicia la responsabilidad contable de la Presidenta de una entidad local menor de rancio sabor castellano: Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla.

Resulta que mientras Doña Ángeles ostentó la Presidencia de la Junta Vecinal abonó diversos trabajos a vecinos del pueblo, por valor de 1810 euros, que sólo se justificaron con un recibí y por los que fue denunciado al Tribunal de Cuentas, dando lugar a la instrucción del oportuno expediente, con abogado y procurador para las partes, a una sentencia dictada en primera instancia por la Consejera de Cuentas Doña Ana María Pérez Tórtola el 29-7-2009 y su correspondiente apelación de 17-5-2010, que presentamos a continuación.

El caso

Así, Doña Ángeles pagó a un vecino, por los trabajos de secretaría realizados en los ejercicios 1999-2006 el importe de 480 euros, en total, que así fueron contabilizados. Otro vecino percibió la cantidad de 600 euros, en total durante el periodo, por las siegas realizadas en instalaciones municipales, y como tales fueron asentadas en el libro de contabilidad. Un tercer vecino recibió la cantidad de 730 euros, durante el periodo, por trabajos y material empleado para poner el rodapié del consultorio médico y quitar dos goteras en una vivienda propiedad de la Junta Vecinal y por trabajos de albañilería y pintura realizados en la escuela.

Producido el relevo en el cargo, la nueva junta vecinal reclama a Doña Ángeles el reintegro de esas cantidades, abonadas por los trabajos del período 2002-2007 pues no existe en los libros de actas acuerdo alguno que respalde dichos pagos.

Por el contrario, la expresidenta manifestaba que todas las cantidades reclamadas estaban justificadas, relacionadas en los libros de contabilidad y se corresponden con una contraprestación recibida por la Junta Vecinal. “Que aun en el caso de que no se haya seguido escrupulosamente las normas reguladoras de la gestión formal de los gastos y pagos municipales, no existe acción u omisión dolosa alguna en la conducta de, ni daño alguno para los caudales públicos”. Cada uno de los abonos estaban justificados por “recibís” firmados por aquellos vecinos que prestaron el servicio y en los que consta tanto la fecha como el concepto. No presentaron facturas sino “Recibís”. Ejecutado el trabajo correspondiente, los pagos se realizaban por los tres claveros de la Junta Vecinal.

Análisis del Tribunal

Aun cuando la Junta Vecinal de Villamoros de Mansilla es una entidad local menor, circunstancia que condiciona lógicamente sus decisiones, acuerdos y actuaciones, no sólo por la cuantía de la mayor parte de sus gastos, sino también los las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, que la Sala de Justicia de este Tribunal ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

El Tribunal recuerda a las personas que intervienen en el proceso de disposición de fondos, que su proceder no debe ser el de celebrar contratos verbales, ni admitir justificantes que no se ajusten a los requisitos exigibles, como la Sala de Justicia ha ido perfilando en su doctrina a través de la interpretación y aplicación de las normas, por todas, las sentencias 4/1995, de 10 de marzo, y 18/2007, de 27 de septiembre, que señalan que los justificantes de pago deben ajustarse a las previsiones del Ordenamiento Jurídico no sólo en los aspecto materiales sino también en los formales.

No obstante, con independencia de dichas precisiones y teniendo en cuenta además, como se ha señalado anteriormente, la importancia del “sector del tráfico o entorno físico y social donde se proyecta la conducta, para determinar cuál sea el agente al que haya de exigirse el cuidado, atención y perseverancia apropiados y la reflexión necesaria para evitar los perjuicios”, conforme dispone la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de diciembre de 1995, la realidad es que en el presente caso está probado que el encargo de los trabajos se llevó a cabo por la Junta Vecinal y que los mismos se ejecutaron, que se abonaron los importes convenidos, que se presentaron los “recibís” correspondientes a los mismos, en los que se detallan los trabajos realizados, importes abonados y su fecha, y que finalmente fueron contabilizados en los respectivos ejercicios.

El asunto se resuelve por la Sala afirmando que aunque los justificantes no cumplían la normativa económico-financiera que afecta a las Haciendas Municipales, “acreditan justificación suficiente de los pagos realizados, pues constan identificados en los mismos, el perceptor, el destino público y el motivo de la realización de las prestaciones en ellos reflejadas, anotándose documentalmente en los correspondientes libros de contabilidad municipal de los distintos ejercicios”.

El Tribunal entiende, por lo tanto, que no existe realmente saldo deudor injustificado, como presupuesto de la responsabilidad contable, “porque los pagos realizados estaban justificados al responder al abono de prestaciones efectivamente realizadas para el cumplimiento de una finalidad pública (…) sin que enerve tal caudal probatorio, la mera alegación de la vinculación familiar o de afinidad de las personas perceptoras de los cobros, sin aportación por el demandante de pruebas adicionales que pusieran de manifiesto prácticas censurables y evidencias concluyentes de que las cantidades se destinaron a fines no públicos”.

Tampoco acepta la invocación del quebrantamiento de normas presupuestarias y de existencia de irregularidades en la tramitación de pagos. Al respecto, ha señalado reiteradamente esta Sala de Justicia (por todas, Sentencia 20/2005, de 25 de octubre) que si no existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a bienes y derechos determinados de titularidad pública, no puede existir responsabilidad contable que, por supuesto, no tiene carácter de responsabilidad sancionadora ni tampoco tiene por objeto la censura de la gestión; “por eso, no es suficiente acreditar que se han cometido, como en el presente caso, errores o irregularidades en la gestión de los fondos públicos, sino que se debe probar que, como consecuencia de esas irregularidades, se ha producido un menoscabo en el patrimonio municipal”.

Conclusión

La sentencia es un buen ejemplo de cómo interpreta la responsabilidad contable nuestro Tribunal de cuentas y cuyas características ya hemos presentado en la bitácora, con cierta polémica en algunos casos sangrantes. No obstante, aquí se impuso el sentido común: los trabajos fueron prestaciones efectivamente desarrolladas para atender el interés público y los cobros recibidos de conformidad por las personas que las llevaron a cabo y por lo tanto, no concurren todos los elementos necesarios para que pueda imputarse responsabilidad contable por los importes reclamados en la demanda en su día interpuesta por los actuales dirigentes de la Junta Vecinal, con independencia de los errores o irregularidades que pudieran señalarse en la gestión del anterior gobierno local.

Publicado en LegalToday

Foto: concejo de Belmonte de Miranda (Asturias)

La agencia Standard and Poor’s (S&P) hizo público ayer un informe de 31 páginas cuyo título supone para el diario “El País” toda una declaración de principios: las regiones españolas afrontan recortes de gastos forzosos e inmediatos si quieren evitar desequilibrios estructurales. En el último mes, S&P rebajó la calificación de la deuda emitida por el País Vasco, Navarra y Cataluña, y previamente lo había hecho con la calificación de España, como dejamos constancia en esta bitácora.

El diario Expansión destaca que el informe exige un “esfuerzo inmediato” para reducir los gastos, sin el cual el resultado podría ser un “desajuste estructural” difícil de atajar. Y es que, para 2010, las Comunidades Autónomas (CCAA) registrarán un déficit equivalente al 20% de los ingresos totales y una deuda que puede superar el 110% de los ingresos operativos consolidados para 2012, frente al 40% que se registró en 2007 según  S&P.

No puedo dejar de echar de menos un enfoque y contenido similar por parte del Tribunal de Cuentas de España, de manera análoga a los informes de su equivalente francés. Habrá quien piense que es políticamente incorrecto. Nada de eso: es la principal función y peor es que tenga que venir a enmendarnos la plana una consultora privada norteamericana, con diagnósticos, alertas y tendencias que no podemos menos que suscribir totalmente.

Hemos descentralizado el Estado otorgando a las CCAA las principales competencias del Bienestar: sanidad, educación y servicios sociales. Ahora encontramos dificultades en cumplir los objetivos pactados dentro de la Unión Europea, pues el Estado sólo decide una cuarta parte del gasto público español. Los ministros de Economía de la UE concluyeron hoy, en la reunión del Ecofin, que los ajustes “deben involucrar a todos los niveles de gobierno, particularmente en los países muy descentralizados”, invitando a los Estados miembros a reforzar la coordinación.

El ministro de Economía alemán, Wolfgang Schäuble exhortó a sus colegas a esforzarse en reforzar el pacto de estabilidad (límite del 3% para el déficit público). Alemania ha aprobado una ley que tiene como objetivo reducir su déficit al 0,35% en 2016 metiendo en cintura a los landers y ayuntamientos, con cuentas públicas muy deterioradas, debido a las pérdidas de recaudación en el impuesto de sociedades, una de sus principales fuentes de ingresos, debido a la crisis.

El informe

Destaco a continuación una breve reseña de sus conclusiones:

En resumen, el crecimiento del gasto autonómico ha sido abundantemente alimentado, a nuestro juicio, por el rápido crecimiento de las competencias de bienestar dentro de un marco institucional caracterizado por una baja corresponsabilidad fiscal (hasta ahora), restringiendo sólo moderadamente:

• • el régimen fiscal
• • la costumbre del apoyo financiero del gobierno central
• • los incentivos políticos para ampliar aún más las competencias regionales.

Estos factores, combinados con unos fuertes ingresos fiscales provenientes de la construcción, han aumentado los gastos a una tasa muy por encima del crecimiento del PIB nominal. Sin embargo, ese ciclo ha terminado. La crisis económica ha creado un escenario diferente en cuanto al crecimiento de ingresos. Creemos que pueden surgir fuertes desequilibrios fiscales, a menos que las regiones encuentren formas de reducir sus gastos y cambiar la tendencia en parte de sus gastos tradicionales.

Capacidad para reducir los costes

Creemos que los gastos corrientes regionales son rígidos, difíciles de reducir y, sobre todo, su reducción es políticamente costosa. En general, la rigidez es más intensa en salud, educación y asistencia social. Además, algunas regiones se han embarcado en proyectos de colaboración público-privada que implican compromisos plurianuales. Según nuestras estimaciones, estos compromisos no son lo suficientemente grandes como para absorber una parte sustancial del presupuesto anual de las regiones en cuestión.

Por otra parte, las regiones han experimentado un largo período de gran crecimiento del gasto operativo (el número de sus funcionarios ha aumentado en un 36% desde 2006) sin haber aplicado, en nuestra opinión, ningún proceso serio de consolidación fiscal. En contraste con las CCAA españolas, sus pares internacionales (como las regiones de Italia) tienen, a nuestro juicio, agotado gran parte de su margen de maniobra para recortes de los gastos, habida cuenta de sus procesos de costes.

Observamos que las regiones españolas cuentan con gastos en áreas no esenciales (por ejemplo, el gran número de empresas públicas regionales y similares – 2.000 en julio de 2009 – que se dedican a campos muy diversos y, en muchos casos, no esenciales, (como emisoras regionales de televisión). Esto nos lleva a creer que unos fuertes recortes en gastos de funcionamiento son técnicamente viables (sobre todo en las competencias esenciales), y que la principal limitación para llevar a cabo es de carácter político.

Ser interventor en el sector público exige el ejercicio de unas habilidades muy poco habituales. Por si fuera poca tarea dominar toda la normativa financiera o de contratación, el Interventor debe estar dispuesto a afrontar presiones y conflictos por parte de las autoridades responsables de la ejecución del gasto público. En algunos casos, el enfrentamiento puede cobrar una virulencia extraordinaria ¿Qué hacer entonces? Muchos funcionarios hacen las maletas y cambian de destino. Otros se quedan para luchar. En cualquiera de los dos casos, es un proceso muy duro que suele dejar secuelas.

Sigo con cierta perplejidad el cruel asunto de la Interventora de Mislata (Valencia) que ha sido sancionada por el Alcalde con suspensión de su empleo durante seis meses “por incumplimiento de las funciones esenciales en su puesto de trabajo” ¿El detonante? … la liquidación de un contrato de obra pública. Veamos el diario El País, que lo presenta así:

La interventora, en un informe del 3 de diciembre del año pasado sobre la liquidación del contrato, avisó de que no quedaba “acreditado en el expediente si la ejecución de la obra se realizó correctamente”, por lo que no estaba claro que el consistorio abonase la cantidad pactada en la rescisión (14 millones de euros) y menos el sobrecoste denunciado por los socialistas (siete millones más), cantidad que el PP achaca a la “imaginación” de la oposición. El hecho es que ahora la Oficina Técnica de Mislata muestra que la obra es deficiente y la versión de la interventora y la oposición cobra fuerza.

El Consejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local (Cosital) subrayó, en una nota de prensa,́ que la actuación de la interventora de Mislata “ha sido de todo punto correcta, seria y profesional” y expresó su “solidaridad” con la funcionaria expedientada al tiempo que se reserva “las acciones que, tras un examen más a fondo de los hechos, le puedan asistir ante los órganos judiciales”. Igualmente expresó su “más rotundo rechazo y malestar”, por la regulación por la que la Comunidad Valenciana “ha puesto en manos de los Ayuntamientos prácticamente todas las competencias sancionadoras sobre los Secretarios, Interventores y Tesoreros Municipales”.

Es oportuno recordar, como dijo el Tribunal de Cuentas, que la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues … el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“. También dice que nunca se debe bajar la guardia y, cuando eso acontece, aparece la responsabilidad solidaria del interventor y del ordenador de gasto.

Mi experiencia me dice que, en estos conflictos, el interventor pierde muchas plumas y pasará tiempo hasta poner a cada uno en su sitio. La indolencia o el miedo de muchos y los intereses de otros, someten a un vía crucis a ese funcionario, que se verá, de pronto, escrutado y desprestigiado en la plaza pública. Es la técnica habitual. Otros lo utilizarán como munición administrativa, mediática o política. En fin, la historia de siempre y los funcionarios nunca están preparados para protagonizar este espectáculo.

En Portugal, desde hace un par de años existe el Consejo para la Prevención de la Corrupción, que es un órgano administrativo independiente que trabaja “con” el Tribunal de Cuentas de Portugal para la prevención de la corrupción y los delitos conexos.

Ya hemos hablado Aquí de sus principales características, con un coste de funcionamiento mínimo y una orientación preventiva de la corrupción activa y pasiva, de la delincuencia económica y financiera, el blanqueo de dinero, tráfico de influencias, apropiación indebida de bienes públicos, de mala gestión, malversación de fondos, la participación en los asuntos económicos, el abuso de poder o violación del deber de secreto, así como la adquisición de bienes o valores como resultado del uso de información privilegiada ilegal en el sector público.

Todos los organismos y empresas públicas portuguesas, de ámbito estatal, regional y local, están obligadas a proporcionar la información que les sea solicitada y debieron aprobar, antes del 31-12-2009, unos “planes de prevención del riesgo de corrupción y delitos relacionados”. Se trata de una iniciativa pioneira en el mundo de la gestión pública.

Recientemente, el Presidente del Tribunal de Cuentas de Portugal, el Doctor Guilherme d’Oliveira Martins, recibía a una delegación española, de la que tuve el honor de formar parte, y nos confesaba su orgullo porque hasta la fecha, el Consejo ha recibido y analizado 753 planes de riesgos de corrupción, cuyo conocimiento y seguimiento es una herramienta fundamental del control interno. Esta es la síntesis de las principales conclusiones de esos planes.

Además, el Consejo había determinado los puntos comunes que todos los planes deben contener. Por lo tanto, cualquiera que sea la naturaleza de la entidad, todos los planes deben identificar todas las áreas y departamentos con riesgos de corrupción y delitos conexos, con indicación de las medidas para prevenir y mitigar su ocurrencia, con especial atención a los mecanismos de segregación interna de tareas, la rotación de los administradores, entre otros y la definición de los principales implicados en el plan de gestión. Por último, las entidades deberán elaborar un informe anual sobre la aplicación y ejecución de los planes.

Como la transparencia es la mejor manera de luchar contra la corrupción, el Consejo para la Prevención de la Corrupción decidió, en su reunión del 7 de abril pasado, recomendar a los órganos rectores máximos de Entidades y empresas públicas que deben anunciar en su respectivo sitio web, el propio plan de prevención de riesgos de la corrupción. Podéis ver aquí el correspondiente al Ayuntamiento de Oporto y aquí el plan del Instituto de Empleo.

El propio TCu portugués, como Entidad pública que es, aprobó el suyo, que podéis leer en portugués, pero de muy fácil entendimiento. Menuda lección.

El presidente del Tribunal de Cuentas de España Núñez estuvo el viernes pasado en la Universidad de Oviedo, donde pronunció una conferencia titulada ‘El comportamiento ético en la gestión pública‘, con motivo de la festividad del patrono de la Facultad de Derecho, San Raimundo de Peñafort.

Núñez habló sin pelos en la lengua, sobre corrupción, sobre reformas legislativas necesarias, pero también sobre función pública.

Según su tesis, que pasó desapercibida para los medios de comunicación, el germen de la corrupción se encuentra en la generalización de los puestos de libre designación entre los funcionarios con altas responsabilidades en materia de control económico y financiero. Tuvo especiales referencias para los Habilitados estatales del mundo local.

Unos días antes, Sevach se había atrevido a publicar en la prensa asturiana, todo un decálogo contra la corrupción que incluía un apartado similar y que la semana pasada incluyó en su bitácora.

Cualquier directivo público aspira a tener la ayuda de un gestor que comparta sus objetivos, esté al día en las nuevas tecnologías, conozca la normativa que debe aplicar y esté al tanto de sus últimas reformas. A veces, la expectativa es más simple y sólo se trata de que le espere en la oficina para despachar cuando la sobremesa de la comida de trabajo se alarga en exceso.

Todos conocemos funcionarios que se quedaron en el temario de la oposición, cuando accedieron al correspondiente cuerpo o escala administrativa. Algunos fueron dejando en el camino habilidades como la iniciativa, la creatividad o la capacidad para la innovación o las relaciones humanas. Dicen que para evitar su anquilosamiento, surgió la libre designación.

Sin embargo, los órganos de control interno deberían estar fuera de ese juego. La Oficina Antiraude de Cataluña (OAC), que depende del Parlament, acaba de concretar en 34 medidas los compromisos que deberían asumir las principales instituciones catalanas. Elaborado en diciembre pasado, está pendiente de recibir confirmación y adhesiones. Pues bien, el citado pacto por la integridad pretende reforzar la independencia de los órganos de control interno de los ayuntamientos, garantizando la solvencia de los secretarios e interventores, asegurando, a través de la Conselleria de Governació y las diputaciones, que no queden vacantes estas plazas. La OAC apuesta por reformas legislativas para garantizar la transparencia en la concesión de subvenciones y suspender la entrega de ayudas a las administraciones que, como pasa ahora, no respondan ante la Oficina o la Sindicatura de Comptes.

