Ley de auditoría municipal

La noticia que recogía, durante la pasada semana, el diario El País hace referencia a la baja cantidad y calidad de la rendición de cuentas municipal, que ya hemos tratado en esta bitácora. Ahora, el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, Rafael Navas Vázquez, plantea con toda crudeza el asunto de la necesaria imposición legislativa de la auditoría anual de las cuentas de los Ayuntamientos, a través de firmas privadas.

Para analizarlo con acierto, debemos remontarnos a principios de la década pasada, cuando la Sindicatura de Comptes de la Generalitat Catalana, entonces presidida por Ferrán Termes i Anglés, en su informe relativo a la Cuenta General de las Corporaciones Locales (1994) expresó que su capacidad era “claramente insuficiente para llevar a cabo el control externo de la actividad financiera municipal de forma adecuada” dado el elevado número de entidades a fiscalizar.

Entonces, se pedía obligar a los ayuntamientos de determinadas dimensiones realizar una auditoría anual con un profesional cualificado, “como instrumento auxiliar para el control interno y la fiscalización externa“. En definitiva, se pretendía que estas auditorías se realizasen con unos criterios de coordinación y una normativa técnica a establecer por la Sindicatura, de acuerdo con las características propias de cada sector.

Modelos de fiscalización

España, al igual que Francia o Alemania, ha optado por un modelo descentralizado y funcionarial en el control de la regularidad financiera y de legalidad de las Administraciones Públicas. En Europa, el énfasis del control se va desplazando hacia aspectos relacionados con los profesionales privados y la auditoría operativa, a medida que las nuevas técnicas de gestión pública han ido desarrollándose.

Las Conclusiones del V Encuentro Técnico de los Órganos de Control Externo (Las Palmas, Audiencia de Cuentas de Canarias, 2 al 4 de octubre de 1996) fueron rotundas al incluir entre sus recomendaciones que “las cuentas de TODAS las entidades públicas deberían ser auditadas anualmente y con anterioridad a su aprobación”. Como los plazos de emisión de los informes deben ser lo más cortos posible, se hace necesaria la presencia de auditores privados, bajo la tutela de los OCEX.

Como participante que fui de aquel Encuentro, puedo confesaros que la redacción de la conclusión citada no fue pacífica. Es más: aún no logro creerme que haya triunfado. Un cierto sector de los funcionarios asistentes (fundamentalmente del Tribunal de Cuentas) veía con lógica desconfianza el abrir la puerta a los auditores privados, menos exigentes en materia de legalidad.

Ya en 1994, Vicente Montesinos Julve, que fue Sindico Mayor de la Comunidad Valenciana, ponía sobre la mesa la necesidad de generalizar la práctica de la auditoría en todas las entidades de cierta dimensión, en consonancia con lo que ocurre en el sector empresarial y con las prácticas internacionales: ”no se puede entender que la auditoría anual de las Administraciones de cierta dimensión no sea obligatoria en España, cuando cualquier sociedad anónima de mediana dimensión tiene que someterse anualmente a la sana prueba de una auditoría de cuentas” (“La normalización en la auditoría del sector público” en Revista Española de Financiación y Contabilidad nº 79, pág. 437).

Es más, Montesinos propone a los OCEX que la mitad de sus trabajos sean auditorias de gestión y avanzar en la evaluación de las políticas públicas y en el nivel y calidad de prestación de los servicios públicos. En mi opinión, nada de esto será posible si no se descarga a los Auditores Institucionales de su actual trabajo en auditoría financiera.

En el mismo sentido, el Síndico de Castilla-La Mancha, Miguel Angel Cabezas, apoyaba en Oviedo, durante las Jornadas presupuestarias de 1998, la idea de Ferran Termes y lo defendía de manera contundente:

Si para las grandes corporaciones empresariales funciona un calendario razonable, que permite aprobar o rechazar las cuentas anuales en el mes de junio acompañadas de la opinión del auditor, resulta cada día más difícil de justificar que tenga que discutirse un presupuesto público sin haber analizado la ejecución del anterior y la situación financiera a la que ha conducido, y esto a partir de cifras debidamente avaladas por la opinión de un auditor cualificado para ello.

