Díscola publicidad institucional

El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado, en sesión de 21 de julio de 2011, el Informe de Fiscalización de los contratos de Publicidad y Comunicación Institucional suscritos por las principales Entidades locales durante los años 2005, 2006 y 2007.

El trabajo pretendía verificar el logro del objetivo perseguido con la actuación publicitaria y el cumplimiento de la normativa de contratación, en particular, los requisitos de concurrencia. Además se examinó la dirección, el control así como el seguimiento de la ejecución de esos contratos.

Desde el punto de vista del análisis de la eficacia y eficiencia de la contratación realizada, se verificaron las previsiones relativas a los objetivos perseguidos y los sistemas para la valoración de su consecución. 

Se efectuó el examen de la contratación realizada por los Ayuntamientos de población superior a 500.000 habitantes, en concreto de Barcelona Madrid, Málaga, Sevilla, Valencia y Zaragoza, incluyendo sus organismos autónomos y empresas municipales.

Descargar el informe

Publicidad y propaganda

El informe realiza un profuso análisis legal del alcance de estos conceptos. La Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer una valoración positiva de los servicios que presta o los logros que consigue, a efectos de defender y promocionar la imagen de la institución y de quienes la integran, a fin de evitar su utilización con fines partidistas. Esta consideración es, precisamente, lo que permite delimitar la publicidad (dar a conocer) de la propaganda (inducir a creer).

La generalizada confusión entre ambos conceptos y la propia partida presupuestaria a la que se imputan estos gastos −Publicidad y Propaganda− lleva al Tribunal a invitar a mejorar la utilización de los fondos públicos “en muchas ocasiones más dirigidos a recordar la existencia y/o justificar la necesidad de la institución que a informar, de forma objetiva e imparcial, a los ciudadanos de servicios o prestaciones de interés general o de fomentar los valores constitucionales”. Pone el siguiente ejemplo:

 “al ciudadano le resulta más útil conocer las vías alternativas de tránsito, horarios de trabajos o tramos afectados por las obras, que la elaborada documentación propagandística sobre la gestión de la Administración en materia de recuperación de la red vial de la ciudad”.

Es en periodo electoral cuando la comunicación de los logros de gestión deriva en una práctica cuyo difuso límite con la legalidad se intensifica. Así lo ha entendido, en diversas ocasiones, la Junta Electoral Central, al suspender varias campañas publicitarias –en distintos periodos dirigidas a informar, entre otras cuestiones, del destino del dinero de los presupuestos, la finalización de tramos de carretera coincidentes con las fechas electorales, los logros de la labor gubernamental en materia de empleo y pensiones.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada de forma encubierta en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante una legislatura o tiempo de duración del gobierno “en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, que van induciendo al ciudadano hacia una determinada opción política durante todo aquel tiempo, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la precampaña y la campaña”, afirma el Tribunal.

Partiendo del principio de igualdad entre los distintos medios y soportes, el Tribunal exhorta a modular el porcentaje de publicidad institucional que debe insertarse en cada uno de ellos, de acuerdo con los intereses generales, en relación con cada campaña publicitaria concreta, las características objetivas de ámbito territorial y difusión del medio o soporte y las características del grupo poblacional al que se pretenda hacer llegar. Para ello, “debería atenderse a las cifras de tirada y venta o audiencia efectiva de los medios o soportes en virtud de sistemas de valoración y medición fiables, antes de procederse a la correspondiente contratación, y todo ello en virtud de los principios de eficacia y eficiencia que debe regir la actuación administrativa”.

Del extenso y detallado informe elaborado se destacan las siguientes conclusiones.

Conclusiones

La pluralidad normativa estatal y autonómica da lugar a una heterogénea regulación de la materia en distintos aspectos, acorde con nuestro constitucional sistema de distribución de competencias. Sin embargo, tras el dictado de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional, se aprecia en la regulación autonómica discordancias que exceden de esa normal distribución competencial y pluralidad normativa, fundamentalmente en relación con: las prohibiciones contenidas en el artículo 4, de la Ley 29/2005 por su naturaleza de precepto básico de la legislación estatal; la diferente precisión en la diferenciación de la publicidad institucional y la actividad publicitaria de carácter mercantil o profesional y la publicidad normativa; así como, con la distinta regulación respecto de los principios que deben regir la publicidad institucional, en cuanto a transparencia, eficacia, eficiencia, libre concurrencia y no discriminación.