El atajo de la Libre Designación

Para los funcionarios más jóvenes, que llegan empujando “fuerte”, la libre designación se convierte en su mejor arma para “saltarse el escalafón” y para ello, nada mejor que ser reclamados por un directivo político, incluso de otra Administración. Si además existe cierta afinidad con el partido en el Gobierno de esa Administración, parece que hay un atajo garantizado.

La extraordinaria serie británica, “Si, Ministro”, ha retratado, muy bien las patologías funcionariales y políticas. El asunto es simple: ¿Tiene derecho el político a tener colaboradores de su confianza? Si, pero ¿a qué nivel? Aquí debemos distinguir entre Administración y Gobierno. Para ello, nada mejor que recordar los anuncios o carteles que inauguran o señalizan las obras públicas: han pasado a encabezarse con el título de “Gobierno de Syldavia”, donde la Administración parece haber desaparecido como sujeto titular de esas actividades, a favor de los fines electorales del Gobierno de turno.

Una Administración de los funcionarios o de los políticos.

Es cierto que la jurisprudencia permite la libre designación cuando se da el requisito de la especial responsabilidad, si bien, con frecuencia se omite su justificación. Por ejemplo, el 16 de septiembre de 2009 se produjeron dos sentencias del Tribunal Supremo sobre la el asunto. Una primera anulo una plaza de libre designación por no haber sido motivada su inclusión en la RPT. Otra recordaba su carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso, se aplica a determinados puestos directivos y de confianza:

La objetivación de los puestos de esta última clase («especial responsabilidad») está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, «en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos», y serán públicas, con la consecuente facilitación del control. Se puede concluir este apartado, por tanto, que «la asignación del sistema de libre designación comporta, por parte de la Administración, el ejercicio de una potestad discrecional con elementos reglados»”.

Al final, como quien tiene la llave para acabar con la generalización indiscriminada de la libre designación es precisamente personal de libre designación, el personal eventual o los políticos gobernantes, pues difícil resultará atajar el problema. De hecho, baste como ejemplo, el intento del Estatuto de aludir a esa “tercera vía” del directivo profesional, cuyo desarrollo pese a no estar sujeto a reserva de ley, sino a simple reglamento, no ha nacido ni se le espera. Otras ocasión perdida.

El Colegio de Censores Jurados de Cuentas de Cataluña organiza en Barcelona una jornada, el día 29 de abril, sobre colaboración de los auditores con los órganos de control de sector público. Un tema que interesa cada vez más a las diversas diversas Administraciones Públicas, siempre presente en congresos y seminarios. En este caso, se pasará revista a las normas de auditoría pública, a la justificación de subvenciones y a las experiencias de colaboración en el sector local.

Del extraordinario panel de ponentes me gustaría destacar la presencia de cuatro funcionarios de Órganos de Control: Antonio Minguillón, Auditor Director del Gabinete Técnico de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana), Ignacio Cabeza (Auditor de la Cámara de Comptos de Navarra), Roberto Ruiz, Auditor del Tribunal de Cuentas Europeo) y Alberto Girón (Auditor de la ONA-IGAE); Interventores autonómicos como Josep M. Portabella, (Interventor General de la Generalitat catalana) o José F. Chicano (Interventor del Ayuntamiento de Tarragona) junto a varios relevantes miembros de firmas de auditoría.

Especial interés despierta la ponencia del representante de la Audit Commission, Marcine Waterman (Director of Audit Policy and Regulation) en un panel relativo a las experiencias internacionales de colaboración de auditores privados en la auditoría pública.

Sólo queda felicitar al nuevo presidente del colegio catalán, Daniel Faura, por promover el contacto y la formación, no sólo de sus asociados sino del resto de los funcionarios con responsabilidades en el área económica.

Ver programa.

Recientemente, el alcalde de una gran ciudad catalana se negó a empadronar a los inmigrantes ilegales. En defensa de esta posición esgrimió un informe de un prestigioso bufete de Barcelona. ¿Porqué no requirió el dictamen de los servicios jurídicos municipales?

En otros destacados titulares podemos encontrar que la oposición castellanoleonesa critica pagar por un informe copiado de “el Rincon del vago” o que se utilicen servicios jurídicos externos para levantar los reparos de un Interventor local, en Andalucía.

Sin embargo, la apoteosis sobre “encargos digitales” se alcanzó durante el otoño pasado, que el Gobierno catalán realizó una auditoría interna que reconoció que durante 2007 se habían encargado muchos informes a asesores externos que eran prescindibles o excesivamente caros, y que costaron 729.000 euros. El interventor general de Cataluña, autor de la fiscalización, exigía en sus conclusiones acabar con la práctica de contratar dictámenes desde las empresas públicas y utilizar los propios servicios de la Administración. El asunto (una pequeña tragedia en cada caso) hizo las delicias de los autores de tiras cómicas:

Estos eran sólo unos ejemplos que la prensa destacó en los últimos meses, en relación con la habitual práctica de encargar dictámenes externos sobre los más variados temas. Son contratos menores que incluyen estudios que, cuando se demuestran innecesarios podrían suponen un pago indebido. No es el caso habitual, pues muchos estudios o dictámenes resuelven carencias de la Administración.

Sin embargo, la patología que hoy traemos a la bitácora se refiere a aquél encargo sin publicidad ni concurrencia, donde el interés público, además,  no se encuentra visible o, simplemente no existe. En palabras de Sevach, se trata de una práctica reprochable e incongruente con criterios de eficacia, imparcialidad y legalidad. También ofrece la solución para resolverlo para siempre de un plumazo legislativo.

La restrictiva interpretación del Tribunal de Cuentas

Debemos criticar la doctrina que ha venido creando el Tribunal de Cuentas de España en uso de su función jurisdiccional exclusiva, en relación con estos encargos de informes externos cuando la Administración tiene sus propios servicios informantes. Veamos dos sonoros casos, con bastante ruido mediático.

El caso del dictamen preventivo

En la Sentencia de 3 de marzo de 2010, la Consejera Ana Pérez Tórtola debió enjuiciar la acción de responsabilidad contable interpuesta por el Ministerio Fiscal del Tribunal de Cuentas contra dos Altos Cargos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que en abril de 2004 encargó a un despacho de abogados de Madrid un dictamen por el que pagó 11.948 euros.

Hay dos factores a tener en cuenta en los hechos. Por una parte, que siete meses antes de las Elecciones Generales del 14 de marzo de 2004 el citado Ministerio había contratado una campaña de publicidad (“plan de comunicación global para dar a conocer a la sociedad las actuaciones llevadas a cabo por la Administración en materia de Seguridad Social, Empleo y Asuntos Sociales”) que fue objeto de crítica política y acciones judiciales por su cercanía a la fecha de los comicios. Por otra parte, que la cúpula política del ministerio estaba “en funciones” tras el resultado electoral ocurrido unos días antes y pide (el 24 de marzo) un dictamen externo sobre la legalidad de cada una de las fases y trámites llevados a cabo en el expediente de esa contratación publicitaria, que es entregado el 12 de abril de 2004.

El Informe nº 706 de “Fiscalización de la contratación celebrada por la Seguridad Social para la difusión de información y otros servicios de contenido” aprobado en el Pleno del Tribunal de Cuentas el 16 de marzo de 2006 decía en su pág.  162 lo siguiente:

Finalmente, debe señalarse que entre la documentación remitida a este Tribunal figura un dictamen jurídico, fechado el 12 de abril de 2004 y emitido por un determinado despacho de abogados “a requerimiento del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales”, en ejecución de un contrato menor de consultoría y asistencia técnica adjudicado por la Subdirección General de Administración Financiera del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el día 25 de marzo de 2004, sobre las siguientes cuestiones: a) Evaluación de los trámites seguidos en la elaboración del PCAP; b) Examen del procedimiento seguido para la adjudicación del contrato: idoneidad de la aplicación del mismo y conformidad a Derecho de su ejecución, y c) Análisis de la regularidad seguida en el trámite de formalización del contrato.

El dictamen, tras un análisis meramente superficial y, en algunos aspectos, incluso erróneo de las circunstancias concurrentes, concluye que “a juicio de este despacho, no se encuentra razón ninguna que impida proclamar la regularidad y validez procedimental y material del contrato objeto de este Dictamen”.

Causa cuando menos extrañeza que el MTAS haya requerido un informe de estas características a un despacho profesional privado, en lugar de hacerlo a la Abogacía General del Estado, cuando, además, en el propio dictamen se afirma que no se ha producido reclamación de ningún género por parte de alguno de los agentes que pudieran tener legitimación activa al respecto (y cuando la mayor parte de los efectos jurídicos del contrato, ya se habían producido), que pudiera explicar de algún modo la propia necesidad de solicitar este dictamen, más allá de una posible intención de obtener apoyos, presuntamente, independientes que pudiesen avalar en un futuro, de un modo externo a la propia Administración, la decisión adoptada por el propio Ministerio de efectuar la contratación del Plan de Comunicación Global.

Al Ministerio Fiscal del Tribunal de Cuentas nunca le pasan desapercibidas afirmaciones como las anteriores. En este caso, ejercitó la acción de responsabilidad contable de forma directa y solidaria contra el Subsecretario y el Subdirector General de Administración Financiera. Su argumentación era que se trataba de un pago indebido: “el contrato es innecesario, por no existir necesidad pública que lo justifique, dando lugar a perjuicio de los caudales públicos”.

El problema reside en la interpretación formalista que hace el Tribunal de esos “pagos indebidos”, fundamentalmente recogidos en la STCu 21/05. No existen pagos indebidos si se realizan en virtud de un título válido y se prueba que existe contraprestación que justifique su abono. El Tribunal, como ha hecho en otras ocasiones, no entra a valorar si la asistencia técnica era o no necesaria. Como dice la Consejera en su Sentencia, la decisión de encargar el dictamen:

“está dentro de sus facultades de funcionamiento y gestión y este Tribunal no puede entrar a valorar la mayor o menor oportunidad de una medida de ese tipo, ni tampoco la concurrencia de los principios de eficacia y eficiencia en la gestión desplegada a través de uno de estos contratos, por ser aspectos que no afectan a la responsabilidad contable.”

Esta Sentencia, que apelará como siempre el Ministerio Fiscal, dará lugar a otra de la Sala de Justicia dentro de unos meses, sin que se espere variación de una doctrina tan cicatera.

El Tribunal, cuando ha querido entrar a valorar la ausencia del concepto de interés público en un gasto, lo ha hecho (Ver asunto de la RFEF) si bien como justificación de una subvención, cuya normativa es muy clara en el carácter indubitado de la necesidad e interés público del gasto. La Ley 38/2003 General de Subvenciones, de 2003, ya recoge en su artículo 31.1 que se consideran gastos subvencionables “aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada“.

Caso “Del Nido”: más de lo mismo, quizás con distinto final.

La prensa se hace eco esta semana de la ausencia de responsabilidad contable en los pagos que el abogado Del Nido (presidente del Sevilla F.C.) percibió durante el saqueo del Ayuntamiento de Marbella, ya que, según el Tribunal de Cuentas, corresponden a un servicio efectivamente prestado por el letrado. Así, como nos recuerda el diario ABC, se probó que Del Nido recibió «el encargo verbal» de diversas labores de coordinación, supervisión y elaboración de documentos en relación con una sociedad municipal y en la que no se entendía probado un daño real.

En este sentido, la sentencia de apelación, a la que tuvo acceso el diario ABC, precisa que «con la prueba existente en este momento no se ha probado» que el abogado «no hubiera realizado actividad profesional alguna» y se pone de manifiesto que «no se ha probado tampoco que el pago de la minuta careciera de causa que lo justificase». Para dicha resolución, el Ayuntamiento pidió incorporar como prueba un auto del Juzgado de Instrucción número 1 de ese municipio, que ha instruido el caso «Minutas», por presuntas irregularidades en los encargos realizados a Del Nido, que está acusado en esta causa, junto al ex alcalde Julián Muñoz, el ex asesor de Urbanismo Juan Antonio Roca y otras 15 personas.

Sin embargo, el diario El País anuncia que se deja la puerta abierta para que las irregularidades denunciadas puedan ser probadas en la jurisdicción penal. No debería sorprendernos que la justicia criminal fuera más allá que la cicatería contable. El próximo martes 6 de abril, se inicia en Málaga el juicio contra Del Nido que enfrenta a peticiones de docenas de años de prisión junto a aquellos gobernantes del Ayuntamiento de Marbella, por asociación ilícita, delito continuado de prevaricación administrativa (como cooperador necesario) de otro continuado de fraude y malversación (como inductor) así como de falsedad documental, delitos societarios y de deslealtad profesional.

La instrucción prueba que se adjudicó verbalmente al letrado “y sin pasar por el pleno” encargos “tan relevantes y costosos” como la coordinación de las labores de fiscalización del Tribunal de Cuentas en los años 1999-2000, así como la formulación de alegaciones al anteproyecto y al propio Informe de Fiscalización aprobado por el Tribunal de Cuentas relativo a los años 1990-1999. Se señala que se pretendía la “obstrucción” a las labores fiscalizadoras, en lo que Del Nido “sí que tuvo un papel destacado”.

En fin, estaremos atentos.

Un resumen de esta entrada fue publicado en el newsletter jurídico LegalToday, el 23 de abril de 2010.

California dedica un 11% de todo su presupuesto al sistema penitenciario. Una cantidad mayor que la que destina a educación superior. Sus 167.000 reclusos hace tiempo que rebasaron la capacidad de las cárceles de un Estado con una gran crisis fiscal, incapaz de afrontar nuevas inversiones. El proyecto de presupuesto establece que algunos presos tengan reducciones en su seguro médico, terminen las condenas en su domicilio o reduzcan sus penas si concluyen programas de rehabilitación, como indica la prensa americana.

Se trata de un sonoro ejemplo internacional de la gran crisis presupuestaria y fiscal que está afectando a todas las Administraciones Públicas lo que en España ha planteado la necesidad de tomar decisiones con recortes generalizados. Hagamos un repaso de los daños del tsunami financiero.

El escenario español

Se plantea si tenemos suficientes recursos para financiar la Ley de Dependencia que prevé una evaluación de los resultados por si fuera necesario realizar modificaciones, transcurridos los tres primeros años de su implantación. Una norma concebida en época de cierta opulencia presupuestaria, cuya memoria económica para 2007 incorporaba 400 millones de euros de previsión de gasto y en la actualidad alcanza 1.671 millones de euros.

Mientras, el Ministerio de Sanidad y las CCAA acuerdan un paquete de medidas para recortar el gasto sanitario, que incluye la reducción del gasto farmacéutico,  creación de una central de compras o establecer “criterios comunes de retribución” de las plantillas.

Además, las CCAA multiplicaron su deuda durante el año 2009 hasta alcanzar los 86.280 millones de euros, lo que supone el 8,2% del PIB, una cifra récord tras el crecimiento del 25,8% respecto al 2008, según los datos del Banco de España. Eso sin contar el problema que supone devolver los 25.000 millones de euros que las CCAA adeudan al Estado y que deben ser devueltos tras los próximos cuatro años de moratoria y como consecuencia del ajuste entre la recaudación real y los anticipos a cuenta del Gobierno, efectuados según unas previsiones optimistas.

Un escenario que afecta a las ofertas públicas de empleo en las Administraciones Públicas, con recorte y congelación de efectivos, en el mejor de los casos. Todo confluye en un acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera para reducir el déficit público. En definitiva, cobra fuerza la crítica del ensanchamiento del Estado, producido en estos años de bonanza y, en la misma medida, los defensores del gasto social público como exigencia del Estado de Bienestar.

Comienza a replantearse la presencia del sector público en muchas áreas, que empiezan a considerarse un lujo que la clase media no quiere costear, como las Televisiones Autonómicas. También avanzan nuevas estrategias de reducción de los Entes Instrumentales, buscando ahorros en los gastos de gestión descentralizada de fundaciones o consorcios. En el Estado, las empresas públicas del SEPI recortarán un 4% sus gastos de personal, un 15% de los corrientes, un 13% de las inversiones y hasta un 36% de los viajes, comidas, comunicaciones, profesionales externos y utilización de coches.

En fin, que vivimos tiempos perros, como canta Miguel Ríos.

La Asamblea del Consejo General de los Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración local (COSITAL) reunida con fecha 13 de marzo de 2010 en Toledo ha celebrado su congreso anual (ver ponencias) y aprobando la siguiente DECLARACIÓN:

Los ciudadanos tienen derecho a una buena administración, que responda a las exigencias de calidad y excelencia del servicio público, para lo cual se precisa contar con profesionales debidamente cualificados y suficientemente motivados, que cumplan con su labor de forma eficiente bajo el respeto a un código de conducta regulado; todo ello en línea con una consideración de la función pública que responde a los preceptos reflejados en el Tratado de Ámsterdam, que preconiza el acercamiento entre la administración, sus empleados y los ciudadanos destinatarios de los servicios públicos.

El colectivo profesional que integra a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, cuenta desde 2005 con su propio Código Ético Profesional, aprobado en el marco de su VI Asamblea celebrada en Salamanca, en la convicción de la necesidad de un modelo de actuación profesional homólogo al de otros países europeos, en línea a su vez con los principios éticos y de conducta emanados del Código de Buena Conducta Administrativa aprobado por Resolución de 6 de septiembre de 2001 del Parlamento Europeo.

Los principios que inspiran este modelo de actuación se han trasladado al texto de reforma de los Estatutos Generales de nuestra Organización Colegial, actualmente a la espera de su aprobación por los poderes públicos, culminando así su adecuación a las modificaciones operadas en la Ley de Colegios Profesionales para su adaptación a la Directiva de Servicios, avanzando así en la consolidación de nuestra capacidad de representación y representatividad institucionales.

Por otra parte, la eficacia y la eficiencia en la actuación de los poderes públicos en el complejo entorno del siglo XXI han de obedecer ineludiblemente:

- Al aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), para hacer posible el triple acercamiento antes aludido y posibilitar las relaciones interadministrativas como la reciente experiencia de aplicación del FEIL ha demostrado.

