Hoy, 2 de noviembre, es el tradicional día de los difuntos para los cristianos. Como esta bitácora llega a todos lados, si bien dentro del mundo de los vivos, nada mejor que conmemorar esta celebración desde la laica fiscalización, analizando el Informe de Fiscalización de la Gestión de los Servicios Funerarios y de Cementerios, que este mes ha conocido y discutido la comisión Mixta Congreso-Senado y Tribunal de Cuentas.

Para los servicios funerarios, el Tribunal extendió su trabajo a todos los municipios capitales de provincia o con población superior a 75.000 habitantes, que suponen la mitad de la población española. Respecto a la la gestión de los cementerios, el análisis se llevó a cabo en los municipios con más de 50.000 habitantes, lo que hace estos trabajos un verdadero informe de carácter horizontal que permite establecer la verdadera situación legal y financiera del sector y plantear recomendaciones a las tres Administraciones implicadas: Estado, Comunidades Autónomas (CCAA) y Local.

Desde el año 1997, se deberían prestan en régimen de libre concurrencia las actividades funerarias, es decir, aquellos servicios que van desde el fallecimiento hasta la inhumación o cremación. Estos últimos pueden prestarlo los municipios por si o en concurrencia con la iniciativa privada. El informe denuncia que la liberalización no había alcanzado los efectos pretendidos de una mayor presencia de la iniciativa privada, pues de todos los ayuntamientos fiscalizados que prestaban servicios funerarios principales, solo en uno se había privatizado dicha gestión. Además, en el 22 por ciento de los ayuntamientos existía monopolio de hecho.

En relación con la gestión de los cementerios, el 61 por ciento de los ayuntamientos prestaban servicios en gestión directa por sí mismos o a través de una sociedad mercantil de titularidad municipal; el 36 por ciento lo hacían de forma indirecta mediante concesiones administrativas y el 3 por ciento de los ayuntamientos analizados atendía esta gestión de forma mancomunada con otros municipios.

El pleno del Tribunal de Cuentas había aprobado, el 20 de julio de 2006, el citado informe y lo había enviado al Pleno de las Entidades Locales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal y discutido en la Comisión de las Cortes Generales, el 8 de octubre pasado.

Así, durante esa comparecencia del Presidente del Tribunal, Manuel Nuñez Pérez, (Descargar) se pidió a las CCAA y a los municipios la vigilancia, control y armonización de las condiciones que permiten la libre concurrencia de los servicios funerarios y cementerios porque la normativa liberalizadora establecida en 1997 no se está cumpliendo y en la mayor parte de municipios se sigue ejerciendo el monopolio en el sector.

El senador de la Comisión, Tuñón San Martín, que fue presidente de la Cámara de Comptos de Navarra durante la década de los noventa, felicitó al Tribunal por un informe “constructivo y positivo: la otra cara de la fiscalización, como herramienta para mejorar la gestión“. Del análisis de las conclusiones “parece que estamos en países diferentes, dentro de las mismas CCAA: heterogeneidad de las condiciones exigidas, información financiera insuficiente, falta de memoria sobre costes de rendimiento de los servicios públicos, disparidad de tarifas, desigual grado de inspección …”

Tal y como concluye este informe, ni el Estado ni las CCAA, salvo Cataluña, han establecido los criterios necesarios para el correcto funcionamiento del Decreto Ley 7/1996 de liberalización y, en ocasiones, las condiciones exigidas por los municipios a las empresas funerarias restringen las posibilidades de concurrencia, en relación con las necesidades reales del sector.

De esta manera, el propio Núñez denunció la escasa información ofrecida por los ayuntamientos en este tema y la escasa predisposición de los municipios en la resolución del problema: “Tras la aprobación del informe, sólo desde Cantabria se ha aprobado una nueva normativa”. la reforma de la normativa de policía sanitaria mortuoria sigue pendiente en su mayor parte.

Por eso, pidió en el Parlamento “el desarrollo de normas liberalizadoras y la redacción de una ordenanza marco que permita armonizar las condiciones exigidas”. También se recomendó el control del equilibrio financiero y la realización de estudios de costes para así poder determinar el coste real de cada uno de los servicios prestados.

Por otra parte, tras las preguntas y recomendaciones de los grupos parlamentarios surgidos a partir del informe, el presidente del Tribunal de Cuentas reconoció que los ocho mil ayuntamientos de España no están en las mismas condiciones, incluso por la escasez de vecinos y muertes, recordando la fórmula de la mancomunidad en el caso de municipios que por su escaso número de habitantes “no tienen clientes”.