Para el Tribunal, la Administración no puede valerse de la publicidad institucional como instrumento para dar a conocer que presta servicios o los logros que consigue. La publicidad y comunicación institucional deben estar al estricto servicio de las necesidades e intereses de los ciudadanos, facilitar el ejercicio de sus derechos y promover el cumplimiento de sus deberes, debiendo ser nítida esa relación entre la finalidad perseguida y los medios empleados, lo que no puede predicarse de algunos de los contratos analizados.

Si bien las actuaciones integrantes de la publicidad institucional, por su propia finalidad, deben ser articuladas a través de las denominadas “campañas publicitarias” que exige una planificación previamente definida, la mayor parte de la contratación comunicada se refiere a actividades publicitarias aisladas para un determinado momento y que en algunos casos contradicen incluso la normativa aplicable al referirse a las publicidades exigidas por ley.

Respecto a los procedimientos contractuales utilizados deben destacarse dos circunstancias que contravienen lo previsto tanto en la normativa básica estatal como en la autonómica: la utilización de procedimientos contractuales que implican una restricción de la libre competencia (homologación de proveedores, contratos de mediación para las inserciones publicitarias, procedimientos negociados sin publicidad no justificados…) y la realización de procedimientos contractuales que resultan ajenos a la finalidad de publicidad institucional (convenios de colaboración para publicitar eventos restringidos, normalmente de carácter deportivo, y contratos publicitarios para dar a conocer eventos previamente patrocinados por el propio Ayuntamiento).

En la mayoría de los Ayuntamientos fiscalizados (salvo Zaragoza) se ha constatado la presencia de una cierta centralización de la gestión relativa a la actividad publicitaria, a través de servicios o gabinetes de prensa, y pese a ello, se contrata servicios de agencias mediadoras para que interesen las inserciones regulares o puntuales a cambio de un porcentaje del coste en concepto de comisión, sin que en ninguno de los casos conste una justificación sobre la conveniencia económica o de eficacia que tales contrataciones comportan.

En el Ayuntamiento de Sevilla se ha observado, tanto en la remisión de la documentación como en la gestión contractual desarrollada por algunas de las unidades administrativas, deficiencias organizativas y procedimentales puestas de manifiesto en la ausencia de un canal único de gestión y tramitación de las facturas y susceptibles de generar confusión y errores en los pagos derivados de las mismas. En concreto, se ha observado la presencia de una pluralidad de documentos de esa índole incorporados a la gestión, sea como originales o duplicados de los mismos, que han terminado por ser incorporados a la documentación remitida a este Tribunal de Cuentas, lo que pone de relevancia un alto riesgo de error que debiera y pudiera fácilmente ser evitado, sin perjuicio de la eficacia que, a estos efectos, demuestra la actuación de la Intervención municipal, al no haberse detectado duplicidad en los pagos correspondientes a esos expedientes.

Durante el ámbito temporal que abarca la fiscalización no se ha observado la específica utilización de la publicidad institucional para alcanzar réditos electorales en una concreta campaña de forma que pudiera ser calificada como de publicidad implícita o encubierta de campañas de esa índole, de acuerdo con la legislación vigente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la propaganda instrumentada, de forma encubierta, en la publicidad institucional, no sólo se manifiesta al lograr impactos instantáneos en los ciudadanos, como ocurre en los periodos electorales, sino mediante la difusión de mensajes durante periodos prolongados que, en virtud de planes estratégicos de persuasión política trazados a medio o largo plazo, pretenden inducir al ciudadano hacia una determinada opción política, con independencia de que su punto culminante se alcance en el periodo electoral, la campaña o la precampaña.