-  A una gestión racional del capital humano, que ha de estar compuesto por profesionales en permanente formación, bajo unas condiciones de selección totalmente objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de mérito y capacidad y con una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Es en la Administración local donde esta complejidad se hace más patente, la autonomía local permite adoptar, en aras del mejor servicio a los ciudadanos, múltiples formas de gestión de las actividades públicas, que unidas al crisol de  realidades de las entidades que la componen, configuran un mapa en el que deben adecuarse las antedichas exigencias de eficacia y la eficiencia, especialmente a los pequeños y medianos municipios.

Es este el nuevo marco de ejercicio de la función pública que define nuestro entorno profesional y frente al que hemos de reiterar el compromiso de servicio a los intereses públicos de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, manteniendo una conducta profesional que se rija en todo momento por el cumplimiento de valores éticos de actuación basados en la neutralidad política, defensa de los valores democráticos, lealtad, honestidad, honradez, imparcialidad, eficacia, eficiencia, profesionalidad, dedicación, justicia, transparencia, cumplimiento de la legalidad, respeto a los derechos humanos, orientación a la ciudadanía, colaboración, información, diálogo y resolución de conflictos, voluntad de trabajo en equipo, de adaptación a las nuevas demandas sociales y deseo de mantener una continua formación, especialmente en lo que se refiere al impulso de las nuevas tecnologías y en la aplicación del modelo de administración electrónica.

La Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público configura una nueva regulación del régimen jurídico de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local, previendo un delicado equilibrio competencial entre Comunidades Autónomas y Administración del Estado que exige sin más demora un desarrollo coordinado, pues solo así se garantizará el carácter estatal de la habilitación que el legislador ha conservado respecto del modelo anterior.

Así transcurridos más de dos años de vigencia del Estatuto Básico del Empleado Público y a pesar de la existencia de diversos Anteproyectos, solo Cataluña y Galicia han aprobado normativa de desarrollo de sus competencias sobre el colectivo, además de la Comunidad Valenciana restringida a la materia de régimen disciplinario. El Estado aún no lo ha hecho respecto de sus competencias  con excepción de la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso  si bien es conocida la previsión de modificación de la normativa básica de régimen local.

Urge afrontar tales desarrollos para que se delimite claramente nuestro espacio profesional adaptándolo a las necesidades de los gobiernos locales y de la ciudadanía.

Y urge asimismo que se hagan efectivas aquellas competencias de ejercicio directo, especialmente en materia de selección, pues su omisión materializada en un descenso del 71% en el número de plazas convocadas desde 2007,  contribuye al detrimento de la calidad de nuestras Administraciones locales y facilita la posibilidad de aparición de casos de corrupción. Los procesos selectivos deberán buscar la excelencia en la selección de los funcionarios, en lugar de la mera suficiencia de conocimientos básicos, pues solo así se garantiza el funcionamiento de la Administración y los intereses generales y el respeto de los principios de mérito, capacidad e igualdad.

Los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local constituyen un activo importante en el conjunto de las Administración Pública española. No en vano el Tribunal Constitucional ha hablado de ellos como la columna vertebral de la función pública local. Es conveniente, sobre todo para los ciudadanos, que las Administraciones Públicas y en particular los gobiernos locales maximicen el uso de los recursos de que disponen.

Por ello, la Asamblea del Consejo General ACUERDA:

Primero.- Poner de manifiesto su compromiso ante los ciudadanos y ciudadanas de este país y los gobiernos locales, de orientar su actividad profesional a la consecución efectiva de la satisfacción del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a una buena administración, servida por empleados públicos debidamente cualificados, seleccionados mediante pruebas objetivas que respeten escrupulosamente, y sin ambages de ningún tipo, los principios de transparencia, mérito y capacidad;  con total profesionalidad y eficacia respetando la Ley, y que deben estar regidos por una normativa que en todo caso debe garantizar la neutralidad y la objetividad en el ejercicio de su función.

Segundo.- Efectuar un llamamiento a la Administración del Estado para que en el proyecto de Ley de nueva regulación del régimen local que se pretende abordar se reconozca expresamente que las funciones que desempeñen los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local se enmarcan dentro del ámbito directivo de las Entidades Locales.

Tercero.- Manifestar a la Administración del Estado la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local para que ejerza la labor de coordinación que constitucionalmente le corresponde en relación con las competencias autonómicas sobre nuestro colectivo, y para que, en ejecución del desarrollo de las competencias que le atribuye la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público:

a) Defina de manera amplia el ejercicio de las funciones reservadas concretando las garantías mínimas en cuanto a su ejercicio.

b) Determine mediante Ley los criterios básicos para la creación, clasificación y supresión de los actuales puestos reservados, con referencia a las peculiaridades propias de los Órganos o Entidades Dependientes de una misma Corporación, las Agrupaciones de Municipios, los Servicios de Asistencia a Municipios, las Comarcas, Entidades Metropolitanas, Mancomunidades, Municipios Especiales, Entidades Locales Menores, Consorcios, etc., recuperando la figura del Secretario General del Ayuntamiento en todos los municipios.

c) Establezca con carácter general para todas las Comunidades Autónomas el porcentaje  de méritos que corresponde determinar al Estado en los concursos ordinarios de provisión de puestos reservados a la Escala de Funcionarios con habilitación de carácter estatal; y las condiciones reglamentarias en que los puestos vacantes deban ser objeto de inclusión en el concurso unitario.

d) Formule la carrera profesional de los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local incidiendo en la mejora de la actual promoción interna.

e) Ofrezca formalmente a las Comunidades Autónomas la posibilidad de formalizar acuerdos o convenios con el Estado, a través del Instituto Nacional de Administración Pública, o en la forma que se considere conveniente a efectos de que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley, se incluyan en la oferta de empleo todas las vacantes existentes de puestos reservados a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local.

Cuarto.- Manifestar a la Administración de las distintas Comunidades Autónomas la exigencia del colectivo de Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local en orden al cumplimiento de la normativa vigente en relación con las competencias atribuidas a las mismas, y en particular que procedan a:

a) Aprobar la oferta de empleo público de los puestos que deban corresponder a los y las Secretarios/as, Interventores/as y Tesoreros/as de Administración local y proceder sin demora, a través de sus órganos competentes, a la convocatoria de los procesos selectivos en número suficiente de plazas para el acceso a la Escala de funcionarios con habilitación de carácter estatal, con el objetivo de cubrir las vacantes existentes en sus respectivos territorios, con el fin de cumplir el mandato legal contenido en el apartado cuarto de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto Básico del Empleado Público.

b) Prever en sus convocatorias que al menos uno de los ejercicios teóricos sea oral pues solo así se cumplirá el principio de adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar recogido en el Estatuto Básico del Empleado Público, principio que deberá respetarse en el resto de pruebas, además de incluir los temas previstos para cada Subescala en la Orden por la que se aprueban los títulos académicos y programas mínimos requeridos para el acceso.

c) Regular los procesos selectivos de manera que se establezca expresamente que el conocimiento de las lenguas oficiales en ningún caso pueda exigirse con el carácter de prueba obligatoria o eliminatoria.

d) Ejercer las acciones legales precisas para garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en los concursos ordinarios de provisión de puestos de trabajo.

e) Regular el régimen disciplinario en norma con rango de Ley que atribuya en todo caso la competencia sancionadora al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se trate de faltas muy graves, y al Consejero correspondiente cuando sean graves, en garantía de los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad en el ejercicio de las funciones reservadas.

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En las Jornadas celebradas en la Universidad de La Laguna y promovidas por la Audiencia de Cuentas hablamos sobre Contabilidad Pública. Allí, Antonio Messia impartió una brillante conferencia en relación con algunas discrepancias entre las normas presupuestarias y contables, respecto de las normas de estabilidad presupuestaria.

Antonio es  un madrileño aficando en Canarias dónde ha desempeñado toda su carrera (más de 20 años); una persona seria, vocacional y comprometida con su trabajo. Presentamos a continuación una reseña de su exposición.

Antonio Messia de Yraola. Interventor del Cabildo de Tenerife

La contabilidad es el lenguaje en el que se expresan instituciones económicas. Como tal lenguaje, necesita de unas “claves” que nos permitan entender su significado y a las que haremos referencia más adelante.

Por lo que respecta a las Administraciones Publicas, tradicionalmente ese lenguaje se manifestaba a través del Presupuesto (contabilidad presupuestaria) y aún hoy la mayoría de las referencias a la actividad de los entes públicos por parte de los gestores se hacen sobre la base de la contabilidad presupuestaria.

Sin perjuicio de esta preeminencia de la contabilidad presupuestaria, tras el avance cualitativo que supuso la aprobación del primer Plan General de Contabilidad Pública de 1981 éste fue seguido  del denominado Sistema de Información Contable y Presupuestario, que, siguiendo las pautas del entonces vigente Plan privado de 1973, trajo consigo el primer sistema integrado de información contable en el ámbito de la Administración Pública española, que se basa en la exigencia de que los estados contables ofrezcan una imagen fiel de la actividad desarrollada y de la situación financiera y patrimonial, a fin de que ésta pueda ser conocida e interpretada. Este proceso de aproximación paulatina entre la contabilidad pública y la privada continuó con la aprobación del actualmente vigente Plan General de Contabilidad Pública de 1994, que también tuvo como modelo el Plan de la empresa aprobado cuatro años antes. Al respecto de este proceso comentado, hay que señalar que, si bien la convivencia entre la contabilidad presupuestaria y la financiera pudo resultar un tanto compleja en los primeros años de su aplicación (particularmente en el caso de la Administración Local), no obstante, la experiencia acumulada en la última década permite pensar que en la actualidad,  en términos generales,  dicha convivencia ya resulta más o menos pacífica.

No obstante, en los últimos años un nuevo reto se ha venido a unir al panorama contable de las administraciones. En efecto, tras la promulgación de la LGEP (18/2001, de 12 de diciembre) y sus posteriores modificaciones que culminan en el TRLGEP (aprobado por RDL 2/2007, de 28 de diciembre) pasa a tener un papel central dentro de los equilibrios financieros de las entidades publicas el concepto de estabilidad presupuestaria, entendido como la “… situación de equilibrio o superávit computada (…) en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales …” (SEC).

De este modo, a la contabilidad presupuestaria y a la contabilidad financiera, se viene a unir la contabilidad nacional, cuyos criterios no son siempre coincidentes con ambas. Además, en la medida de que se trata de un sistema de cuentas “Nacionales y Regionales” la dificultad de su aplicación se incrementa conforme descendemos en los niveles de la administración, siendo por tanto más compleja en el sector local. En este sentido, hubiera sido deseable que por parte del Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Dirección General de Coordinación Financiera con CC.AA. y EE.LL. y de la IGAE, se hubiera tenido la suficiente sensibilidad como para posibilitar la necesaria coordinación y complementariedad entre la normativa del SEC y la vigente en materia de haciendas locales.

Sin embargo, lejos de buscar esa complementariedad parece que se ha aprovechado la ocasión para “atar en corto” al sector local. En este sentido, resulta inevitable la referencia al profesor Dodero, que hoy también nos acompaña con su presencia, que al respecto ha señalado que “La realidad histórica demuestra que la Administración central es más proclive a limitar el endeudamiento de las administraciones territoriales que el suyo propio; se argumentan razones de política nacional, pero lo cierto es que las medidas limitativas…. son vistas con mejores ojos cuando se refieren a otros entes diferentes del propio”. En esta línea, el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, recoge disposiciones que difícilmente pueden ser compartidas desde la óptica de la gestión local y del propio TRLRHL conforme a continuación pasamos a exponer:

1. La primera de las medidas que consideramos absurdas o al menos cuestionable, es el tratamiento que el reglamento hace del remanente de tesorería para gastos generales, al equipararlo prácticamente a una situación de endeudamiento. Me estoy refiriendo a la utilización del remanente de tesorería para gastos generales en la financiación de modificaciones presupuestarias (incorporaciones de remanentes de créditos, concesiones de créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.) en el ejercicio siguiente al considerar que dicha utilización supone, de acuerdo con el Reglamento y el celo extremo con el que lo interpreta la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, una vulneración del equilibrio presupuestario. Dicha “consideración” deriva de una aplicación restrictiva al apreciar que se incurre en necesidad de financiación, de forma que al disponer del remanente líquido de tesorería (Capítulo VIII del Estado de Ingresos) resulta que los ingresos no financieros son insuficientes para financiar los gastos no financieros. Sin embargo, esta situación de necesidad de financiación, que en realidad no tiene otro significado económico que el consumo en un momento dado del tiempo de los ahorros generados por la Entidad Local de forma acumulativa y de algún modo deliberada en base a una política sostenida de prudencia en la planificación presupuestaria, en modo alguno tiene nada que ver con la apelación al crédito público o privado para la financiación de inversiones y sin embargo, en la práctica está recibiendo un tratamiento penalizador muy similar. Ante este tipo de tratamiento penalizador y desproporcionado del Remanente de Tesorería tenemos que preguntarnos: ¿estamos seguros de poder seguir aconsejando a nuestros gestores públicos una planificación presupuestaria prudente y responsable de las previsiones de ingresos si la obtención de un eventual superávit va a ser fuente de problemas para la Corporación?

2. Otra regulación que a juicio de muchos funcionarios locales parece no haber quedado muy lograda, ha sido el tratamiento del remanente de tesorería  afectado a gastos con financiación afectada, en la medida en que todavía ha recibido un castigo más duro en términos de rigor y disciplina presupuestaria que el remanente de tesorería para gastos generales. Para analizar esta cuestión no podemos sustraernos de que estamos hablando de una regulación específica para las E.E.L.L. y sus entes dependientes, por la cual se dispone que la incorporación de estos remanentes resulta obligatoria salvo que se desista total o parcialmente de iniciar o continuar la ejecución del gasto (artículo 182.3 del TRLRHL y artículo 47.5 del RD 500/990) y que el origen y la procedencia de dichos remanentes en la inmensa mayoría de los casos no guarda relación alguna con el endeudamiento  a través de una operación financiera sino con aportaciones o subvenciones procedentes de otras administraciones públicas. Pues bien, la financiación de la modificación presupuestaria en la modalidad de incorporación de remanentes origina una necesidad de financiación naciendo entonces la obligación de aprobar un Plan Económico Financiero en el plazo de tres meses con toda la tramitación y requisitos que éste conlleva de acuerdo con la pormenorizada regulación del Real Decreto 1463/2007, de forma que da la impresión de que ante esta regulación tan estricta se está invitando a la Entidad Local a decidir, en definitiva que prefiere incumplir: la normativa presupuestaria y contable a la norma de estabilidad presupuestaria.

3. Otra de las “perlas” del Reglamento de Estabilidad la podemos encontrar en el artículo 25.1 de esta norma, que más parece dedicado a suponer que la clarividencia  y la predicción son cualidades exigibles a los Interventores Locales. Me estoy refiriendo al Informe que éste deberá emitir con motivo de la autorización  de operaciones de endeudamiento, con motivo del cual deberá realizar una evaluación sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad respecto del presupuesto aprobado en el ejercicio corriente, pero ¡ojo! dicha evaluación incluirá obligatoriamente no solamente las modificaciones presupuestarias ya aprobadas sino que también deberá tener en cuenta la posible incidencia de las modificaciones presupuestarias previsibles hasta el final del ejercicio, por lo que si nos atenemos a la naturaleza de la mayoría de este tipo de modificaciones, que conllevan mayoritariamente necesidades de afrontar gastos no previstos específicos y determinados que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente, parece que a partir de ahora estos funcionarios van a tener que contar con una bola de cristal que les permita descifrar el porvenir.

Tampoco parece que la IGAE haya tenido la necesaria sensibilidad hacia las EE.LL. a la hora de elaborar el Manual de Cálculo del Déficit en Contabilidad Nacional Adaptado a las Corporaciones Locales haciendo una interpretación restrictiva (y en muchos casos más que cuestionable) de las disposiciones del SEC:

- Según la IGAE en términos de contabilidad nacional los ingresos de los capítulos I, II y III deben ajustarse siguiendo el criterio de caja. Sin embargo el SEC (Reglamento CE 2516/2000) establece que el ajuste debe realizarse en los ingresos derivados de impuestos y cotizaciones sociales (no en prestaciones de servicios, que constituyen la mayor parte de los ingresos del capítulo III) y admite tanto el criterio de caja como el de devengo corregido mediante un coeficiente en función de los datos históricos de recaudación.

- Por lo que respecta a las transferencias, el manual de la IGAE dispone que según el principio de jerarquía de fuentes debe respetarse el criterio del pagador y, por tanto, una vez registrado el gasto por el pagador el perceptor de la transferencia debe contabilizarla simultáneamente y por el mismo importe que figure en las cuentas de aquél. Sin embargo, el SEC establece que, como norma general, el registro de las operaciones debe atender al momento del devengo, es decir, cuando se crea, transforma o extingue el valor económico o cuando nacen, se transforman o se cancelan los derechos económicos; en el caso particular de las subvenciones, “se registran en el momento en que tiene lugar la operación o el hecho (…) que las justifica”  (sin referencia alguna al criterio del pagador que, por otra parte, ¿cómo podemos saber cuál es?).

- En último término conviene tener presente que según el TRLGEP el cálculo de la estabilidad presupuestaria debe realizarse según el Sistema Europeo de Cuentas (no según el manual de la IGAE).

A modo de conclusión, está claro que las EE.LL. debemos asumir el reto que supone la aplicación a nuestras Corporaciones de la normativa que establece el SEC, adaptando o modificando algunos de los criterios contables y presupuestarios que hasta ahora habíamos utilizado. Pero para desarrollar la normativa que permita tales modificaciones y adaptaciones debe contarse con la opinión de las propias EE.LL., tanto por ser en último término los sujetos obligados a su aplicación, como por conocer las particularidades propias de nuestra realidad económica y contable y por ello poder valorar y ponderar en su justa medida las consecuencias de la normativa propuesta.

Como se ha comentado anteriormente, el camino seguido por la Administración del Estado parece ir en otra vía: aprovechar la normativa de estabilidad presupuestaria para hacer una interpretación restrictiva de la misma y limitar el margen de actuación de las EE.LL. Desde aquí cabe hacer un llamamiento para el cambio de esta mentalidad y para el trabajo conjunto entre la AGE y las EE.LL. realizando los  esfuerzos de diálogo y entendimiento previo a las necesarias rectificaciones que se produzcan, propiciando la corrección de estos desajustes entre las normas presupuestarias y contables respecto de las reguladoras de la estabilidad presupuestaria y el control del déficit público y asegurando entre éstas una razonable coordinación y coherencia.