Presentamos a continuación un resumen de las principales conclusiones

Conclusiones

1. La liberalización del servicio funerario a partir del 1 de enero de 1997, originó un cambio en la concepción de los servicios mortuorios, pudiéndose distinguir las siguientes actividades:

a) Actividades funerarias, que incluyen toda clase de servicios desde que se produce el fallecimiento de una persona hasta el momento de su inhumación o cremación; son actividades económicas que pueden ser desempeñadas por los Ayuntamientos en régimen de libre concurrencia.

b) Servicio de inhumación o cremación. El cementerio es un servicio obligatorio que debe prestarse en todos los municipios, por sí o asociado, que puede hacerse en concurrencia con la iniciativa privada. El servicio de incineración, como sustitutivo o complementario al de cementerio, es un servicio municipal voluntario que, asimismo, también puede prestarse en concurrencia con la iniciativa privada. Ambos servicios pueden prestarse por los municipios en cualquiera de las formas de gestión previstas en la normativa local.

2. La liberalización del servicio funerario conlleva que el ejercicio de la libertad de empresa sólo puede ser limitado por los Ayuntamientos en caso de una regulación específica, al ser los responsables de autorizar la prestación y, en todo caso, los responsables de garantizar su existencia y la prestación a toda la colectividad.

3. Existen Reglamentos de Policía de Sanidad Mortuoria en CCAA que regulan el transporte de forma tan restrictiva que, de hecho, sólo permiten la prestación de este servicio por empresas autorizadas dentro de su propio ámbito territorial, lo que desvirtúa en principio de liberalización recogido en el Real Decreto Ley 7/1996.

4. La Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad, en su art. 23 (“Habilitación en todo el territorio nacional para la prestación de servicios funerarios”) otorga al Estado y a las Comunidades Autónomas la potestad de fijar los criterios mínimos a los que deberían someterse los requisitos de las autorizaciones para la prestación del servicio que no podrían establecer exigencias que desvirtuaran la liberalización del sector. Hasta la fecha, ni el Estado ni las Comunidades Autónomas (excepto la Generalitat de Cataluña) han establecido los citados criterios mínimos.

5. Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de febrero de 2005, de mandatos de impulso a la productividad, se comunicó un mandato al Ministerio de Sanidad y Consumo para que, de manera coordinada con la regulación de las condiciones mínimas, elevara al Gobierno antes del 1 de marzo de 2006 un proyecto de reforma de la normativa de policía sanitaria mortuoria en el marco de liberalización de estas actividades, con el objetivo de evitar “las discriminaciones entre prestadores y permitir “el libre juego de la libre competencia” y que establezca las condiciones de información a los familiares de los fallecidos sobre los servicios funerarios disponibles. Cumplida la fecha límite prevista en el Acuerdo de Ministros, no se ha elevado el citado proyecto.

6. La Generalitat de Cataluña, promulgó la Ley 2/1997, de Normas Reguladoras de los Servicios Funerarios, en la que obligaba a los Ayuntamientos de su ámbito territorial a dotarse de la correspondiente norma reguladora, que, sin embargo, no han contribuido a incrementar la concurrencia ya que existe un alto grado de monopolio o de concentración de operadores en los Ayuntamientos de su ámbito territorial Ccon frecuencia sólo opera una empresa funeraria).

7. Desde la liberalización de los servicios funerarios, el 70% de los Ayuntamientos analizados ha regulado los criterios para otorgar la autorización, en tanto que el resto no ha hecho uso de esta posibilidad. Las normas reguladoras municipales son muy heterogéneas y, en ocasiones, exigen a los operadores unas condiciones excesivas que restringen las posibilidades de concurrencia. No existen suficientes condiciones objetivas que favorezcan la iniciativa privada en parte por la ausencia de normas del Estado y de las Comunidades Autónomas que fijen los límites de los requisitos que pueden establecerse por los Ayuntamientos, favoreciendo un mercado local dominado por los operadores previamente instalados en cada municipio.

8. En Cataluña, donde es obligatorio por Ley regular las autorizaciones, la mitad de los municipios han manifestado no tener criterios para la concesión.

9. La liberalización no ha tenido los efectos deseados de una mayor presencia en el mercado de la iniciativa privada que permitiese que la actividad se desarrollase en un régimen de libre concurrencia, con equilibrio entre los intereses particulares y el interés general, sin discriminación entre operadores y con una oferta de precios y servicio lo más variada posible, ya que:

a) No se ha reducido la iniciativa pública.

b) La actividad funeraria en la mayoría de los municipios analizados es prestada por tres o más operadores, en tanto que en el 22% existe monopolio de hecho ya que sólo opera una única empresa en el municipio.

10. Los Ayuntamientos prestan el servicio de cementerios de forma directa, por sí o mediante sociedad mercantil de íntegra titularidad municipal, o por gestión indirecta mediante concesiones administrativas y empresas mixtas; además, algunos lo prestan de forma mancomunada con otros municipios. El 61% de los Ayuntamientos analizados presta el servicio de cementerio en gestión directa, en tanto que el 36% se presta de forma indirecta y sólo en el 3% de forma mancomunada.

En la gestión indirecta, los Ayuntamientos ceden como retribución al concesionario o a la empresa mixta la recaudación de las tarifas y éstos abonan un canon o dividendos sobre los beneficios.