El modelo británico

En el Reino Unido, tras la promulgación de la Audit Commission Act de 1998, se encomienda a este organismo realizar auditoría sobre el Servicio Nacional de Salud y las Entidades Locales, a través de profesionales privados colegiados. El correspondiente informe de auditoría debe ser enviado inmediatamente a la Audit Commission (AC) y anunciado en uno de los periódicos de mayor circulación local. Cualquier ciudadano puede inspeccionar el informe y hacer una copia.

Podéis conocer con detalle el funcionamiento de este y otros sistemas de control externo en la reciente publicación por la Eurorai, de la segunda edición de la obra “El control externo del sector público regional en Europa. Un estudio comparativo”, que está en descarga gratuita . Mientras tanto, os apunto (pág. 108 y ss) las principales características del sistema inglés:

  • La AC nombra a un auditor para cada Administración Local, con honorarios a cargo del auditado, según escalas aprobadas según tamaño y complejidad. Incluye revisión externa del trabajo realizado.
  • Aprobación, cada cinco años por el Parlamento, del Código de buenas prácticas de auditoría local. La última revisión data de marzo de 2005.
  • Alcance de auditoría de regularidad pero también de economía, eficacia y eficiencia, que cobran mucha importancia.

El control externo del sector público regional en Europa. Un estudio comparativo. EURORAI

Estado de la cuestión

Por eso no hay congreso ni simposium de control en que no surja la petición para generalizar esta práctica de la auditoría externa y promulgar en las CC.AA. una Ley de Auditoría Municipal que implique la participación o colaboración de firmas de auditoría, de forma similar a la regulación actual del sector privado, donde las Sociedades de determinada cifra de negocio, activo o plantilla deben padecerla e inscribirla en el Registro Mercantil.

No puede negarse la aceptación social de la figura del auditor, como fiduciario o garante de la calidad informativa de las cuentas anuales. Cada vez son más las Entidades Públicas que conciertan el servicio de acuerdo con la legislación de contratos del Sector Público. Sin embargo, debemos recordar, como hizo el Congreso Nacional de Auditoria del Sector Público, celebrado en Sevilla en marzo de 2006, en sus conclusiones (grupo IV) que esos trabajos implican numerosas singularidades y un elevado nivel de complejidad:

“La participación de las firmas privadas de auditoría en el control de la gestión pública, exige que la dirección, supervisión y el control de calidad de los trabajos, se realicen por los Órganos Públicos de control”

Así, una parte de los Interventores de las Entidades Locales (que realizan funciones reservadas a funcionarios con habilitación de carácter nacional) sostiene que el informe de auditoría del Ente Local está reservado al OCEX. (F. Bosch y J.M. Larrainzar. “Una vieja profesión: Interventor”. En Revista de Estudios Locales, septiembre de 1999, págs. 21-27. De los mismos autores “Auditores Privados vs. Auditores Públicos” en Revista de Estudios Locales de febrero de 1999, Págs. 26-45).

Los auditores privados, según su opinión, pueden actuar en el campo local sólo si lo hacen como coadyuvantes del órgano público de control interno (o externo). Con todo, esta interpretación comporta la exigencia de que el informe de control financiero sea firmado por el propio interventor para su validez. Tienen respaldo en algunas sentencias, como la conocida STSJ (Burgos) de 18-2-1997 que declaró nulo un acuerdo municipal de contratación de un auditoría externa privada, ya que “la fiscalización externa está reservada al Tribunal de Cuentas y el control financiero interno corresponde a los funcionarios que tengan atribuidas las funciones de intervención”.

Sin embargo, el tema no está ni mucho menos cerrado.

Auditoría en mi departamento ….