Foto: Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, Eduardo Doménech Martínez, Rector magnífico de la Universidad de La Laguna y Hubert Weber, Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo.

La Audiencia de Cuentas de Canarias promovió durante los días 11 y 12 de febrero en la Universidad de La Laguna (Tenerife) un interesante seminario sobre contabilidad pública. Fue un encuentro equilibrado entre los académicos y los profesionales del mundo del control interno y externo, para desarrollar una visión crítica de la contabilidad pública y los sistemas de información de las Administraciones Públicas.

El viceconsejero de Hacienda del Gobierno canario, Gabriel Megías Martínez, presentó el portal UNIFICA. Se trata de una magnífica herramienta que ofrece la información económico-financiera agregada con la información cartográfica y de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales de Canarias, además de un inventario de los datos identificativos de los distintos agentes públicos canarios. Muy interesante: navegue por la página.

El profesor José Andrés Dorta Velázquez es director de control económico de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, donde ejerce de Profesor Titular de Contabilidad. Expuso la experiencia y el esfuerzo que supone consolidar la programación presupuestaria plurianual vinculada al plan estratégico, al presupuesto por programas (por objetivos) y a los indicadores de gestión del contrato-programa.

Antonio Messía de Yraola, Interventor del Cabildo Insular de Tenerife,  habló de las contradicciones que están surgiendo en la aplicación de las normas contables (LRHL,  Instrucción de Contabilidad y la Orden EHA/3565/2008 que aprueba la Estructura Presupuestaria ) y algunos criterios regulados en las normas de estabilidad presupuestaria (en especial, el celo en la aplicación e interpretación de la Subdirección General de Coordinación Financiera) y la conveniencia de plantear que se adapten las normas contables a los criterios SEC para que se puedan aplicar directamente sin necesidad de introducir ajustes. Ver entrada en la bitácora.

Pedro Díaz Corral, Interventor del Ayuntamiento de El Rosario (Tenerife) disertó de la nueva estructura presupuestaria aplicable a las entidades locales a partir de enero del 2010 y de las dos principales magnitudes presupuestarias que se derivan actualmente de la liquidación: el remanente de tesorería y el resultado presupuestario, como indicadores esenciales del estado de salud financiera de una entidad.

El catedrático de contabilidad de Universidad de León, Enrique López dejó constancia de la tendencia hacia la i-administración (admon inteligente, como protagonista del paradigma de innovación) sobre la e-administración (admon electrónica, propia de un paradigma de modernización). Descarga aquí la presentación. Habló de transparencia, valor del dinero, nuevas métricas y del desafío de la “Administración Pública como Servicio (GaaS)”, versionando la idea del “Software como Servicio (SaaS)”,  planteando el impacto en el ámbito de los sistemas de información del Cloud Computing para propiciar una contabilidad pública ubicua, tipo Martini, “donde estés y a la hora que estés”.

El Consejero del Tribunal de Cuentas Europeo, el austriaco Hubert Weber, realizó la conferencia inaugural del seminario. Recordó que, según la  FEE (Fédération des Experts comptables européens) en su estudio “Implementation of accrual accounting: The impact on public sector audit” (aplicación de la contabilidad patrimonial: repercusión en la auditoría del sector público) España fue el primer país  europeo que introdujo la contabilidad de partida doble en la Administración Pública central (1983) y que no fue hasta finales de los años 90, cuando varios países europeos empezaron a aplicar la contabilidad patrimonial a la Administración Pública estatal. He aquí algunos párrafos de su charla:

AVANCES EN LA INFORMACIÓN CONTABLE DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS

El ABAC (sistema contable basado en el principio de devengo o contabilidad patrimonial) se inscribe en el empeño de la Comisión por modernizar la gestión de las finanzas de la UE. En diciembre de 2002, la Comisión presentó un ambicioso plan de acción para adoptar la contabilidad patrimonial a partir de 2005. En enero de 2005, según lo previsto, empezó a funcionar el nuevo sistema contable y entró en vigor la nueva serie de normas contables.

Estas nuevas normas se basan, para el sector público, en normas internacionalmente reconocidas denominadas IPSAS (Normas Contables Internacionales del Sector Público), y para las operaciones contables no abarcadas por las IPSAS, en las Normas Internacionales de Contabilidad (NIC) y en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).

Si bien la Comisión Europea actuó como motor de la reforma ABAC por ser la institución de mayor tamaño, responsable de la mayor parte del millón y medio de pagos anuales de la Unión Europea y de buena parte de sus activos y pasivos, la reforma también se llevó a cabo en todas las instituciones europeas, incluido el Tribunal de Cuentas Europeo. Otro de los objetivos de la reforma era la publicación de las cuentas consolidadas de la Unión Europea.

La infraestructura informática, elemento decisivo del sistema contable comunitario y de la reforma, fue sometido a una profunda revisión con objeto de anotar los hechos contables, y no meramente los movimientos de caja, cuando efectivamente se producen. A título informativo, la contabilidad patrimonial funciona en la Unión Europea mediante los programas informáticos SAP.

Las cuentas anuales de la Unión Europea relativas a 2005 fueron las primeras elaboradas con arreglo a la contabilidad patrimonial. Desde entonces se publica la ejecución presupuestaria de cada ejercicio. En ella se describe cómo se ha gastado el presupuesto y se muestra la diferencia entre los ingresos totales percibidos y el total de los pagos efectuados a lo largo del ejercicio con cargo a los créditos del mismo, con algunos ajustes. El producto de esta operación es la “cuenta de resultado de la ejecución presupuestaria” del ejercicio.

Por otra lado, la cuenta de resultado económico recapitula la totalidad de los gastos e ingresos realizados en el ejercicio, aunque los movimientos de caja vayan a producirse en ejercicios venideros. Lo que refleja la cuenta de resultados es el “resultado económico” del ejercicio.

El balance presenta los activos y los pasivos del siguiente modo: los activos, según su liquidez (es decir, la posibilidad de ser convertibles en efectivo) y los pasivos, según su grado de exigibilidad.

Cabe señalar que los activos netos de la Unión Europea son en gran medida negativos y que casi la totalidad del activo neto negativo se compone de importes exigibles a los Estados miembros, especialmente en concepto de pensiones para el personal para las cuales se ha elegido esta solución en lugar de establecer un fondo de pensiones específico que se habría contabilizado de manera diferente.

Desde 1994, el Tribunal de Cuentas Europeo emite anualmente una declaración de fiabilidad o DAS (del francés “Déclaration d’assurance”). En la DAS, el Tribunal formula su opinión sobre dos cuestiones distintas:

1) la fiabilidad de las cuentas de la UE;

2) la legalidad y corrección de las operaciones subyacentes (por ejemplo, si los beneficiarios percibieron el importe correcto a su debido tiempo).

Desde 1994 se han formulado reservas sobre la fiabilidad de las cuentas. Sin embargo, la importancia de estas reservas ha disminuido paulatinamente, en gran medida gracias al apoyo y a las recomendaciones anuales del TCE. Desde la aplicación de la reforma ABAC, en 2007 y 2008, últimos ejercicios fiscalizados, el TCE ha formulado una opinión favorable, sin reservas, sobre las cuentas de la UE.

El artículo de Pilar Mera en el diario La Opinión de La Coruña vuelve a poner el foco sobre la difícil tarea de los funcionarios que tienen encomendado el  control de legalidad de las Entidades Locales. Debemos agradecer a los medios de comunicación que reconozcan la importancia de un colectivo profesional que viene prestando impagables servicios en la defensa de los intereses públicos.

Un trabajo “extremadamente delicado y ejercido bajo mucha presión“, según Vicente Calvo, directivo de la Asociación Sindical de Funcionarios con Habilitación Estatal (Aesfal), que denuncia lo “expuestos” que están estos empleados públicos al poder de los alcaldes, con los que trabajan a apenas unos metros, pero al que deben reparar sus excesos. “Y, al mismo tiempo, él puede bajarnos el sueldo, abrirnos expedientes disciplinarios o incluso despedirnos”, concluye.

Es notoria la soledad que caracteriza estas funciones, en un permanente juego del gato y el ratón entre interventores y alcaldes. La Autoridad que hace caso omiso de sus informes se expone a prevaricar. Y el funcionario que se olvida del reparo incurre en responsabilidad solidaria. Todo en un escenario de gran cercanía y observancia de los movimientos por la oposición política, la opinión pública y publicada.

En un momento de vacas flacas para todos los presupuestos y, en especial para los ayuntamientos, la tarea de control se vuelve más difícil aún. Aparecen nuevas tentaciones de ingeniería financiera, de facturas en el cajón, de bordear los límites del endeudamiento.

Un ejemplo: SAP de Salamanca de 29-10-2009

Las dificultades a las que se enfrentan las relaciones entre algunos habilitados y los respectivos gobiernos locales, se ponen de manifiesto en la reciente Sentencia de la Audiencia Provincial de Salamanca, de 29 de Octubre del 2009 (Ponente Manuel Moran González) cuyo texto sintetizo a continuación.

En ella, los magistrados realizan una interpretación muy generosa de los conocimientos y responsabilidades de los alcaldes y concejales de los pequeños ayuntamientos, legitimando los asesoramientos externos contra el titular del órgano de control de legalidad, lo que permite absolverlos de múltiples acusaciones, por falta de dolo. Aviso que su lectura puede herir sensibilidades a los funcionarios locales.

Hechos probados

PRIMERO.- Los acusados Tarsila, Humberto y Patricio, pagaron con cargo a los presupuestos municipales del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, las costas derivadas de un procedimiento penal, impuestas como consecuencia de la absolución en la querella presentada contra la Secretaria de dicho Ayuntamiento, Purificacion. Dichas costas las pagaron con cargo a dichos presupuestos, en virtud del convencimiento de la actuación en dicho procedimiento con carácter público y no particular.

SEGUNDO.- El Pleno del Ayuntamiento de Monterrubio de la Armuña, el 27 de Febrero de 2003, del que eran miembros los acusados, aprobó, con el reparo expreso de la Secretaria, acuerda:

1º.- “Personarse en el Procedimiento de Reintegro por Alcance que se instruía en el Tribunal de Cuentas.

2º.- Designar a los Letrados del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” encomendándoles la preparación del escrito de demanda y demás trámites precisos.

3º.- Facultar a la Alcaldía para que en nombre y representación de este Ayuntamiento otorgue los poderes precisos a favor de los anteriores profesionales.

4º.- Aprobar el presupuesto de honorarios expresado en la comunicación de fecha 24-2-2003 del Despacho de “Garrigues Abogados y Asesores Tributarios” y en caso de que sobrepasara la consignación presupuestaria existente, el Concejal D. Humberto, se compromete a hacer las gestiones precisas para que no se facture en este ejercicio cantidad alguna que supere tal consignación”.

A fin de facilitar el pago de la minuta de intervención del citado bufete, se fraccionó el pago en dos cantidades distintas, con la emisión de las facturas correspondientes a fin de no superar el 10% de los recursos ordinarios presupuestarios; en el convencimiento de que al ser una práctica ya acometida con anterioridad evitaba inconvenientes burocráticos.

TERCERO.- En el Pleno de 17 de Febrero de 2003 la Secretaria de la Corporación emitió informe sobre la necesidad de publicación de las normas urbanísticas subsidiarias del Municipio, que no habían sido publicadas desde el año 1.993, sin que Secretario Municipal alguno advirtiera tal circunstancia. Ante la problemática que la publicación de tales podía generar, basados en los informes del Secretario del Ayuntamiento, y de un Letrado especialista en Derecho Urbanístico, en los plenos de 20 de Marzo de 2.003 se acordó la revisión de oficio de los acuerdos de los plenos que aprobaron tales normas subsidiarias.

Fundamentos de derecho

PRIMERO.- El campo del Derecho Penal no es el terreno más apropiado para dirimir toda suerte de conflictos. Los principios de intervención mínima y última ratio convierten a esta disciplina en una materia residual, a la que se acude en aquellos casos de gravedad contrastada.

SEGUNDO.- Los acusados satisfacen con cargo a los Presupuesto Públicos municipales las costas derivadas de la Sentencia dictada en fecha 25 de Febrero de esta Audiencia, porque la actuación de que derivaba esa condena en costas era una actuación pública, en modo alguna privada. Sin perjuicio de la mayor o menor fortuna en la redacción de la querella presentada contra Purificacion, lo cierto es que la interposición de ésta no fue una actuación caprichosa, derivada de la animadversión hacia ella, aunque es obvio que la relación entre las partes estaba muy deteriorada, sino que se hace después de que se adoptara el acuerdo en el Pleno de 24 de Noviembre de 2000, una vez que los hoy acusados se hubieran informado a través de dos letrados, de presuntas irregularidades en la actuación de Purificacion, por lo que Humberto exigió la puesta en conocimiento de la Justicia.

Consta el Informe de la Comisión de Cuentas, en donde se informa que la actuación de la Alcaldesa y concejales en el procedimiento se hizo como miembros del Ayuntamiento y no a título particular. Es este asesoramiento lo que hace desquiciar el carácter privado y caprichoso de la querella. Podrá discutirse si el asesoramiento era o no correcto, pero ello podrá motivar el acudir a otros terrenos procesales para intentar enmendar la circunstancia del pago de las costas con cargo al erario público en vez del erario privado.

TERCERO.- La prevaricación que pretenden las partes acusadoras, artículo 404 del CP, exige un dolo específico, como es la conciencia y la voluntad de obrar vulnerando le Ley existente. Y en el terreno del dolo hay fronteras estrechas con la negligencia que no permiten interpretaciones extensivas. Desde luego, la mezcolanza que existe en muchos de nuestros Ayuntamientos nacionales, en especial de los menguados, entre adversidades políticas, que a veces se confunden con adversidades personales, asesoramientos diversos, e incultura jurídica elemental de sus componentes, no tienen por qué tenerla, no permite en principio la afirmación clara de un dolo de una conciencia nítida de comisión de ilegalidades.

En lo que concierne al delito definido por las partes acusadoras referente a la gestión del reintegro de alcance acordado en Pleno de 27 de Febrero de 2003, es cierto que ha existido una advertencia, un informe de reparos de intervención, emitido por el Secretario Municipal; y de existir sólo esta circunstancia situaría la actitud de los acusados posiblemente en la existencia del dolo de prevaricación. Sin embargo hay más. Las actuaciones surgen como consecuencia del asesoramiento del interventor y el asesoramiento del Despacho de Garrigues, así consta documentado, y así declaró el Letrado de dicho Bufete en el acto de la vista que no dejaron lugar a dudas sobre el minucioso estudio del asunto y la conveniencia de ese procedimiento. Por lo tanto, ese parecer distinto entre el asesoramiento de un Secretario Municipal y un Letrado del bufete de Garrigues, es lo que una vez más pone en muy serias dudas la existencia de dolo, del obrar de los acusados con nítida conciencia de un actuar contrario a la normativa pertinente.

Si se diversifica la cuenta del despacho de Garrigues en dos contratos se hace no con una intencionalidad dolosa sino como una maniobra a la que se acudía habitualmente en otras ocasiones. Es posible que esa manera de proceder sea irregular, más ello debe ser llevado a la jurisdicción pertinente y no a la penal, porque lo que las partes deben probar es el conocimiento y voluntad de obrar en contra de Derecho para que prospere su pretensión.

En el curso de esta relación entre las partes implicadas del procedimiento, el hecho de la intervención del acusado Humberto en el informe emitido a que se refiere el escrito de la Acusación Particular, a pesar de la recusación formulada por Purificacion , como la solicitud genérica de documentos efectuada por la misma referida en el mismo escrito, sin otras circunstancias, no suponen por sí la comisión delictiva alguna, la intencionalidad clara de que los acusados pertinentes estuvieran cometiendo delito alguno. Volcar en un escrito de acusación hechos y datos sin concreción suficiente y sin calificación precisa, a pesar del digno esfuerzo del Letrado en el acto del juicio, no puede obligar a las partes adversas a hacer una defensa diabólica sin saber muy concretamente que es lo que hay qué defender.

CUARTO.- Donde la inexistencia de intencionalidad de prevaricato se hace más ostensible es en el acto de no publicación de las normas urbanísticas que recomendara por el Secretaria de la Corporación en el Pleno de 17 de Febrero de 2003. Del mismo modo que no se observa la anterior intencionalidad en el acuerdo de revisión de oficio de los Plenos a que se refiere el Ministerio Publico en su calificación. Para empezar no parece muy diáfano que los acusados tuvieran conciencia de ilegalidad con la no publicación, cuando esta circunstancia venía aconteciendo desde hacía diez años con el silencio y no reparos de Secretario alguno de la Corporación Municipal. Pero es que a mayor abundamiento había informes adversos que recomendaban su no publicación y la modificación de lo acontecido.

QUINTO.- No existe temeridad en la conducta de la parte acusadora particular. Lo anteriormente descrito, las posiciones fronterizas entre la existencia o no de intencionalidad en los actos cometidos, permite prudentemente la querella que se ha formulado. Ello motiva la no condena en las costas generadas por las partes adversas a cargo de dicha acusación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey y en virtud de los poderes conferidos por la Constitución,

Fallamos

Que debemos absolver como absolvemos a Tarsila, Humberto y Patricio de los delitos de malversación de caudales públicos, prevaricación, y falsedad en documento público, de que son acusados tanto por el Ministerio Fiscal como por la Acusación Particular; declarando como declaramos ser de oficio las costas causadas.

Hoy traemos a la bitácora dos experiencias de buenas prácticas para los departamentos de Auditoría Interna en el sector público. Se trata de reconocimientos de distinto alcance y procedencia, pero que tienen la virtud de evidenciar una floreciente cultura de mejora contínua en un servicio, por lo general poco innovador y menos dado a la exposición pública.

Tribunal de Cuentas Europeo

Entre junio de 2009 y septiembre de 2009, la multinacional de la Auditoría Deloitte realizó una evaluación externa de calidad interna del Servicio de Auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo. Respondía así a la petición del Jefe de Auditoría Interna, con el fin de cumplir con las Normas para la Práctica Profesional del Instituto de Auditores Internos.

Quienes trabajáis en el corazón de la Administración Pública estaréis recibiendo la noticia con cierto escepticismo. Lo sé. También cuando la evaluación la efectúan colegas de otro tribunales (“entre bomberos no se pisan la manguera”) a través de lo que se denomina Peer review.