11. La información económica disponible para la correcta gestión y control de los servicios funerarios y de cementerios es insuficiente e inadecuada. Cuando el servicio se presta de forma propia y directa por los Ayuntamientos, la información que habitualmente comprende la Cuenta General no contiene los elementos necesarios, salvo que elabore una memoria sobre el coste y rendimiento de los servicios públicos, en cumplimiento del art. 211 TRLHL. Sin embargo, no consta que ninguno de los Ayuntamientos analizados haya elaborado la citada memoria referida al servicio de cementerio o a las actividades funerarias, por lo que no es posible determinar el déficit o superávit de cada actividad y por ejercicio en términos financieros.

Cuando las Sociedades prestan ambos tipos de servicios, sus cuentas anuales -tanto las de íntegra titularidad municipal como las mixtas- son formuladas de acuerdo con las exigencias mercantiles y la información que ofrecen sólo permiten advertir el equilibrio de forma conjunta, pues no discrimina la correspondiente a la actividad funeraria o de cementerios, hecho de gran trascendencia porque el segundo es un servicio público obligatorio mientras que la primera es una actividad económica que debe desarrollarse en condiciones de libre concurrencia.

12. El servicio de cementerios es un servicio público cuyo principal objetivo es satisfacer los intereses generales manteniendo un equilibrio financiero; por tanto, la exigencia de un canon, especialmente cuando éste es elevado o variable sobre la cifra de negocio incide especialmente en el incremento de los precios a los ciudadanos. En este sentido, resulta contradictorio que los pliegos de condiciones de muchas concesiones establezcan como uno de los criterios importantes para seleccionar al adjudicatario el incremento del canon propuesto por el licitador, especialmente cuando el Ayuntamiento no dispone de estudios de costes fiables ni conoce si las tarifas vigentes son o no suficientes para mantener el equilibrio financiero exigible.

13. En pocas concesiones, los pliegos de condiciones exigen del concesionario la presentación de estudios, memorias o liquidaciones que permitan la supervisión por el municipio.

14. Los precios consignados en las tarifas de los servicios de cementerios no responden a estudios de costes y muchas ofrecen precios distintos en función de la ubicación de las unidades de enterramiento.

15. No existe homogeneidad ni en los plazos por los que se conceden las cesiones de las unidades de enterramiento, ni en los precios que deben satisfacerse por ellas. También existe gran disparidad entre los precios exigidos por el servicio de cremación en unos Ayuntamientos respecto de otros.

16. El precio medio mínimo en los Ayuntamientos que realizan la prestación del servicio mediante concesión administrativa es ligeramente más elevado que en los que se realiza en gestión directa. Debe tenerse en cuenta que el concesionario asume dos costes que la gestión directa no tiene: el canon a favor del Ayuntamiento y el impuesto sobre sociedades.

17. En relación con las condiciones generales de las infraestructuras en los municipios menores de 50.000 habitantes (7.270), 179 presentan sus cementerios con un grado de saturación del 100% y 833 no tienen posibilidad de ampliación o crecimiento.

Recomendaciones

1. En desarrollo de la Ley, el Estado y las CCAA, en el ejercicio de las competencias que le son propias, deben establecer los criterios exigibles por los Ayuntamientos para fomentar la libre concurrencia en el sector y que la actividad funeraria pueda ser ejercida en términos de igualdad y, en la medida de lo posible, redactar una ordenanza marco que permita:

a) Armonizar las condiciones exigibles a los operadores en cualquier localidad del territorio español

b) Eliminar las condiciones exorbitantes en relación con las necesidades reales de la actividad.

c) Proteger al usuario para que obtenga servicios adecuados y equilibrados en relación con el precio que satisface.

d) Regular aquellos aspectos que restringen el transporte de cadáveres.

2. Las CCAA y los Ayuntamientos deberían ejercer sus funciones de vigilancia y control que eviten conductas de los operadores restrictivas de la competencia y que otorguen mayor seguridad y transparencia a los usuarios.

3. Los Ayuntamientos deberían controlar el equilibrio financiero efectivo de cada una de las actividades, ya que las actividades funerarias se prestan en régimen de libre concurrencia y, en consecuencia, no pueden apoyarse con subvenciones u otras ayudas que desvirtúen las reglas de mercado. En caso de desequilibrios financieros en los cementerios, las posibles ayudas o actualización de tarifas deberán quedar debidamente motivadas y justificadas.

4. Los Ayuntamientos deberían realizar estudios rigurosos de los costes de las diferentes actividades que les permitan determinar el coste real imputable a cada unidad de enterramiento que facilite la aprobación de tarifas ajustadas al principio de equilibrio financiero exigible. Estos estudios, a su vez, permitirían una valoración más adecuada de las condiciones económicas que pudieran presentar los licitadores de concesiones o al accionariado en caso de prestación por sociedad mixta.