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Antonio Arias Rodriguez

Síndico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

3 thoughts on “Díscola publicidad institucional”

  1. En generalme parece muy interesante el informe que tendré en cuenta en mi trabajo diario. Me parece necesario que el Tribunal y los OCEX incidan en el tema de la publicidad porque es un campo abonado para las contrataciones irregulares, incluso, para la malversación de fondos. Por otro lado y con mis mejores deseos para empresas del sector, muchas de las campañas publicitarias, en mi opinión, suponen un gasto superfluo que hoy día ninguna administración se puede permitir. Los gobiernos deberían asumir que en estos momentos de crisis aguda, los contratos de publicidad han de quedar reducidos a la inserción de anuncios obligatorios.
    Dicho esto y leído el informe en diagonal, me llama la atención el apartado IV.2.4.1. Convenios de colaboración. Patrocinios. La verdad es que los ojos se me han ido hacia este apartado porque el contrato privado de patrocinio publicitario es un tema que da para mucho.
    Con todos los respetos que me merece la Institución, considero que el Tribunal no ha entrado a fondo en el tema. Prácticamente se limita a denunciar que “esta nueva técnica” (?) supone desvirtuar la finalidad de la publicidad institucional, a la que se desvincula del ciudadano como receptor analítico de información servicial para vincularla con quien es considerado sujeto pasivo, de forma que el medio empleado deviene mensaje.
    Además de lo dicho, que no es poco, se me ocurre que debería haber puesto de manifiesto aspectos muy importantes que intuyo podría deducir de la documentación presentada por los ayuntamientos, por lo que, asumiendo lo aventurado de mi juicio y deseando que ninguno de estos aspectos se hubieran manifestado en los expedientes fiscalizados, resumo:
    En primer lugar, estos patrocinios, activos o pasivos, exclusivos o compartidos, en muchos casos no se pueden calificar de verdaderos contratos por falta del elemento esencial según el Cc: la CAUSA.
    No hay verdadera causa de contrato cuando en realidad estamos ante un convenio-subvención puesto que la imagen del patrocinado no va a aumentar la notoriedad de los signos distintivos del ayuntamiento ni va a aportar difusión de la imagen de la institución que financia su actividad. En estos casos se está ante una donación modal y, a mi modo de ver, se debe aplicar al negocio la Ley de Subvenciones.
    Por otro lado, en los supuestos en que ciertamente nos encontramos ante uno de los cuatro contratos definidos por la LG de Publicidad, un contrato privado de patrocinio, por existir verdadera causa y, además, no ser el patrocinado un medio de difusión (conditio sine qua non), el negocio no puede quedar excluido del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos.
    Por último, la selección del patrocinado sin publicidad y concurrencia, basada seguramente en que el patrocinio se celebra “institutio personae” en atención a al confianza otorgada por el ayuntamiento al depositario de los fondos públicos, vulnera todos los principios de la citada ley, que son de aplicación incluso a los convenio excluidos de su marco.

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  2. Interesantísima la entrada.
    Muy oportuno el informe del Tribunal de Cuentas, cuyas consideraciones tendré presente.
    Comparto las reflexiones de Teresa Moreo.
    Muchos medios de comunicación no pueden desde hace ya años cuadrar sus cuentas de resultados sin la publicidad/propaganda institucional. Viven de la Admón Pública.
    La publicidad institucional no sólo es un medio de “vender” la gestión realizada o para transmitir una imagen, en muchas ocasiones es la respuesta a un poco sutil chantaje; o hay un buen volumen de facturación de la Admón a un determinado medio, o éste no tendrá ningún reparo en maltratar la imagen de los responsables políticos.
    Entiendo que se precisa prohibir todo gasto en materia publicitaria (y en cualquier otra materia que no se corresponda estrictamente con las competencias legalmente atribuídas a cada entidad y que además sean absolumtamente imprescindibles para el servicio público) de las Admones Públicas (lo que puede realizarse cuando se definan los techos de gasto), sustituyéndose incluso la publicación de los anuncios propios de los procedimientos administrativos en prensa por la inserción de éstos en la sede electrónica de la entidad.

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