Sin embargo, es elogiable el afán de trasladar al exterior la imagen de cumplimiento de los estándares internacionales en todo el ámbito del Tribunal, que ha dado ejemplo de su excelencia en la reciente revisión entre pares a cargo de un equipo internacional compuesto por  representantes de cuatro entidades fiscalizadoras superiores: Altos Responsables del Tribunal de Cuentas de Austria y de Portugal, así como de la  Oficina del Auditor General de Noruega y de Canadá.

Sobre la base de ese trabajo, el Servicio de Auditoría Interna ha sido certificado como conforme a las normas internacionales de auditoría interna, y, en particular, la Norma 1312 que exige realizar “evaluaciones externas al menos una vez cada cinco años por un revisor o equipo de revisión cualificado e independiente, proveniente de fuera de la organización”.

Esta certificación fue entregada al señor Helder Faria Viegas, Auditor Interna del Tribunal, el 2 de diciembre de 2009, por el Sr. Laurent Berliner, socio de Deloitte SA, como podeis ver en la foto, cortesía del Tribunal de Cuentas Europeo

Oficina de Control Interno de la Universidad de Valencia

La Oficina de Control Interno de la Universidad de Valencia ha ganado el Premio Telescopi a la Mejor Práctica en Dirección y Gestión Universitaria que concede la Cátedra UNESCO de Dirección Universitaria de la Universitat Politècnica de Catalunya, por sus “Auditorias de Eficacia y Eficiencia: Informes de Ejecución Presupuestaria”

La entrega formal del Premio tuvo lugar el 16 de diciembre del 2009 en la Universitat Politècnica de Catalunya en el marco de una jornada que contó con la presencia de numerosos representantes del ámbito universitario. En dicha Jornada participaron todas las componentes de la Oficina de Control Interno y el premio fue recogido por la Directora de la Oficina, Esther Escolano.

Esta práctica ya fue distinguida por el Consell Social de la Universitat de València en 2008 con el Premio Universitat-Empresa en la modalidad de Gestión Universitaria (ver reseña) y posteriormente incluida en el TELESCOPI, un observatorio de buenas prácticas universitarias que tiene como objetivo identificar y compartir experiencias exitosas realizadas por instituciones de educación superior de España, en el ámbito de la dirección y la gestión universitaria.

TELESCOPI es un Banco de Experiencias donde se recogen prácticas en Dirección y Gestión universitaria, que antes de su incorporación, pasan por un proceso de evaluación y validación por parte de un comité de expertos. El banco está pensado para funcionar como una plataforma para el benchmarking, abierto a las instituciones de educación superior de Europa y América Latina. Su objetivo es contribuir a la gestión del conocimiento en el  ámbito de la Dirección Estratégica aplicada al mundo universitario. TELESCOPI está dividido en siete áreas, siguiendo la orientación del Modelo de Excelencia de la European Foundation for Quality Management (EFQM): Estrategia, Personas, Alianzas y Recursos, Liderazgo, Procesos, Clientes y Resultados. El Observatorio también promueve a cada dos años un Premio en el que se distinguen las mejores prácticas del banco de experiencias.

Breve descripción de la práctica premiada:

Por Esther Escolano, Directora de la Oficina de Control Interno de la Universitat de València

Una de las actividades que realizamos desde la Oficina de Control Interno es, dentro de lo podrían considerarse como nuevos enfoques de la auditoria interna y su contribución a la calidad y a la modernización de las AAPP, una práctica que se enmarca dentro de lo que se conocen como auditorias de eficacia y eficiencia: los INFORMES ANUALES DE EJECUCIÖN PRESUPUESTARIA.

A través de dicha labor proporcionamos a las distintas unidades cifras relativas a los principales indicadores de la ejecución del presupuesto, datos que estimamos realmente interesantes para conocimiento de aquéllas en la medida en que no aparecen en ningún otro informe o documentación. Con carácter interno, la información proporcionada constituye una panorámica capaz de permitir apreciar la situación comparativa de los distintos departamentos o sub-unidades, su volumen de fondos ordinarios junto a aquellos destinados a la investigación, el destino de los créditos empleados, etc.

Además,  en cada uno de los Informes se proporciona información correspondiente a otra serie de unidades capaz de facilitar su ubicación tanto en el Campus correspondiente como en el conjunto de centros de tipología similar (Facultades, Escuelas, Institutos, Servicios…), un enfoque que, sin duda, permite la descripción comparativa de la unidad auditada.

Por ello, podrían destacarse como características definitorias de dichos Informes:

- Mediante los mismos se lleva a cabo un análisis integral de las principales magnitudes e indicadores de gestión presupuestaria.

-  Proporcionan información que no aparece en ningún otro informe ni    documento.

- Ofrecen una panorámica anual de origen y ocupación de recursos económicos de tota la Universitat; permiten la ubicación comparativa en el campus geográfico, y también con  las unidades de tipología similar.

Para un mejor conocimiento de los Informes de Ejecución Presupuestaria hacer clic aquí.

Leamos la siguiente esquela:

“A. S. A. Ha fallecido en …, a los 78 años de edad, habiendo recibido los Santos Sacramentos y la Bendición Apostólica de Su Santidad. Sus desconsolados: esposa, doña Juana C.; sus hijos, don Antonio (Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta) y doña Mª Carmen; sus nietos, Ana y Marc; y demás familia ruegan una oración por su alma. El sepelio se celebrará hoy, día 24 de agosto, a las 12 horas en la iglesia de …”.

¿Debe considerarse su importe como un gasto institucional?

El asunto fue objeto de controversia ante la jurisdicción contable con motivo de la Sentencia 21/2009 de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, de 29-9-2009 (Ponente: Pérez Tórtola) que confirmaba otra de 10 de diciembre de 2008, dictada por el Departamento Tercero de la Sección de Enjuiciamiento, e interpuesta por el Ministerio Fiscal contra el Vicepresidente Primero de la Ciudad Autónoma de Ceuta y su Interventor Accidental para el reintegro por alcance de 4.219 euros, en perjuicio causado a los fondos públicos de la Ciudad Autónoma de Ceuta, así como al pago de los intereses devengados desde el día 15 de septiembre de 2000, fecha en que se considera producido el perjuicio.

Un poco de historia

El programa de trabajo del Tribunal de Cuentas para el año 2002 contemplaba la Fiscalización de la Ciudad Autónoma de Ceuta y de las Sociedades por ella participadas, correspondiente a los ejercicios 1998 a 2001. El citado Informe incluía bajo el apartado “IV.2.3. Gastos abonados mediante tarjeta de crédito”, que con cargo a la tarjeta de Crédito del Vicepresidente, se habían pagado unos gastos por un total de 4.219  de euros que se correspondían con la inclusión y publicación en prensa diaria (La Vanguardia, El País y Diario Sur) de una esquela por el fallecimiento de un familiar directo del Presidente de la Ciudad.

El Vicepresidente Primero había firmado, el 25 de septiembre de 2000, un documento donde manifestaba que correspondían a gastos de carácter oficial, reseñando como motivo de los mismos “publicación esquelas fallecimiento padre del Excmo. Sr. Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta”, realizada sin consignar reparo alguno por la persona que desempeñaba en aquella fecha el puesto de Interventor Accidental.

La regulación del Anticipo de Caja (“relativos a gastos de funcionamiento y gastos de dietas y traslados”) incluía como habilitado para el manejo de los fondos al citado Vicepresidente, previendo reposiciones a medida que se justifiquen los gastos realizados y utilizándo como medio de pago una Tarjeta VISA ORO. Esos Anticipos se aplicaban posteriormente al Presupuesto del año en que se realice el gasto, debidamente intervenidas y fiscalizadas.

El Fiscal

Una de las tareas del Ministerio Fiscal en el Tribunal de Cuentas de España es la defensa de los intereses públicos cuya violación pudiera ponerse de manifiesto en los informes de fiscalización. Por ello, formuló demanda contra el citado Vicepresidente, por ordenar la satisfacción de obligaciones de naturaleza privada con fondos públicos, mientras que Interventor Accidental debía haber informado desfavorablemente, con el pertinente reparo el pago realizado, al no ser este incardinable bajo el concepto de gasto de funcionamiento, protocolario o representativo, ni como dieta o traslado.

La fiscalía entendió en su demanda (y fue compartido por la Sentencia de Instancia) que esas esquelas:

“obedecieron a obligaciones de naturaleza privada satisfechas con fondos públicos. Al margen de que resulta evidente que toda esquela que pudiera hipotéticamente ser calificada de institucional debería contener, al menos, en su texto la referencia expresa a la condolencia, en este caso, de la Ciudad Autónoma de Ceuta, sin que sea factible admitir ahora interpretaciones voluntaristas sobre presunciones de lo que se quería o se hubiera deseado haber reflejado en dicho contenido. En este caso concreto las esquelas autorizadas por el demandado y pagadas con cargo a su tarjeta de crédito se referían al padre del entonces Presidente de la Ciudad de Ceuta, pero no contenían siquiera la condolencia e implicación directa del Gobierno de la Ciudad, ya que su texto más bien respondía a una redacción de ámbito estrictamente familiar, con el añadido de que el sepelio ni siquiera se iba a llevar a cabo en Ceuta, sino en una localidad de la Península”.

La Sala de Justicia  señala que una cosa es la esquela relativa a un miembro de la Corporación cuando fallece y que esta esquela sea dedicada por la propia Corporación, y otra cosa muy distinta es que se trate de una esquela relativa a un familiar, que no forma parte de la Corporación, y que además le está dedicada por sus propios familiares y no por la Corporación que la financia.

En resumen, nos hallamos ante unas esquelas relativas a un pariente de un miembro de la Corporación, dedicadas además por sus propios familiares, pero que han sido pagadas con fondos públicos, sin que haya razón jurídica alguna que permita incluir estas salidas de fondos en el concepto de “Atenciones protocolarias y representativas”.

El Interventor

Respecto al Interventor, que en su momento no reparó la oportunidad y justificación de dicho gasto, por su específica función debía haber demostrado un conocimiento más técnico de la normativa aplicable, y, consecuentemente, de la improcedencia de aceptar como gasto imputable a fondos públicos lo que a todas luces tenía naturaleza privada.

El funcionario pidió que se tuviese en consideración que su función era provisional e interina. El sentido común y la propia Sala de Justicia recuerdan la doctrina (Sentencia de 20-12-2004) por la que aceptar y desempeñar un cargo para el que no se tiene una formación especializada suficiente, puede generar responsabilidad contable por negligencia grave.

En la Sentencia de Instancia encontramos un párrafo brillante cuyo texto no podemos por menos que reproducir en homenaje a quienes desarrollan la incómoda labor de fiscalizar :

“Puede afirmarse que, como regla general, la actividad de los interventores en un Ayuntamiento o Ciudad Autónoma no suele ser tarea fácil ni agradable, pues su propia función radica en fiscalizar los gastos incurridos, y el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos. En el presente supuesto es razonable imaginar un escenario en el que se pasa a informe del Interventor el gasto realizado para pagar unas esquelas en prensa dando cuenta del fallecimiento del padre del Presidente de la Ciudad, y que ante lo delicado y personal de la relación con la máxima autoridad local y del propio momento luctuoso, sea humanamente difícil cuestionar, mediante un reparo, la oportunidad y legalidad de utilizar fondos públicos para tal gasto, pero es aquí donde radica la dificultad y, al mismo tiempo, la grandeza de la función interventora, amparada en cualquier caso por las leyes”.

Al no haber cumplido con su específica función el entonces Interventor incurrió también en responsabilidad contable y su falta de reparo del pago en cuestión, posibilitó que el mismo se efectuara, dando lugar al perjuicio de los fondos ceutíes, debiendo responder de su inacción como responsable contable directo con carácter solidario junto al otro codemandado.

Por ello, el pago de las controvertidas esquelas supone un pago indebido que, además, constituye un supuesto de alcance que cumple todos los requisitos legales de la responsabilidad contable.

El Doctor Adolfo Dodero suele iniciar sus amenas charlas sobre presupuestos y contabilidad local con alguna referencia histórica. Él nos facilita la foto que sirve de presentación de esta entrada y donde un riguroso contable castellano del siglo XVII dejaba constancia en los libros de todos los gastos del Ayuntamiento de Medina de Rioseco, que dice lo siguiente:

“Deven costas generales de este año 2.924 maravedís, por Baltasar Cidrón,librados en el susodicho por esta Villa al Regidor Bernardino del Puerto,por gastados de orden de esta Villa en truchas y salmón que embió aValladolid al Regidor Francisco de Eraso para rregalar algunas personas para el buen despacho del pleyto de privilegio de portazgos desta Villa con elcondestable y sus portazgueros“

En fin, que hoy el simple conocimiento de un asiento similar nos obligaría, cuando menos, a releer el código penal para conocer si se trata de una dádiva para “influir” en algún procedimiento público.

De la misma manera, las ordenanzas del año 1605, queel Rey de España, Felipe III, por los que creaba los tres Tribunales de Cuentas en el hermano continente americano, cuidaba el comportamiento de los encargados de los asuntos financieros y tributarios, en el parágrafo 50:

“Otrosi mandamos que no reciban ni puedan recibir dadivas ni presentes, aunque sean de cosas de comer, de ninguna persona que tenga cuentas que dar ni negocios ante ellos, ni que se pueda esperar que verosimilmente los podrán tener ni antes ni después de haber dado las cuentas… “

Hoy, el mundo administrativo español conoce una herramienta mágica para agilizar los trámites: el “enchufe”. En América latina le otorgan diversas denominaciones según los países. En Brasil, es muy gráfica la denominación de quien tiene “pistolao”, en Colombia “palanca” y en Argentina “cuña”. Es su solución a los males de la burocracia.

Las encuestas nos dicen que los españoles no perciben que para “moverse” en la Administración sea imprescindible “conocer a alguien” que aligere los trámites. Aunque, para el CIS, es mayoritaria (82%) la opinión de que el trato que recibe la gente de los funcionarios varía según los contactos que se tengan, la realidad es que al 42% casi siempre o a menudo los funcionarios le tratan de manera imparcial.

El polifacético economista Xavier Sala i Martín tiene un divertido artículo que explica que, estimando la diferencia entre los precios pagados por el obsequiante de los regalos y las valoraciones que de ellos hacen los obsequiados, la ineficiencia de los regalos de Navidad era del 10% del gasto.

El regalo parece ser una “tecnica de comunicación” de la empresas con sus clientes. En el decálogo del buen regalo, los expertos en Relaciones Públicas recuerdan que son preferibles aquellos de consumo inmediato, huyendo de los envases exagerados, de animales o de los artículos de broma.

Ya hemos hablado en la bitácora de los regalos en la Administración. En el siglo III, un jurista llamado Domicio Ulpiano se preguntaba qué regalos podían aceptar los altos funcionarios del imperio. Su consejo era: “Ni todo, ni siempre, ni de todos … rehusar de todos es una falta de educación, pero aceptar siempre parece de indecentes, despreciable aceptar de todos, y avaricioso aceptarlo todo”.

El Código de Buen Gobierno de los Ayuntamientos, aprobado por la FEMP expresa que “Los electos locales no aceptarán regalos que sobrepasen los usos y costumbres de la simple cortesía por parte de entidades o personas”. Tampoco faltan iniciativas para regular el límite máximo del precio de los regalos que se pueden aceptar.

Recientemente, un amigo recibió un regalo de viandas enviado por un empresario que conocía desde hacía muchos años. No quiso ofenderle devolviéndolo, cual era su deseo. Tras la denominada trama Gurtel y el gran debate mediático durante los últimos meses, estas liberalidades están “quemadas” en el ámbito público. Así, que, ni corto ni perezoso, el caballero se fue a la Cocina Económica de su ciudad (el comedor social para los desfavorecidos) y se lo entregó a una sor-prendida monja-cocinera. Él me dice: “así, todos ganan”, pero ¿Hizo bien?

Acaba de hacerse público, en descarga libre, el número 23 de la Revista “Cuenta con IGAE” correspondiente al mes de noviembre de 2009. Se trata de la publicación sobre temas de contabilidad y control público que edita la Intervención General de la Administración del Estado, del Ministerio de hacienda español.

El sumario es el siguiente:

En Opinión de … Jesús Posada Moreno. Entrevista al Presidente de la Comisión de Presupuestos del Congreso de los Diputados, Página 3.

Análisis

La Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea. Miguel Ángel Navarro Portera, Secretario General para la Unión Europea, página 7.

El desencanto del Presupuesto por Programas: ¿problemas de implantación o limitaciones del modelo? Eduardo Zapico Goñi, Interventor y Auditor del Estad, página 12.

Concesiones administrativas: tratamiento e implicaciones contables de su adopción en el marco de la nueva IFRIC 12. Leandro Cañibano Calvo y Ana Gisbert Clemente, Universidad Autónoma de Madrid, página 27.

A Debate

La Modernización de la Universidad Española pasa por la incorporación y la adaptación responsable en el Espacio Europeo de Educación Superior. Màrius Rubiralta Alcañiz, Secretario General de Universidades, página 36.

¿Qué es y qué se hace al amparo de “Bolonia”? Andrés Recalde Castells y Germán Orón Moratal, Catedráticos de la Universitat Jaume I de Castellón, página 43.

Entorno

La Intervención en el Consejo General del Poder Judicial. Begoña de Hoyos Maroto, Interventora en el Consejo General del Poder Judicial. página 48.

Novedades Legislativas, página 52.

Mundo Editorial, página 56.

La Web de la IGAE, página 58.

A destacar algunos artículos de especial relevancia para los temas de esta bitácora. Por una parte, el tratamiento del presupuesto por programas que hace Eduardo Zapico, llevando a cabo un análisis de su aplicación en los últimos años, en los que sus resultados quizás no han satisfecho todas las expectativas, dadas las dificultades a las que se enfrenta hoy día el gestor público. Por otra parte, se analizan una serie de líneas alternativas de reforma presupuestaria coherentes con un contexto de gestión estratégica colectiva, que contribuirían a la sostenibilidad de la disciplina de gasto de las políticas públicas.

Por otra parte, el artículo de los profesores Cañibano y Gisbert sobre la aplicación de la IFRIC 12. Un asunto que ya fue tratado en esta bitácora, al presentar la norma contable europea de aplicación a partir del 1 de enero de 2008, sobre el controvertido tratamiento de las concesiones administrativas: modelo de modelo de activo intangible vs activo financiero. EL ICAC ha seguido esta misma línea en su reciente adaptación sectorial.

La actual crisis económica ha propiciado la perdida generalizada del equilibrio financiero en las Entidades Locales. La caída de la recaudación local se traduce, de inmediato, en una crisis de liquidez, con aumentos incesantes de costes financieros, debido a los retrasos en los compromisos de pago con los proveedores, las entidades financieras o la hacienda pública.

En este escenario, el concepto de gestión financiera y el objetivo de equilibrio financiero, necesitan de una herramienta de diagnóstico a través del análisis de sus principales variables y una pormenorizada descripción del marco legal de las operaciones de crédito, como paso previo para la elaboración de planes económicos-financieros.

Muy oportuno es la aparición del libro Guía práctica para la Planificación Presupuestaria de las Entidades Locales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento, de José Manuel Farfán y Alfredo Velasco Zapata (Aranzadi, noviembre de 2009, 378 págs. y 46 euros), dos experimentados funcionarios al servicio de la Diputación de Sevilla: el primero como Tesorero General (habilitado estatal) y el segundo como economista de la unidad de asesoramiento económico a los municipios.

Para los autores las difíciles circunstancias presupuestarias “están produciendo una perdida de imagen de las Entidades locales hacia terceros y motivando una demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de planes de saneamiento”.

La guía de Farfán y Velasco contempla, con ejemplos prácticos y supuestos, la metodología y la sistemática para la elaboración de los citados Planes Económico Financieros tras un ajustado Diagnóstico de su situación económica, que determine las causas del desequilibrio y nos ayude a evaluar las posibles soluciones.

La cruda realidad local

Es raro el día que algún responsable local no traslada a la ciudadanía sus lastimeros quejidos sobre las dificultades presupuestarias. Recientemente, el diario ABC recogía las declaraciones del presidente de la Federación de Municipios y Provincias de Extremadura (Fempex), Ramón Díaz Farias de la siguiente guisa: «Si los ayuntamientos fuesen empresas, la mayoría estarían cerrados debido a la mala situación económica que atraviesan».

Esta situación ha sido presentada con frecuencia en esta bitácora. Entre las últimas, con ocasión del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el Ayuntamiento de Villablino. Toca apretarse el cinturón y aprobar planes de saneamiento en busca de la ansiada suficiencia financiera.

Como señalan Farfán y Velasco en su Guia, la vuelta al equilibrio presupuestario dependerá de muchos factores según el tamaño del municipio, margen de recorrido fiscal, naturaleza de los gastos, la existencia o no de sociedades generadoras de pérdidas, las expectativas futuras, etc.

La Radiografía que la FEMP hizo el año pasado de las Haciendas Locales destacaba la consolidación de una cultura tributaria en el ámbito local, que iba ejerciendo poco apoco su corresponsabilidad fiscal, asumiendo los costes de la impopularidad que supone elevar la presión fiscal. La bonanza económica permitía superar cierto raquitismo presupuestario que el Ex-conselleiro Xaquín Alvarez Corbacho describió con maestría para el municipalismo gallego, como podéis ver aquí. Se promete todo o casi todo, pero no se habla de impuestos excepto para anunciar rebajas superiores a las que proclama el adversario político: “El modelo financiero del alcalde gallego es reducir los tributos y multiplicar las subvenciones”, dice.

Insuficiencia financiera

Cuando una Entidad Local tiene ahorro neto negativo o una deuda viva superior al 110% de los ingresos corrientes entran en juego estos Planes de Saneamiento para los próximos tres años (a aprobar en el Pleno) sin los cuales está vedado el recurso al crédito. Aquí la figura de la Intervención se vuelve clave para su detección, advertencia, elaboración y seguimiento.

La prensa vasca recogía ayer unas declaraciones del Dr. Martinez Churiaque, presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) realizadas en una entrevista concedida a Radio Euskadi, donde se suma a la petición de una Ley de Auditoría Municipal que exija la rendición de las cuentas locales junto con un informe de auditoría privada.

Churiaque entiende que, al igual que las sociedades mercantiles de elevado tamaño o facturación, los grandes ayuntamientos deberían tener “mecanismos de control con tres “filtros”: control interno, control externo “quizá con firmas privadas” y control externo público. Esto permitiría a los OCEX concentrarse en áreas de riesgo específicas, como la gestión urbanística, la política de subvención de los entes públicos y la política de endeudamiento pues “este año 2010, va a ser un año muy duro”.

También reconoció que es imprescindible apostar por medidas de control interno, “con mayor apoyo a los interventores de los ayuntamientos para que lleguen al cargo, no porque se lo deban al alcalde o a personal de su entorno, sino habilitados por una oposición nacional“.

En el fondo del asunto encontramos el reconocimiento de que el propio TVCP, como Institución, “no tiene capacidad suficiente para fiscalizar todos los entes del sector público vasco”.

Ya hemos tratado este espinoso tema en otras ocasiones, siempre con bastante ruido. Ahora parece que revive con fuerza, pues las medidas de reforma administrativa promovidas desde Cataluña también incluyen este apartado en la agenda política.

Así, la consellera catalana de Justicia, Montserrat Tura, aseguró esta semana, en rueda de prensa, que el objetivo del Govern es favorecer la “transparencia” y modificar la Ley que regula la Sindicatura de Cuentas, con el fin de incorporar nuevas obligaciones para los entes locales, como sanciones ante la falta de rendición y la obligación de someterse a auditorías financieras externas para los ayuntamientos con más de 50.000 habitantes o cuyo presupuesto anual supere los 50 millones de euros.

No, sin mi Interventor

Hasta el día de hoy, son muchos los Interventores que, con la ley en la mano y alguna sentencia (STSJ de Castilla y León-sede en Burgos-de 18 de febrero de 1997) venían oponiendose esas auditorías privadas en los ayuntamientos. El argumento es sencillo: el control interno está reservado a ellos y el externo al Tribunal de Cuentas u Órgano de Control Externo (OCEX) autonómico correspondiente. Entre las últimas, podéis ver esta noticia referente al Ayuntamiento de Cambre, en Galicia:

El propio Tribunal de Cuentas, en un recientísimo informe, aprobado en sesión de 29 de octubre de 2009 (Informe de Fiscalización de los contratos de asistencia técnica para la realización de Auditorías en las Entidades Locales, ejercicios 2004, 2005 y 2006) considera estos contratos con compañías auditoras como algo “excepcional, pues las funciones de control financiero en el ámbito interno, de las que son manifestación técnica la actividad de auditoría, están encomendadas a órganos o a funcionarios públicos, tanto en el ámbito estatal, como en el autonómico o local”.

El Tribunal se manifiesta contundente exigiendo la supervisión y aceptación definitiva de los órganos que tienen reconocida la competencia para actuar en el ámbito del control interno o externo de la actividad del sector público (cosa que ningún contrato fiscalizado tuvo, muy al contrario, en algunos casos constaba declaración en contra de su celebración realizada por los Interventores y Secretarios). No obstante, aun admitiendo la improcedencia de esa contratación con carácter general en el ámbito local, entiende que sería posible la contratación de los servicios profesionales con ese objeto y vinculado al control financiero de subvenciones.

El Tribunal concluye así:

Por ello, e indirectamente, tan sólo a instancia del propio Interventor, como responsable de los  servicios y titular de las competencias de control interno, procede iniciar un expediente de contratación con este objeto. En definitiva, a la Alcaldía le competen las funciones propias de un  órgano de contratación, entre otras las de acordar la iniciación del expediente de contratación cuando éste se encuentra suficientemente justificado con el fin de atender una necesidad pública, e incluso la de apreciar la concurrencia de esta necesidad pública, pero ello no le faculta para sustituir, por su sola voluntad, las competencias legalmente atribuidas a los funcionarios de habilitación nacional y que la ley, por esa condición, expresamente a ellos les ha reservado. En definitiva, a la Alcaldía compete apreciar la necesidad de la elaboración de esos informes y a la Intervención, en su caso, si puede o no dar satisfacción con sus medios a ese requerimiento.

Reformas y contrareformas

Rafael Martín, profesor de Economía en la Universidad Rey Juan Carlos, sugiere en una columna del diario Expansión algunas propuestas sobre los ayuntamientos que, en su opinión, ninguna reforma contemplará (acceder a través del portal Inteligencia Colectiva y Economía de Navarra) y que suponen una profunda contrareforma desvinculando a los habilitados de la Corporación correspondiente (y haciéndolos depender de un órgano estatal) la remisión concomitante de los reparos al OCEX (al igual que ahora ocurre con los contratos) y la potenciación de las auditorías externas que sólo llegan al 4% de las corporaciones.

Es recurrente, por tanto, solicitar cambios legislativos para que las entidades locales que no rindan cuentas sean privadas de ayudas y subvenciones, de la misma manera que los particulares no pueden optar a ayudas si no están previamente al corriente de sus obligaciones con la Hacienda Pública o la Seguridad Social.

De acuerdo con el diario Levante de ayer, la Sindicatura de la Comunidad Valenciana, a cuyo frente está Rafael Vicente Queralt, pretende que quienes se nieguen a remitir la cuenta general o que la presenten cambiando y falseando datos tengan efectivamente una responsabilidad penal, al igual que el el consejo de administración de una empresa privada, como nos suele recordar Javier Grandío en diversos comentarios de esta bitácora.

Sin embargo, en esa Sindicatura se está barajando seriamente la posibilidad de incluir una petición de reforma legislativa para que los alcaldes que figuren en la lista negra de la institución no puedan presentarse como candidatos en las siguientes elecciones, de manera similar al modelo brasileño. No puede entenderse que un concejal con deudas pendientes en la vía ejecutiva con su ayuntamiento, tenga prohibido presentarse a las elecciones, y un alcalde que incumple la ley por no remitir las cuentas al Síndic pueda optar a la reelección.

Como recuerda también el diario Levante: “Reincidir en saltarse la ley cuesta 60 euros”. El síndico alicantino Mira-Perceval tiene la “sensación que prima en las entidades locales de que incumplir sus obligaciones con los órganos de auditoría les sale prácticamente gratis”. Así de crudo lo dice:

Por ejemplo ley 7/1988 de funcionamiento del Tribunal de Cuentas recoge en su artículo 30 sanciones de entre 60 y 900 euros para los responsables de incumplir los requerimientos efectuados por ese Tribunal. Se dan pocas oportunidades en las que los municipios u otras entidades locales se ven acorralados por esta disposición. Dada la absoluta falta de potestad sancionadora de la Sindicatura, recientemente pidió auxilio al Tribunal de Cuentas para castigar económicamente a un consistorio valenciano reincidente en su negativa a rendir cuentas. El pleno de este tribunal decidió imponer la sanción máxima, de 900 euros, pero el ayuntamiento recurrió. Al final del camino, el Tribunal Supremo redujo la multa a 60 euros, menos que muchas multas de tráfico. Para Antonio Mira-Perceval resulta simplemente “desalentador”.

Hoy, a las 17 horas de España, he participado a través de videoconferencia en el II Encuentro Internacional de Control Interno celebrado en el Centro de Convenciones y Exposiciones de Medellín (Colombia) y convocado por la Gerencia de Control Interno de la Gobernación de Antioquia con el apoyo y aval académico de la Universidad de Antioquia y la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia.

Tal actividad no hubiera sido posible sin los medios y el apoyo prestado por la Dirección General de Informática del Gobierno del Principado de Asturias, a través del Policom de su sala de videoconferencias. Durante una hora hablé para los congresistas de “Perspectivas del control sobre obras públicas en el ámbito europeo”, lo que explica las últimas entradas sobre el tema en esta bitácora.

El año pasado me había tocado la ponencia “Experiencias internacionales en la implantación de modelos de control interno para entidades públicas. El caso español”. Las videoconferencias suponen una práctica académica de la máxima eficiencia y economía, que se están imponiendo en todos los ámbitos. Eso sí: un año más, nos quedamos en el eterno otoño sin disfrutar de la eterna primavera que representa Medellín, una ciudad donde pude comprobar, durante mi visita de 2007, cómo las políticas públicas frente a la exclusión social han cambiado la vida de millones de ciudadanos. No podía faltar, aunque desde la distancia.

Varios temas de interés

El Director de la Escuela de Gobierno, el Doctor John Cardona, me había mostrado el interés de la administración colombiana por el control de las obras públicas en Europa y las nuevas figuras de colaboración público-privada. Al respecto son muy útiles los artículos del número 63 de Economiaz, monográfico sobre el asunto.

En Colombia, la Constitución Política de 1991 incorporó el concepto del Control Interno como un instrumento orientado a garantizar el logro de los objetivos de cada entidad del Estado y el cumplimiento de los principios que rigen la función pública. En su artículo 267, la Constitución eliminó el ejercicio del Control previo por parte de las Contralorías, reemplazándolo por un “control posterior y selectivo, cuya finalidad es vigilar y evaluar la gestión fiscal del Estado y de los particulares y Entidades que manejen fondos o bienes públicos”.

La auditoría visible

La Administración colombiana posee este curioso instrumento de lucha contra la corrupción. La Ley 80 de 1993, en su artículo 66 establece que: “Todo contrato que celebren las entidades estatales, estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano (…). El Gobierno Nacional y los de las entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad contractual…”.

Una vez seleccionado el contrato para hacer seguimiento, generalmente de grandes obras públicas, se determina un grupo de beneficiarios del proyecto quienes participan activamente en todo el proceso, con la firma contratista, la supervisión de nivel central, la administración local, los beneficiarios y demás personas y entidades relacionadas con el proyecto, que son citados oportunamente.

Allí, los protagonistas deben suministrar información, resolver inquietudes, plantear observaciones y recomendaciones y llegar a acuerdos y compromisos relacionados con el desarrollo del contrato, los cuales quedan registrados en un acta elaborada por el Programa de lucha contra Corrupción.

Como principales productos del ejercicio, se producen los siguientes documentos:

- Formatos con información general de la obra y los documentos soporte que se recopilen en el proceso. ?- Acta de cada uno de los foros donde se plantean las conclusiones, acuerdos, compromisos y recomendaciones. ?- Registro fotográfico tanto de los foros como del avance en la ejecución del contrato. ?- Acta de conformidad del grupo de beneficiarios. ?- Fichas con seguimiento periódico a las observaciones planteadas por las personas y entidades vinculadas al proyecto. ?- Informe final del ejercicio de auditorias visibles. ?- Sondeo de opinión, resultados y análisis sobre la percepción de los beneficiarios que participaron en el ejercicio de seguimiento visible al proyecto.

El profesor John Cardona en una visita a Oviedo, con ocasión del Día de América en Asturias (2009), dedicado a Colombia.

Durante los días 29 y 30 de octubre se celebra en la Universidad de Las Palmas las XXVII Jornadas de gerencia universitaria, que en esta edición se presentan bajo el lema de “Innovación en la Gestión y Gestión de la Innovación”. Dos días para repasar los grandes retos que tienen ante sí los responsables de la Administración Universitaria.

En palabras del Gerente de la Institución anfitriona, Conrado Domínguez: “No se trata solamente de recomendar que innoven otros, es fundamental que la propia universidad sea una institución innovadora”.

Tradicional organización desconcentrada

Aquí surge una cuestión importante: ¿Cómo lograr una sana gestión en una Institución donde el término gestor alcanza a una gran variedad de personas y donde la jerarquía nunca está clara? El Rector, elegido dentro de la Universidad, se responsabiliza de “la dirección, gobierno y gestión de la Universidad” (artículo 20 de la LOU) junto a muchos órganos unipersonales (la gran mayoría no elegidos por él) consecuencia del principio participativo: decanos y directores de departamento. La desconcentración de funciones es una característica de las Instituciones de Educación Superior en todo el mundo.

El ilustre catedrático de Matemáticas de la Universidad de Salamanca, D. Diego de Torres y Villarroel (Salamanca, 1693-1770), a mediados del siglo XVIII, se desplazó a Centro-Europa comisionado por el claustro, que también le anticipó dinero para comprar libros con destino a la biblioteca. Sin embargo, el popular académico y astrólogo (predijo la fecha y modo de fallecimiento del rey de Francia) encontró más interesante adquirir, durante su periplo, cuatro esferas del mundo, una de las cuales ven en la foto adjunta.

Dicen que, al proceder a la justificación ante algún riguroso contable castellano, éste le hizo saber que el anticipo sólo permitía adquirir libros y no este tipo de material; al ciudadano de a pie, le parece inaudita la situación, pero quienes trabajamos en el sector público tropezamos con frecuencia casos análogos. El catedrático resolvió la comprometida situación asentando en los registros oficiales la adquisición de una partida de “libros redondos”. Esta anécdota, ejemplo histórico de la facilidad para eludir controles formales por nuestros doctores, se relata a los congresistas que visitan la centenaria biblioteca de la Universidad de Salamanca al mostrarles las esferas terraqueas, que pueden ver en la foto.

No se sorprenda el lector por el relato; los científicos son parte de la materia gris de una nación y su ingenio para eludir formulismos no tiene parangón en otras administraciones. Aunque en ocasiones esos controles no son tan anecdóticos y llevan aparejada una consecuencia dramática.

El Gerente

Como responsable de los servicios económicos y administrativos de una Universidad cada día más exigente en términos de rendición de cuentas o accountability, el Gerente contribuye a la dirección estratégica de la Universidad (como miembro nato del Consejo de Gobierno y del Consejo Social). En anteriores Jornadas de Gerencia he apuntado algunas de sus características.

El Gerente debe cuidar las relaciones con todos los interlocutores internos (sindicatos y organos de representación del personal) y externos, tanto de carácter público (Consejerías, Ministerios, Administración Tributaria, Intervención General) como privado (medios de comunicación, usuarios, proveedores, entidades financieras, etc.) y, por último, prestar apoyo y asesoramiento al resto de los gestores mecionados. Y si le queda tiempo deberá promover la innovación en la gestión … Si usted cree que tiene una mala universidad, sin duda tiene un mal Gerente.

Más y más rendición de cuentas

La rendición de cuentas de las Universidades Públicas españolas presenta un fuerte énfasis en la elaboración de la información económica para la representación de la imagen fiel de la entidad. Existe un consenso en mejorar la información relativa a los servicios docentes e investigadores.

El profesor de la Universidad de Zaragoza, Emilio Martín en un reciente libro que hemos comentado aquí, presentó un análisis académico de las carencias de información en las cuentas anuales Universidades públicas. El propio Tribunal de Cuentas, en un amplio informe sobre las Universidades, presentado aquí en su momento, puso de relieve la ausencia de contabilidad analítica. A pesar de las dificultades hizo un encomiable esfuerzo para calcular una estimación.

En el ámbito del Control Interno, las Universidades tienen unidades de auditoría interna integradas en el rectorado. La nueva legislación de las Universidades canarias, como desde la década pasada la Universidad de Oviedo, han hecho depender al Interventor del órgano de supervisión financiera, que nada gusta a los Rectores: el Consejo Social, donde los académicos son minoría por mandato legal. El fin último es garantizar la independencia de la fiscalización, pero también evitar un agujero presupuestario; una posibilidad cada día más probable.

En definitiva, una Universidad navegando en un mar de tensiones presupuestarias, donde la rigidez del gasto impide cualquier decisión económica razonable y efectiva. El presupuesto para 2010 va a ser un ejercicio de imaginación que pondrá a prueba las relaciones entre Universidades y los gobiernos regionales, que no podrán obviar el inicio oficial del Espacio Europeo de Educación Superior.

¿Un modelo obsoleto?

Rafael Puyol, que fue Rector de la Universidad Complutense entre 1995 y 2003, solía calificar la estructura de toma de decisiones universitaria como “orgánicamente confusa, técnicamente ineficiente” resaltando que diluye las responsabilidades y consume más energías de las razonables. No podemos pedirle más claridad a quien conoce tan bien la Universidad.

La clase política también lo sabe. Por eso, en junio pasado, los grupos mayoritarios del Parlamento navarro solicitaron a la Cámara de Comptos la realización de un informe realmente complejo: una auditoría operativa sobre el funcionamiento de la Institución Universitaria que permita “valorar la eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos por parte de la UPNA” y aborde el análisis del modelo de gestión económica así como los costes de las titulaciones, la oferta y demanda de titulaciones y su financiación durante la década. “Ahí es nada”: un trabajo que pondrá a prueba a los acreditados auditores públicos navarros.

Con cierta frecuencia, reaparece el debate sobre el sistema de gobierno universitario. La propia Ministra Garmendia se despachaba hace un año con un titular de prensa esa guisa, reconociendo que el modelo de gobierno “estaba obsoleto”. Hasta la Directora de Universidades del Gobierno asturiano, pidió ir replanteando a medio plazo el modelo de elección de el Rector, al menos como reflexión colectiva. No es raro en una Institución que cultiva la crítica como esencia de su misión.

La Universidad Pública Española, por su naturaleza de Administración Pública independiente vinculada a las CCAA, ostenta potestades y responsabilidades, como la transparencia, la objetividad, la imparcialidad, el sometimiento al procedimiento administrativo o al derecho.

No han faltado voces pidiendo alterar su régimen jurídico transformándolas en fundaciones de iniciativa pública. De hecho, las nuevas universidades on-line tienen esta naturaleza. El asunto tiene su enjundia por el distinto rigor de todos sus controles. Así, la Sindicatura valenciana debió aclarar al parlamento regional que la gestión de Universidad Internacional Valenciana (VIU), tenía un nivel de fiscalización muy inferior al del resto de universidades públicas a pesar de financiarse con recursos de la Generalitat. La razón: es una fundación y como tal, no es fiscalizada todos los años ni con el mismo alcance que las Universidades Públicas.

Una valoración desde el otro lado

He pedido a antiguos colegas gestores (ahora fuera de la universidad) cual su valoración global de estos aspectos, desde su experiencia actual. Para casi todos la comparación es favorable. Así, Xavier Marcet, ex-directivo de la UPC y actual consultor, la universidad, en general,  “resuelve con mayor agilidad que administraciones convencionales pero sus procesos de decisión son sinuosos  y su tempo administrativo lento”. En su opinión, la gestión económica debe ser reflejo de una institución abierta, resolutiva, eficaz y a la vez transparente. “Creo -me dice-que la universidad debería proponerse liderar los procesos de administración electrónica en general incluyendo por descontado todo lo relativo a la gestión económica”. ¿Cómo hacerlo? “No encerrándose, abriendo la mente, no usando la ley de contratos siempre como excusa para no innovar, arriesgando a favor de la transparencia“.

Para Andreu Alcover, Ex-gerente de la Universidad de Isla Baleares y hoy Teniente-alcalde (Hacienda, Función Pública e innovación) en el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, la comparación de la gestión universitaria con otras Administraciones “Es muy positiva. Muy importante es el grado de descentralización conseguido, entre otros motivos, por presiones del PDI para poder gestionar de manera más directa sus propios proyectos”. Sin embargo, a diferencia de otras Entidades públicas, cree que hay muchos controles a posteriori: “Es el precio de la autonomía universitaria: Consejo Social, Tribunal de Cuentas, Ocex, Auditorías …”. Cree que las divergencias en materia presupuestaria que tienen las universidades entre sí –”unas con contabilidad analítica y otras no, unas más centralizadas que otras, unas con intervención y otras no, etc”.- son una prueba de la capacidad de adaptación e innovación que tiene la Universidad Española en la gestión que en otras administraciones no sucede.

Rafael Zorrilla, que fue gerente de la Universidad Carlos III de Madrid y hoy dirigiendo SEPES, la gestión universitaria ha ido evolucionando muy positivamente: “hoy existe información en la mayoría de las universidades. Esta es quizás una de las contribuciones mas importantes que los gerentes y gestores: que se conozcan, a tiempo, los datos económicos básicos de la institución. Todo el trabajo que se haga en esta líneas es poco. La información nos hará …. ¡Responsables!” Añade: “Si has trabajado siempre en la universidad no valoras la enorme autonomía de gestión, por ejemplo, en RRHH, en gestión de tesorería o inmuebles

En su opinión, la existencia de sistemas de financiación en las distintas CCAA apoyados en indicadores ha supuesto un avance trascendental. El control del equilibrio presupuestario por la Intervención General de las CCAA se ha generalizado en los últimos años y parece que ya no existen déficits ocultos. Sin embargo, considera “decepcionante el papel de los tribunales de cuentas“.

El vicepresidente tercero del Gobierno y responsable de Política Territorial, Manuel Chaves, declaró a las agencias de prensa que las corporaciones locales deberán “apretarse el cinturón” durante el próximo año. No obstante, Chaves aseguró que en 2010, recibirán no sólo el nuevo Fondo Estatal de Inversión Local 2010 para la Sostenibilidad y el Empleo, dotado con 5.000 millones de euros, sino además “13.000 millones, una inyección que nunca antes habían recibido”. También, avanzó que la nueva ley de financiación estará lista en 2011.

Por su parte, el presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias pidió al Gobierno central y a las CCAA que insten a las entidades financieras a que “empiecen a trabajar y dejen ya las vacaciones”. Entiendo que se refiere a los banqueros, no a los políticos, ¿no? Además, anunció también que pedirá al Gobierno el 60% del montante para destinarlo a gasto corriente, compensando así las pérdidas que sufrirán las administraciones locales, como consecuencia de la disminución de ingresos del Estado.

Lo cierto es que muchas Entidades Locales disciplinan su gestión económica mediante planes de saneamiento, ante la delicada situación presupuestaria que afrontan por obligación legal. Muchos Interventores afrontan en soledad sus obligaciones y responsabilidades, que son muchas e importantes. Algunas compartidas con los Alcaldes.

Hoy traemos a la bitácora un ejemplo, sin que queramos señalar ningún culpable del escenario municipal, en una zona que ya está pasando un calvario con la reconversión minera. El pleno del Tribunal de Cuentas de España aprobó, el 29 de septiembre pasado, el informe de fiscalización del Ayuntamiento de Villablino (León) correspondiente a los ejercicios 2005 y 2006.

Menuda reprimenda

Sorprende que las cuentas generales de ambos ejercicios, requeridas por el Tribunal, no fueran rendidas en el plazo concedido, lo que motivó la imposición de una multa a la Alcaldesa-Presidenta de la Entidad Local. La cuenta general de 2005 se aprobó en marzo de 2009 y ha sido rendida simultáneamente al trámite de alegaciones del Informe, en tanto que las de 2006 y 2007 están sin formarse pendientes de cerrar la contabilidad.

El tribunal no puede dejar de mostrar su malestar porque los Alcaldes de Villablino han incumplido sistemáticamente la obligación de presentar sus presupuestos para su aprobación por el Pleno antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que debía aplicarse, produciéndose de forma automática la prórroga del último presupuesto aprobado lo que, tanto por exigencia legal como para una ordenada gestión municipal, no debiera haber sido sino un práctica excepcional y transitoria.

“La falta de elaboración del presupuesto ha contribuido decisivamente a las carencias de control interno en la Corporación”, afirma el Tribunal.

La Intervención: pieza clave

La plaza de Interventor en el Ayuntamiento de Villablino ha estado vacante durante los últimos diez años, salvo en un breve periodo de nueve meses entre 2000 y 2001. Las funciones inherentes a este puesto de trabajo, reservado para funcionario titulado del grupo A, fueron desempeñadas de forma accidental por un auxiliar administrativo de la plantilla municipal (grupo D) sin la amplitud ni garantías reglamentariamente exigibles. La ausencia de procedimientos suficientes en el Ayuntamiento, junto con la falta de formación del personal y el repentino fallecimiento del auxiliar administrativo que llevaba la contabilidad con retraso, provocó, la imposibilidad de acceso a la contabilidad de 2005 y la falta de registro de la contabilidad de 2006.

La nueva Interventora, perteneciente a la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, fue nombrada provisionalmente en marzo de 2008 y adoptó medidas conducentes a la mejoría de la gestión. A partir de su incorporación se organizó y racionalizó la gestión y el archivo del servicio y se establecieron algunas nuevas pautas para la gestión de la tesorería, del presupuesto y de personal; no obstante, la documentación anterior a su llegada sigue sin registrarse y continúan sin establecerse procedimientos normalizados que regulen las tareas a desempeñar en los distintos servicios.

Plan de saneamiento

No se ha elaborado ningún plan de saneamiento (art. 22 de Ley General de Estabilidad Presupuestaria) ni adoptado las medidas necesarias para reequilibrar la deficitaria situación financiera, lo que para el Tribunal debería hacerse con carácter urgente para reequilibrar la situación financiera en el menor plazo posible y enfocar la gestión en términos de estabilidad presupuestaria.

Para el Tribunal es necesario aprobar un presupuesto para 2009 ajustado a la realidad económica vigente en el Ayuntamiento, estimando los ingresos de forma realista, con revisión de los tipos de los impuestos y las tarifas de las tasas y precios públicos y consignando créditos exclusivamente para aquéllos gastos imprescindibles.

La difícil situación financiera de los últimos años ha venido obligando al Ayuntamiento, en la medida en que los ingresos lo permitían, a atender sólo una parte de las obligaciones económicas que generaba, con atención primordial a los salarios de los trabajadores. El resto de los pagos se realizaban sin atender a ninguna prelación establecida y, en general, en función de la necesidad de continuidad con los mismos proveedores, demorando los pagos cuando ello era posible, acumulándose retrasos importantes con las Administraciones y demás acreedores.

El Ayuntamiento, a 31 de diciembre de 2008, mantenía una deuda de al menos 16,5 millones de €, de la que 7,8 millones de € se encontraba vencida y exigible y 3 millones de € a deudas con la Tesorería General de la Seguridad Social y con la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuyo abono se ha fraccionado y aplazado mediante pagos mensuales hasta 2012.

La Entidad no ha elaborado una relación de puestos de trabajo. El Ayuntamiento no ha procedido en los últimos cinco años a la contratación de personal nuevo, a excepción de personal eventual para la prestación de determinados servicios financiados íntegramente por la Junta de Castilla y León o la Diputación Provincial de León. No obstante, los gastos de personal suponen el 77% de los ingresos, y la disminución entre enero de 2004 y diciembre de 2008 de la plantilla de personal laboral propio en 19 efectivos no ha significado un ahorro en el gasto.

Ver: seguimiento en la prensa

Los claveros fueron los primeros elementos históricos del control interno, como bien saben los Ayuntamientos españoles. Una forma sencilla y práctica para garantizar la regularidad del gasto público era que el acceso a los caudales se hiciera con el consenso de otros responsables, que guardaban su propia llave de la caja fuerte, de tal suerte que se necesitaban su uso simultáneo (tres por lo general) para acceder al dinero allí depositado. Es el caso del Arca de los caudales de la venerable Universidad de Salamanca, con tres claveros y un blindaje a prueba de cualquier bandido.

He querido hacer este pequeño recordatorio histórico para iniciar una entrada dedicada al control interno en la Universidad Pública Española, que por su naturaleza de Administración Pública está sometida a unos especiales procesos de control interno. No han faltado voces pidiendo alterar su régimen jurídico transformándolas en fundaciones. El asunto tiene su enjundia por el distinto rigor de sus controles, como queda patente en esta noticia:

Así, Rafael Termes (director) en el Libro Blanco sobre el Papel del Estado en la Economía.  (1996- pág. 481) sugería reformar las Universidades Públicas (y sus órganos de gobierno: reducirlos en número, potenciar sus órganos de gestión propiamente dichos) y transformarlas en fundaciones, regidas por la legislación laboral, mercantil y civil.

Sin embargo, la Universidad pública española se configuró como una Administración independiente, vinculada a las Comunidades Autónomas, servida mayoritariamente por funcionarios públicos, puesta al servicio de la enseñanza y la investigación y con un marcado carácter burocrático.

En consecuencia, una de las servidumbres de la actual naturaleza jurídico-administrativa de las Universidades es su régimen económico financiero, del que ya hemos hablado en esta bitácora.

Seminario

En Cádiz, este jueves y viernes asistiremos a una reunión sobre Auditoría y control interno, organizada por la FIASEP y la Universidad de Cádiz. Se trata de revisar las principales áreas de riesgo con los funcionarios encargados de Gastos de Personal, Investigación y Desarrollo, Finanzas y Tributos. Tanto interventores como auditores o gestores de las respectivas funciones públicas.

Uno de los aspectos discutidos en el entramado presupuestario de las universidades públicas es la dependencia del órgano de control interno, que ya hemos presentado en la bitácora. Hay una gran mayoría de Universidades que prefiere los sistemas de auditoría interna de influencia anglosajona (ver) frente al sistema tradicional de Intervención con fiscalización previa, aunque sea limitada.

También hemos analizado el informe de la Cámara de Cuentas de Andalucía (CCA), sobre las Cartas de Servicios en la Junta de Andalucía y del que ya dimos cuenta en la bitácora. Su metodología fue presentada por el Auditor de la CCA, Enrique González Pol (a la derecha en la foto, con Luis Barrio).

Novedades legislativas

La nueva Ley canaria 5/2009 modifica aspectos relevantes de su sistema universitario como el régimen, competencias, composición y funcionamiento de los Consejos Sociales de las Universidades Públicas Canarias. En ese sentido, la Exposición de Motivos declara como objetivo establecer mecanismos más eficaces para facilitar las tareas de supervisión a los Consejos Sociales de las Universidades Canarias. Para ello, incorpora en la ley la dependencia orgánica y funcional del órgano de control económico interno o de intervención, a los propios Consejos Sociales. Esta medida complementa la ya existente relativa a la propuesta de nombramiento por el Rector de los responsables de estos órganos.

Además, incorpora dos previsiones respecto del personal adscrito a la Intervención o a la unidad responsable de control interno que desempeñará sus funciones con autonomía respecto de los órganos cuya actividad está sujeta a su control. El interventor o el responsable del control interno, además de los informes a emitir en el ejercicio de sus funciones, anualmente elaborará una memoria de su gestión, que será elevada al pleno del Consejo Social para su informe.

Por último, cuando se mantengan discrepancias con reparos planteados por el órgano de fiscalización interna, corresponderá con carácter general al rector resolverlas.

Hoy traemos a la bitácora la interesante Sentencia 17/2009, de 22 de julio de 2009, de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas de España, en la que ha sido ponente la Consejera Dña. Ana María Pérez Tórtola.

Su contenido es tan antiguo como los principios de la buena administración: “evita el manejo de efectivo” y que el cliente ingrese su deuda en una Entidad financiera colaboradora con la recaudación.

Además, se plantea uno de los principios clásicos del control interno, cual es la separación de funciones. Así, deben ser distintos los empleados que liquiden y cobren los ingresos ¿Porqué? El dinero efectivo tiene un poder atrayente sobre las mentes… También encontraremos en la Sentencia otros interesantes elementos para comentar, como la supervisión y la revisión necesaria de los jefes o el valor probatorio de los informes de auditoría.

La Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas, en la citada sentencia de veintidos de julio de dos mil nueve, confirma otra del Departamento 2º de la Sección de Enjuiciamiento, que había condenado a Doña Lara y a Don Gerardo en un procedimiento de reintegro por alcance por importe de 217.016€.

Ocurrió que, durante los años 2004 y 2005, ambos empleados públicos eran los encargados de atender, en la ventanilla de la Embajada de España en Nueva Delhi, las solicitudes de visados con la documentación correspondiente, y cobrar al contado la tasa aplicable a cada una de ellas.

También eran quienes debían grabar en el sistema informático (SIVICO) los datos requeridos en cada una de las solicitudes de visados que recibían, así como de registrar en la máquina recaudadora (OMRON) los visados que cobraban cada día y cuya recaudación diaria debían entregar al Canciller. Esta rendición de cuentas de los demandados se hacía mediante una hoja denominada “entrega de cuentas”, en la que figuraba el número de visados cobrados por ellos, con el total recaudado en el día, y a la que se grapaba la tira de la máquina recaudadora en la que los demandados habían registrado las solicitudes de visados que habían cobrado.

Como os estáis imaginando, el número de solicitudes de visados realizadas y grabadas en el sistema informático durante ese periodo no coincide con el número de visados efectivamente cobrados y registrados por los demandados en la máquina recaudadora.

Cuando aparecieron las primeras sospechas, el Canciller las puso en conocimiento de sus superiores, iniciándose la investigación de los hechos por un equipo de funcionarios que se desplazaron desde España hasta la embajada, realizando un informe de control financiero que determinó la citada diferencia entre los visados concedidos y la cantidad recaudada.

El problema de la cualificación profesional

Los demandados no tardaron en argumentar que eran dos trabajadores de baja categoría profesional en la Embajada, por lo que la posible responsabilidad debería afectar, en todo caso, a otras personas de mayor jerarquía que, por razón de sus cargos, tuvieran mayores responsabilidades sobre la gestión y la recaudación de los visados. A este respecto, la obligación de indemnizar, y por tanto el procedimiento para la exigencia de responsabilidades contables (artículo 176 de la Ley General Presupuestaria) se extiende a todas las personas que tengan a su cargo el manejo y custodia de fondos públicos y resulten obligados a su justificación, sea cual sea su rango o categoría como funcionarios e incluso tengan o no la condición de funcionarios o autoridades.

Los preceptos reguladores de la responsabilidad contable (artículos 15.1, 38.1, 42.1 y 43 de la Ley Orgánica 2/1982 y en los artículos 49.1 y 72 de la Ley 7/1988, de la de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas) se refieren a las personas -«quienes», «el que», «todos», «cuantos», «que deban rendir las personas»- encargadas de la recaudación, custodia, manejo o utilización de los caudales o efectos públicos. Numerosas Sentencias del Tribunal de Cuentas (así: STCu 23 de julio de 2007) consideran intrascendente la categoría o la condición o no de funcionario o autoridad del obligado a rendir cuentas de esos fondos públicos. Al respecto, puede verse la reseña del libro publicado por el magistrado Luis Vacas García-Alós.

En definitiva, ni la categoría profesional, ni la naturaleza de su relación laboral con la Embajada, desvía la responsabilidad contable hacia otras personas de superior jerarquía, pues como dice el Tribunal: “el verdadero fundamento de esta responsabilidad no es otro que ser los demandados quienes debían grabar las solicitudes de visados y efectivamente cobraban las tasas en ventanilla. Tenían, por ello, el manejo material de esos fondos y, por tanto, su custodia y la obligación de justificación de los caudales públicos que cobraron o deberían haber cobrado”.

El papel de los jefes

El Informe de Control (El TCu elude en toda la sentencia denominarlo auditoría) afirmó que el Cónsul ni manejaba ni conocía la aplicación informática para grabar solicitudes de visados, y que el Canciller, no podía sospechar, con una diligencia normal, lo que estaba sucediendo debido a la falta de medios y al exceso de trabajo en la Embajada y a que en su control diario de la “entrega de cuentas” siempre coincidía el número de visados cobrados, que los demandados registraban en la máquina recaudadora, con la tira de la máquina que se grapaba a la hoja, y el total recaudado en el día.

Fue importante acreditar por la prueba testifical que, cuando aparecieron las primeras sospechas en el Canciller, inmediatamente, las puso en conocimiento de sus superiores, iniciándose la investigación de los hechos.

Las deficiencias del sistema de gestión

Tanto el Informe sobre la gestión económica de la Embajada durante los ejercicios 2004 y 2005, como los distintos documentos y testimonios que se incorporaron durante el juicio, dejaron clara la existencia de deficiencias en los sistemas de gestión económica y control interno en el momento en el que ocurrieron los hechos. Afirma la Sentencia que “tales deficiencias permitieron que los hechos que se enjuician pudieran producirse”.

La descoordinación entre el sistema informático de registro de solicitudes de visados (SIVICO) y el circuito de recaudación de las tasas, ya han sido renovados. En cualquier caso, la ausencia de mecanismos adecuados de control y las deficiencias de los sistemas de gestión, no permiten a las personas encargadas del cobro de las tasas y del manejo y justificación de los fondos obtenidos con ello diluir su responsabilidad ni derivarla hacia otras personas. En este sentido se han pronunciado algunas sentencias de este Tribunal de Cuentas, como la Sentencia de la Sala de Justicia de 3 de marzo de 2004, que en un supuesto similar, rechaza responsabilizar a los superiores por razón de sus cargos, estableciendo que «sin querer desconocer que el sistema establecido para la gestión de fondos de caja y su contabilización ha podido resultar inadecuado, pues si hubiera funcionado correctamente podrían haberse detectado antes las irregularidades, lo cierto es que los hechos…desviando fondos,… no registrando los ingresos realizados, y apuntando contablemente pagos no efectuados, dificultando con ello los distintos controles que se efectuaban, prevaliéndose sin duda del conocimiento que se tenía acerca del funcionamiento del Servicio y de la confianza inspirada en superiores y compañeros hace que, a la vista de lo expuesto, deba decaer la petición de la demandada de que ella no es la única responsable directa y de que existen otros responsables, no pudiendo por ello responsabilizar a las otras personas». Análogo razonamiento a éste hizo el Tribunal de Cuentas en el supuesto que nos ocupa.

La valoración del informe de los auditores

Como dice la Sentencia, “en el presente supuesto, la piedra angular que soporta la estructura de la sentencia apelada es la apreciación que el órgano de instancia hace del Informe de los expertos desplazados a la Embajada”. En efecto, la valoración de los medios de prueba utilizados se concede especial relevancia a su contenido, “en atención a su carácter objetivo y profesional“.

Así, un equipo formado por 4 funcionarios especializados en estas tareas verificaron el circuito económico de los ingresos producidos por las tasas consulares, los mecanismos de control aplicados y la participación de las distintas personas que trabajaban en la embajada en los hechos objeto de enjuiciamiento. “El contenido de este informe plasma, pues, los resultados de la investigación realizada por 4 expertos ajenos a los hechos, sobre el terreno, y en el momento inmediato al que se produjeron esos hechos, motivos todos ellos por los que se va a conceder especial relevancia a este medio de prueba en el momento de valorar su contenido”, dice la STCu.

¿Hay responsabilidad contable?

El Tribunal es muy claro al respecto: se dan todos los elementos definitorios de la responsabilidad contable. (ver los cinco requisitos).

En efecto, La existencia de las diferencias reseñadas supone una violación de la normativa presupuestaria y contable, además del incumplimiento de las obligaciones laborales propias de los demandados. Desde luego, el relato de los hechos probados permite apreciar existencia, al menos, de una conducta gravemente negligente ya que en ningún momento informaron a sus superiores de las citadas diferencias, debiendo haberlas detectado empleando una mínima diligencia en el cobro de estas tasas. Estas actuaciones implican, también, un daño evidente para los fondos de la Embajada que asciende, al menos, al importe de las tasas que se dejaron de ingresar y que deriva de la actuación de esas personas que los manejaban y debían rendir cuentas de ellos.

Una versión de este artícuo fue publicada en el newsletter jurídico Legaltoday.

El Ministerio de Economía y Hacienda ha iniciado este verano el período de información pública del nuevo Plan General de Contabilidad Pública (PGCP) que sustituirá al aprobado en el año 1994 manteniendo el carácter de plan contable marco para todas las administraciones públicas

El nuevo PGCP será de aplicación obligatoria para las entidades integrantes del sector público administrativo estatal a partir del 1 de enero de 2011. Puede descargarse aquí:

PROYECTO DE ORDEN POR LA QUE SE APRUEBA EL PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA.

PARTES 1-2-3.

PARTES 4-5.

Los objetivos del nuevo Plan son la homogeneización de los criterios contables aplicados por las distintas administraciones públicas, la armonización de estos principios con los utilizados por las empresas privadas, así como su actualización con los cambios en las normas contables internacionales (NIC-SP) elaboradas por la Federación Internacional de Contables (IFAC).

Además, el Plan también se adapta a las últimas reformas mercantiles en materia contable, tomando como modelo el Plan General de Contabilidad para la empresa aprobado por el Real Decreto 1514/2007.

Por último, la información financiera y presupuestaria de las cuentas anuales deberá complementarse con datos sobre costes por actividades e indicadores presupuestarios, financieros y de gestión que mejoran la calidad de la información contable en el sector público español y facilitan su gestión.

Un largo proceso

La IGAE inició el proceso de modificación del PGCP´94 mediante la elaboración de un borrador de Plan General de Contabilidad Pública adaptado a las NIC-SP. A estos efectos, se creó un grupo de trabajo integrado por representantes de la Administración Estatal, Autonómica y Local y del ámbito académico, con el objetivo de analizar y debatir las propuestas de modificación al contenido de dicho Plan Contable elaborado por la IGAE, cuyos principales contenidos ya habían sido avanzados por Víctor Nicolás, el año pasado.

En los últimos años, la IGAE ha empezado a concretar los trabajos de elaboración de estudios de contabilidad pública aprobando los siguientes Documentos, que son referencia seguida por el nuevo Plan:

- “Principios generales sobre contabilidad analítica de las Administraciones Públicas”, en el año 2004. Recoge un marco conceptual y metodológico para la implantación de un sistema de contabilidad analítica en las entidades del sector público.

- “Consolidación de cuentas anuales del sector público”, en el año 2006. Establece un conjunto de criterios generales que pueden servir como marco de referencia para la elaboración de cuentas consolidadas por las diferentes Administraciones Públicas españolas.

- “Los indicadores de gestión en el ámbito del sector público”, en el año 2007. Recoge los conceptos teóricos, clases de indicadores y el procedimiento a seguir en el diseño e implantación de los indicadores de gestión, así como la utilidad de la información que proporcionan estos indicadores en el marco de la gestión pública.

Cuentas Anuales

El Plan General de Contabilidad Pública se estructura en cinco partes que van precedidas de una introducción en la que se explican sus características fundamentales así como las principales diferencias con respecto al PGCP de 1994.

En el PGCP de 1994, las cuentas anuales están formadas por cuatro estados: el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial, el estado de liquidación del presupuesto y la memoria. En el nuevo PGCP, se añaden dos nuevos estados: el estado de cambios en el patrimonio neto y el estado de flujos de efectivo.

La memoria incluye una información más amplia y detallada que la del PGCP´94. Se debe informar de las normas de reconocimiento y valoración aplicadas y de otra información adicional que se considera relevante para la comprensión por los usuarios de las cuentas anuales.

Hay que resaltar como importante novedad, la inclusión de unos indicadores financieros, patrimoniales y presupuestarios, y unos indicadores de gestión, así como información sobre el coste de las actividades, que constituyen una primera iniciativa para la obtención de información que mejore la adopción de decisiones en el marco de la gestión eficiente de los recursos públicos.

El titular del diario Cinco Días nos recuerda que el 78% de las grandes empresas españolas cuenta con un comité de auditoría y una dirección de auditoría interna. Además, el tamaño de estos departamentos ha crecido de forma importante en los cuatro últimos años.

Estas conclusiones se obtienen del III Estudio sobre la Situación de la Auditoría Interna en España realizado por KPMG y el Instituto de Auditores Internos para analizar diversos aspectos de esa profesión en nuestras organizaciones.  En la realización de este estudio se confeccionó un cuestionario que fue cumplimentado por 121 directivos de organizaciones de todos los sectores de actividad y de diferentes tamaños, que permitió estudiar la evolución de la Auditoría Interna con respecto a ediciones anteriores (2001 y 2004), así como anticipar las tendencias previsibles de acuerdo con las necesidades de las organizaciones y la legislación.

En las sociedades cotizadas, para cumplir con la Ley Financiera, todas disponen de un Comité de Auditoría y un 94% con auditor interno. Muchas de las no cotizadas cuentan también con ambos departamentos. La recomendación 47 del Código Unificado anima a que las sociedades cotizadas dispongan de una función de auditoría interna que, bajo la supervisión del comité de auditoría, vele por el buen funcionamiento de los sistemas de información y control interno. Ya hemos hablado aquí del creciente papel de estos Comités en las Sociedades de interés Público, en la reforma de la Ley de Auditoría de Cuentas.

Crecimiento espectacular

Entre 2004 y 2008 el tamaño de las direcciones de auditoría interna ha crecido en un 65%, pasando de 17 a 28 auditores de media. Este dato sin embargo, varía de forma significativa en función del tamaño de las organizaciones – siendo de 60 auditores para más de 4000 empleados y de 14 en las de menos de 1000-. También ha crecido más del 36% el ratio de auditores internos sobre el número total de empleados -pasa del 0,22% al 0,30%-.

Entre los resultados del informe destaca que la gran mayoría de las direcciones de auditoría interna dependen jerárquica y funcionalmente de los órganos de gobierno o los máximos ejecutivos. Pero los autores del informe señalan que “resulta llamativo” que esto aún no sea una realidad en el 18% de las participantes en el estudio o que no dependa funcionalmente del comité de auditoría en el 22% de las empresas cotizadas en España.

El informe también refleja que la comunicación del auditor interno resulta ser bastante fluida con los órganos de los que depende. La gran mayoría de los departamentos de auditoría se reúne con sus superiores jerárquicos una media superior a las cinco veces al año. Sin embargo, sólo un 39% de los departamentos tenían implantado un programa de garantía de calidad.

La celebración en la Universidad de Cádiz, durante el 1 y 2 de octubre próximo, de las Jornadas sobre Aspectos actuales de la Auditoría Interna en el sector público, nos permitirá  debatir y, sobre todo, homenajear a Luis Barrio Tato (ver foto adjunta) que durante estas dos décadas fue director del área de auditoría interna de la Universidad de Cádiz. Luis se jubila y quiere hacerlo impulsando este seminario, donde abordaremos un enfoque integrador de la función de Auditoria Interna, desde la perspectiva del Informe COSO, y de los sistemas de gestión de calidad, el modelo EFQM, las cartas de servicios, etc.

Esto supone una visión moderna de la función de auditoría interna, que ya hemos avanzado en otra ocasión. El siguiente cuadro resume muy bien la evolución producida durante las últimas décadas:

Esta función, que siempre ha defendido y divulgado Luis Barrio, supone la consideración del Auditor Interno del sector público no como un “perro guardián” sino como consejero independiente, inmerso en una cultura de mejora continua, que debe perfeccionar sus procesos a través del benchmarking y de revisiones entre colegas, aspirando a que sus procesos estén de acuerdo con la mejor práctica.

Este esquema de trabajo debe emplear una orientación hacia las necesidades del cliente y realizar periódicamente una encuesta formal entre los “usuarios” del departamento. Como puede observarse, se trata de una evolución del modelo Interventor, y corresponde al selecto club de las organizaciones maduras y con un elevado ambiente ético.

Quizás por esto, Luis Barrio ha defendido para la Administración Pública un modelo de informe sobre control interno con un contenido similar al de las sociedades cotizadas, centrado en la estructura de la administración de la entidad, el control de riesgos y el gobierno corporativo, como puede verse en este artículo de Auditoría Pública nº 46. Asimismo, ha trabajado durante los últimos años en una innovadora linea de investigación: los aspectos psicológicos de la auditoría. Ver, por ejemplo, El factor emocional en auditoría en Auditoría Pública nº 44.

Algunas Administraciones Públicas han comenzado a aplicar los modernos criterios de calidad en la gestión. En la práctica, esto significa para los servicios públicos, entre otras cosas, normalizar y describir procedimientos administrativos y responsabilidades,

En principio, exige contar con Cartas de Servicios, donde los distintos órganos y unidades de la Administración informan a los ciudadanos sobre las condiciones en que se prestan los distintos servicios, los derechos del ciudadano y los compromisos de calidad adquiridos en relación con su prestación.

La importancia del asunto en la moderna rendición de cuentas hizo que en el III Forum Brasil-España de Derecho Administrativo, los Tribunales de Cuentas brasileños dedicasen un apartado al estudio del control de la calidad en los servicios públicos en ambos países. Presentamos un buen ejemplo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía.Cartas de Servicios

Las Cartas de Servicios fueron inauguradas, en el Estado por el Real Decreto 1259/1999, para que los ciudadanos conocieran los servicios que prestan las organizaciones públicas y la calidad que tenían derecho a percibir. Suponen un cambio de cultura organizativa en la Administración, para conseguir la simplificación de procedimientos y la agilización de trámites.

Desde una perspectiva estratégica, son una nueva forma de conocer la prestación de los servicios públicos, con una redacción clara, breve y sencilla, y en unos términos que resulten fácilmente inteligibles para el ciudadano que pueden exigir que éstos se ofrezcan adaptados a sus necesidades y expectativas. Si quereis ver mi ejemplo favorito, es éste.

Fiscalización de las cartas de servicios en Andalucía

La Cámara de Cuentas de Andalucía acaba de hacer público un informe de titulado fiscalización de las Cartas de Servicios ofrecidas por la Administración de la Junta de Andalucía. El documento analiza las 263 Cartas publicadas, de las que 214 corresponden a unidades de la Junta de Andalucía y 49 a las universidades andaluzas, que también han adoptado esta metodología.

La Junta de Andalucía realiza el seguimiento de las Cartas de acuerdo con la versión para el Sector Público del modelo EFQM, comprobando los niveles de calidad establecidos en ellas y estableciendo planes de mejora en los casos que sea necesario.

El examen efectuado consistió en corroborar que la Carta de Servicios se basaba en los siguientes elementos:

- una definición de compromisos que puedan cuantificarse

- un despliegue de un cuadro de mando de indicadores

- la aplicación de una herramienta de seguimiento

- una planificación e implantación de actividades de mejora

- la identificación de procesos y servicios

- la identificación de estándares de servicios

- la identificación del grado de cumplimiento de los compromisos

- la medición sistemática de las necesidades de los ciudadanos

- la medición del grado de satisfacción de los usuarios.

Principales conclusiones

La elaboración de una Carta de Servicios requiere un estudio previo suficientemente profundo en el que se identifiquen los procesos estratégicos y el análisis y mejora de tales procesos. El informe evidencia una urgente elaboración de las Cartas que carecen de dicho examen.

El número de compromisos e indicadores que figuran en las Cartas es, en muchos casos, superior a los que pueden y deben ser asumidos por la correspondiente unidad administrativa, por lo que su incumplimiento desvirtúa los resultados de la gestión de tales unidades.

Para la Cámara andaluza, no todos los indicadores que figuran en las Cartas de Servicios se refieren a la calidad de dichos servicios y muchos de ellos son indicadores de actividad.

La asunción de una Carta de Servicios y, en general, la política de mejora de los servicios públicos, requiere la adecuada formación del personal que los gestiona. En las Delegaciones Provinciales se evidencian las carencias de formación sobre políticas de calidad y específicamente sobre las Cartas de Servicios.

El conocimiento exacto de la calidad de los servicios prestados y la mejora de los mismos, requiere la fijación de unos estándares de calidad para conocer la situación de hecho y los objetivos que se pretenden; por ello la fijación de indicadores sin el acompañamiento de sus adecuados estándares, sustraen utilidad a tales indicadores o los invalidan. En concreto se  recomienda que cada uno de los indicadores que figuran en las Cartas de Servicios, lo hagan acompañados de su correspondiente estándar de calidad.

La monitorización de los indicadores resulta imprescindible para objetivar los resultados de la gestión y evitar sesgos en la evaluación de la calidad. En este sentido, la Cámara de Cuentas de Andalucía recomienda una mayor y mejor dotación de equipos informáticos y software para todos aquellos procesos de los que se deriven indicadores de calidad.